Sikkerhetsloven som
hjemmelsgrunnlag for inngripen i den personlige rettssfære
Om legaliteten ved bruk av etterforskningslignende metoder ved sikkerhetstruende hendelser
Kandidatnummer: 593 Leveringsfrist: 25/11/2017 Antall ord: 17 717
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING OG PRESENTASJON ... 3
1.1 Tema og problemstilling ... 3
1.2 Forebyggende sikkerhetstjeneste ... 3
1.3 Rettslig problemstillinger ... 4
1.4 Sentrale begrep for oppgaven ... 5
1.5 Generelle avgrensninger ... 6
1.6 Metode ... 7
1.7 Rettskilder ... 8
1.7.1 Grunnleggende hensyn i internasjonale rettskilder og Grunnloven ... 8
1.7.2 Andre norske rettskilder ... 9
1.7.3 Instruksjonsmyndighet i forvaltningen ... 9
1.8 Oppgavens videre oppbygning... 10
2 NÆRMERE OM SIKKERHETSTJENESTE ... 11
2.1 Hvilke trusler skal sikkerhetstjeneste motvirke? ... 11
2.2 Kjennetegn ved sikkerhetstjeneste ... 12
2.3 Formålet bak rettsreguleringen av sikkerhetstjeneste ... 13
2.4 Organiseringen av sikkerhetstjenesten ... 15
2.4.1 Den sentraliserte sikkerhetstjeneste ... 15
2.4.2 Den desentraliserte sikkerhetstjeneste ... 16
2.5 Handlingsplikt ved sikkerhetstruende hendelse ... 17
2.5.1 Reaksjon ved sikkerhetstruende hendelse ... 18
3 RAMMEBETINGELSER ... 20
3.1 Juridisk skranke - Legalitetsprinsippet ... 20
3.1.1 Hjemmelsgrunnlag for myndighetsutøvelse ... 20
3.1.2 Inngrep ovenfor enkelt personer ... 21
3.2 Juridiske rammer ... 22
3.2.1 Behovs-/ nødvendighetsprinsippet ... 22
3.2.2 Forsvarlighet ... 23
3.2.3 Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ... 24
4 DRØFTING ... 31
4.1 Legalitetsvurderinger ... 31
4.1.1 Sikkerhetsloven som hjemmelsgrunnlag ... 31
4.2 Andre ulovfestede hjemler for inngripen i den personlige rettsfære ... 37
ii
4.3 §5-1 tiltak ... 38
4.3.1 Avgrensninger ... 38
4.3.2 Gjennomføring av søk ... 40
4.3.3 Sikring av bevis ... 47
4.3.4 Tilbakeholdelse av person(er) ... 52
4.3.5 Opplysningsplikter... 56
5 KONKLUSJON ... 58
5.1 Sikkerhetsloven som hjemmelsgrunnlag for inngripen i den personlige rettssfære ... 58
5.2 Refleksjoner vedrørende forslag til ny sikkerhetslov ... 59
6 DOMSREGISTER ... 61
7 LITTERATURLISTE ... 62
3
1 Innledning og presentasjon
1.1 Tema og problemstilling
Tema for oppgaven er kompetansen til statsansatte uten politimyndighet, og hvorvidt dette personellet kan anvende sikkerhetsloven (sl.), som hjemmelsgrunnlag for bruk av
inngripende virkemidler. 1 2
Med dette tema som grunnlag er problemstillingen i oppgaven:
I hvilken grad gir sikkerhetsloven statsansatte hjemmelsgrunnlag for å oppfylle tjenesteplikter ved en sikkerhetstruende hendelse? 3
1.2 Forebyggende sikkerhetstjeneste 4
Sikkerhetsloven (sl.), med tilhørende forskrifter er særlovgivning som kan være ukjent for mange jurister. Derfor vil jeg gi en grundig beskrivelse av hva forebyggende
sikkerhetstjeneste er.
Formålet og oppgavene til den forebyggende sikkerhetstjeneste er å «legge forholdene til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser» jf. sl. §1, bokstav a). 5 Ved å «hindre at tilsiktete uønskede hendelser inntreffer, eller som skal redusere konsekvensene av slike dersom de inntreffer»
(Traavik-utvalget, 2016, p. 291). Gjennom: «planlegging, tilrettelegging, gjennomføring og kontroll av forebyggende sikkerhetstiltak som søker å fjerne eller redusere risiko som følge av sikkerhetstruende virksomhet.» jf. sl. §3 nr.1.6 Som er trusler fra ulovlig
etterretningsvirksomhet, terrorisme og sabotasje som virker innenfra landets grenser (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 340), samt skade ved kompromittering og grove sikkerhetsbrudd.
1 jf. politiloven 1995 (pl.) §20 og jf. militær politimyndighetsloven 1988 (mil.pol.) §1
2 Som statsansatt regnes de som omfattes av Lov om statsansatte mv (statsansattloven) 2017, eller Lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret (forsvarsloven) 2016 og er uten politimyndighet eller militær politimyndighet
3 Hendelse som kan ha oppstått som følge av ulovlig etterretningsvirksomhet (spionasje), terrorisme, sabotasje, kompromittering av skjermingsverdig informasjon eller grove sikkerhetsbrudd omtales som «sikkerhetstruende hendelse». Jf. forskr. om s-adm §1-2 pkt.2,
4 For denne oppgave når jeg benytte ordet sikkerhet må det forstås som «sikring» (security) som Vinje definerer på følgende måte: «beskytte verdier (liv og helse, gjenstander, penger, omdømme, operativ evne, med mer) mot en trusselaktør som, gjennom en aktiv handling, forsøker å overta, endre eller ødelegge disse verdiene. som kan utløses av blant annet feil og mangler, samt naturlige forhold.» (Rossvold, 2015).
5 «Formål» forstås som den bakenforliggende rettslige/autorative argumentasjon og konsekvensbetraktninger som ligger til grunn for at et bestemt mål kan oppnås med et tjenlig middel (Eckhoff, 2001).
6 Sml. Ot.prp nr.49 (1996-97) pkt. 5.1 første avsnitt
4
Ansvaret for forebyggende sikkerhetstjeneste i Norge er todelt:
• Den sentraliserte del består av etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenestene (EOS- tjenester), herunder Politiets Sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA).78
• Den desentraliserte del (virksomhetens sikkerhetsorganisasjon) utøves i
forvaltningsorganer som en integrert del av lederansvaret (jf.Auglend & Mæland, 2016, p.
340).9 Ansvaret for forebyggende sikkerhet kan ikke delegeres, derimot kan utøvende funksjonen delegeres til underordnede. (jf. sl. §5, 3. og 4. ledd).
Alt ansatt og engasjert personell i virksomheter som faller inn under sl. §2 er i tillegg til normale arbeidsplikter, pålagt forpliktelser jf. sl. § 5, 4.ledd og jf. forskrift om
sikkerhetsadministrasjon (forskr.s-adm) § 2-3.
Denne organiseringen er lik strukturen for verneombud og arbeidsmiljøutvalg, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) kapittel 6 og 7, og arbeidstakeres medvirkningsplikt jf. aml. §2-3.
Jeg omtaler organisering og andre forhold ved denne i større dybde i kapittel 2.
Av plassmessig og skriveteknisk hensyn vil jeg for resten av oppgaven bruke kortbenevnelsen sikkerhetstjeneste når jeg omtaler forebyggende sikkerhetstjeneste.
1.3 Rettslig problemstillinger
Oppgaven skal besvare følgende rettslige problemstillinger:
«Gir forskr. s-adm § 5-1 statsansatte med tjenesteplikter etter sikkerhetsloven et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag til å benytte etterforskningslignende
metoder ved reaksjon på sikkerhetstruende hendelser?»
For å besvare dette må også følgende spørsmål belyses:
1) Kan sikkerhetstjenesten foreta inngrep i den personlige rettssfære ovenfor enhver person?
2) Hva er det geografiske virkeområdet for utøvelse av slik myndighet?
7 (EOS-utvalget, 2015)
8 Oppgaven avgrenses til de statlig organer som har et klart hjemmelsgrunnlag til å sikre den indre sikkerhet i Norge og virke mot norske borgere, grunnet forbudet mot dette i Etterretningstjenesteloven §4 vil ikke ETJ ikke bli tatt med i denne oppgave.
9 jf. forskrift om sikkerhetsadministrasjon kap.2
5
1.4 Sentrale begrep for oppgaven
• Tjenesteplikt(er):
Sl. §5, 4.ledd fastsetter:
«Alt ansatt eller engasjert personell har i sitt arbeid eller oppdrag for virksomheten ansvar for å ivareta sikkerhetsmessige hensyn, og plikter å bidra til forebyggende sikkerhetstjeneste.»
Forskr. s-adm §2-3 fastsetter:
«Faste og midlertidig ansatte, samt innleid personell, skal i sitt arbeid eller oppdrag for virksomheten medvirke til en effektiv sikkerhetstjeneste. Personellet skal
1. overholde krav til sikkerhet i sikkerhetsloven med forskrifter,
2. overholde instrukser for virksomhetens praktiske gjennomføring av sikkerhetstjenesten, 3. kjenne til sikkerhetsorganisasjonen ved virksomheten,
4. kjenne til prinsippene for risikohåndtering,
5. påpeke feil og mangler ved virksomhetens sikkerhetstjeneste, og
6. omgående rapportere sikkerhetstruende hendelser til sin nærmeste foresatte, virksomhetens leder eller den lederen bemyndiger.»
I denne oppgaven når jeg bruker ordene tjenesteplikt eller tjenesteplikter,
som samlebegrep for plikter, krav og ansvar som faste eller engasjert ansatte i virksomheter som omfattes av det saklige virkeområdet til sikkerhetsloven jf. sl. §2, som følge av sitt arbeidsforhold til virksomheten, er pålagt i tillegg til sine normale arbeidsoppgaver og plikter.
Med hjemmel i sl. §§5, 4.ledd,12,17b,24 og 31. Samt plikter etter forskr. s-adm §§2-3 og 5-1.
Videre også plikter fastsatt i de interne sikkerhetsinstrukser ved virksomheten med hjemmel i sl. §5, 2.ledd, bokstav a). 10
• Statsansatte:
Personer som har et arbeidsforhold med en statlig virksomhet og er omfattet av
statsansattloven §1 og forsvarsloven §1, og er uten politimyndighet jf. politiloven (pl.) §§4 og 20, eller militær politimyndighet jf. lov om militær politimyndighet (mil.pol) §1.
10 Dette medfører en sikkerhetsmekanisme mot at ansvar eller tjenesteplikter kan ikke pulveriseres eller fraskrives, samt det ikke er opp til den enkelte å velge omfanget av de tjenesteplikter en vil eller ikke vil utføre.
6
1.5 Generelle avgrensninger
Oppgavens forutsetning er rettstilstanden i Norge i fredstid. En tilstand av væpnet konflikt vil innebære at krigs- og beredskapslovgivningen trer i kraft, og det vil være adgang til å fravike enkelte menneskerettigheter jf. artikkel 15, 1. ledd i den Europeiske
Menneskerettighetskonvensjon (EMK). Et ytterligere argument for denne avgrensing fremkommer i norsk lovkommentar til sikkerhetsloven fra 2003 at:
«Loven tar ikke sikte på å regulere sikkerhetstjenesten oppgaver i krise og krig.»
(Huus-Hansen et al., 2003, p. 5)
Oppgaven er avgrenset til å omhandle statsansatte med tjenesteplikter som til daglig jobber utenfor den spesialiserte delen av sikkerhetstjenesten. Denne avgrensningen bidrar til at det kan avklares hvilke skranker for maktutøvelse som foreligger for majoriteten av statsansatte.
Problemstillinger som kan oppstå for statsansatte som er eller blir tildelt politimyndighet jf.
pl. §20 eller har militær politimyndighet jf. mil.pol §1, faller utenfor oppgaven.
Av plassmessige hensyn avgrenses oppgaven til ikke å omhandle klareringsmyndigheters virksomhet, politiets etterforskningskapasiteter og riksrevisjonens tilsyn med
statsforvaltningen.11
Av samme grunn vil ikke oppgaven i større omfang, behandle kontrolltiltak på en arbeidsplass som iverksettes med hjemmel i annen lov enn sikkerhetsloven.
Ytterligere avgrensninger er nærmere definert i kapittel 4.
11 Klareringsmyndigheter hjemmelsgrunnlag reguleres i sl.kap.6 og forskrift om personellsikkerhet
7
1.6 Metode
Oppgaven er skrevet i henhold til hovedlinjene til Eckhoff rettkildefaktorlære
(Eckhoff, 2001 - 5. utg., ved Jan E. Helgesen). Oppgaven vil berøre ulike rettsområder hvor det er gjort en betydelig innsats for å avklare juridiske problemstillinger, og hvor en i stor grad kan bygge argumentasjon og konklusjoner på rettskilder slik som lov, forskrifter og dommer.12
En vesentlig utfordring ved sikkerhetslovgivningen er at det finnes lite rettspraksis på
området. Videre er det sparsomt med juridisk litteratur eller doktor/masteroppgaver knyttet til rettsområdet. Dette påvirker hvordan den ordinære «juridiske metode» kan anvendes. 13 I oppgaven anvendes derfor to metodiske perspektiv. For det som er godt omtalt i tradisjonelle rettskilder benyttes den ordinære «juridiske metode». Når det gjelder sikkerhetslovgivning benyttes den «rettsdogmatiske metode», hvor det i større grad er lagt vekt på forarbeider, stortingsdokumenter og rettspolitiske tekster.14
Utfordringen ved bruk av mer perifere rettskildefaktorer er at de eksempelvis mangler objektivitet eller at de er basert på en de lege ferenda- argumentasjon.
I oppgaven fravikes altså «standardmetoden». Det uklare rettskildebildet innenfor sikkerhetslovgivningen blir innenfor den rettsdogmatiske metoden balansert gjennom å ivareta diskursivt ansvar, som innebærer å balansere og analysere kildegrunnlaget slik at grunnlaget for argumentene vil være solid nok til å stå på egne ben og tåle kritikk.1516
12 Eks: straffeprosess og strafferett
13 Graver omtaler metoden til bruk av konkrete rettstvister som «rettsanvendelsens metode» (jf.Graver, 2008b, pkt 2.1.1).
14 Denne metodikken deler de samme kjennetegn, strukturer og metoderegler som i resten og jussen, men skiller seg ut ved at den vektlegger at en rettslig argumentasjon skal være basert på en rasjonell tolkningsprosess hvor det er mulig å gå bredere i vekting av rettskildefaktorer (Mæhle, 2004, pp. 329,334, 339) (kf.Graver, 2008b, pkt 2.2.2 og pkt 5).
15 Jf. (Mæhle, 2004, pp. 336-339).
16Videre kvalitetssikring ved bruk av den rettsdogmatisk metode, forutsetter at rettsvitenskapelige tekster skal oppfylle følgende kvalitetskrav (jf. Mæhle, 2015- pkt 2.2):
• soliditet; basisen for metode og funn er transparent, etterprøvbar og redelig
• relevans; problemstillinger har aktualitet og nytte
• originalitet; resultatet av arbeidet er å utvikle ny kunnskap og forståelse
Dette omtales av Mæhle som «grunnkrav til rettsvitenskapelig forskning» (jf. Mæhle, 2015- pkt 2.2)
8
1.7 Rettskilder
1.7.1 Grunnleggende hensyn i internasjonale rettskilder og Grunnloven
Disse hensyn utledes fra den Europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), og de Forente Nasjoners konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP).
Fra norsk rett vil Grunnlovens kapittel E (menneskerettigheter) være primærkilde.
• Hensynet til privatlivets fred (jf. EMK art.8, SP art.17, Grl. §102)
Kjernen i hensynet til å ivareta personlig integritet er å sikre enkeltindividets privatliv, autonomi og mulighet til selvutfoldelse uten å bli utsatt for press av det offentlige ved misbruk/urettmessig bruk av personopplysninger, eller unnlater å beskytte mot
uvedkommende opplysninger om den enkelte som det offentlige besitter.17
Respekten for privatliv innebærer at staten ikke har ubegrenset rett til innsyn eller inngripen i den enkeltes personlige rettssfære. Dette kan gjelde meninger, menneskelig relasjoner, frihet til å kommunisere uhindret og uten at andre har innsyn i det eller hva en kommuniserer om, samt at autonomi i den enkeltes privatliv også omfatter de eiendommer som tilhører en person. 1819
• Rettssikkerhetshensyn (jf. EMK art.5, SP art.9, Grl. §§92,94,98,113)
Det offentlige skal i sin saksbehandling følge de regler som er fastsatt i eller i medhold av lov.
Videre skal det være hjemmel i formell lov for det inngrep som gjøres i den privates rettsfære (legalitetsprinsippet), og det skal ikke tas utenforliggende hensyn. Borgerne skal ha
forutberegnelighet for myndighetenes avgjørelser og være trygge på at disse ikke er resultat av usaklig forskjellsbehandling. (jf.Hove-utvalget, 2003, p. 44).20
17 (Jf.NOU 2009: 1, Individ og integritet - Personvern i det digitale samfunnet, 2009, pkt 4.1.5.)
18 Vern av de personlige eiendommer og privatlivets fred prinsipper kan spores helt tilbake til romerretten, og kjente formuleringen av dette prinsipp «Every man’s home is his castle», som stammer fra engelske sedvanerett og juridisk litteratur skrevet av Sir Edward Coke i «Institutes of the Lawes of England» fra 1605 og Sir William Blackstone Commentaries on the Laws of England fra 1765 (Balko, 2013, pp. 13-14) .
19 Samtidig skal en være bevisst på at dette hensynet er ikke absolutt. Det vises til Lønning-utvalget (Stortinget, 2011): «… den enkelte tildeles likevel ikke en udelt rett til å ha sitt privatliv i fred, men har rett til «respekt» for sitt privatliv. Formuleringen utelukker derfor ikke at enkelte personer kan utsettes for overvåking og kontroll, men da må vilkårene for dette være til stede» (Stortinget, 2011, p. 178). Vilkårene det vises til er en klar hjemmel i lov (Stortinget, 2011, p. 178).
20 Under dette hensynet hører «sikringsprinsippet» jf. Grl. §92 hjemme. Hensikten med denne bestemmelse er å ivareta de forpliktelser i de traktater og konvensjoner Norge har forpliktet seg til (jf. Auglend, 2015, p. 328). Sikringsprinsippet er todelt (jf.Hansen, 2010, pp. 3-4);
• negative sikringsplikt ved at statene må avstå fra konvensjonskrenkende handlinger
• positive sikringsplikt hvor staten skal påse effektiv oppfølging og etterlevelse av konvensjonsforpliktelser.
9
• Demokrati og kontrollhensyn (jf.EMK art.10 og 13, SP art.19, Grl. §100)
En åpen og fri samfunnsdebatt er et grunnprinsipp i et demokrati. Det skal også foreligge fri tilgang til informasjon om samfunnsspørsmål generelt, og om den virksomhet som det offentlige utfører. Åpenhet skal bidra til å øke allmennhetens innsikt og engasjement i
politiske spørsmål, prosesser og i generelle samfunnsspørsmål (jf.Hove-utvalget, 2003, p. 42).
Åpenhet i det offentlige øker tilliten til myndighetene hos befolkningen. Mulighet til å føre effektiv kontroll motvirker både maktmisbruk og uforsvarlig saksbehandling. (jf.Hove- utvalget, 2003, p. 43)
1.7.2 Andre norske rettskilder
Plikter, ansvar og rettigheter innenfor sikkerhetstjeneste er lovregulert, og den primære rettskilden er Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste 1998-03-20 nr.10
(sikkerhetsloven – sl.). Av forskrifter vil særlig Forskrift om sikkerhetsadministrasjon 2001- 06-29 nr.723 (forsk. s-adm) være relevant.
Det anses relevant for oppgaven å trekke inn bestemmelser fra Lov om rettergangsmåten i straffesaker 1981-05-22 nr.25 (straffeprosessloven – strpl.), Lov om politiet 1995-08-04 nr.53 (politiloven - pl.), Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 1967-02-10
(forvaltningsloven - fvl.). Andre relevante lover, forskrifter, dommer og forarbeider vil også benyttes, i tillegg til stortingsdokumenter, juridisk litteratur og rettspolitiske tekster.
1.7.3 Instruksjonsmyndighet i forvaltningen
Som en del av maktfordelingsprinsippet kan den utøvende makt utarbeide bindende interne instruksjoner eller gi pålegg til sine underordne i sin linjeorganisasjon. Denne hjemmelen benevnes som «instruksjonsmyndighet» og utledes fra Grl. §3 og sedvanerett (jf.Graver, 2007, p. 171).21
21 Ett eksempel på bruk av instruksjonsmyndighet er Forsvarsdepartementets Instruks om sikkerhetstjeneste i Forsvaret 2010-04-29 nr. 695.
10
1.8 Oppgavens videre oppbygning
Kapittel 1 skal gi en introduksjon til oppgaven, forståelse for kjernen i problemstillingen og den røde tråd for resten av oppgaven.
Kapittel 2 skal gi en bredere forståelse av sikkerhetstjeneste og hvordan samfunnsutvikling har påvirket til dagens rettstilstand.
Kapittel 3 omtaler rammebetingelser for oppgavens problemstillinger.
Kapittel 4 utgjør oppgavens hoveddel.
kapittel 5 omtaler konklusjoner på oppgavens hovedproblemstilling og refleksjoner rundt forslag til ny sikkerhetslov.
11
2 Nærmere om sikkerhetstjeneste
2.1 Hvilke trusler skal sikkerhetstjeneste motvirke?
Trusler som skal motvirkes omfatter: 22
• Spionasje / ulovlig etterretningsvirksomhet, Jf. sl. §3, pkt.3:
«Innsamling av informasjon ved hjelp av fordekte midler i etterretningsmessig hensikt». 23
• Sabotasje, Jf. sl. §3, pkt.4:
«tilsiktet ødeleggelse, lammelse eller driftsstopp av utstyr, materiell, anlegg eller aktivitet, eller tilsiktet uskadeliggjøring av personer, utført av eller for en fremmed stat, organisasjon eller gruppering». 24
• Terrorhandlinger, Jf. sl. §3, pkt.4 å være:
«ulovlig bruk av, eller trussel om bruk av, makt eller vold mot personer eller eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. 25
• Kompromittering av skjermingsverdig informasjon, jf. forsk. s-adm §1-2 pkt.3:
«tap eller mistanke om tap av konfidensialitet, integritet eller tilgjengelighet for
skjermingsverdig informasjon, herunder uønsket avhending, modifisering eller ødeleggelse».
26
• Grove sikkerhetsbrudd, jf. forsk. s-adm §1-2 pkt.4:
«brudd på bestemmelse om sikkerhetstiltak gitt i sikkerhetsloven eller forskrifter til sikkerhetsloven».27
22Handlinger som utføres av enkeltpersoner, sammenslutninger, organisasjoner og/eller fremmede stater. Disse omtales som:
«sikkerhetstruende hendelse» jf. forsk. s-adm §1-2 pkt. 2, og er forenlig med NATO sin definisjon av «security» som: «The measures necessary to achieve protection against espionage, sabotage, subversion and terrorism, as well as against loss or unauthorized disclosure»
(NATO, 2013)I avsnittet om «Security» i AAP-6a (NATO, 2013) videre henviser begrepet også til: counterintelligence; countersurveillance;
operations security; protective security; security intelligence; subversion; tactical security. »
23 jf. Lov om straff 2005-05-20 nr.28 (strl.) §121, §122 §126. Eks. Arne Treholt spionasjeaktivitet (Tvedt, 2017)
24 jf. strl. §117, §118, §§192-194, §204 og §206. Eks. på en klassisk sabotasjehandling er senkningen av skipet Donau i 1945 (SNL, 2017).
Eks. på cybersabotasje er STUXNET-angrepet mot det iranske atomprogrammet (Zetter, 2014)
25 jf. strl. Kap.18 Terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Eks: 7/4/2017 (lastebilangrep i Stockholm), 2016 (Nice og Paris-angrepene), 22/7/2011 (Oslo/Utøya), 9/11/2001 (USA),
26 jf. sl. §31 og jf. strl. §123, §124, §125 og §209, §210. Eks: Lekkasje av graderte forsvarsdokumenter til Høyres landsmøte (Johnsen, 2016)
27 jf. sl. §31 og strl. §171, §172 og §196. Eks. på kjente sikkerhetsbrudd: Edward Snowden (Restad, 2015a), Chelsea (tidl. Bradley) Manning (Restad, 2015b) og norsk offiser i Afghanistan (Widerøe, Hopperstad, & Johnsrud, 2011)
12
2.2 Kjennetegn ved sikkerhetstjeneste
Den materielle siden av sikkerhetstjeneste omfatter alle systematiske og målrettede tiltak for å sikre verdier (materielle eller immaterielle, eks. informasjon, objekter, personell, materiell og aktiviteter (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 343) mot militære og ikke-militære trusler fra trusler som nevnt i pkt.2.1.28 Selv om sikkerhetstjeneste skal håndtere konstant risiko og skadepotensiale fra handlinger som kan være ulovlig eller straffbare, har dette regelverket intet direkte noen straffeprosessuelle eller forvaltningsanksjons formål. Sikkerhetstjenestes defensive og proaktive side retter seg mot alt og alle uavhengig av hvilken grad av trussel mot sikkerheten som finnes og er ikke er betinget at noe straffbart har skjedd (jf.Auglend &
Mæland, 2016, p. 343).
Et videre kjennetegn ved sikkerhetstjeneste er dens dynamiske natur og at den er
skjønnsbasert hva gjelder de sikkerhetstiltak som må iverksettes for å redusere en risiko. 29 Risiko i seg selv vurderes etter tre faktorer: trussel, egne sårbarheter og skadepotensialet en realisert trussel medfører. 30 Sikkerhetstiltak kan derfor ha til intensjon å motvirke en mostanders kapasitet og intensjoner, eller å redusere egne sårbarheter. 31
Sikkerhetstjeneste som begrep omfatter også fag og tradisjoner. Selve sikkerhetsfaget består av ulike fagdisipliner som «personellsikkerhet, dokumentsikkerhet, datasikkerhet (elektronisk sikring),
sambandssikkerhet, fysisk sikring, operativ sikkerhet og kontrolltjeneste» (jf. Forsvarsdepartementet, 1997 pkt.
5.1 andre anvsnitt) som er rettslig regulert i ulike forskrifter. 32 Tradisjonsdelen ved sikkerhetstjeneste viser seg i form av uskreven sosial og institusjonell praksis, ut fra et behov for å ivareta god sikkerhet enten integrert i yrkeskulturen eller gjennom sosial kontroll.33
28 Det bakenforliggende formålet her å ivareta Norges eller allierte lands sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
29 Ibid. s. 343
30 Ibid. s. 343
31 Ibid. s. 343
32 Jf. forskrifter om; Personellsikkerhet (29.juli 2001 nr. 722), Sikkerhetsadministrasjon (29.juli 2001 nr.723),
Informasjonssikkerhet (29.juli 2001 nr.723), Sikkerhetsgraderte anskaffelser (1.juli 2001 nr.753) og Objektsikkerhet (22 okt. 2010 nr.1362)
33 Definisjon av tradisjon: «Sosial praksis, en forestilling, en institusjon eller et produkt som overføres over flere ledd (for eksempel fra generasjon til generasjon), i et samfunn eller i en gruppe.» (Wikipedia, 2015).
13
2.3 Formålet bak rettsreguleringen av sikkerhetstjeneste
Den rettslige regulering av sikkerhetstjeneste har to hovedformål.
Det første er å fastsette normer, minimumsstandarder og reaksjoner for organisasjon, systemer og personell underlagt sikkerhetsloven jf. sl. §2 i den hensikt å beskytte skjermingsverdig informasjon og objekter fra trusler nevnt i pkt. 2.1 som kan påføre enten:
• «… skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende» (Jf. sl. §11),
eller medføre at et
• «… objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.» (Jf. sl. §17a).
Primært gjennom forebyggende arbeid og en spesiell form for sekundær kontroll som reagerer på avvik. 34 35
Det er likhetstrekk mellom etterforskning og sikkerhetstjeneste, men til forskjell er en etterforskning er imidlertid en formålsstyrt innsamling av fakta og opplysninger til videre bruk slik som beskrevet i strpl. §226, 1.ledd bokstav a) til f) (jf.Riksadvokaten, 1999, p. 2) utført av politiet under ledelse av påtalemyndigheten jf. Påtaleinstruksen §7-5.
Sikkerhetstjeneste er både forankret i sikkerhetsloven med forskrifter og
instruksjonsmyndigheten i virksomheten. Den er ikke gjennomregulert i lov og gjennom rettspraksis slik som etterforskning og hoveddelen er ikke underlagt påtalemyndigheten.
En virkning av dette er for eksempel at sikkerhetstjenester ikke kan benyttes lovregulerte etterforskningsmetoder romavlytning, teknisk sporing og andre integritetskrenkende virkemidler uten hjemmel i formell norsk lov.36
34 Med dette vil da de daglige aktiviteter i sikkerhetstjenesten best beskrives som en spesiell form for sekundær kontroll med hovedformål å opprettholde orden i samfunnet og sikkerheten til skjermingsverdig informasjon og objekter. Begrepet Sekundær kontroll: Begrepet stammer fra kriminologien Nils Christies bok «Hvor tett er et samfunn» (Christie, 1982), hvor primærkontroll er den sosiale kontrollen gjennom det daglige samvær (ansikt-til-ansikt relasjonene), mens sekundærkontroll utføres av de utenfor det daglige samværet, slik som en offentlig myndighet. Dette omtales innenfor politivitenskapen som «polisiær virksomhet» (jf.Larsson & Gundhus, 2007, p. 18)
35 Ser vi til andre rettsområder kan det trekkes paralleller til det som beskrives som «annen politivirksomhet», f. eks. informasjon,
forvaltningsvirksomhet og forbyggende/avvergende virksomhet (jf. Myhrer, 2001, p. 3), og «kontrollvirksomhet» i statsforvaltningen ved «å undersøke om en adressat for rettigheter eller plikter overholder disse og eventuelt å sette inn korrigerende tiltak i form av pålegg og endringer i vedtak, og i form av faktiske handlinger for å håndheve plikter eller rette opp en uønsket situasjon.» (jf.Graver, 2007, p. 46) (kf.Stub, 2011, p. 58).
36Eksempel er PST hjemmelsgrunnlag for bruk av inngripende metoder i forebyggende formål jf. pl. kap.3a
14
Det andre hovedformålet til den rettslige reguleringen er forankret i det grunnleggende hensyn til vern av og om privatlivets fred og rettsikkerhet.
Dette andre hovedformålet oppstod i rettshistorisk perspektiv mot slutten av den kalde krigen, og ved at Stortinget oppnevnte «Lund-kommisjonen» for å granske påstander om ulovlig overvåkning i perioden 1945 til begynnelsen av 1990-tallet (Stortinget, 1995/1996, p. 2). 37 På bakgrunn av sine undersøkelser utalte kommisjonen følgende om balansen mellom å ha god sikkerhet og ivareta grunnleggende demokratiske verdier: «… hensynet til rikets sikkerhet - så nødvendig det enn er for de grunnleggende verdier vi bekjenner oss til - har også
ondartete bivirkninger i samfunnet.» (Stortinget, 1995/1996, p. 1128). Eksempler på
«ondartede bivirkninger» kommisjonen peker på var arbeiderbevegelsen samarbeid med politiet om uhjemlet og vilkårlig overvåkning.
Som en konsekvens av Lund-kommisjonen sin rapport (Stortinget, 1995/1996) og økt bevissthet om at EOS-tjenester bedre måtte ivareta den enkeltes rettsikkerhet ble det gjort et arbeid med å lovregulere sikkerhetstjeneste.38,39 I retthistorisk kontekst ser vi fra 90-tallet at menneskerettigheter ble styrket innenfor norsk rett ved vedtakelse av § 110c i Grunnloven (1994) og Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven – mrl) 1999 frem til revisjonen av Grunnloven i 2014 med nytt kapittel E
Menneskerettigheter.
Dette speiler samfunnets krav til sikkerhetstjeneste om at fortidens overtramp ikke gjentas, og om avhengighet av å ha samfunnets tillit for å ha legitimitet.
37 jf. lov 25. mars 1994 nr 6 om granskingskommisjonen for gransking av påstander om ulovlig overvåking av norske borgere og gi anbefalinger om fremtidige tiltak.
38 fremfor at hjemmelsgrunnlag skulle være forankret kun i forskrifter og instrukser, Eks; Kgl.Res av24 sept. 1965 om ordning av sikkerhetstjeneste i statsforvaltningen og ("Sikkerhetsinstruksen," 1972)
39 Dette syn finner en støtte i forarbeidene til sikkerhetsloven, Ot.prop 49 (1996-1997) og hvor det utales at: «…hovedhensikten med en slik lovgivning være å bedre tilliten til tjenestene, skape klarhet om grensene mellom tjenestene og forenkle kontrollen med disse»
(Forsvarsdepartementet, 1997 pkt. 3, 3.avsnitt).
15
2.4 Organiseringen av sikkerhetstjenesten
Den strukturelle delen av sikkerhetstjeneste (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 343) består som nevnt i pkt. 1.2 av to deler, den sentraliserte og den desentraliserte del.
Jeg vil kort gjennomgå hjemmelsgrunnlag og oppgaver til de tre statlige organer som tilhører den sentraliserte del av sikkerhetstjeneste. Deretter gjennomgås organiseringen og
hjemmelsgrunnlaget til den desentraliserte delen av forebyggende sikkerhetstjeneste.
2.4.1 Den sentraliserte sikkerhetstjeneste
• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
PST er den nasjonale sikkerhetstjenesten og er en polititjeneste direkte underlagt Justis - og beredskapsdepartementet. Formålet er å innsamle og analysere informasjon, å etterforske visse lovbrudd og å treffe offensive og forebyggende tiltak mot forhold som kan true
nasjonens sikkerhet.40 PST hjemmelsgrunnlag, oppgaver og adgang til særskilt metodebruk er hjemlet i pl. Kap.3a.
• Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM)
NSM skal koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og føre tilsyn med sikkerhetstilstanden i alle offentlige virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven.41 I tillegg har NSM ansvaret for å motvirke dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur, for nasjonal
kryptosikkerhetstjeneste, sentral forvaltning av kryptomateriell og kontrollvirksomhet.42 NSM primære hjemmelsgrunnlag er sikkerhetsloven kap.3.
• Forsvarets Sikkerhetsavdeling (FSA)
FSA har ansvaret for internsikkerheten i Forsvaret, for proaktivt sikkerhetsarbeid i militære operasjoner og er i tillegg Norges største klareringsmyndighet.43 FSAs hjemmelsgrunnlag er FD instruks om sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 4, sikkerhetsloven og
instruksjonsmyndigheten i forvaltningen.
40 (EOS-utvalget, 2017c)
41 (EOS-utvalget, 2017b)
42 Hentet fra NSM egne nettsider (NSM, 2017)
43 (EOS-utvalget, 2017a)
16
2.4.2 Den desentraliserte sikkerhetstjeneste
Den desentraliserte sikkerhetstjenesten er den mest synlige, og består av personell som utøver sikkerhetstjeneste på daglig basis. På mange måter er dette sammenlignbart med de krav som stilles til implementering av HMS-tiltak på arbeidsplassen. Denne lokale forankringen av ansvar og plikter knyttes til helhetlig ivaretakelse av samfunnssikkerhet gjennom
«nærhetsprinsippet». 44
Rollefordelingen knyttet til sikkerhetstjeneste er tosidig.
Den ene som en integrert del av det overordnede lederansvaret (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 340).45 En leder kan utpeke en lokal sikkerhetsorganisasjon for å ivareta den daglige koordinering, rådgivning og kontroll av sikkerhetstilstand i egen virksomheten (jf. forskr. s- adm §2-5).
Den andre er statsansattes utøvelse av tjenesteplikter i sitt daglige arbeid.
Hjemmelsgrunnlaget for begge er sikkerhetsloven med forskrifter, samt instrukser gitt av overordnet myndighet. Virksomheten skal operasjonalisere disse til lokalt forankrede instrukser som personellet kan sette seg inn i (jf. sl. §5, 4.ledd, jf. forskr. s-adm §2-3).
Sikkerhetslovgivningen inneholder en rekke plikter som er rettet generelt mot virksomheter og fastsetter minimumskrav for eksempel sl. §13, at kun godkjente IKT-systemer kan behandle skjermingsverdig informasjon. Lovgivningen har også enkelte bestemmelser som i tillegg retter seg mot enkeltpersoner, som for eksempel. §12, plikt å beskytte sikkerhetsgradert informasjon, og § 31 straff for brudd på sikkerhetsloven.
Denne oppgaven fokuserer på tjenesteplikten til å reagere ved en sikkerhetstruende hendelse jf. forskr. s-adm §5-1.
44 Nærhetsprinsippet innebærer at hendelser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå. Den som har størst nærhet til krisen, vil vanligvis være den som har best forutsetninger for å forstå situasjonen og dermed er best egnet til å håndtere den.
Jf. St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn
45 jf. sl. §5, 3.ledd, jf. forskr. s-adm §§2-1, 2-2 og §2-4
17
2.5 Handlingsplikt ved sikkerhetstruende hendelse
Fors. s-adm §5-1 fastsetter minimumstiltak som skal iverksettes når det oppdages en
sikkerhetstruende hendelse. Hensikten bak bestemmelsen er å hindre ytterligere skade, ivareta grunnleggende hensyn slik som likhet og saklighet i hvordan det reageres, men også at det er effektivitet i hvordan det reageres. Bestemmelsen fastslår «nærhetsprinsippet» for hvem som skal håndtere den sikkerhetstruende hendelsen ved forskr. s-adm §5-1, første setning:
«Ved sikkerhetstruende hendelse skal virksomheten der dette har skjedd …».
Bestemmelsen gir ikke føringer for hvem som skal utføre de tiltak som er fastsatt.
Bestemmelsen retter seg samlet mot en virksomhet (jf. sl. § 3, pkt.6) som helhet (jf. forskr. s- adm §5-1, første setning: «Ved sikkerhetstruende hendelse skal virksomheten ...»), på samme måte som pl. §7 retter seg samlet mot politiet som etat (jf. pl. §7, første setning: «Politiet kan
…»). Utøvelsen av tiltak skjer på vegne av virksomheten (som nevnt i sl. §2) der hendelsen har skjedd, og det personell som har nødvendige kompetanse og tjenesteplikt til å utføre slike tiltak på vegne av en virksomhet fastsettes i sl. §5, 4.ledd at er: «Alt ansatt eller engasjert personell har i sitt arbeid eller oppdrag for virksomheten …» (min understrekning).
Forskr. s-adm §5-1 gir lite rettledning i detaljene for beslutningsprosessen for å avgjøre hvilke tiltak som skal iverksettes. For dette må vi se til sl. § 6, 1.ledd som fastsetter:
«Når utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste etter eller i medhold av loven her overlates til den ansvarliges skjønn skal det ikke nyttes mer inngripende midler og metoder enn det som fremstår som nødvendig i forhold til den aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig.». Sl. §6, l.ledd pålegger her en prosessuell aktsomhet- og vurderingsplikt i forkant av
§5-1 hvor tiltak eventuelt skal iverksettes.46
Bestemmelsen er primært en materiell kompetanseregel da den fastsetter fire tiltak som virksomheten skal iverksette ved en sikkerhetstruende handling, og dermed hvilke
tjenesteplikter som forventes av en statsansatt som oppdager en sikkerhetstruende handling.
46 «§5-1 tiltak»: Betegnelse på alle handlinger ved en sikkerhetstruende hendelse som iverksettes for å motvirke ytterligere skader forårsaket av en sikkerhetstruende hendelse og som skal normalisere situasjonen jf. forskrift om sikkerhetsadministrasjon §5-1
46 Den praktiske konsekvensen av dette er at den desentraliserte delen av sikkerhetsorganisasjonen vil kunne bli handlingslammet da en kun kan observere og rapportere hendelser når sikkerhetstruende hendelser skjer.
18
2.5.1 Reaksjon ved sikkerhetstruende hendelse Forskr. s-adm §5-1 fastsetter at:
«Ved sikkerhetstruende hendelser skal virksomheten der dette har skjedd
1.undersøke omstendighetene ved hendelsen, sikre eventuelle bevis, og gjennomgå relevante rutiner og systemer,
2.iverksette umiddelbare tiltak for å redusere skadeomfanget,
3.om nødvendig iverksette midlertidige eller permanente sikkerhetstiltak for å hindre gjentagelse, og
4.vurdere reaksjon overfor ansvarlige personer.»
Ut fra ordlyden i paragrafen må disse punkt ses i sammenheng og som kumulative vilkår.47. 2.5.1.1 Kort om de enkelte punkter
Jeg vil knytte noen kommentarer rundt de enkelte punkter i forskr. s-adm §5-1
• Forskr. S-adm§5-1, pkt.1:
«undersøke omstendighetene ved hendelsen, sikre eventuelle bevis, og gjennomgå relevante rutiner og systemer,»
Dette er en lavterskel bestemmelsen som angir plikt for virksomheten i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, å gjøre de nødvendige undersøkelser rundt hendelsen i det formål å oppfylle ytterligere krav i forskr.s-adm kap.5. 48
• Forskr. S-adm§5-1, pkt.2:
«Iverksette umiddelbare tiltak for å redusere skadeomfanget,»
Bestemmelsen angir en handlingsplikt for virksomheten i tråd med det grunnleggende hensynet om effektivitet til å reagere med umiddelbare tiltak ovenfor en sikkerhetstruende hendelse for å redusere skadeomfanget/skadepotensialet. Dette punkt understreker
ytterligere nærhetsprinsippets anvendelse ved reaksjon på sikkerhetstruende hendelser og at det er en tjenesteplikt å reagere.
47 Dette synliggjøres ved rekkefølgen og bruken av «og» i overgang mellom pkt.3 og 4
48 Dette er et forvaltningsmessig formål som ikke omfattes av strpl. §226
19
• Forskr. S-adm§5-1, pkt.3:
«om nødvendig iverksette midlertidige eller permanente sikkerhetstiltak for å hindre gjentagelse, og»
Bestemmelsen angir en kombinert vurderings- og handlingsplikt for å komme frem til sikkerhetstiltak som reduserer skadeomfanget/skadepotensialet samt avverger en fremtidig gjentakelse.
• Forskr. S-adm§5-1, pkt.4:
«vurdere reaksjon overfor ansvarlige personer»
Bestemmelsen angir en vurderingsplikt om det skal gjøres ytterligere tiltak ovenfor den ansvarlige for hendelsen og ha preventiv effekt, i slike tilfeller skal det tas hensyn til saklighet og opportunitet slik at reaksjonen er proporsjonal.
2.5.1.2 Nærmere om «vurdere reaksjon ovenfor ansvarlig personer»
Jeg ønsker her å gjøre noen presiseringer rundt forskr. s-adm §5-1, pkt.4
Hva slags reaksjon som er nødvendig jf. forskr. s-adm §5-1 pkt.4 avhenger av en helhetlig vurdering av alle punkter i forskr. s-adm §5-1 og hvorvidt den ansvarlige har eller ikke har tjenesteplikter etter sikkerhetsloven. Reaksjonsbegrepet må derfor tolkes ut fra hva som er proporsjonalt i forhold til den aktuelle situasjonen og risiko (jf. sl. §6, 1.ledd). 49
Reaksjoner kan for personer med tjenesteplikter og underlagt instruksjonsmyndighet omfatte alt fra enkle opplæringstiltak til de mer alvorlige former for reaksjoner slik som ordensstraff jf. statsansattloven §25. For de uten tjenesteplikter er handlingsrommet for hvordan
virksomheten kan reagere vesentlig mindre, i ytterste tilfelle er det avgrenset til hvorvidt en skal politianmelde den ansvarlige eller ikke. Ansvaret og kompetanse til å beslutte hva som er korrekt reaksjon er den foresattes (jf. forskr. s-adm §2-2, 2.ledd).
I pkt. 3.2.3.3.1 vil jeg drøfte nærmere rammene for de de vurderinger som ligger til grunn hvorvidt det skal reageres.
49 Det forutsettes at det er adgang til å bruke uformelle reaksjoner på stedet som ikke er særskilt inngripen, slik som f.eks. veiledning, påpekning og tilrettevisning (kjeft). Dette kan sammenlignes i politiretten med det å løse saken på stedet («gi advarsel» jf. politiloven § 6 også kalt «oppgjort på stedet» (jf.Hov, 1999, p. 45).
20
3 Rammebetingelser
Kapittelet vil omtale de juridiske skranker og de grunnleggende hensyn som gjennomgående vil kunne påvirke problemstillingene i oppgaven.
3.1 Juridisk skranke - Legalitetsprinsippet
Kjernen i legalitetsprinsippet i norsk rett er idealet om at rettstaten, vern mot
uforholdsmessige inngrep ved at statsmakten må ha et hjemmelsgrunnlag i formell norsk lov for de handlinger eller avgjørelser som får virkning overfor borgerne. De grunnleggende hensyn bak dette er maktfordelingsprinsippet, demokrati- og rettssikkerhetshensyn (jf.Frostad, 2009 - pkt 4.1).50
En av de juridiske skranker som ikke fremgår direkte av legalitetsprinsippet, slik dette er formulert i Grunnloven §§94 og 113, er klarhets- og tilgjengelighetskravet.5152
Klarhetskravet forutsetter at en normgivende rettsregel må være formulert tilstrekkelig presist slik at «mannen i gaten» kan forutberegne sin rettsstilling.
Tilgjengelighetskravet forutsetter at rettsregler skal være tilgjengelige slik at enhver kan bli kjent med reglene som styrer samfunnet, samt rettsreglenes rekkevidde.
3.1.1 Hjemmelsgrunnlag for myndighetsutøvelse
I likhet med f.eks. politiloven tilhører sikkerhetsloven et rettsområde som kan betegnes som
«spesiell forvaltningsrett», det vil si at deler av forvaltningsloven (fvl.) får anvendelse for både saksbehandlingsregler og beslutninger som er tatt med hjemmel i sikkerhetsloven.
Kjernen i forvaltningsretten er reguleringen av arbeidsoppgaver, roller og fullmakter til statens organer, samt deres myndighetsutøvelse overfor borgerne (jf.Eckhoff & Smith, 1997, p. 3).
50 I norsk rett kan en se kodifiseringen av prinsippet gjennomgående i Grunnlovens Kap. E (menneskerettigheter) hvor f. eks den straffeprosessuelle skranken fremkommer av Grl. §94, mens hjemmelskrav ved inngrep i den privats rettsfære ble kodifisert i Grl. §113.
51 Jf. EMK art.7 jf. Rt-2009-780, avsnitt 21
52 ("HR-2009-1205-A - Rt-2009-780," 2009)
21
Myndighetsutøvelsen skal være basert på et hjemmelsgrunnlag som gir klarhet i rammene det offentlige må følge for å oppnå sin målsetning, eller skape ønsket rettstilstand overfor den enkelte borger (jf.Eckhoff & Smith, 1997, p. 3). Arbeidsoppgavene kan enten følge av den utøvende makts organisasjons-, instruksjons- eller delegasjonsmyndighet, eller av
hjemmelsgrunnlag i formell lov gitt av lovgiver (Stortinget) som følge av maktfordelingsprinsippet.53
3.1.2 Inngrep ovenfor enkelt personer
Legalitetsprinsippet har tradisjonelt vært assosiert med strafferetten, med ubetinget krav om at straffebudet, hvis overtredelse skal sanksjoneres, må følge av formell lov (gitt i medhold Grl.
§§75-79), mens øvrige straffbarhetsvilkår kan følge av forskrift (jf. Johs Andenæs, 2004, p.
106). Rettsutviklingen vedrørende legalitetsprinsippets anvendelse på andre rettsområder har vært forankret i den ulovfestede læren om at inngrep fra det offentlige i den enkeltes
rettssfære krever hjemmel i lov, kjent som det «positivt formulerte legalitetsprinsipp» eller
«den tradisjonelle lære».54 Denne ulovfestede læren er gjennom bred politisk og juridisk enighet i Norge blitt konstitusjonell sedvane (jf.Stortinget, 2011, pp. 247-248). Som del av grunnlovsrevisjonen i 2014 ble tidl. Grl. § 96 delt i to, hvor den straffeprosessuelle delen ble inntatt i ny Grl. § 94, mens krav til hjemmelsgrunnlaget ved inngrep i den private rettssfære ble kodifisert i ny Grl. §113: «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.».55 56
53 Maktfordelingsprinsippets utgangspunkt er at statsmakt balansere og kontrollere hverandre for å unngå myndighetsmisbruk og gi forutberegnelighet for borgerne (O. T. Berg & UIO, 2015) (jf.Frostad, 2009 - pkt 4.1).
54 Den tradisjonelle lære omtales som «lex scripta-krav» altså at det må eksistere en formell lov som hjemler de oppgaver/kompetanse en myndighet skal utføre.
55 Lønning-utvalget la til grunn at ny Grl. §113 skulle ut fra en helhetsvurdering følge den tradisjonelle lære fremfor den formelle lære, da den tradisjonelle lære ligger tettest opp til de rettshistoriske tanker om samfunnskontrakt, statens maktmonopol og slik rettstilstanden er (jf.Stortinget, 2011, pp. 247, 249-250)
56 Den formelle lære også kjent som negativt formulerte legalitetsprinsipp tar sikte på å regulere normgivning og ikke faktiske handlinger, i motsetning til den tradisjonelle lære. Samtidig omfatter den formelle tilnærmingen et større felt enn den tradisjonelle, ved at den også regulerer kompetansegrunnlag i et større omfang, også den enkeltes borgeres kompetanse og kompetansegrunnlaget for de beslutninger hvor det ikke foreligger «inngrep i borgernes rettsfære». (Eckhoff & Smith, 2010, p. 361 flg.)
22
3.2 Juridiske rammer
3.2.1 Behovs-/ nødvendighetsprinsippet
Kjernen i dette hensynet er at et tiltak som iverksettes, videreføres eller utvides av det offentlige «må være nødvendig eller til vesentlig lette» for å løse oppdraget
(jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 628).
Formålet er å ivareta den enkeltes rettsikkerhet ved å påse at minst mulig inngripende virkemidler blir forsøkt benyttet først (med mindre det fremstår som hensiktsløst) for å
motvirke at det offentlige utfører sine tiltak eller oppgaver, basert på bekvemmelighetshensyn eller på vilkårlighet.57
Det skal ved myndighetsutøvelsen vurderes om følgende er oppfylt:
1) det er brukt minst inngripende virkemiddel (subsidiaritetsprinsippet), og
ikke bare konsekvensen av handlingen men også «arten, intensiteten og retningen» av tiltaket skal inngå i vurderingen,
2) inngripen skal være tilstrekkelig (adekvat) for å motvirke avviket
3) effekten av inngrepet skal ikke gå utover at man oppnår formålet og skal ikke vare lenger enn nødvendig. 58
Hensynet har både en negativt og en positiv side, den negative (begrensende) siden skal forhindre bruk av unødvendige eller sterkt inngripende metoder, mens den positive og offensive gir åpning for bruk av midler som anses nødvendige. 59 Det fastsettes både en proporsjonalitetsnorm som gir en lavere terskel for å benytte tiltak som er mindre inngripende enn for bruk av mer inngripende midler.Videre oppstilles en sannsynlighetsovervektsnorm – hvor valgt middel må kunne bidra til å oppnå formålet med tjenestehandlingen. 60
Vurdering av hvilke inngrep som skal gjøres vil være situasjonsbestemt ut fra den enkeltes skjønn basert på et objektivt informasjonsgrunnlag.61
57 Ibid. s. 628
58 Ibid. s. 631-636
59 Ibid. s. 629
60 Ibid. s. 630
61 Ibid. s. 630-631
23
3.2.2 Forsvarlighet
Dette hensynet har mange likheter med forholdsmessighetshensynet, men retter seg i større grad mot vurdering av konsekvensene for den som inngrepet er rettet mot og for andre parter («omverdenen») (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 646).
I nyere tid er gjenstand for vurdering ofte de umiddelbare konsekvenser av inngrepet i tillegg til de ekstraordinære konsekvenser. 62 Eksempel på dette er maktbruk som kan ramme
tredjepart, eksempelvis heving av kjøretøysperrer i en sterk trafikkert veg for å stanse en bil.
Risikoen maktbruken medfører for andre (trafikanter) må i slikt fall være både nødvendig og forholdsmessig. 63
Ved vurdering av forsvarligheten kan hensyn til «spesielt etterfølgende omstendigheter» eller
«utilsiktet hendelseutvikling» eller hvor det er risiko for ekstraordinær og utilsiktet men ikke upåregnelig helsemessig følge medføre at en i utgangspunktet forsvarlig handling viser seg i å være uforsvarlig. 6465
Hensynet medfører ikke i seg selv fare for at handlingsrommet til det offentlige blir totalt borte og at enhver handling kan bli vurdert som uforsvarlig i ettertid, men medfører at det offentlige i større grad må foreta adekvate helhetsvurderinger før en handling iverksettes (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 648)
62 Ibid. s. 646
63 Ibid. s. 647
64 Ibid. s. 647
65 Ett eksempel på dette er være bruk av plast-strips for å låse tomlene til en person for å ivareta egensikkerhet når det skal gjøres søk på personens kropp. Selv om hensynet til egensikkerhet kan være valid, vil det å benytte slik strips over lengre tid medføre fare for stans av blodsirkulasjon i tommelen, med mulig vevsdød i tommelen (og i verste fall behov for amputasjon) som konsekvens. Dette gjør et slikt tiltak uforsvarlig.
24
3.2.3 Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper 3.2.3.1 Proporsjonalitet og forholdsmessighet
Som nevnt i forrige avsnitt kreves det forholdsmessighet mellom formålet som skal oppnås ut fra det offentliges interesser og konsekvensene som påføres den som blir berørt av tiltaket (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 637).
Hensynet til proporsjonalitet er i motsetning til behovsprinsippet sammensatt og krever en helhetsvurdering av situasjonen samt en vurdering av forventet resultat. Hensynet har derfor ikke bare en dimensjon som gjelder avveining mellom handlingsalternativene, men omfatter også hvorvidt det skal iverksettes tiltak i det hele tatt. 66 Det foreligger både en prosessuell og en materiell side; fare for reelle negative virkninger som følge av inngrepet skal tas i
betraktning, og konsekvensen av inngrepet inngår i en interesseavveining (eks: mellom det offentliges og det private). 67
Disse dimensjoner retter seg primært mot de offentlige og den inngrepet angår, men som del av forsvarlighetsvurderingen kan konsekvenser for utenforstående være et relevant hensyn. 68 Forholdsmessighet skal ivaretas ved at følgene ikke må stå i misforhold til det som søkes oppnådd. Prinsippet må ses i lys av at håndtering av hendelser kan være preget av tidspress så vel som knappe ressurser. Dette medfører at det kan iverksettes tiltak selv hvor den
samfunnsmessige nytten er i overkant av det som er påkrevet og et mindre inngripende handlingsalternativ ikke anses som formålstjenlig, så lenge misforholdet ikke blir for stort.
Dette har rot i legalitetsprinsippets forutsetning om at inngrep i den enkeltes rettssfære må ha hjemmel i lov. 69 Hensynet til forholdsmessighet må være helhetlig og situasjonsbestemt, ut fra hva som i det aktuelle tilfelle gir rimelig balanse mellom middel og mål. Det vil også kunne bli preget av endringer i både retten og samfunnet. 70
66 Ibid. s. 637
67 Ibid. s. 639
68 Ibid. s. 640
69 Ibid. s. 640
70 Ibid. s. 642
25
Dette hensynet vil videre også påvirke om og når et tiltak iverksettes ved at man veier handlingsplikt og forventet måloppnåelse mot påkrevet innsats og risiko.
I de tilfeller det ikke er mulig å redusere risiko må inngripen avventes til risikoen er redusert.
71
I sikkerhetsloven er forholdsmessighetsprinsippet slått fast i sl. § 6, 1.ledd, som fastsetter:72
«Når utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste etter eller i medhold av loven her overlates til den ansvarliges skjønn, skal det ikke nyttes mer inngripende midler og metoder enn det som fremstår som nødvendig i forhold til den aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig.» (mine understrekninger).
3.2.3.1.1 Krav til sannsynlighetsgrad
Til forskjell fra strafferetten hvor gullstandarden er «skjellig grunn til mistanke» som av rettspraksis formulert som «det er mer sannsynlig at mistenkte har begått de straffbare
handlinger enn at han ikke har gjort det».73 Er det i forvaltningsretten ingen entydige krav til en enhetlig gullstandard på samme måte. Fra både rettspraksis og i juridisk teori legges det til grunn at alminnelig sannsynlighetsovervekt («overvektsprinsippet»), er utgangspunktet for hvilken sannsynlighetsgrad som kreves for inngripen i den personlige rettssfære.74,75
Det må legges til grunn at en proposjonalitetsvurdering mellom sakens karakter og inngrepets omfang og alvorlighet, vil påvirke hvorvidt krav til sannsynlighetsgrad skal tolkes i
skjerpende retning mot en overveiende sannsynlighet eller i formildende retning mot simpel sannsynlighet.76,77,78 Videre i noen tilfeller kan et vedtak fattes ved en lavere grad av sannsynlighet. F.eks. på områder hvor det gjelder et forsiktighetsprinsipp.
Her vil f.eks. vitenskapelig begrunnet usikkerhet at en risiko eksisterer, være nok til å begrunne et inngripende vedtak.79
Som juridisk ramme kan det sluttes at krav til sannsynlighetsgrad må vurderes individuelt og samlet ut fra de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.
71 Ibid. s. 645
72 (Huus-Hansen et al., 2003, p. note (15))
73 Jf. Rt.1993 s.1302
74 Jf. Rt 1992 s. 64 (s. 70), jf. Rt. 1994 s.14 og (jf. Graver, 2004, pp. 479-480)
75 Alminnelig sannsynlighetsovervekt kan kvantifisert til 51% sannsynlighet
76 Overveiende sannsynlig kan kvantifiseres til ca. 70-75% sannsynlighetsgrad
77 Eksempel på krav til overveiende sannsynlighet er opphevet lov om sosialtjenester (1991) §6-2a
78 Simpel sannsynlighet forutsetter at inngrepet ikke har en negativ virkning for noen (jf.Graver, 2004, p. 480) (kf.NUT, 1958, p. 210)
79 Dette prinsippet er mest kjent fra miljøretten (jf.Backer, 2002, pp. 62-66) (jf. Graver, 2004, p. 479)
26
3.2.3.2 Likhet og saklighet
Bakgrunnen for likhetshensynet er rettferdighetstankegangen i at alle borgere behandles likt og ikke utsettes for usaklig forskjellsbehandling eller diskriminering. Hensynet kommer til utrykk i Grl. § 98, 2.ledd (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 649).
Hensynet til rettferdighet er todelt, der den vertikale påser at intensiteten av et tiltak er lik for alle, vil det horisontale hensynet påse at tiltaket utøves likt for alle. 80 Tradisjonelt har
likhetshensyn vært avgrenset til resultatet av et tiltak. Det vil imidlertid i likhet med behovs-, forholdsmessighets- og forsvarlighetsvurderingene være med å påvirke hvorvidt et tiltak skal iverksettes og hvilke handlingsalternativer man velger å benytte. 81
Likhetsprinsippet må tolkes helhetlig ut fra den konkrete situasjonen, eksempelvis ved en sikkerhetstruende hendelse. 82 Det avgjørende er at forvaltningen ikke bidrar til å svekke borgernes tillit. 83
Kjernen i saklighetshensynet er at avgjørelser skal treffes på et objektivt grunnlag og ikke gå utover de alminnelige skjønnskranker. 8485
Dette hensynet har både en prosessuell del som stiller krav til hvordan en beslutning treffes og en personellmessig del for hvilke krav som stilles til f. eks en statsansatt for å bli ansett som upartisk og habil. Det vises som eksempler til regler for bierverv jf. statens personellhåndbok pkt.10.13 og forbud mot mottak av gaver jf. statsansattloven § 39 (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 651).
Avgjørelser motivert av illegitime formål eller basert på subjektive preferanser faller utenfor begrepet «saklighet» 86 Saklighetshensynet er et grunnleggende prinsipp for kravene til de avgjørelser det offentlige skal treffe (jf.Graver, 2007 - kap.6).
For å vurdere hva som ikke er saklig henviser juridisk teori gjerne til «utenforliggende hensyn» (Bernt, 1978) som tilsvarer «ulovlige hensyn i forvaltningsretten» (Boe, 1978).
80 Ibid. s. 649
81 Ibid. s. 649
82 Ibid. s. 650
83 Ibid. s. 650
84 Ibid. s. 651
85 Begrepet myndighetsmisbruk utløser debatt i juridiske kretser. Aulstad taler for at man bør akseptere «myndighetsmisbrukslære» som begrep når domstolene konstaterer at forvaltningsskjønnet har gått for langt (Aulstad, 2008). Graver er skeptisk til denne tanken og viser til at dette begrepet er mer passende å bruke om forhold som «utenforliggende hensyn, grovt urimelige avgjørelser og forskjellsbehandling» (jf.Graver, 2007, p. 112 - siste avsnitt). For denne oppgavens vedkommende vil jeg benytte begrepet «de alminnelige skjønnsskrankene» (jf.Stub, 2011, p. 91) fremfor myndighetsmisbruk i beskrivelsen av handlinger hvor saklighetskravet er svekket. Dette da ordlyden ikke søker å plassere skyld, er generell for hele det offentlige, og det finnes andre skranker i særlovgivningen (jf.Stub, 2011, p. 91).
86 (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 653).
27
Eksempler som gis er uvedkommende hensyn for den aktuelle saken, mangel på vurdering av relevante hensyn, usaklig forskjellsbehandling eller grovt urimelige forhold (jf.Boe, 1981, p.
42). Det offentlige skal legge til grunn saklige og objektive kriterier, hvor hovedhensynet danner fundamentet og understøttes av sidehensyn (jf.Bernt, 1978).
Utledet fra disse prinsipper finner vi to spesialiserte begreper innenfor forvaltningsretten.
God forvaltningsskikk omfatter de verdier som er forventet ivaretatt ved det offentliges beslutninger, enten det er formelle avgjørelser eller valg av handlemåte, stikkordsmessig omfatter dette verdier som å opptrå hensynsfullt, vise god orden og
utøve rask saksbehandling (jf.Graver, 2007, pp. 303-304).
Forsvarlig saksbehandling er forventningen til kvalitet i alle ledd, nødvendig bredde og notoritet for dokumentasjon og handlinger, slik at det kan gis nødvendig innsyn og er mulig å kontrollere saksbehandlingen i etterkant (jf.Graver, 2007, pp. 304-311)
28
3.2.3.3 Effektivitet og opportunitet
Hensynet til effektivitet har sitt fundament i ivaretakelse av individets rettsikkerhet ved at treghet i det offentlige ikke bare er et rettighetstap men også har negative fysiske virkninger (jf.Auglend & Mæland, 2016, p. 656). Ved dette hensynet skal det søkes å løse en
problemstilling ved minst mulig innsats og kostnader, uten at det går på bekostning av det forsvarlige.87
Opportunitetsprinsippet gir en sikkerhetsventil hvor det offentlige selvstendig kan avgjøre om det foreligger rettslig grunnlag for å gå videre ved et tiltak, og hvordan man i så fall skal gå frem. 88 Dette gir det offentlige mulighet til å utnytte sitt forvaltningsmessige frie skjønn. 89 Siden denne oppgave vil berøre forhold som er nært beslektet med etterforskning, vil det være naturlig å belyse enkelte hensyn fra straffeprosessen. Det opportunistiske prinsipp er forankret gjennom Riksadvokatens rundskriv (jf.Riksadvokaten, 1999- del 3, pkt.1, første avsnitt), mens det i juridisk teori gjøres et større dypdykk hvor grensene går. Myhrer omtaler gjerne hensynet til opportunitet som innenfor «horisontale» skillet for når man ved skjønnsutøvelse kan avgjøre hvorvidt et forhold skal etterforskes.90
Hovedregelen for når en etterforskning kan finne sted følger av strpl. §224, første ledd:
«Etterforsking foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.»
(mine understrekninger). Det finnes her en skjønnsmessig margin som spenner seg fra der hvor etterforskning er forbudt, til det punktet det foreligger en plikt å etterforske en straffbar handling, som illustreres i følgende figur:
Figur 1 – mulighetsrommet mellom forbud og plikt til å etterforske (jf.Myhrer, 2001, p. 13)
87 Ibid. s. 655-656
88 Ibid. s. 657
89 Ibid. s. 657-662
90 Det horisontale skillet er «…de vilkår som må være tilstede før det på bakgrunn av anmeldelser eller andre omstendigheter er adgang til å iverksette etterforsking» (jf.Myhrer, 2001, p. 7).
29
Hvor jf. politiloven § 6 og i juridisk teori (jf.Hov, 1999, p. 45) (jf. Johs. Andenæs & Myhrer, 2009, p. 250) gir den enkelte polititjenestemann anledning ut fra eget skjønn kan utøve opportunitetsprinsippet. Dette innebærer at vedkommende kan avgjøre hvorvidt et forhold enten skal anmeldes og etterforskes, eller om man skal løse saken på stedet («gi advarsel» jf.
politiloven § 6 også kalt «oppgjort på stedet» (jf.Hov, 1999, p. 45) som ikke innebærer ytterligere straffeprosessuelle skritt. En slik ordning har et klart praktisk hensyn ved at det unngås å genere småsaker som senere blir henlagt på grunn av kapasitetshensyn, og bidrar til at politiet kan opptre fleksibelt i sin oppdragsløsning, og dermed kan bygge tillit hos
publikum.
3.2.3.3.1 Mulighetsrommet for å bestemme når det skal reageres
Oppgaven kommer her tilbake til hva som skal ligge til grunn for vurderingen om en eventuell reaksjon, her kan mulighetsrommet for skjønn sammenlignes med for hvorvidt noe skal etterforskes jf. strpl. §224, og en kan her sammenligne Myhrers figur (figur.1) og omskrive denne til følgende eksempel:91
Figur 2 – mulighetsrommet for vurdering av reaksjon
Mulighetsrommet jf. forskr. s-adm §5-1, pkt.4 (figur.2) antas å være like stort som det spenn som finnes i strpl. §224. På den ene side vil det være et forbud mot å gå videre i vurderingen da det bryter med de grunnleggende hensyn rundt behov/nødvendighet, saklighet og
forholdsmessighet, eksempel er hendelige uhell eller der videre forfølgelse er basert på f.eks.
utenforliggende hensyn, grovt urimelige avgjørelser eller forskjellsbehandling (jf.Graver, 2007, p. 112 - siste avsnitt).
91(jf.Myhrer, 2001, p. 13)
