Forskrift om offentlige anskaffelser

(1)

Forskrift om

offentlige anskaffelser

(2)

(3)

F ORORD

Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser har Norge forpliktet seg internasjonalt til å følge bestemte frem- gangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse verdier, såkalte terskelverdier.

De nye EØS-bestemmelsene ble innført i 1994 og kom i tillegg til eksisterende nasjonale innstrukser. Til sammen ga dette et nokså komplisert og uoversiktlig regelverk: over terskelverdiene gjaldt lov om offentlige anskaffelser med fire forskrifter, under disse terskelverdiene gjaldt Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet (REFSA) og en rekke kommunalt fastsatte instrukser.

For å forenkle og modernisere dette regelverket har storting og regjering fastsatt ny lov og forskrift som gjelder både for statlige, fylkeskommunale og kommunale innkjøpere. Kommunal sektor ble tatt med fullt ut i revisjonsarbeidet etter at stortinget ba om dette våren 1999. En nærmere oversikt over dokumentene som ligger til grunn for utviklingen av nytt regelverk finnes i vedlegg 1 til veilederen.

Oppdragsgivere med virksomhet innenfor de såkalte forsyningssek- torene (vannforsyning, energiforsyning, transport og telekommunikasjon) er fremdeles regulert i en egen forskrift og disse reglene vil ikke bli behandlet i denne veilederen.

...

Veilederen er ment å være et praktisk hjelpemiddel for ansatte med ansvar for anskaffelsesvirksomheten, og for bedrifter som ønsker å levere til det offentlige. Veilederen skal være et supplement til forskrift om offentlige anskaffelser, og gir derfor ikke en detaljert inn- føring i forskriften med omtale av alle bestemmelser og unntak mv.

Nærings- og handelsdepartementet gjør oppmerksom på at det vil være domstolene som har det avgjørende ordet når det gjelder tolk- ninger av forskriften. Vurderinger som er gitt i veilederen er derfor av rådgivende karakter, og det er oppdragsgivernes selv- stendige ansvar å vurdere sin anskaffelsesvirksomhet opp mot forskriften. Det er derfor viktig at innkjøpsansvarlige setter seg godt inn i dette regelverket.

Mer informasjon om regelverket for offentlige anskaffelser er til- gjengelig blant annet på Nærings- og handelsdepartementets hjemmesider. Adressen er www.odin.dep.no/nhd– se offentlige anskaffelser.

(4)

(5)

I NNHOLDSFORTEGNELSE

1 I

NNLEDNING

. . . . 9

1.1 Om offentlige anskaffelser . . . 9

1.2 Grunnleggende prinsipper . . . 9

2 V

IRKEOMRÅDE OG DEFINISJONER

. . . . 12

2.1 Forskriftens tre deler . . . 12

2.2 Hvem er omfattet av regelverket? . . . 12

2.3 Hvilke kontrakter er omfattet av regelverket? . . . 14

2.4 Unntak: egenregi . . . 15

2.5 Unntak: leie og kjøp av fast eiendom . . . 16

2.6 Unntak: tjenestekonsesjoner . . . 17

2.7 Avgrensning mellom ulike kontrakter . . . 18

2.8 Avgrensning ved blandede kontrakter . . . 18

3 A

NVENDELSESOMRÅDE FOR DE ULIKE BESTEMMELSENE I FORSKRIFTEN

. . . . 20

3.1 Terskelverdier . . . 20

3.2 Beregning av terskelverdi . . . 21

3.3 Terskelverdier og regelmessige anskaffelser . . . 21

3.4 Terskelverdi og opsjoner . . . 22

3.5 Terskelverdi og vurderinger spesielt for vareanskaffelser . . . 22

3.6 Terskelverdi og vurderinger spesielt for bygg- og anleggsanskaffelser . . . 23

3.7 Prioriterte og uprioriterte tjenester . . . 24

3.8 Avgrensning mellom prioriterte og uprioriterte tjenester . . . 25

3.9 Kommentarer til enkelte prioriterte tjenester . . . 25

4 A

LMINNELIGE REGLER

. . . . 29

4.1 Hovedregel – krav om konkurranse . . . 29

4.2 Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjon . . 29

4.3 Oppdragsgivers informasjonsplikt . . . 31

4.4 Bruk av kontraktsstandarder . . . 32

4.5 Offentlighet og taushetsplikt . . . 33

4.6 Habilitet . . . 34

5 V

ALG MELLOM ULIKE ANSKAFFELSESPROSEDYRER

. . . . 35

5.1 Hovedregel over terskelverdiene . . . 35

5.2 Når kan man bruke konkurranse med forhandling over terskelverdiene? . . . 35

5.3 Hovedregel under terskelverdiene og uprioriterte tjenester . . . 37

5.4 Direkte anskaffelse . . . 37

(6)

Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser

6 G

RUNNLAGET FOR KONKURRANSEN

. . . . 38

6.1 Skillet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier 38 6.2 Konkurransegrunnlag . . . 38

6.3 Krav til leverandøren . . . 38

6.4 Skatteattest og HMS attest . . . 39

7 K

UNNGJØRINGSREGLER OG FRISTER

. . . . 42

7.1 Kunngjøringskrav . . . 42

7.2 Kunngjøring av konkurranse . . . 42

7.3 Hvordan kunngjøre . . . 43

7.4 Nomenklaturreferanse, CPV – Common Procurement Vocabulary . . . 43

7.5 Avvisning av kunngjøringer . . . 44

8 F

RISTER

. . . . 45

9 G

JENNOMFØRING AV KONKURRANSEN

. . . . 47

9.1 Protokollføring . . . 47

9.2 Alternative tilbud . . . 47

9.3 Avvik fra konkurransegrunnlaget . . . 48

9.4 Avvisning av ukorrekte tilbud . . . 48

9.5 Avvisning av unormalt lave tilbud . . . 49

9.6 Avvisning av alle tilbud . . . 49

9.7 Elektronisk kommunikasjon i anskaffelsesprosessen . 49

10 F

ORHANDLINGER

,

AVKLARINGER

,

KLARGJØRINGER MV

. . . 51 11 A

VSLUTNING AV KONKURRANSEN

. . . . 53

11.1 Tildeling av kontrakt . . . 53

11.2 Tilbakemelding til tilbyderne . . . 55

12 Ø

VRIGE PROSEDYRER

. . . . 56

12.1 Bygge- og anleggskonsesjoner . . . 56

12.2 Designkonkurranser . . . 56

13 S

PESIELLE EMNER

. . . . 57

13.1 OFS-kontrakter . . . 57

13.2 Rammeavtaler . . . 57

13.3 Etisk handel . . . 59

14 V

IL DU SELGE TIL DET OFFENTLIGE

? . . . . 62

14.1 Innledning . . . 62

14.2 Hvordan få oversikt over det offentlige anskaffelsesmarkedet . . . 62

14.3 Anskaffelsesprosedyrer . . . 63

14.4 Utvelgelse av aktuelle leverandører . . . 64

14.5 Konkurransegrunnlaget og utforming av tilbud . . . 66

Side 6

(7)

VERGANGSREGLER

. . . . 79

(8)

(9)

I ^NNLEDNING 1

1.1 Om offentlige anskaffelser

I Norge gjør offentlig sektor innkjøp for drøyt 216 milliarder kroner årlig¹. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet utgjør offentlige anskaffelser om lag 18 prosent. Dette synliggjør at innkjøp utgjør en betydelig andel av det offentliges totale budsjetter, og at det offentlige er en svært viktig kunde for næringslivet. Det er derfor sam- funnsøkonomisk viktig å stimulere til effektive offentlige anskaffelser. Effektive anskaffelser vil innebære at ressursbruken i både offentlig og privat sektor blir best mulig. Videre er det viktig at offentlig sektor gjennom sin anskaffelsesvirksomhet bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv, både på hjemme- markedet og på eksportmarkedet. En forutsetning for effektive anskaffelser er faglig profesjonelle offentlige anskaffere og konkurranse mellom leverandørene. Gjennom å konkurrere, ikke gjennom skjerming, bygger norsk næringsliv konkurransedyktighet. Ved å delta i lokale, nasjonale og internasjonale konkurranser kan norsk næringsliv identifisere og utvikle egne fortrinn. Dette vil også det offentlige nyte godt av som kunde, ved at leverandørene utvikler stadig bedre og rimeligere løsninger tilpasset det offentliges behov.

1.2 Grunnleggende prinsipper

I lovens formålsbestemmelse § 1 er effektive anskaffelser, forretningsmessig baserte disposisjoner og likebehandling fremhevet som grunnleggende prinsipper. Kravene om konkurranse og likebehandling, og forbudet mot diskriminering i lovens § 5 skal legges til grunn for valg og vurderinger ved alle offentlige anskaffelser uten hensyn til om det er statlige, fylkeskommunale eller kommunale anskaffelser, og uten hensyn til anskaffelsens art eller størrelse.

Dette har vært gjeldende norsk rett siden EØS-avtalen trådte i kraft.

For å sikre at de grunnleggende krav blir overholdt, er det innført en rekke prosedyrekrav som offentlige oppdragsgivere må følge.

Det gjelder ulike prosedyrer avhengig av anskaffelsens art (prioriterte og uprioriterte tjenester) og størrelse (terskelverdi).

Krav om konkurranse

Som hovedregel skal tildeling av offentlige anskaffelseskontrakter skje etter konkurranse. Kravet om konkurranse gjelder uavhengig av om kontrakt skal inngås etter åpen eller begrenset anbudskon- kurranse eller konkurranse med forhandlinger, og uavhengig av verdi. Dette innebærer blant annet at oppdragsgiver med få unntak skal foreta en offentlig forhåndskunngjøring av alle sine anskaf-

1 Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no/offinnkj)

(10)

felser, og at alle anskaffelser skal skje på grunnlag av konkurranse mellom et tilstrekkelig antall leverandører. Også direkte kjøp skal så langt det er mulig skje etter konkurranse, f.eks. ved at oppdragsgiver i forkant har undersøkt tilgjengelighet, pris mv. hos flere leve- randører.

Krav om likebehandling av leverandører

Regelverket skal blant annet ivareta leverandørenes rettigheter og sikre forutsigbarhet og muligheter for å etterprøve anskaffelsesprosessen. Kravet om ikke-diskriminering og at kvalifisering av leve- randører og tildeling av kontrakt skal baseres på kjente objektive kriterier og åpenhet omkring anskaffelsene tjener som eksempler.

Det samme gjelder for kravet om at konkurransen skal skje på like vilkår for alle leverandører. Dette er et gjennomgående krav til alle konkurranser i henhold til EØS-avtalen og GPA-avtalen og i henhold til nasjonal rett.

Kravet til likebehandling forutsetter blant annet at alle leverandører skal få samme informasjon på samme tidspunkt for å forhindre at en eller flere leverandører får et konkurransefortrinn. I en

anbudsprosess er ofte tidsfaktoren viktig for hvordan anbudet utfor- mes. Får en leverandør mer tid på å forberede sitt anbud fordi informasjonen er kommet på et tidligere tidspunkt enn hva tilfellet er for de øvrige leverandører, kan det gi et konkurransefortrinn. Det samme gjelder om en leverandør får mer utfyllende eller annen informasjon som kan påvirke konkurransesituasjonen til dennes for- del. Oppdragsgiver har en plikt til å unngå at enkelte leverandører får konkurransefortrinn på en slik måte.

Ved gjennomføring av konkurranse med forhandling vil nødvendig- vis informasjonen ikke tilfalle de enkelte på samme tidspunkt, og formen medfører også at det kan være til dels forskjellige møter som avholdes med de enkelte leverandører. Da er det viktig at oppdragsgiver er spesielt oppmerksom på at alle leverandører får lik informasjon, slik at konkurransen ikke påvirkes av oppdragsgivers opptreden.

Forbud mot diskriminering

Forbudet mot diskriminering er en konkretisering av kravet til like- behandling av alle leverandører. Forbud mot diskriminering er én side av likebehandlingsprinsippet. Formell likebehandling er ikke nødvendigvis det samme som reell likebehandling, slik at selv om man formelt har likebehandlet leverandørene, så kan man rammes av forbudet mot diskriminering. Forbudet rammer nemlig også de tilfeller hvor oppdragsgiver stiller et generelt krav til enten leveran- dør eller produkt, og hvor kravet på grunn av sitt innhold kan eks-

Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser Side 10

(11)

kludere utenlandske leverandører fra å bli kvalifisert.

Ett eksempel kan være utformingen av et krav til stedlig servicegrad i forbindelse med en tjenesteleveranse. Det er ikke noe i veien for at oppdragsgiver krever at leverandøren skal yte en servicegrad som i praksis må løses ved lokal tilstedeværelse eller representa- sjon. Det er imidlertid ikke anledning til å kreve at leverandøren etablerer seg eller oppretter egen avdeling på stedet. Det er leve- randørene som skal komme med forslag til løsning når det gjelder kravet til servicegrad.

(12)

2

Veileder til forskrift om offentlige anskaffelserr Side 12

V IRKEOMRÅDE OG DEFINISJONER

2.1 Forskriftens tre deler

Forskriftens Del I (kapittel 1, 2 og 3) gir regler som gjelder alle typer anskaffelser, uansett verdi. Disse skal oppdragsgiver følge ved alle anskaffelser uavhengig av anskaffelsens art eller størrelse.

Del II (kapittel 4 til 10) gir regler som gjennomfører bestem- melsene i WTO-avtalen (GPA) og EØS-direktivene for offentlige anskaffelse av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Del II kommer derfor kun til anvendelse når den anslåtte verdien på kontrakten overskrider bestemte beløpsgrenser – EØS/WTO- terskelverdier – som er fastsatt i forskriften, jf. kap. 3.

Del III (kapittel 11 til 17) gjelder for anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige

anskaffelser (GPA), og gir regler som er i samsvar med reglene i del II, men som er enklere og mer fleksible.

I forskriftens del IV er det skilt ut de regler som gjelder for enkelte spesielle prosedyrer.

2.2 Hvem er omfattet av regelverket?

Reglene gjelder bare for offentlige oppdragsgivere. Begrunnelsen er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for mar- kedskreftene når de tar sine beslutninger. Reglene skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører ut ifra økonomiske hensyn, ikke politiske.

Virksomheter innenfor sektorene vannforsyning, energiforsyning, transport og telekommunikasjon er derimot skilt ut i en egen forskrift (forsyningsforskriften) med egne regler.

Stat, fylkeskommune og kommuner

Reglene omfatter for det første alle etater og organer i staten, fyl- keskommunene og kommunene. Dette vil for eksempel gjelde sko- ler, bibliotek og sykehus. I tillegg vil reglene omfatte blant annet:

• institusjoner som ikke er organisert som egne rettssubjekt. For eksempel direktorater, fylkesmenn, ulike ombudsmenn og Norges Bank.

• forvaltningsbedrifter som ikke er organisert som egne rettssubjekt. For eksempel Statens vegvesen, Boligbedriften og Kontor- bedriften i Oslo kommune.

2-1

1-2

1-2 (1)

(13)

Det har ingen betydning at organet eller virksomheten har stor faglig, økonomisk eller administrativ selvstendighet. Selv om organet eller virksomheten driver forretningsmessig virksomhet, vil derfor reglene komme til anvendelse.

Offentligrettslige organ

Reglene omfatter også offentligrettslige organ. Dette er organer eller virksomheter organisert som egne rettssubjekter (for eksempel aksjeselskap eller stiftelser) og som står i et nært tilknytnings- forhold til det offentlige. Begrunnelsen for at slike virksomheter omfattes er å hindre at det offentlige kan påvirke virksomhetens valg av leverandører, og dermed sikre at beslutninger treffes på et økonomisk grunnlag.

For å omfattes av reglene kreves det for det første at organet tjener

«allmennhetens behov» og at det ikke er «av industriell eller forretningsmessig karakter». Om dette vilkåret er oppfylt, vil bero på en helhetsvurdering. Det avgjørende vil være om det offentlige faktisk eller potensielt, direkte eller indirekte, har en påvirkningsmu- lighet overfor beslutninger som treffes i selskapet eller virksomheten².

Dersom arten av virksomhetens oppgaver er oppgaver som det tra- disjonelt har vært ansett for en samfunnsoppgave å utføre

(for eksempel renovasjon, medisinsk hjelp eller utdanning), trekker dette i retning av at virksomheten er omfattet av reglene. Dersom virksomheten er utsatt for en sterk konkurranse fra andre aktører, trekker dette derimot i retning av at virksomheten ikke omfattes.

Dersom selskapet har monopol eller er 100% eid av det offentlige, vil virksomheten som regel være omfattet.

Andre momenter som vil være relevante i vurderingen kan for eksempel være prisfastsettelsen av virksomhetens produkter og tjenester og om det foreligger løyver eller konsesjonsordninger for virksomheten.

For eksempel vil AS Vinmonopolet, NSB BA og Posten BA omfattes. Derimot vil Postbanken eller DNB ASA ikke omfattes.

Det er i tillegg et vilkår at virksomheten må være «finansiert med mer enn halvdelen av det offentlige» eller at forvaltningen av selskapet er «underlagt offentlig kontroll» eller at «det offent- lige skal oppnevne over halvparten av medlemmene i de ledende organer i selskapet».

2 Referanse: C-306/97 «Connemera Machine», C-44/96 «Mannesmann» og C-360/96

«Arnhem»

1-2 (2)

(14)

Dette vilkåret angir tre alternativer, og det er nok at ett av disse er oppfylt, i tillegg til vilkår nr. 1 ovenfor. Vilkårene må imidlertid ses i sammenheng. Et organ kan derfor anses omfattet selv om ingen av alternativene alene er oppfylt. Det avgjørende vil være hvilken inn- flytelse det offentlige har totalt sett.

Offentlig eierskap i selskapet vil oftest være utslagsgivende for at en virksomhet omfattes av reglene, fordi eierskapet normalt vil gi rett til å oppnevne styremedlemmer i virksomheten.

Aksjonæravtaler eller vedtekter kan imidlertid begrense innfly- telsen over virksomheten. Vurderingen må derfor skje konkret i hvert enkelt tilfelle.

Når det gjelder alternativet om at forvaltningen må være underlagt offentlig kontroll, vil dette oftest være en administrativ kontroll- eller instruksjonsmyndighet.

Alternativet om at virksomheten må være finansiert med mer enn halvdelen kan gjelde både virksomhetens låneopptak og direkte til- skudd til driften.

2.3 Hvilke kontrakter er omfattet av regelverket?

Regelverket omfatter alle typer av anskaffelser, både av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider, uavhengig av anskaffelsens verdi og om kontrakten gjelder kjøp, leie eller leasing.

Reglene gjør imidlertid enkelte uttrykkelige unntak. Dette gjelder blant annet:

Visse forsvarsanskaffelser. Begrunnelsen for dette er at åpenhet rundt anskaffelsen vil kunne være skadelig ut ifra sikkerhets- og forsvarshensyn. Det er imidlertid utgitt egne anskaffelsesregler for forsvarsanskaffelser av Forsvaret.

Ansettelseskontrakter. Begrunnelsen for dette er at ansettelser følger egne regler og at slike kontrakter derfor er uegnet til å inn- gås etter prosedyrene i regelverket.

Kringkastingsselskapers programanskaffelser. Begrunnelsen for dette er hensynet til ytringsfrihet og redaksjonelt ansvar.

Visse finansielle tjenester. Begrunnelsen for dette er at visse finansielle tjenester kan ha særlig konstitusjonell og politisk betydning og at det derfor kan være ønskelig å unnta disse fra anskaffel- sesprosedyrene.

1-3

(15)

Visse forsknings og utviklingskontrakter (FOU). FOU-kontrak- ter kan omfatte utvikling av ny teknologi, nye produkter, nye anven- delsesområder for kjent teknologi eller utvikling av ny kunnskap.

Rent kommersielle kontrakter vil normalt anses for en prioritert tjeneste, mens ikke-kommersielle kontrakter normalt vil være unntatt.

Begrunnelsen for unntaket fra regelverket er at slike kontrakter er regulert av reglene om offentlig støtte, jf. EØS-avtalens art. 61 flg.

Antagelig vil alle FOU-kontrakter som har et reelt element av støtte fra oppdragsgiver eller det offentlige være unntatt. Forutsetningen må likevel være at støtten skjer på bakgrunn av alminnelige målset- tinger om kompetanse og teknologiutvikling og ikke forretningsmessige vurderinger.

Kontrakter som tildeles en annen offentlig myndighet eller offentligrettslig organ som har enerett til å yte den aktuelle tje- nesten. Begrunnelsen for unntaket er at den myndighet eller det organ som tildeles kontrakt må følge anskaffelsesreglene ved sine inn- kjøp. Kontrakter mellom det private og det offentlige vil derfor fortsatt tildeles på bakgrunn av økonomiske og forretningsmessige vurderinger. Det er et krav at eneretten til å yte tjenesten skal følge av lov, forskrift eller administrativt vedtak. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at organet har en faktisk monopolstilling i markedet.

Eksempel:

2.4 Unntak: egenregi

Hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet reguleres ikke av regelverket. Det er derfor det offentlige organet selv som avgjør om en ytelse bør utføres av eget personale («egenregi») eller om det bør benyttes en ekstern leverandør. Dersom en ytelse leveres i egenregi, faller dette utenfor regelverket.

For at det skal foreligge egenregi kreves det en viss organisatorisk og eiermessig nærhet mellom leverandør og oppdragsgiver. Hvor grensene går i det enkelte tilfelle kan være uklart. Leveranser mellom avdelinger i et aksjeselskap eller i en stiftelse vil klart omfattes av unntaket for egenregi. Leveranser mellom ulike selskaper som er egne rettssubjekter vil derimot ikke som hovedregel kunne anses som egenregi. Heller ikke vil leveranser mellom forskjellige kommuner kunne anses for egenregi.

Forurensningsloven § 30 gir kommunene enerett til avfallsinnsamling. Dersom det opprettes et selskap som skal håndtere avfallsinnsamlingen på vegne av kom- munen, og det fattes et vedtak om at selskapet skal ha enerett til å yte denne tjenesten, kan kontrakt tildeles selskapet direkte.

(16)

Når det gjelder leveranser mellom ulike etater og organer innenfor samme kommune, fylkeskommune eller innenfor staten er utgangspunktet at disse er en del av ett rettssubjekt. Leveranser mellom disse ulike etatene og organene kan derfor normalt tildeles direkte.

Selv om det skjer leveranser mellom to forskjellige rettssubjekter, kan det i enkelte tilfeller foreligge egenregi. EF-domstolen har i sin praksis³stilt strenge vilkår for at slike leveranser skal kunne unntas fra regelverket. Det er to vilkår som da må være oppfylt:

1) oppdragsgiver må ha en svært sterk kontroll over leverandøren, og

2) leverandørens virksomhet må hovedsakelig være rettet mot opp dragsgiveren.

Egenregi kan derfor ikke kombineres med utstrakt konkurranse om oppdrag i markedet ellers. Hvor den konkrete grensen går er imidlertid uklart. Forsyningsforskriften krever at minst 80% av leve- randørens virksomhet skal være rettet mot oppdragsgiver for at det skal foreligge egenregi. Antagelig kan denne grensen gi veiledning også i klassisk sektor.

2.5 Unntak: leie og kjøp av fast eiendom

Forskriftens § 1-3, 2. ledd bokstav b) unntar kontrakter om kjøp eller leie av «jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom».

Begrunnelsen for unntaket er at anskaffelsen gjerne er knyttet til et lokalt marked og at det der finnes etablerte og egnede omsetnings- systemer.

Unntaket gjelder blant annet kjøp eller leie av «eksisterende byg- ninger» og «annen fast eiendom». Kontrakter som inngås for bygg som skal føres opp senere eller som er under oppføring vil derfor i utgangspunktet ikke være unntatt. Det kan likevel oppstå tilfeller hvor det kan reises spørsmål ved om unntaket bør tolkes utvidende, slik at også «fremtidige-bygg» kan omfattes. Dersom kontrakten ikke faller inn under definisjonen av bygge- og anleggskontrakter, vil den ellers måtte anses for en uprioritert tjeneste.

I praksis vil ofte problemstillingen være at private utbyggere tilbyr det offentlige å kjøpe eller leie et bygg som skal oppføres. For

3 Referanse: C-360/96 “Arnhem”, C-107/98 “Teckal”

1-3 (2)

(17)

eksempel kan det tilbys avtaler om at bygget skal leveres «nøkkel- ferdig» og mer eller mindre spesialtilpasset kommunens behov (aldershjem, sykehjem mv.).

En slik kontrakt vil kunne inneholde elementer som omfattes av unntaket for fast eiendom (tomten) og av definisjonen av bygge- og anleggskontrakter. I enkelte tilfeller kan også kontrakten ha elementer av andre tjenester, for eksempel renhold, vaktmestertjenes- ter eller drift av tjenestene som skal leveres.

EF-domstolen har i en avgjørelse som gjaldt bygging og drift av et kasino lagt til grunn som et prinsipp at hovedformålet med kontrakten vil være avgjørende dersom en kontrakt inneholder elementer både fra definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt og av tjenes- teforskriften⁴.

Dette prinsippet vil tilsi at dersom tjenestene som skal leveres er hovedformålet, vil kontrakten være en tjenestekontrakt. Dersom hovedformålet er å anskaffe tomten, vil unntaket for fast eiendom være anvendelig. Dersom hovedformålet er å anskaffe selve bygget, vil derimot hele kontrakten anses for en bygge- og anleggskontrakt.

Dersom kontrakten ikke etter sitt innhold er en bygge- og anleggskontrakt, er spørsmålet om kontrakten er en uprioritert tjeneste eller om unntaket for fast eiendom skal tolkes utvidende (slik at kontrakten faller inn under unntaket).

2.6 Unntak: tjenestekonsesjoner

En tjenestekonsesjon foreligger når det offentlige overfører retten til å utføre en tjeneste til en leverandør. Den offentlige oppdragsgi- veren betaler imidlertid ikke direkte vederlag til leverandøren for tjenesteytelsen. Det vil i stedet være mottakerne av ytelsen som betaler helt eller delvis vederlag for tjenesten direkte til konsesjons- innehaveren. Med andre ord vil tjenesteyteren overta den økono- miske risikoen og muligheten for gevinst.

Tjenestekonsesjoner er ikke omfattet av regelverket. Konsesjonene kan derfor tildeles uavhengig av anskaffelsesreglene. EØS-avtalens alminnelige prinsipper, likebehandling, ikke-diskriminering, gjen- nomsiktighet, proporsjonalitet mv., gjelder imidlertid fortsatt.

En offentlig oppdragsgiver kan fritt tildele konsesjon til den tjenes- teyter oppdragsgiver finner best egnet. Tjenestekonsesjonen kan

4 Referanse C-331/92 “Casino”

(18)

imidlertid ikke tildeles på det grunnlag at tjenesteyteren har lokal eller nasjonal tilhørighet.

Eksempel:

2.7 Avgrensning mellom ulike kontrakter

Vare-, tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter er underlagt til dels ulike terskelverdier og regler. Det er derfor i enkelte tilfeller nød- vendig å klassifisere den konkrete kontrakten for å kunne avgjøre hvilke regler som gjelder ved en anskaffelse. Det er imidlertid bare bygge- og anleggskontrakter som er uttrykkelig definert i forskriften. Denne definisjonen vil derfor indirekte få betydning for hva som regnes som en varekontrakt og som en tjenestekontrakt.

En bygge- og anleggskontrakt er en kontrakt som enten:

1. omhandler utførelse, eller utførelse og planlegging av arbeider som angitt i vedlegg nr. 2 til forskriften, eller

2. utførelse av et bygg eller anlegg som skal oppfylle oppdragsgivers krav, eller

3. utførelse av et bygge- og anleggsarbeid hvor resultatet av arbei- det er tilstrekkelig til å oppfylle en teknisk eller økonomisk funk- sjon.

2.8 Avgrensning ved blandede kontrakter

Dersom en kontrakt inneholder flere kontraktstyper, må det skje en konkret vurdering for å avgjøre om det er reglene for varer, tjenester eller bygge- og anleggskontrakter som kommer til anvendelse.

Avgrensning mellom varekontrakter og tjenestekontrakter En kontrakt kan gjelde både leveranser av varer og tjenesteytelser.

Hele kontrakten vil anses for en varekontrakt dersom verdien av varene er større enn verdien av tjenestene. Dette gjelder uavhengig av om det er prioriterte eller uprioriterte tjenester. Omvendt vil kontrakten anses for en tjenestekontrakt dersom verdien av tjenestene er større enn verdien av varene.

Dersom det gjelder prioriterte tjenester er avgrensningen mindre viktig fordi reglene stort sett vil være sammenfallende. Ved uprioriterte tjenester får klassifiseringen av kontrakten derimot større

Administrasjon og utleie av et offentlig bygg kan overlates til en privat eien- domsforvalter. Dersom eiendomsforvalteren har den vesentligste del av den økonomiske risikoen og mottar det vesentlige av sitt vederlag fra den leiekon- trakt som inngås, kan det foreligge en tjenestekonsesjon.

1-4

bokstav c

2-6

(19)

betydning. Dersom hele kontrakten er en uprioritert tjenestekontrakt vil bare reglene over terskelverdiene som gjelder tekniske spesifikasjoner og kunngjøring av inngåtte kontrakter komme til anvendelse.

Avgrensning mellom varekontrakter og bygge- og anleggskontrakter

Forskriften har ingen uttrykkelig regel for å skille mellom varekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. En kontrakt kan anses for en varekontrakt selv om leveringen av varen også omfatter monte- rings- og installasjonsarbeid. Det er uklart hvordan man skal klassifisere en kontrakt som gjelder både varer og bygge- og anleggsarbeider. Ved en eventuell prøvelse av spørsmålet for domstolene, må det antas at domstolene enten vil legge avgjørende vekt på om ver- dien av varedelen eller bygge- og anleggsdelen er størst, eller på om hovedformålet med kontrakten er et varekjøp eller en oppfø- ring eller planlegging av bygge- og anleggsarbeid. Hvilket alternativ domstolene vil legge til grunn er usikkert.

Avgrensningen mellom varekontrakter og bygge- og anleggskontrakter har stor betydning, siden terskelverdiene for bygge- og anleggskontrakter er vesentlig høyere enn for varekontrakter.

Avgrensning mellom tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter

Dersom det foreligger en kontrakt med elementer både av tjenester og av bygge- og anleggsarbeid, vil hovedformålet med kontrakten være avgjørende. For eksempel kan en kontrakt omhandle både oppføring og drift av et eldrehjem. Klassifiseringen av kontrakten vil da bero på om hovedformålet med kontrakten er å anskaffe bygget eller den senere driften av eldrehjemmet.

Avgrensningen mellom tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter kan ha flere betydninger. For det første er terskelverdiene for bygge- og anleggskontrakter vesentlig høyere enn ved varekontrakter. Dersom det foreligger en bygge- og anleggskontrakt, vil de spesielle reglene for bygge- og anleggskonsesjon kunne være anvendelige. Dersom det foreligger en tjenestekontrakt, vil derimot reglene for uprioriterte tjenester og unntaket for kjøp og leie av fast eiendom få særlig betydning.

(20)

3 A NVENDELSESOMRÅDE FOR DE ULIKE BESTEM -

MELSENE I FORSKRIFTEN

3.1 Terskelverdier

Det gjelder ulike grenser for kontraktsverdien (terskelverdier) for ulike typer anskaffelser, noe som igjen har betydning for om en kontrakt anses å være under eller over terskelverdien. De fastsatte terskelverdiene får betydning for om anskaffelsen skal behandles etter reglene i forskriftens del II (over terskelverdiene) eller III (anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser (GPA)). Tabellen nedenfor gir en oversikt over terskelverdiene som gjelder for 2001.

*For statlige oppdragsgiveres kjøp av varer og tjenester gjelder en terskelverdi på 1.1. millioner kroner. Dette er et resultat av gjennomføringen av WTO-avtalen for offentlige innkjøp. For anskaffelser på forsvarssektoren gjelder de samme terskelverdiene. For alle andre innkjøpere innen klassisk sektor gjelder en terskelverdi på 1.65 millioner kroner for varekjøp og tjeneste- anskaffelser.

Etter EØS-avtalen skal terskelverdiene justeres hvert annet år slik at verdien holder seg stabil i forhold til terskelverdiene i EØS-direktivene som er fastsatt i myntenheten ECU. Nærings- og handelsdepartementet foretar endringene i terskelverdiene, og publiserer de nye beløpene blant annet gjennom Norsk lysingsblad og på departe- mentets hjemmesider – www.odin.dep.no/nhd – se offentlige

anskaffelser. Neste gang terskelverdiene skal justeres er 1. januar 2002.

F

Foorrsskkrriifftt oomm ooffffeennttlliiggee aannsskkaaffffeellsseerr TTeerrsskkeellvveerrddii ((eekkss.. mmvvaa..)) Sentrale statlige etaters vare- og tjenestekjøp* 1.100.000 kr Andre oppdragsgiveres vare- og tjenestekjøp 1.650.000 kr Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare-

og tjenestekjøp 6.250.000 kr

Delarbeid (tjenester) som kan unntas reglene

i forskriftens del II 650.000 kr

Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 41.750.000 kr Årlig veiledende kunngjøring for bygge-

og anleggsprosjekter 41.750.000 kr

Delarbeid (bygg og anlegg) som kan unntas

etter reglene i forskriftens del II 8.350.000 kr