Fra frischianisme til keynesianisme : en studie av norsk økonomisk politikk i lys av økonomisk teori 1945 - 1980

NHHII

Norges

Handelshøysl~ole

Norwegian School of Economics

Forord

Denne avhandlingen ble til som en del av prosjektet om Finansdepartementets historie, hvor undertegnede er tilknyttet som medforfatter. Våren 1995 ble arbeidet med det siste bindet av Finansdepartementets historie utsatt. Som en slags kompensasjon finansierte Finans- departementet ett årsverk av denne avhandlingen, i tillegg til at arkivadgang og kontor- lokaler ble stilt til disposisjon ut 1996. Ut over dette er avhandlingen dels finansiert av Høyskolen i Agder og dels privat.

En viktig forutsetning for å kunne gjennomføre denne studien har vært en forståelse av Finansdepartementets virksomhet, som vanskelig kunne vært oppnådd på grunnlag av skriftlig materiale alene. Som forsker har det derfor vært et privilegium å få arbeide i Finansdepartementet. Dette har gitt en unik innsikt i et miljø som ellers fremstår som nokså lukket for omverden. Jeg vil på denne måten takke alle de nåværende og tidligere ansatte i Finansdepartementet, som gjennom samtaler og kommentarer til manuskriptet, har bidratt til å gjøre dette prosjektet mulig. Spesielt vil jeg takke de ansatte i Planleggingsavdelingen for et hyggelig og inspirerende arbeidsmiljø.

Eivind Erichsen har stilt et stort materiale til disposisjon for arbeidet med avhandlingen, han har lest hele manuskriptet, og kommet med en rekke kritiske og konstruktive kommentarer. Han har på denne måten vært en uvurderlig støtte under arbeidet. Jeg ønsker også å rette en takk til Jan Madsen, som har lest og kommentert manuskriptet, og til arkivkleder i Finansdepartementet, Jorunn Bødtker, for usedvanlig god hjelp i det praktiske kildearbeidet.

Videre vil jeg takke Gunhild Ecklund, som har lest og kommentert hele manuskriptet. Sist men ikke minst, vil jeg takke Tore Jørgen Hanisch. Uten hans faglige og personlige engasjement hadde dette prosjektet aldri latt seg gjennomføre.

Spikkestad 31. januar 1998 Espen Søilen

Sø 2~~;

Innhold

Kapittel l: Innledning 1-4

Om problemstillingen 1-5

Aktører 1-7

Studie av økonomisk politikk 1-8

Studie av beslutningsprosesser 1-9

Historiografisk plassering 1-11

Kilder 1-16

Fremstillingen i perspektiv 1-18

DEL I Perioden frem til 1960

Kapittel 2: Keynesianismen og Osloskolen 2-24

Den keynesianske revolusjonen 2-25

Den klassiske makroøkonomien 2-27

Konjunkturproblemet. 2-29

The General Theory of Employment 2-30

Keynesianismen 2-32

Fra depresjons-keynesianisme til nyklassisk keynesianisme 2-34

Ragnar Frisch og den aktive stat 2-36

Økosirk og Nasjonalregnskap 2-39

General Theory og økosirk 2-41

Osloskolen og keynesianismen 2-43

Kapittel 3: Administrasjon av detaljreguleringer 3-47

Økonomisk politikk frakrig til fred 3-48

Stabiliseringslinjen 3-52

Nasjonalbudsjettet - planlegging i detalj 3-56

Nasjonalbudsjettet 1947 3-62

Nasjonalbudsjettet og det administrative apparat 3-64

Mot et varig detaljreguleringsregime? 3-67

Valutakrise og Marshallhjelp 3-69

Detaljreguleringsregimet under press 3-71

Detaljreguleringssystemet bryter sammen 3-75

Tilbake til markedet? 3-78

Kapittel 4: Administrasjon aven åpen økonomi 4-81

Planlegging for en åpnere økonomi 4-82

Selektive virkemidler 4-84

Frilisting og konvertible valutaer 4-86

Fra rasjonering av varer til rasjonering av kreditt 4-87

Rente problemet. 4-90

Nasjonalbudsjettkontoret advarer 4-95

Politisk oppgjør om den økonomiske politikken 4-98

Lavrentepolitikken etableres 4-103

Administrasjon av et etterspørselsoverskudd 4-108

Kapittel5: Aktivitetsregulering på norsk 5-110

Fra Thagaard til Haavelmo 5-111

Konkurransepolitikk - et spørsmål om tro? 5-113

Februartiltakene 1955 5-118

En tiltaksplan mot internasjonal konjunkturnedgang 5-121

Stram finanspolitikk og selektive tiltak 5-124

Pris- og lønnspolitikk 5-127

Motkonjunkturpolitikk i praksis 5-128

Sysselsettingstiltak 5-130

Konjunkturpolitikk? 5-132

«Motkonjunkturpolitikk på norsk- 5-135

Kapittel 6: Behov for mer effektive bremser 6-137

Utilstrekkelig styring 6-138

Lønns- og prisspiralen 6-141

Korporativ inntektspolitikk 6-144

Et nytt samordningsråd? 6-148

En økonomisk begrunnelse for korporativ inntektspolitikk 6-152

Kreditrpolitikk i en korporativ kanal 6-155

Femtitallets økonomiske politikk - arv etter Frisch? 6-158

Hvordan virket politikken? 6-161

DEL II Perioden 1960 -1973

,/ Kapittel7: Sekstiårenes planlagte samfunn 7-165

Ambisjoner om et planlagt samfunn 7-166

Langtidsplanleggings av statens egene disposisjoner 7-169

Planlegging og politikk 7-173

Vekststrategien revideres 7-176

Offentlig sektor og økonomisk vekst 7-179

Markedsmekanismen legitimeres? 7-183

:;,Kapittel 8: Nasjonalbudsjett og kredittreguleringer 8-187

Nasjonalbudsjettet - indikativ planlegging 8-188

Nasjonalbudsjettarbeidet 8-189

NasjonalbudsjettmodeUen MODIS 8-191

Finansdepartementet tar styringen i kredittpolitikken 8-194

Kredittpolitikk uten styring? 8-199

Handelsdepartementet utfordrer overdepartementet 8-202

Osloskolen avviser den nyklassiske syntesen 8-205

Kapittel 9: Finanspolitiske reformer: Statsbudsjettet og langtidsbudsjettering 9-210

Statsbudsjettet i samfunnsplanleggingens sentrum 9-211

Statsbudsjettet mellom administrasjon og politikk 9-214

Statsbudsjettet underordnes nasjonalbudsjettet? 9-218

Spillet om statsbudsjettet 9-221

Stillings- og byggesaker 9-224

Råbudsjettet 9-226

Budsjettforhandlingene 9-227

Budsjettets inntektsside 9-229

Budsjettet i Stortinget 9-230

Løpende budsjettsaker og budsjettkontroll 9-231

Langtidsbudsjett og rammebudsjettering 9-232

Innstilling fra Den finanspolitiske komite 9-236

Rammebudsjettering og Osloskolen 9-238

Kapittel lO: Budsjettreform og koalisjonsregjering 10-241

Statsbudsjettet for 1966 - rammebudsjettering i praksis 10-242

Regjeringsskiftet 10-243

Revisjon av budsjettet 10-245

Myrvolls finanstale 10-248

Folketrygd for enhver pris? 10-249

Budsjettet for 1967 - rammene sprekker 10-254

Fagdepartementene protesterer. 10-258

1968-budsjettet - rammene virker? 10-260

1969-budsjettet - rammene omgås 10-261

Ut over alle rammer 10-264

Mot enda en budsjettreform 10-267

Kapittel 11: Programbudsjett - økonomisk analyse fremfor forhandlinger og

kompromiss? 11-271

Impulser fra utlandet 11-272

Programbudsjettering til Norge 11-274

Programbudsjettering utredes 11-276

Behov for reformer 11-277

Programdokumentene 11-279

Faktorkostnader og velferdsindikatorer 11-280

Programbudsjettering og reformering av forvaltningens organisasjon 11-281

Kritikk av programbudsjetteringen 11-283

Fra programbudsjettering til «videre utvikling av statens budsjettsystem» 11-285

Angrep på overdepartementsmodellen? 11-287

Opplegg til ekspertstyre? 11-289

Finansdepartementet snur 11-292

Kapittel 12: Inntektspolitikk - nøkkelen til kontroll? 12-295

Inntektspolitikk i Osloskolen 12-296

PRIM og Hovedkursteorien 12-297

Guidelines 12-302

Finansdepartementets hegemoni utfordres 12-304

Finanspolitikken kobles til inntektspolitikken 12-308

Aksjonsprogram mot prisstigning 12-311

Regjeringen tar plass ved forhandlingsbordet 12-313

Bratteli presses til prisstopp 12-316

Mot formalisert korporativisme? 12-320

Et inntektspolitisk råd 12-322

DEL

Perioden 1973 -1980

Kapittel 13: Numerisk samfunnsplanlegging i oljealderen •.•••••...•••.•••..••••••.••. 13-327

Fra «tillitsfull vekst-til forandring og usikkerhet 13-328

MODIS IV og planleggingen av norsk økonomi 13-333

MODIS IV og inntektspolitikken 13-339

Et politisk landskap i endring 13-341

De økonomiske konsekvensene av oljen 13-345

Finanspolitiske ambisjoner uten verktøy? 13-351

j

Inntektspolitisk famling i ulendt terreng 14-359

Kombioppgjøret 1973 14-362

Mot et kombinert hovedoppgjør? 14-364

Den økonomiske balansen på inntektspolitikkens alter 14-366

Etterkrigstidens store lønnsoppgjør 14-370

Med MODIS IV mot et kombinert inntektsoppgjør 14-372

Inntektspolitikk på ad hoc-basis 14-376

Kombioppgjøret 1975 14-378

Mot et nytt stortingsvalg 14-382

En landevinning i den økonomisk politikken? 14-384

\r

Motkonjunkturpolitikk? 15-390

Selektive støttetiltak 15-393

Mot en omlegging i politikken? 15-399

Norsk økonomi i krise? 15-404

Lavrentepolitikken og inntektspolitikken oppgis : 15-408

Den vanskelige innstrammingen 15-411

J\

Internasjonal svekkelse av det keyneske paradigmet 16-418

Osloskolen på sidelinjen 16-420

Oppgjør med den økonomiske politikken 16-424

Skånland, keynesianer eller monetarist? 16-427

Bjerve går inn for å avvikle kredittrasjoneringssystemet 16-430

Bjerve og Johansen - Osloskolen ved et skisma 16-432

Mot en ny politikk 16-439

Et styringsregime avvikles 16-443

Keynesianisme? 16-445

/ Kapittel17: Oppsummering - konklusjon: Vitenskap for politikk •••••••••••••••••• 17-447

Osloskolen og keynesianismen 17-448

Osloskolen og den økonomiske politikken 17-450

Osloskolen og Arbeiderpartiet 17-452

Osloskolen og embetsverket. 17-453

Politikkens resultater 17-454

Litteratur og kilder 457

Bøker og artikler 457

Stortingsmeldinger 465

Stortingsproposisjoner 466

Offentlige utredninger. 466

Andre publikasjoner 467

Samtaler 468

Figurer

Figur 1: Utenrikshandel 1937-1952 ··· 3-70

Figur 2: Vekst i gjennomsnittlig levekostnadsindeks fraåret før 1946-1954 3-71

Figur 3: Bankenes likviditet, september 1946 - september 1952 .4-90

Figur 4: Innenlandske statslån og statens lån til statsbankene 1950/51 - 1958/59 4-105

Figur 5: Månedlig utvikling i levekostnadsindeksen 1952-1954 5-116

Figur 6: Registrert ledighet, årsgjennomsnitt 1950-1960 5-133

Figur 7: Statsbudsjettets utgifter og inntekter 1951152 til 1959/60 5-135

Figur 8: Handelsbalanse 1950-1960, faste priser 6-138

Figur 9: Årlig vekst i BNP 1950-1960, faste priser 6-138

Figur 10: Årlig prosentvis stigning i levekostnadsindeksen, 1953-1963 6-139 Figur 11: Årlig vekst i konsumpris og nominell lønnsvekst, tarifftillegg og glidning, 1956-1964 6-162 Figur 12: Prosentvis vekst i statsforvaltningens utgifter og konsumprisindeksen fraåret før, 1960-1974 .. 7-180

Figur 13: Statsbudsjettets balanse 1962-1974 7-186

Figur 14: Budsjettert og registrert tilførsel av kreditt i Norge 1966-1974 8-209 Figur 15: Overskott før lånetransaksjoner, buudsjett og regnskap, 1962-1969 9-239

Figur 16: Statens samlede finansieringsbehov 1962-1969 9-239

Figur 17: Registrert arbeidsledighet 1960-1974, årsgjennomsnitt 10-265

Figur 18: Overskott før lånetransaksjoner 1962-1972, Gul bok, SIII, nysaldert budsjett 10-266

Figur 19: Bevilgningsregnskapets utgifter 1962-1972, faste priser 10-267

Figur 20: Offentlige utgifter, andel av BNP, i 1960, 1968, 1973, i Sverige, Norge og OECD-Europa 10-268

Figur 21: Norges handelsbalanse 1960-1972, faste priser 10-269

Figur 22: Årlig vekst i konsumprisindeksen 1960-1971 10-269

Figur 23: Hovedkursen for lønnsutviklingen over tid med -slingringsmonn- 12-300 Figur 24: Gjennomsnittlig lønns- og prisstigning fraåret før 1960-1974 12-309 Figur 25: Årlig vekst i brutto nasjonalprodukt 1965-1987, i faste priser 13-329

Figur 26: Nasjonalprodukt etter næring 1965-1985, i prosent av BNP 13-330

Figur 27: Antall sysselsatte personer 1950-1990 13-331

Figur 28: Arbeidsløse registrert ved arbeidskontorene og personer på tiltak, 1972-1991 13-331

Figur 29: BNP etter anvendelse 1970-1982, andel av BNP 13-332

Figur 30: Eksportoverskudd i millioner kroner 1966-1980, faste priser 13-332 Figur 31: Årlig vekst i lønn for voksne menn i industrien 1969 til 1981 14-370 Figur 32: Overskott før lånetransaksjoner 1974-1980, Gul bok, SIII, nysaldert budsjett 15-391

Figur 33: Bevilgningsregnskapets utgifter 1970-1979, faste priser 15-391

Figur 34: Registrert ledighet 1965-1976 15-392

Figur 35: Valutakurser 1970-1990 15-402

Figur 36: Lønnskostnader per produsert enhet i enkelte land 1960-1975, norske kroner 15-402

Figur 37: Handelsbalanse 1967-1977, faste priser 15-403

Figur 38: Statsbudsjettets inntekter og utgifter 1973-1982, faste priser 15-412 Figur 39: Årlig vekst i statsforvaltningens utgifter etter regnskap, deflatert med konsumprisindeksen 15-413

Innledning

Temaet i denne avhandlingen er de norske sosialøkonomenes rolle i økonomisk politikk og forvaltning fra omkring 1945 til 1980. Jeg tar utgangspunkt i påstanden om at den økonomiske tenkningen i den såkalte Osloskolen fikk stor betydning for utformingen av den økonomiske politikken, og skal undersøke i hvilken grad dette kan forklare viktige særtrekk ved norsk økonomisk politikk i denne perioden. På dette grunnlag oppstilles en todelt problemstilling:

1. Hvordan utviklet den økonomiske tenkningen i Osloskolen seg i forhold til internasjonal økonomisk tenkning, mainstream economics? I hvilken forstand kan Osloskolen sies å være keynesiansk?

2. I hvor stor grad har Osloskolen dannet grunnlaget for utformingen av norsk økonomisk politikk i denne perioden, og i hvilken grad har dette preget styringsfilosofien i Det norske Arbeiderparti som hadde regjeringsmakten mesteparten av tiden? I hvilken forstand har Osloskolens nære tilknytning til sentraladministrasjonen påvirket utviklingen av norsk sosialøkonomi?

Problemstillingen undersøkes fra to innfallsvinkler. For det første foretar jeg en sammenlikning av økonomisk tenkning hos den britiske økonomen John M. Keynes og den norske økonomen Ragnar Frisch. Keynes oppfattes normalt som hovedmannen bak den såkalte keynesianske revolusjonen. Frisch er grunnleggeren av Osloskolen. Her forsøker jeg å avklare forholdet mellom Frischs og Keynes' økonomiske tenkning og deres politiske anbefalinger. I forlengelsen av dette foretas en sammenlikning av den idehistoriske utviklingen i Osloskolen med utviklingen innen mainstream economics. På denne bakgrunn undersøker jeg om særtrekk ved norsk økonomisk politikk kan forklares som et resultat av særtrekk ved Osloskolen.

Den andre innfallsvinkelen, som utgjør avhandlingens hoveddel, er en detaljert studie av den økonomiske politikken og de beslutningsprosesser som har ligget til grunn for den i perioden 1950 til 1980. Den faktiske virkemiddelbruken analyseres på bakgrunn av faglige analyser og anbefalinger utarbeidet i Finansdepartementet. Disse faglige anbefalingene analyseres igjen i lys av den idehistoriske utviklingen i Osloskolen og foreliggende analyser av norsk politisk historie.

Om problemstillingen

Problemstillingen i denne avhandlingen tar utgangspunkt i det faktum at en rekke forfattere har påpekt særtrekk ved norsk økonomisk politikk i etterkrigstiden, og i betydelig grad forklart disse som et resultat av påvirkning fra Osloskolen. Det har videre vært påpekt at den økonomiske tenkningen i Osloskolen på viktige punkter skiller seg fra den form for keynesianisme som i denne perioden utgjorde mainstream economics. Til tross for dette har det vært vanlig å omtale den økonomiske politikken i etterkrigstiden som keynesiansk.'

I denne avhandlingen kobles disse observasjonene. Jeg undersøker en hypotese om at de påpekte særegenhetene i norsk økonomisk politikk fra 1945 til 1980 kan forstås på bakgrunn av Osloskolens økonomiske tenkning, og den nære kobling det har vært mellom det sosialøkonomiske miljø og den og sentraladministrasjonen. Jeg undersøker samtidig i hvilken grad norsk økonomisk teori og politikk avviker fra mainstream economics.

Undersøkelsene gjøres på to måter. Først ved å klargjøre likhetstrekk og forskjeller mellom økonomiske tenkning i Norge og andre land, for deretter å undersøke hvilken rolle den økonomiske tenkningen har spilt i utformingen av den økonomiske politikken.

Hoveddelen av avhandlingen er en detaljert studie av beslutningsprosesser og grunnlaget for disse i Finansdepartementet. I forhold til sektorstudier eller detaljstudier av kortere perioder, gir en slik studie over lang tid mulighet for oversikt over helheten i de historiske prosessene som lå til grunn for utviklingen av den økonomiske politikken. Det blir dermed mulig å legge mer overordnede problemstillinger til grunn for forskningen. En kostnad ved dette vil imidlertid være at det ikke i samme grad blir mulig med en dyptpløyende analyse. På den andre siden vil avhandlingen dermed kunne bidra til å trekke opp aktuelle problemstillinger for fremtidig forskning.

Det naturlige startpunkt for avhandlingen er den keynesianske revolusjonen. Denne kom til å utgjøre et vesentlig element innen mainstream economics i hele perioden denne avhandlingen omfatter, og regnes av mange som en av de viktigste begivenheter i sosialøkonomiens historie. Den keynesianske revolusjon knyttes gjerne til utgivelsen av John M. Keynes' hovedverk, General Theory of Employment, Interest and Money i 1936.

Keynes var allerede før utgivelsen en av verdens ledende økonomer, og regnes på grunnlag av General Theory som den moderne makroøkonomiens grunnlegger. Keynes analyser kom i fantastisk grad til å inspirere yngre økonomer over hele verden slik at disse simpelthen ble keynesianere og dermed dannet skole. Det vi i dag konvensjonelt omtaler som keynesianisme er knyttet til den teoretiske utviklingen innen denne økonomiske skolen.'

I Norge kom Ragnar Frisch til å spille en svært viktig rolle for utviklingen av økonomisk vitenskap, både gjennom egen forskning, og ikke minst gjennom sine studenter.

Frisch regnes som grunnlegger av den såkalte Osloskolen innen sosialøkonomien. En rekke økonomer har pekt på at Frisch på sentrale områder skilte seg fra Keynes. Allikevel omtales gjerne Keynes og Frisch i samme åndedrag av norske historikere, og den økonomiske politikken som ble ført her i landet regnes gjerne som keynesiansk. Det forutsettes implisitt at likheten er mer fremtredende enn forskjellene. Her skal viktige sider ved utviklingen av

1 Se f.eks. Trond Bergh, «Norsk økonomisk politikk 1945-1965» i Trond Bergh m.fl. Vekst og velstand, Oslo 1985.

Bergh og Hanisch, Vitenskap og politikk, Oslo 1984, Berge Purre, Norsk historie 1905-1990, Oslo 1992. Tore Grønlie, «Tiden etter 1945» i Rolf Danielsen m.fl. Grunntrekk i norsk historie, Oslo 1991, Tore Jørgen Hanisch,

«Hovedlinjer i norsk økonomisk politikk», i HanischOm valget av det gode samfunn, Oslo 1996. Helge W. Nordvik, -Pra plan til marked: et historisk perspektiv», i Norman (red),Næringspolitikk og økonomisk utvikling, Oslo 1996.

2 Se f.eks. Paul A. Samuelson, «The General Theory», i Stiglitz (ed) The Collected Scientific Papers of Paul A.

Samuelson, vol II.

den økonomiske tenkningen i Osloskolen sammenliknes med utviklingen i internasjonal mainstream economics, hvor keynesianismen lenge spilte en hovedrolle. Siden Paul A.

Samuelson, både gjennom sin berømte lærebok og sine vitenskapelige artikler, kom til utøve en særlig viktig innflytelse for utviklingen innen mainstream economics, legger jeg vekt på å sammenligne de sentrale økonomene i Osloskolen med ham. Jeg vil naturligvis også trekke inn andre økonomer og retninger innenfor internasjonal mainstream economics.'

Norsk økonomisk politikk er i etterkrigstiden karakterisert ved et relativt omfattende innslag av administrativ ressursallokering, og klare korporative innslag. Særlig systemet med kredittrasjonering, slik det ble praktisert fra 1952 til midten av 1980-årene, og pris- og inntektspolitikken, er fremholdt i denne sammenheng.' Videre er det i de beskrivelser som foreligger av Osloskolen nettopp lagt vekt på administrativ ressursallokering som et kjenne- tegn. Dette er en viktig motivasjon for å undersøke sammenhengen mellom Osloskolen og utviklingen av den økonomiske politikken som ble ført i Norge mellom 1945 og 1980.

For å klarlegge hvilken vekt økonomisk teori har hatt i utviklingen av den økonomiske politikken, og eventuelt hvilken teori, gjennomføres det en detaljert studie av beslutningsprosessene bak den økonomiske politikken fra årsskiftet 1951152 og frem til 1978. Den detaljerte studien innledes og avsluttes med en mer generell beskrivelse av periodene før og etter, hvor hovedtrekkene i den økonomiske politikken sees i lys av den teoretiske utviklingen.

Utgangspunktet for arbeidet er kildemateriale i Finansdepartementets arkiv.

Departementet hadde fra 1952 det overordnede ansvar både å administrere statens økonomiske disposisjoner over statsbudsjettet og for å overvåke og styre den nasjonale økonomiske utviklingen generelt. Finansdepartementet ble på den måten et knutepunkt mellom økonomisk teori, forskning og praktisk politikk i Norge.

Tematisk grenser avhandlingen inn mot en rekke tidligere analyser av norsk politikk, både utenriks- og sikkerhetspolitikk, industri- og næringspolitikk og de politiske partienes utvikling. Fordi problemstillingen her spesifikt er knyttet til den økonomiske politikken, vil de emner som analyseres hovedsakelig analyseres i et økonomisk perspektiv. Utviklingen av den økonomiske politikken vil likevel også bli drøftet på en mer generell politisk bakgrunn, og da særlig i forhold til den sosialdemokratiske tenkningen i Arbeiderpartiet. Noen dypt- pløyende analyse på dette området ligger imidlertid utenfor denne avhandlingens ambisjons- nivå. Fordi det i særlig grad er beslutningsprosessene bak den økonomiske politikken, med spesiell vekt på de teoretiske og politiske vurderinger, som studeres, vil jeg også bare i begrenset grad gå inn på resultatene av politikken og den økonomiske utviklingen generelt.

3 Om Frisch og Keynes se f. eks. Jens Chr. Andvig, Ragnar Frisch and the Great Depression, Oslo 1985, Bergh og Hanisch 1984, Bjerkholt 1997, Preben Munthe, «Ragnar Frisch, Ole Colbjørnsen og Arbeiderpartiets kriseplaner», artikkel presentert på Det tredje forskennøte om økonomisk idehistorie, Kristiansand 1994. Typiske omtaler av norsk økonomisk politikk som keynesiansk finnes bla i Furre 1992, Trond Bergh, Storhetstid, Oslo 1987, Trond Nordby, Korporatisme på norsk, Oslo 1994, Francis Sejersted, «Sosialdemokratiet fmner sin form», iDemokratisk kapitalisme, Oslo 1993. Paul A. Samuelson, «Personel Freedoms and Economic Freedoms in the Mixed Bcnomy» artikkel fra 1964, gjengitt i Stiglitz (ed), vol II 1972. Pekkarinen, JukkaKeynesianism and the Scandinavian Models of Economic Policy, Working Paper, WP35 London School of Economics and Political Sience 1988. Olav Bjerkholt, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition», paper til Conference on Empirical Models and Policy Making, Amsterdam, 14-16 mai 1997, kommer iEconomic Modelling 1998.

4 Blant annet Gunhild J. Ecklund, Kredittpolitikken som redskap i den samfunnsøkonomiske styringen fra 1965til 1980, upublisert hovedoppgave i historie, Universitetet i Oslo 1995. Hanisch 1996. Sverre Knutsen, Etterkrigstidens strategiske kapitalisme og styringen av kapitalmarkedet som industripolitisk virkemiddel 1950-1975, arbeidsnotat

1995150: Handelshøyskolen BI. Einar Lie, Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet 1945-1965, Oslo 1995.

Nordvik 1996. Espen Søilen, Drømmen om et inntektspolitisk samarbeid, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1993. Bent S. Tranøy, Styring, selvregulering og selvsosialisering: Staten, bankene og krediupolitikken 1950-1988, upublisert hovedoppgave i historie, UiO 1993.

Aktører

Jeg forholder meg til et bredt spekter av aktører i avhandlingen, forskere, embetsmenn og politikere, og ulike typer organisasjoner som regjering, departementer, politiske partier Landsorganisasjonen (LO), Norsk Arbeidsgiverforening (NAF) og Norges bondelag.

Finansdepartementet står svært sentralt. Formelt utgjøres departementet av statsråden personlig. I fremstillingen spiller likevel statsrådene en tilbaketrukket rolle. Det er først og fremst tjenestemenn i Finansdepartementet som gjennom sin rolle i beslutningsprosessene fremstår som avhandlingens aktører. Dette har både sammenheng med kildetilfanget og problemstillingen.

Når det gjelder Finansdepartementets omgivelser forholder jeg meg i større grad til organisasjoner. Forholdet til de øvrige departementene, i Finansdepartementet kalt fag- departementer, og til de ulike interesseorganisasjonene, analyseres for å se hvordan disse påvirket beslutningsprosessene i Finansdepartementet. Sentralt her står den korporativt pregede inntektspolitikken og det administrative arbeidet med statsbudsjettet. I begge tilfeller fremstår organisasjoner/fagdepartementer med klart identifiserbare interesser, og det utvikles ulike «spillprosesser» mellom aktørene.

Begrepet Osloskolen er allerede introdusert. Osloskolen er ingen aktør i egentlig forstand, men den vil i avhandlingen bli brukt som en betegnelse på en idehistorisk plattform, en syntese av de teoretiske arbeider og de mange praktisk orienterte utredninger som ble utarbeidet i et norsk sosialøkonomisk miljø. Begrepet er blant annet brukt av Bergh og Hanisch i boken Vitenskap og politikk (1984), og viser til en særegen økonomisk tenkning blant norske sosialøkonomer, med utspring i Ragnar Frischs økonomiske arbeider på trettitallet. De oppfatninger som kjennetegner Osloskolen er i første rekke utviklet og formidlet av Ragnar Frisch, Trygve Haavelmo og Leif Johansen, tre økonomer som alle er sentrale aktører i denne fremstillingen. Til Osloskolen knyttes så økonomer som gjennom sitt praktiske eller teoretiske virke videreførte visse elementer i denne økonomiske tenkningen. Begrepet gis innhold gjennom for det første å vise til at en gruppe norske sosialøkonomer har en felles oppfatning av sentrale økonomiske spørsmål, og for det andre at denne skilte seg fra oppfatninger hevdet av fremstående økonomer i andre land.

Foruten de tre sentrale økonomene fremtrer det en rekke andre viktige aktører i avhandlingen. Fra Finansdepartementet vil jeg fremheve Eivind Erichsen, som fra 1952 til han ble pensjonert i 1986, var den embetsmann som hadde det øverste ansvar for regjeringens økonomiske politikk. Både i kraft av sin stilling og på bakgrunn av det omfattende kildematerialet Erichsen har etterlatt seg, får han en fremtredende plass her . Av andre personer som stod sentralt i utviklingen av den økonomiske politikken, var Erik Brofoss viktig. Som finansminister og handelsminister spilte Brofoss en viktig rolle i utviklingen av Arbeiderpartiets økonomiske politikk i årene etter 1945. Deretter stod han som Sentralbanksjef, styreformann i Distriktenes utbyggingsfond og med sentrale tillitsverv i Arbeiderpartiet, i betydelig grad i begivenhetenes sentrum.

Av politiske aktører står særlig Trygve Bratteli og Per Kleppe sentralt. Den første som autodidakt økonom og den siste med embetseksamen fra sosialøkonomisk institutt.

Begge var finansministre i perioder hvor det ble fattet viktige beslutninger i den økonomiske politikken. Bratteli var i tillegg statsminister i to perioder på syttitallet.

Studie av økonomisk politikk

Dette er langt på vei en studie av sider ved anvendt makroøkonomi, som i hovedsak bygges på en induktiv og delvis narrativ fremstillingsform basert på primære og sekundære kilder. I arbeidene med kildene er det lagt vekt på å utøve god kildekritikk ut fra historiefagets tradisjoner. Mye av den empiri som fremlegges kunne også vært analysert ut fra mikro- økonomisk teori, som for eksempel public choice og velferdsteori, uten at det gjøres her.

Nå vil det sjeldent kunne trekkes en enkel forbindelseslinje fra teoretisk økonomi til økonomisk politikk. Det sentrale i denne avhandlingen er derfor å studere de ulike beslutningsprosessene som ligger bak den økonomiske politikken i Norge, for på den måten å forsøke og avdekke aktørenes referanseramme og begrunnelse for de beslutninger som fattes. Her spesielt med tanke på overensstemmelse mellom særtrekk ved Osloskolens økonomiske tenkning og de ideer som lå til grunn for beslutningene.

Med økonomisk politikk menes her virkemidler, institusjonelle ordninger og ramme- betingelser regjeringen enten iverksetter etter fullmakt, eller foreslår for Stortinget, som har som formål å påvirke ressursanvendelse og inntektsfordeling i økonomien. Merk at virkemidler her også kan defineres negativt. Det vil si at dersom man ut fra økonomisk analyse står overfor et valg mellom å gripe inn i det økonomiske forløp eller la det være, kan det ut fra en konstruktivistisk tilnærming ansees som virkemiddelbruk ikke å gripe inn.

Dette blir et poeng i forhold til Osloskolens tilnærming til markedsøkonomi, hvor det å la markedsmekanismen virke på et område av økonomien eksplisitt regnes som et virkemiddel.

Altså det motsatte utgangspunkt av liberal økonomisk tenkning, hvor utgangspunktet er et autonomt marked.

Definert på denne måten omfatter økonomisk politikk foruten tradisjonell finans- og kredittpolitikk, både eiendomsrett og andre konstitusjonelle rammebetingelser, handels- politikk, næringspolitikk, distriktspolitikk og offentlig vare- og tjenesteproduksjon. I avhandlingen behandles disse spørsmålene ut fra sosialøkonomenes nasjonaløkonomiske perspektiv, særlig slik dette kom til uttrykk i Finansdepartementet, som fra 1952 var både et økonomidepartement og et finansdepartement i tradisjonell forstand. Ansvarsområdet var dermed både utviklingen av den nasjonale økonomiens vekst og struktur, og statens økonomiske disposisjoner. For sosialøkonomene i Finansdepartementet var poenget at alle sider ved statsapparatets virksomhet ble undergitt en nasjonaløkonomisk analyse, og dermed i en viss grad underlagt den økonomiske politikken.

Alle studier av politikk har det til felles, at det som regel er langt lettere å få oversikt over de politiske intensjoner og bruken av virkemidler enn hvilke resultater virkemiddelbruken fører til. Dette gjelder også for økonomisk politikk. Økonomen Joseph E. Stiglitz skriver:

«•••the consequences of government policies are often too complicated to predict accurately. There is often controversy about what the consequences will be. Indeed, even after a policy has been introduced, there is often controversy about what its effects are.»"

Slik uenighet om sammenhengene mellom økonomisk politikk og økonomisk utvikling har blant annet bakgrunn i ulikt teoretisk ståsted blant økonomer. Det er med andre ord ingen felles forståelse av hvordan en økonomi fungerer.

I denne avhandlingen tar jeg ikke først og fremst sikte på å vurdere resultatene av den økonomiske politikken, men å kartlegge de intensjoner og teoretiske oppfatninger politikken bygger på. I tillegg til å stille spørsmålet om i hvor stor grad den økonomiske

S Joseph E. Stiglitz,Economics o/the Public Sector, second edition, London/New York 1988, side 13.

politikken er fundert på økonomisk teori, stilles også spørsmålet om hvilken økonomisk teori som eventuelt legges til grunn. For å vurdere dette fremheves karakteristika ved Osloskolens teoretiske tilnærming, slik de fremtrer gjennom en sammenligning med internasjonal mainstream keynesianisme, for en stor del representert ved Paul A.

Samuelson. Det ble også i noen grad foretatt alternative analyser i Norge. Særlig i det første tiåret etter 1945 fantes det et aktivt økonomisk miljø, som orienterte seg mot liberal markedsøkonomi.

Det vil som regel være slik at den politiske debatten stort sett handler om valg av virkemidler, mens det i større grad er enighet om mål på aggregert nivå. Overordnede mål som full sysselsetting, økonomisk vekst og en sosialt rettferdig inntektsfordeling skapet i liten grad politisk debatt. Slike mål er imidlertid lite operasjonaliserbare. Som bakgrunn for valg av virkemidler vil det derfor som regel ligge mer operasjonaliserbare mål. Slike mål har i liten grad vært gjenstand for offentlig debatt, blant annet fordi det i samtiden var ytterst få som hadde innsikt i sosialøkonomisk teori, og som dermed kunne overskue konsekvensene av de økonomiske analysene. I ettertid vil en analyse av virkemiddelbruken i lys av den rådende økonomiske teori, i prinsippet gjøre det mulig å avlede de operasjonaliserbare mål for politikken. Dette vil kunne bidra til å avdekke hvilket forhold det var mellom økonomisk teori og økonomisk politikk.

Studie av beslutningsprosesser

I siste instans er økonomisk politikk et resultat av politiske beslutninger fattet i Stortinget.

Bak en politisk beslutning ligger imidlertid ofte en rekke beslutninger fattet i forvaltningen, departementet eller regjeringen, enten som avgjørende beslutninger fattet etter fullmakt, eller som input til en avgjørende beslutningsprosess i Stortinget. Den avgjørende beslutningen fremkommer ofte som et resultat aven svært kompleks prosess i et omfattende institusjonelt apparat. Disse beslutningsprosessene er ofte uoversiktlige, og for en stor del lukket for offentlig innsyn. Det vil heller ikke være slik at prosessene alltid er dokumenterbare i form av skriftlige kilder.

Beslutninger på lavere nivå i forvaltningen omtales gjerne som administrative eller faglige beslutninger, mens beslutninger fattet av statsråd, regjering eller i Stortinget er politiske beslutninger. Det går imidlertid ikke an å trekke noe absolutt skille mellom faglige og politiske beslutninger. På den ene siden finner vi økonomer på alle nivåer av beslutningsprosessen, og på den andre siden vil ofte faglige beslutninger fattet av økonomer i forvaltningen har konsekvenser for politikken.

Noe av det mest sentrale for å karakterisere økonomisk politikk er utformingen av det beslutningssystemet politikken hviler på. I økonomisk litteratur reises gjerne spørsmålet om hvordan det avgjøres hva, hvor, og hvor mye som skal produseres, hvordan produksjonsresultatet fordeles mellom privat konsum, kollektivt konsum og investeringer, videre hvordan nasjonalinntekten distribueres i samfunnet og hvilke økonomiske relasjoner det er til verden utenfor. Det sentrale er både hvor i økonomien slike spørsmål avgjøres, og hvilket «signalsystem» eller «koordinerende system» det er i økonomien. Helt enkelt kan det skilles mellom to hovedtyper koordinerende mekanismer i en økonomi:

1. Prismekanisme eller markedsmekanisme.

2. Kommandosystemet, hvor aktørene blir fortalt hva, hvordan hvor ognårdet skal produseres.

Det er tre kriterier for at markedsmekanismen kan sies å virke:

• De individuelle aktørene må selv kunne bestemme hva, hvordan, hvor og når de skal produsere og konsumere (nærings- og konsumentfrihet).

• Aktørene tilpasser seg fritt, i vid forstand, til de priser som tilbys dem.

• Prisene avgjøres av tilbud og etterspørsel. 6

En viktig del av beslutningssystemet utgjøres også av eiendomsforholdene. Begrepet

«eiendom»refererer til et sett av rettigheter til bruk og disposisjon over en gjenstand eller et

«ikke-fysisk objekt». Disposisjonsretten over privat eiendom kan innskrenkes på ulike måter uten at eiendomsretten overtas aven offentlig instans. Typiske eksempler er inntekts- og eiendomsskatt, regulering av kjøp og salg av fast eiendom og pris- og mengdereguleringer .

Som drivkrefter for individuell innsats ligger ulike insentiver. Prinsipielt kan det skilles mellom tre typer. I en markedsøkonomi vil de individuelle aktørene motiveres av profitt eller nytte. Videre kan samfunnet, som i en kommandoøkonomi, motivere individuelle aktører gjennom trussel om eller bruk av tvang gjennom et fysisk maktapparat.

Samfunnet har også en «normativ makt» over individuelle aktører gjennom å etablere idealer for hva man bør og ikke bør gjøre av hensyn til en «overindividuell velferd», eller fellesskapets beste.'

En markedsøkonomi er dermed karakterisert ved utstrakt privat eiendomsrett og desentraliserte beslutningsprosesser, med prismekanismen som koordinerende system slik at fortjeneste/nytte er de viktige insentivene for individuell innsats.

Omlegging av den økonomiske politikken i mellomkrigstiden førte til endringer både i eiendomsrettigheter og beslutningsprosessene i mange land. Den keynesianske revolusjon gavet økonomisk rasjonale til utbygging av den offentlige sektor og økende inngripen i privat sektor. Dette førte til at mange land utviklet det som vanligvis omtales som blandingsøkonomi. Professor i sosial- og økonomisk historie, Herman Van der Wee karakteriser en blandingsøkonomi på følgende måte:

«In micro-economic terms, the forces of the competitive free-market system continued to hold sway but, at the same time, in a wider sense, capitalism became humanized by means of systematic government intervention. Governments accepts a social responsibility and set about the organization of the modem welfare state.s"

Grunnleggende for blandingsøkonomien er altså at markedsmekanismen får virke i en stor del av økonomien. I privat sektor skal det dermed i regelen være en desentralisert beslutningsprosess for spørsmål om hva, hvordan, hvor mye og hvor varer og tjenester skulle produseres, prisene må avgjøres av tilbud og etterspørsel, og insentivstrukturen dannes av profitt og nytte.

I avhandlingen vil norsk økonomisk politikk bli karakterisert ut fra disse kriteriene.

Som påpekt var den norske økonomiske politikken fra 1945 kjennetegnet aven forholdsvis høy grad av administrative virkemidler. Også etter at detaljreguleringene ble oppgitt rundt 1950 fikk vi en økonomiske politikk som ikke først og fremst tok sikte på å skape balanse i ulike markeder, men snarere var bygget på en ambisjon om å styre allokering og fordeling gjennom mer eller mindre sentraliserte beslutningssystemer. Det er derfor et mål både å fastslå hvilke beslutninger som ble fattet hvor, og å trenge inn i den enkelte prosess for å avsløre de vurderingen og valg som ble foretatt.

6 Gregory Grossman, Economic Systems, second edition, New Jersey 1974, side 3f.

7 Samme sted, side 23f.

8 Herman Van der Wee, Prosperity and Upheaval, The World Economy 1945-1980, Harmondswoerth: Pelican Books 1986, side 281.

Historiografisk plassering

Norsk økonomisk politikk og sosialøkonomisk tenkning er hittil bare i beskjeden grad analysert av historikere. I den grad disse temaene er berørt i historisk og samfunns- vitenskapelig litteratur, legges det gjerne til grunn at de norske sosialøkonomene bygget på Keynes, og det har bare i beskjeden grad vært fokusert på særtrekk ved den økonomiske politikken. En ambisjon i denne avhandlingen er nettopp å fokusere på særegenhetene i norsk økonomisk tenkning og politikk i perioden 1945-1980.

Det finnes en rekke idehistoriske fremstillinger som behandler Keynes og keynesianismen. For å kunne gi en beskrivelse av keynesianismens utvikling har jeg benyttet flere lærebøker i idehistorie." Det er imidlertid et problem at karakteristikk og begrepsbruk variere fra forfatter til forfatter. Jeg har derfor, som allerede nevnt, i stor grad brukt økonomen Paul A. Samuelsons skrifter som bakgrunn for drøftingen av keynesianismen. En rekke av Samuelsons bidrag til økonomisk teori og debatt finnes i serien The Collected sientific Papers of Paul A. Samuelson. Både Samuelsons senere historiske artikler og de samtidige artiklene gir, sammen med de ulike utgavene av hans lærebok, Economics, en god innføring i keynesianismens utvikling.^lO

Norsk sosialøkonomisk tenkning er behandlet av Trond Bergh og Tore Jørgen Hanisch i boken Vitenskap og politikk. Her diskuteres Frisch og Osloskolen, men den idehistoriske utviklingen sees i liten grad i sammenheng med den økonomiske politikken.

Forfatterne mener imidlertid at begrepet keynesianisme er dekkende for norsk økonomisk politikk. De fremhever den grunnleggende ide om økonomisk styring gjennom en generell styring av etterspørselen som «et hovedelement i den økonomiske politikk». De to forfatterne nyanserer allikevel bildet gjennom å vise til Frischs fokusering på tilbudssiden i økonomien og at Frisch-elevene utover på femtitallet stilte spørsmålstegn ved de enkle keynesianske vekstmodellene. I denne avhandlingen vil jeg videreføre diskusjonen, med utgangspunkt i en drøfting av forskjellene mellom Frischs og Keynes' tenkning i trettiårene.^Il

Både norske og utenlandske forfattere har behandlet Ragnar Frischs økonomiske tenkning og vitenskapelige arbeider. Preben Munthe og Petter Jakob Bjerve har skrevet flere artikler.¹² Jens Chr. Andvig gjennomgår i avhandlingen Ragnar Frisch and the Great Depression, Frischs arbeider fra tyve- og trettiårene, og setter hans økonomiske tenkning inn i et internasjonalt idehistorisk perspektiv. Videre analyseres hans forslag til økonomisk politikk for å løse trettiårenes økonomiske problemer. Andvig fremhever det særegne i Frischs økonomiske tenkning, og hevder at dette, sammen med Frischs spesielle personlighet, kom til å sette sitt preg på hans studenter og dermed på Osloskolen. I tillegg

9 Canterbery, E. Ray, The Literate Economist, HarperCollins Publishers, New York 1995. Felder, Bernhard &

Homburg, Stefan,Macroeconomics and New Macroeconomics, engelsk utgave, 2. ed. Heidelberg 1992. Landret og Colander, History of Economic Theory, Boston 1989. Sandelin, Trautwein och Wundrak, Den economiska tånknadets historia, Stockholm 1995.

10 The Collected sientijic Papers of Paul A. Samuelson, Stiglitz (ed.) Massachusetts 1972/Crowley (ed.) Massachusetts 1986. Samuelson, Economics, utkom første gang i 1948.

Il Bergh og Hanisch, Vitenskap og politikk. Linjer i norsk sosialøkonomi gjennom 150 år, Oslo 1984

12 Preben Munthe, Norske økonomer: sveip og portretter, Oslo 1992, og «Ragnar Frisch, Ole Colbjørnsen og Arbeiderpartiets kriseplaner» i serien: Reprint series/University of Oslo, Department of Economics, no 482. Petter Jakob Bjerve, «Ragnar Frisch og økosirksystemet. Del 1 og del 2», i serien: Reprint series/Statistisk sentralbyrå; 19, og «Innverknaden frå Ragnar Frisch på norsk makroøkonomisk planlegging og politikk» i serien Særtrykk/Statistisk sentralbyrå; 80. Bjerve omtaler også Frisch og bakgrunnen for den makroøkonomiske planleggingen i boken Økonomisk planlegging og politikk, Oslo 1989. I 1995 ble det arrangert et Frisch-symposium ved Universitetet i Oslo.

Fra dette foreligger det en rekke artikler som er planlagt utgitt i bokform.

til Frischs egne skrifter, baserer jeg min fremstilling i stor grad på Andvigs avhandling, og deler langt på vei hans konklusjoner om Frischs økonomiske tenkning og hans bidrag til Osloskolens særpreg.

Hoveddelen av denne avhandlingen er knyttet til den økonomiske politikken som har vært ført i Norge. Norsk økonomisk politikk er i liten grad behandlet i internasjonal historisk oversiktslitteratur. I sitt standardverk om økonomisk politikk i etterkrigstiden, Prosperity and Upheaval, deler Herman Van der Wee de vesteuropeiske blandings- økonomiene i tre varianter: En kollektivistisk (neo-collectivist), kjennetegnet ved statlig overtakelse av viktige næringer og sterk vektlegging av pris- og inntektspolitikk, en fri- markedsvariant hvor den statlige intervensjonen holdt til et minimum. Den siste varianten, sentralisert konsultasjon, kjennetegner små land i Vest-Europa, Sverige, Nederland, Østerrike og Belgia, med sentrale rådgivnings og diskusjonsorganer hvor de store organisasjonene i nærings- og arbeidslivet og regjeringen møttes. Van der Wee omtaler ikke Norge spesielt, men med utgangspunkt i hans begrepsapparat vil jeg plassere norsk økonomisk politikk i forhold til våre naboland."

For å sette norsk utvikling i et internasjonalt perspektiv har jeg benyttet frem- stillinger av svensk og dansk økonomisk planlegging og politikk. Svensk økonomisk politikk fra 1945 til 1971 er grundig behandlet i artikkelsamlingen Svensk finanspolitik i teori och praktik. I Danmark har Økonomiministeriet utgitt en beretning om dansk økonomisk politikk, Økonomiministeriet i 50 år 1947-1997.¹⁴

I et arbeidsnotat ved London School of Economics fra 1988 har den finske økonomen Jukka Pekkarinen, sammenliknet forholdet mellom økonomisk tenkning, økonomisk struktur og økonomisk utvikling, med utviklingen i den økonomiske politikken i Sverige, Finland, Danmark og Norge. Pekkarinens problemstilling har dermed klare paralleller til den jeg legger til grunn for denne avhandlingen, men i artikkelform og basert på et begrenset utvalg sekundærlitteratur , blir hans analyse svært overfladisk. Pekkarinen er opptatt av når keynesianismen fikk fotfeste som teoretisk grunnlag for politikken i de nordiske landene. Han bruker begrepet keynesianisme slik at det ikke fremtrer forskjeller mellom de ulike landenes økonomiske politikk etter at keynesianismen først har fått fotfeste.

Pekkarinen får allikevel frem svært interessante sider ved den økonomiske tenkningen og politikken i de ulike landene. Min avhandling kan godt sees som en utdyping av det norske tilfellet i Pekkarinens analyse.^IS

Mer spesielle sider ved den makroøkonomiske planleggingen er behandlet i boken Economic Modeling in the Nordic Countries. Her studeres de ulike modellene for makroøkonomisk planlegging i detalj. For Norges vedkommende er det modellen MODAG som analyseres, men også forgjengeren MODIS presenteres. Av analysen fremgår det klare særtrekk ved både det norske institusjonelle apparat for økonomisk planlegging og ved selve modellen som brukes." Dette særtrekket bekreftes også av professor Olav Bjerkholt i en artikkel om makroøkonomisk planlegging, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition». Her sammenliknes bruken av MODIS i Norge med planleggingen i en del andre land. Disse arbeidene bidrar med verdifull informasjon for min analyse. Bjerkholts konklusjon bygger også direkte opp under min utgangshypotese ved at

13 Van der Wee, Prosperity and Upheaval,the World Economy 1945-1980, Harmondswoerth: Pelican Books 1986.

14 Lundberg, Erik m.fl., Svensk fmanspolitik i teori och praktik, Stockholm 1971. Økonomiministeriet i 50 år 1947- 1997, Økonomiministeriet, København 1997.

IS Pekkarinen, Keynesianism and the Scandinavian Models of Economic Policy, i serien Wider Working Papers, WP 35/1988.

16 Bergmann&Olsen ed., Economic Modeling in the Nordic Countries,Amsterdam 1992.

han eksplisitt knytter trekk ved Ragnar Frischs økonomiske tenkning og hans ambisjoner for makroøkonomisk planlegging og styring til utviklingen i Norge."

I omtaler av den økonomiske politikken i etterkrigstiden har boken Norges økonomi etter krigen ofte vært brukt som referanse. Boken er skrevet av blant andre Odd Aukrust, Per Sevaldson og Arne Øien, og ble utgitt av Statistisk sentralbyrå i serien Samfunnsøkonomiske studier i 1965. Fremstillingen gir en god oppsummering av den økonomiske utviklingen og bruken av virkemidler i årene 1945 til 1965. Daværende direktør i Statistisk sentralbyrå, Petter Jakob Bjerve, skriver i bokens forord at man har

«strevd etter å gi en nøktern og objektiv analyse», og at store deler av boken «er fri for vurderinger»." På flere områder vil jeg imøtegå dette. Både Bjerve og Aukrust var i høy grad aktører i den historien som analyseres, og fremstillingen bærer etter min vurdering preg av å være et forsvar for den politikken som ble ført.

I flere sammenhenger har historikere behandlet den økonomiske politikken og næringspolitikken etter 1945. Som historikeren Tore Grønlie påpeker, har det vært forsket betydelig mer på detaljreguleringssystemet som ble avviklet, enn den økonomiske politikken som ble utviklet i femti- og sekstiårene. Her vil denne avhandlingen være et betydelig bidrag gjennom å analysere viktige sider ved den økonomiske politikken i disse årene."

Jeg vil drøfte perioden fra 1945 til omkring 1950 hovedsakelig på bakgrunn av den foreliggende sekundærlitteratur . Perioden er viktig som en bakgrunn for de beslutninger som ble tatt senere, både gjennom de erfaringer som ble vunnet, for å illustrere ambisjonsnivået i den økonomiske politikken, og fordi det i noen grad kan ha vært skapt ulike konstitusjonelle og politiske bindinger. Samtidig var det i denne perioden Osloskolen ble konstituert, og økonomene etablerte sine posisjoner i sentralforvaltningen. I min analyse er målet også å se hvordan styringsambisjonene og den økonomiske politikken passer til Frischs økonomiske tenkning.

En analyse med utgangspunkt i Osloskolens økonomiske tenkning vil kunne bidra til å kaste nytt lys over spørsmål som har opptatt historikere når det gjelder valg av virkemidler i den økonomiske politikken i de første årene etter 1945. Det har vær ulike syn blant norske historikere på i hva som var Arbeiderpartiregjeringens styringsfilosofi etter 1945. I forlengelsen av dette har det vært diskutert hvorfor regjeringen tilsynelatende snudde i spørsmålet om å innføre en permanent pris og rasjonaliseringslov i 1952.

Historikeren Trond Bergh hevder blant annet i boken Storhetstid, at Arbeiderpartiet ikke ønsket å gå særlig langt i å innskrenke personlig og næringsmessig frihet.²⁰ På den andre siden mener historikerne Edvard Bull (Bull 1982), Berge Furre (Furre 1992), Tore Grønlie (Grønlie 1991) og Trond Nordby (Nordby 1994) at Arbeiderpartiet nettopp hadde til hensikt å innføre en økonomisk politikk basert på detaljreguleringer og korporative styrings- systemer. Disse ser utviklingen som et forsøk på å finne et alternativ til statlig overtagelse av eiendomsretten, men som allikevel kunne gi tilfredsstillende styring. Både Grønlie (1991) og Nordby (1994) viser til at regjeringen gjennom å takke ja til Marshallhjelp ble nødt til å oppgi importreguleringene, og dermed også mange av de indre reguleringene."

Når det gjelder den sentrale perioden denne avhandlingen omfatter, 1950 til 1980, er

17 Bjerkholt, Olav, «Interaction between model builders and policy makers in the Norwegian tradition», paper to Conference on Empirical Models and Policy Making, Amsterdam, 14-16 May 1997, forthcoming in Economic Modelling 1998.

18 SØS 12,Norges økonomi ener krigen, side 5.

19 Grønlie, Tore, «Tiden etter 1945» i Danielsen m.ft. 1991.

20 Bergh, Trond, Storhetstid (1945-1965), Arbeiderbevegelsens historie bind 5.

21 Bull,Klassekamp og fellesskap 1920-1945, Norges Historie bind 13. Furre, Norsk historie 1905-1990, Oslo 1992.

Grønlie 1991. Nordby, Korporativisme på norsk 1920-1990,Oslo 1994.

det som Tore Grønlie har påpekt, skrevet langt mindre om økonomisk politikk. Sider ved den økonomiske politikken er blant annet behandlet i Furre (1992), Grønlie (1991), Hanisch og Lange (1986), Hanisch og Nerheim (1992), Hodne (1989), Nyhamar (1990), Sejersted (1984).22I de senere år er det også utgitt en del arbeider i forbindelse med prosjektet om Finansdepartementets historie, som også denne avhandlingen er en del av. De lange linjer i den makroøkonomiske politikken generelt er behandlet av Tore Jørgen Hanisch i artikkelen

«Hovedlinjer i norsk økonomisk politikk, 1945-1990». Hanisch har fungert som veileder for de fleste hovedoppgavene i tilknytning til Finansdepartementets historie, og har også selv arbeidet med primærkilder i forbindelse med dette prosjektet. ²³

Finansdepartementets historie i perioden 1945 til 1965 er grundig behandlet av Einar Lie i boken Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet 1945-1965. Lie disputerte senere for den filosofiske doktorgraden med denne fremstillingen og et teoretisk vedlegg, da under tittelen Institusjon, profesjon og politikk. Lie analyserer sosialøkonomenes inntog og virke i Finansdepartementet fra 1945 til 1965, men gir i liten grad en helhetlig fremstilling av den økonomiske politikken. Jeg bygger i betydelig grad på Lies meget grundige arbeid, men trekker på enkelte områder andre konklusjoner. ²⁴

Om kredittpolitikken foreligger det flere spesielle studier som denne avhandlingen dels bygger videre på og dels setter inn i en større sammenheng. Historikeren Marit Graff Hagen skriver om den korporative kredittpolitikken under tittelen Samarbeidsnemnda, i sin hovedoppgave." Statsviteren Bent Sophus Tranøy behandler omleggingen av kreditt- politikken fra korporativ til markedsbasert i hovedoppgaven Styring, selvregulering og selv- sosialisering: staten, bankene og kredittpolitikken 1950-1988.²⁶ Historikeren Sverre Knutsen tar for seg den industripolitiske siden av kredittpolitikken i arbeidsnotatet Etterkrigstidens strategiske kapitalisme og styringen av kapitalmarkedet som industripolitisk virkemiddel 1950-1975.²⁷ Historikeren Gunhild Ecklund har skrevet sin hovedoppgave i tilknytning til Finansdepartementets historie. Hun gir en historisk analyse av beslutningsprosessene bak utformingen av kredittpolitikken i hovedoppgaven Kredittpolitikken som redskap i den samfunnsøkonomiske styringen fra 1965 til 1980. Ecklunds fremstilling av kredittpolitikken fra 1965 står sentralt i denne avhandlingen."

Også inntektspolitikken er i noen utstrekning analysert tidligere, men bare i liten grad i lys av de strategier som ble utviklet for den samlede økonomiske politikken.

Historikeren Hans Otto Frøland gir en grundig og kildenær analyse av inntektspolitiske problemstillinger i avhandlingen Korporativt kompromiss gjennom korporativ konsert. Tariff og inntektspolitikk i LO-N.A.F-området 1950-1965. Frøland har bare i begrenset grad sett inntektspolitikken som en del av den overordnede økonomiske politikken, men bidrar med

22Bergh 1986, Hanisch og Lange, Veien til velstand, Oslo1986. Hanisch og Nerheim, Norsk Oljehistorie, Oslo1992.

Hodne, Fritz, God handel, Oslo 1989. Nyhamar, Jostein, Nye utfordringer, bind6 av Arbeiderbevegelsens historie, Oslo1991, side38. Sejersted, Francis, Opposisjon og posisjon. Høyres historie bind3, Oslo1984.

23 Hanisch, «Hovedlinjer i norsk økonomisk politikk, 1945-1990», i Hanisch, Om valget av det gode samfunn, Kristiansand 1996.

24 Lie, Einar,Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet1945-1965, Oslo1995.

25 Graff Hagen, Marit, Samarbeidsnemnda. En studie av samarbeidet mellom staten og de private kredittinstitusjonene 1951-1965, upublisert hovedoppgave i historie, Universitetet i Oslo1917.

26 Tranøy, Bent S., Styring, selvregulering og selvsosialisering: Staten, bankene og kredittpolitikken 1950-1988, upublisert hovedoppgave i historie, UiO1993.

27 Knutsen, Sverre, Etterkrigstidens strategiske kapitalisme og styringen av kapitalmarkedet som industripolitisk virkemiddel 1950-1975, arbeidsnotat 1995150: Handelshøyskolen BI.

28 Ecklund, Gunhild J. Kredittpolitikken som redskap i den samfunnsøkonomiske styringen fra 1965til 1980, upublisert hovedoppgave i historie, Universitetet i Oslo1995.