«Så langt den passer»
Rettslige krav til Forsvarets bruk av våpen ved bistand til politiet, jf.
politiloven § 27a
Kandidatnummer: 620 Leveringsfrist: 25. mai 2020 Antall ord: 17 981
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og problemstilling ... 1
1.2 Avgrensning ... 2
1.3 Rettskildebildet ... 2
1.4 Leseveiledning ... 3
2 OVERORDNET OM FORSVARETS BISTAND TIL POLITIET ... 4
2.1 Politiet, Forsvaret og samfunnets samlede ressurser ... 4
2.2 Et kort historisk tilbakeblikk og Grunnlovens hjemmelskrav ... 5
2.3 Vilkår for bistand ... 6
2.3.1 I hvilke situasjoner er bistand aktuelt? ... 6
2.3.2 Maktutøvelse og maktmidler ... 6
2.3.3 Prosedyrer ved bistand ... 7
2.4 Hovedforskjellen mellom politiets og Forsvarets våpen ... 8
2.5 Hovedforskjellen mellom politiets og Forsvarets opplæring i bruk av skytevåpen ... 9
3 RETTSLIG RAMMEVERK FOR POLITIETS BRUK AV VÅPEN ... 11
3.1 De polisiære grunnormene ... 11
3.2 Menneskerettslige krav for bruk av våpen i polititjenesten ... 13
3.2.1 Retten til liv ... 14
3.3 Politiets våpeninstruks ... 14
3.3.1 Bevæpning ... 14
3.3.2 Bruk av våpen ... 15
3.4 Krav til hjemmel ved bruk av skytevåpen ... 16
3.4.1 Legalitetsprinsippet ... 17
3.4.2 Lovskravet etter EMK ... 17
3.4.3 Utviklingen i kravet til legalitet ved politiets bruk av våpen ... 18
4 HVILKE KRAV GJELDER VED BRUK AV VÅPEN I ET BISTANDSOPPDRAG? ... 19
4.1 Hva sier særreguleringen om Forsvarets våpenbruk? ... 19
4.2 Bevæpning ... 19
4.3 Hva er de materielle vilkårene for bruk av militære våpen i bistandsoppdrag? ... 21
4.4 Hvilke krav stilles til reguleringen av militære våpen som benyttes i et bistandsoppdrag? ... 23
4.4.1 Gir pl. § 27a tilstrekkelig hjemmel for bruk av våpen generelt? ... 23
ii
4.4.2 Gir pl. § 27a tilstrekkelig hjemmel for bruk av tyngre våpen? ... 24
5 HVILKE VÅPEN KAN BRUKES I BISTANDSOPPDRAG? ... 28
5.1 Beslutningskompetanse og godkjenning av våpen ... 29
5.2 Eksisterer det en øvre terskel for hvilke våpen som kan benyttes i et bistandsoppdrag? ... 32
6 KRAV TIL OPPLÆRING ... 35
6.1 Militært personell som har opplæring i TFF 562 C ... 36
6.1.1 Bevæpning ... 36
6.1.2 Fremgangsmåten ved bruk av våpen ... 37
6.1.3 Bruk av våpen ... 37
6.2 Personell som har opplæring i bruk av våpen rettet mot Forsvarets primære oppgaver 39 6.2.1 Problemstillinger knyttet til typisk militær bruk av våpen ... 41
6.3 Internasjonal praksis om krav til opplæring ... 42
6.4 Oppsummering ... 44
7 REFLEKSJONER OG AVSLUTNING ... 44
8 KILDELISTE ... 46
8.1 Lover og forskrifter ... 46
8.2 Forarbeid, arbeidsutvalg til instruks, høringssvar og lignende ... 46
8.3 Rettspraksis ... 49
8.3.1 Avgjørelser fra Høyesterett ... 49
8.3.2 Internasjonal rettspraksis ... 49
8.4 Internasjonale konvensjoner og retningslinjer ... 50
8.5 Litteratur ... 50
8.6 Regelverk for utdanning og lignende ... 52
8.7 Kronikker, nyhetsoppslag, nettsider og lignende. ... 53
1 1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
I situasjoner hvor politiets egne ressurser antas å ikke være tilstrekkelige eller tilgjengelige, har politiet adgang til å be om bistand fra Forsvaret etter politiloven1 § 27a. Ved bistand, vil Forsvaret virke innenfor en politifaglig ramme, med de regler og prinsipper som gjelder for de polisiære oppgavene. Dette vil få betydning for hva Forsvaret kan bidra med. Denne oppga- ven skal undersøke hvilke rettslige krav som stilles når Forsvaret benytter skytevåpen ved bistand til politiet.
Om Forsvaret benytter våpen i et bistandsoppdrag, er formålet at bruken ikke skal gå ut over de rettslige grensene som gjelder når politiet benytter våpen i tjenesten. Myrher-utvalget2 ut- trykte dette slik: «for publikum skal konsekvensen være at risikoen for å bli utsatt for våpen- bruk i en polisiær sammenheng, rettslig sett skal være den samme uavhengig om de står oven- for polititjenestepersoner eller personell fra Forsvaret».3
Spørsmålet er om de grunnleggende trekkene ved Forsvarets våpen og opplæring, medfører at de rettslige konsekvensene faktisk er like, uavhengig av om det er politi eller Forsvar som står bak våpenet.
Militære skytevåpen er som hovedregel både kraftigere og tyngre sammenlignet med politiets våpen. Disse våpnene vil på mange måter tilføre en ekstraordinær ressurs, som avviker fra det politiet til daglig disponerer. Maktbruken som disse våpnene representerer, vil dermed utford- re de rettslige grenser og prinsipper som er hjemlet i eksisterende lovverk. Utfordringene kan knyttes til de overordnede krav som stilles til våpenbruken, men også om det eksisterer en øvre grense for hvilke typer våpen som kan benyttes i bistand.4 Bruk av skytevåpen krever også tilpasset opplæring og trening for å virke forsvarlig i politirammen. Polititjenesteperso- ner må ha fullført bachelorgrad fra Politihøgskolen (PHS) med bestått våpengodkjenning, for å benytte våpen i tjenesten. Normalt vil ikke forsvarspersonell tilfredsstille disse kravene, og er primært opplært for våpenbruk i væpnet konflikt.
Disse forskjellene mellom politi og Forsvar kan få en rekke rettslige og praktiske konsekven- ser. Å benytte Forsvaret til sivile formål som kan innebære bruk av makt, reiser vanskelige og
1 Lov om politiet 4. august 1995 nr. 53 (politiloven). Heretter forkortet til pl.
2 Innstilling fra arbeidsgruppe til vurdering av behovet for å endre eller supplere gjeldende våpeninstruks for politiet, ny våpeninstruks fra politiet (13.september 2013), heretter kalt Myhrer-utvalget.
3 Myhrer-utvalget s. 186.
4 Oslo politidistrikt Høringssvar (2016) s. 30.
2
prinsipielle spørsmål. Balansegangen mellom effektiv beredskap og rettssikkerhetsgarantier kan være vanskelig og sensitivt.5 Ikke bare reiser temaet vanskelige juridiske spørsmål, men også etiske og politiske.
Hovedtema for oppgaven er Forsvarets bruk av skytevåpen. Oppgaven vil reise tre overordne- de problemstillinger. For det første, hvilke regler gjelder for Forsvarets våpenbruk i et bi- standsoppdrag? For det andre, setter disse reglene grenser for hvilke våpen Forsvaret kan bistå politiet med? Tilslutt, hvilke opplæringskrav kan stilles til militært personell for å fungere i tråd med politiets lovverk ved bruk av skytevåpen?
1.2 Avgrensning
Kjernen for oppgaven er våpenbruk etter pl. § 27a. Det avgrenses derfor mot tilgrensende bistand hjemlet i annet lovverk, som Kystvaktloven § 17.6 Det avgrenses også mot de helt ekstraordinære situasjoner hvor maktbruk kan hjemles i konstitusjonelle nødrettsbetrakt- ninger. Oppgaven vil heller ikke særskilt behandle maktanvendelse etter nødrett- og nødverge etter strl. §§ 17 og 18. Oppgavens hovedfokus er de operative sidene ved våpenbruk for bi- stand. Administrative spørsmål som etterforskning ved brudd på bruk av våpen og våpenfor- valtning vil derfor ikke behandles. Rammene for en masteroppgave gir ikke anledning til å gi en fullstendig oversikt over alle våpentyper eller utdanning hos etatene. En del av denne in- formasjonen er heller ikke offentlig tilgjengelig. Oppgaven vil basere seg på de hovedtrekke- ne som har vært offentlig tilgjengelige og som kan få rettslig betydning.7 For våpentyper, fo- kuseres det mot de våpentypene som er behandlet i punkt 2.4, men enkelte andre typer kan bli omtalt i oppgaven.
1.3 Rettskildebildet
Forsvarets bistand til politiet er direkte regulert i Grl. § 101 tredje ledd, pl. § 27a og bistands- instruksen.8 Felles for disse bestemmelsene er at de setter en ytre ramme for Forsvarets bi- stand med få detaljer. Temaet har ikke vært gjenstand for vurdering i de nasjonale domstole- ne. I juridisk teori har Forsvarets bistand fått lite oppmerksomhet og er i hovedsak vært kon- sentrert om de statsrettslige sidene av Grl. § 101 tredje ledd. Kai Spurkland fikk i mars 2020 godkjent doktoravhandling om Forsvarets bistand til politiet, som gir en etterlengtet rettsvi- tenskapelig framstilling av Forsvarets bistand til politiet.9 Spurklands avhandlingen ble levert til bedømmelse etter at arbeidet med denne oppgaven startet, men er enda ikke publisert. Av-
5 Smith (2013).
6 Lov om Kystvakten 13. juni 1997 nr. 42.
7 For en grundigere vurdering, se Spurkland (2019) kap. 9.3.
8 Instruks om Forsvarets bistand til politiet 16. juni 2017 nr. 789.
9 Spurkland (2019).
3
handlingen behandler et stykke på vei samme tematikk som denne oppgaven. Kildegrunnlaget og problemstillingene vil derfor ha samme utgangspunkt. Til forskjell fra Spurkland, behand- ler denne oppgaven noen andre sider, som typisk militær bruk av våpen og spørsmål rundt bevæpning. Nylig er også en bestemmelse i politiets våpeninstruks tatt inn i politiloven,10 som kan ha betydning for rettstilstanden.
Det finnes flere rettskilder som behandler Forsvarets våpenbruk ved bistand indirekte. Dette er kilder som fremgår av den alminnelige politilovgivningen, internasjonal praksis om makt- bruk ved offentlig tjenesteutøvelse og internasjonale retningslinjer. De internasjonale ret- ningslinjene omtales ofte som soft law og er ikke folkerettslige bindende. De er likevel rele- vante ved tolkningen av folkerettslige bindende traktater og i kraft av sin argumentasjonsver- di. De kan og få betydning for hvordan statene utformer sitt regelverk.11
EMD har behandlet tilstøtende problemstillinger om offentlige tjenestepersoners maktutøvel- se. Disse avgjørelse vil ha overføringsverdi til oppgavens tema og belyse hvilke menneske- rettslige skranker som må tas i betraktning ved Forsvarets bistand til politiet. Forholdet til fremmed rett, særlig de skandinaviske rett, kan være nyttig for å vurdere den norske regule- ringen. På bakgrunn av tids- og plasshensyn er det ikke inntatt i denne oppgaven.12
Samlet er rettskildegrunnlaget for Forsvarets bistand sparsomt. Det har gjort det utfordrende å skrive om temaet. Oppgaven har måttet støttet seg på rettskilder, som etter ordinære rettsvi- tenskapelig metode har beskjeden egenvekt,13 men som i denne sammenheng har blitt tillagt betydelig relativ vekt. Dette er forarbeid til forskrifter, høringsuttalelser i forbindelse med forslag til nye lover og instrukser. En utfordring ved disse kildene, er at argumentasjonen kan være farget av fagtilhørighet og ikke er like objektive som mer ordinære rettskilder. De vil likevel ha relevans i sin argumentasjonsverdi. Et annet forhold det er verdt å påpeke, er at jeg selv tidligere har jobbet i Hæren og har en nåværende stilling i en av innsatsstyrkene til Hei- mevernet. Dette kan gi nødvendig innsikt, men kan også ha påvirket synet på enkelte av spørsmålene.
1.4 Leseveiledning
Forsvarets bistand til politiet er et snevert felt innenfor rettsvitenskapen. For å få et fullgodt bilde av oppgavens tema, er det nødvendig å gi en presentasjon av hva Forsvarets bistand er, et kort historisk bakteppe, samt hovedforskjellene mellom våpen og opplæring i punkt 2. For
10 Se punkt 3.4.3.
11 Auglend og Mæland (2016) s. 115.
12 For videre lesning: se Spurkland (2019) s. 29-35 og Røksund-utvalget s. 49-50, 96-103.
13 Dette er særlig forarbeid til forskrifter og høringsuttalelser i forbindelse med forslag til ny lov og instruks.
4
å kunne svare på hvilke rettslige krav som gjelder for Forsvarets bruk av våpen under bistand, vil det gis en konsentrert framstilling av gjeldende regelverk for politiets bruk av våpen i punkt 3. I forlengelsen av dette skal jeg se på lovutviklingen for politiets bruk av skytevåpen.
Dette er faktorer som er bestemmende for problemstillingene som skal undersøkes og behand- les i kapittel 4, 5 og 6. Oppgaven avsluttes med en refleksjons- og avslutningsdel i kapittel 7.
2 Overordnet om Forsvarets bistand til politiet 2.1 Politiet, Forsvaret og samfunnets samlede ressurser
Politiets og Forsvaret ivaretar ulike samfunnsoppdrag og har ulik ansvarsfordeling. Etatene utgjør statens maktmonopol sivilt og militært.
Politiets overordnede mål og oppgaver er forankret i pl. Politiets tre hovedfunksjoner er å vir- ke forebyggende, håndhevende og hjelpende i sin virksomhet for å «fremme og befeste bor- gernes rettsikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig», jf. pl. § 1 (2). Hvordan disse overordnede mål skal søkes oppnådd følger av politiloven § 2. Hovedoppgavene går blant annet ut på å opprettholde ro og orden, bekjempe og forebygge kriminalitet samt bistå borger- ne ved ulykker, farer og tilgrensede situasjoner. Overordnet er politiets samfunnsoppdrag å ivareta Norges indre sikkerhet.14
Forsvarets mål og oppgaver er på sin side rettet mot Norges ytre sikkerhet. Hjemmelsgrunnla- get for disse oppgavene følger hovedsakelig av Grl. §§ 25 og 26, samt folkerettens regler om suverenitetsutøvelse og territorial integritet.15 Til sammenligning finnes det ikke en egen opp- regning av Forsvarets mål og oppgaver slik politiloven angir. I langtidsplanen for forsvarssek- toren fra 2016 har regjeringen fastsatt ni hovedoppgaver for Forsvaret.16 Disse går blant annet på å ha en avskrekkende effekt på mulig angripere, forsvare Norge og allierte mot eksterne trusler, anslag og angrep. I ytterste konsekvens kan Forsvaret utøve væpnet militær makt, hvor krigens folkerett utgjør det rettslige rammeverket.
Internasjonal terrorisme og grenseoverskridende kriminalitet gjør at skillet mellom politiets og Forsvares oppgaver ikke alltid er lett å trekke.17 Konsekvensen er blant annet et ønske og behov for tverrsektorielt samarbeid og bistand. Forvarets støtte til det sivile samfunn ble sær- lig aktualisert i Norge etter 22. juli.18 Denne bistandsrollen er et ledd i det nye totalforsvars- konseptet som innebærer at Forsvaret og sivile etater gjensidig støtter hverandre i krisesitua-
14 Auglend (2016) s. 361.
15 Ibid. (2016) s. 359-360.
16 Innst.62 S (2016-2017) s.7.
17 Auglend (2015) s. 320.
18 NOU 2012:14 s. 241.
5
sjoner.19 Formålet er å kraftsamle samfunnets samlede ressurser ved krise og katastrofe.20 I skrivende stund bistår Forsvaret både politi og helsemyndigheter i forbindelse med utbruddet av koronaviruset.21 Disse nye utviklingstrekkene i samfunnsbildet, har reist spørsmålstegn ved i hvilken utstrekning Forsvarets kan utøve makt overfor norske borgere.
2.2 Et kort historisk tilbakeblikk og Grunnlovens hjemmelskrav
Skillet mellom Forsvar og politi har et prinsipielt og historisk bakteppe. Før det konstitusjo- nelle demokratiet gjorde sitt inntog i Norge på starten av 1800-tallet, lå bruken av militæret til Kongens eneveldige kompetanse. Det var derfor ikke uvanlig at militær makt ble brukt til det vi i dag mener er selvsagte politioppgaver.22 Vedtakelsen av Grl. § 99 andre ledd begrenset den utøvende makts adgang til å bruke militær makt mot egne innbyggere i fredstid. I dag finner vi samme bestemmelse i Grl. § 101 tredje ledd, men bestemmelsen uttrykker i prinsip- pet det samme; regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot egne innbyggere i freds- tid, «uten etter lov». Grunnlovens skranke i 101 tredje ledd sikrer folkesuvereniteten, makt- fordeling og et vern mot vilkårlig maktutøvelse. Likevel ble ikke Grunnlovens krav om en formell lovhjemmel innfridd før i 2015, i pl. § 27a.
Manglende lovhjemmel til tross, Forsvaret har flere ganger blitt bruk til sivile formål. Mest kjent er Menstad-slaget i 1931 og Alta-aksjonen på 1980-tallet. Tilfellene skapte stor politisk og juridisk debatt om Forsvarets bistand. Forsvaret skulle forsvaret landet, ikke vendes mot egen befolkning.23 Samtidig har Forsvaret bistått politiet ved en rekke andre anledninger, uten at dette har vært spesielt omstridt. Disse bistandsoppgavene har likevel hatt en annen karakter, fordi bistanden har vært knyttet til naturkatastrofer og ulykker.24
Før pl. § 27a ble vedtatt i 2015, hadde Forsvarets bistand kun vært forankret i rundskriv og instruks. Terrorangrepet 22. juli ble en utløsende faktor for lovarbeidet.25 I dag er pl. § 27a utfylt med tilhørende bistandsinstruks og har bidratt til å sikre den demokratiske legitimiteten til Forsvarets bistand til politiet.
19 NOU 2016:19 s. 35.
20 Prop.151 S (2015-2016) s. 5-6.
21 Veum (2020).
22 Prop.79 L (2014-2015) s. 6.
23 Spurkland (2019) s. 22-23.
24 Auglend (2016) s. 656.
25 NOU 2012:14 s. 246, Prop. 79 L (2014-201) s. 6.
6 2.3 Vilkår for bistand
2.3.1 I hvilke situasjoner er bistand aktuelt?
Pl. § 27a angir i hvilke situasjoner politiet kan anmode bistand fra Forsvaret. Første ledd nr.
1-3 angir tre situasjoner hvor Forsvaret potensielt kan utøve makt, jf. pl. § 27a andre ledd. Det er innenfor disse rammene oppgavens tema om våpen er satt.
Den første situasjonen gjelder «forebygging og bekjempelse av anslag av særlig skadevolden- de eller omfattende karakter, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur». Etter forarbeidene sikter bestemmelsen mot terroranslag.26 Nummer to omfatter «ettersøking og pågripelse av personen som kan sette menneskers liv og helse eller vesentlige samfunnsinter- esser i alvorlig fare». Siste situasjon gjelder «ulykker, naturkatastrofer og lignende for å verne menneskers liv og helse, eiendom og for å opprettholde ro og orden».
Forsvarets kan bistå «ved» situasjonene som er listet opp i pl. § 27a første ledd. Bistanden må stå i en naturlig årsakssammenheng med den situasjonen anmodningen rettes fra.27 Om For- svaret benyttes til utenforliggende situasjoner som vanlig kriminalitetsbekjempelse, vil formå- let med bistandsinstituttet utvannes. En slik utnyttelse av Forsvarets kapasiteter i politisam- menheng kan være uheldig, gitt Grunnlovens grenser og forutsetningen for skillet mellom politi og Forsvar.
Pl. § 27a tredje ledd regulerer tilfeller hvor Forsvaret kan Forsvaret bistå med «materiell, spe- sialkyndig operatør personell og annet», jf. tredje ledd. Ordlyden åpner opp for at politiet kan be Forsvaret om materiellbistand i enhver situasjon hvor politiet trenger materiell de ellers ikke disponerer. Pl. § 27a lest i sammenheng med uttalelser i forarbeidene, skal ikke materi- ellbistand etter tredje ledd ikke skal utløse maktbruk.28
2.3.2 Maktutøvelse og maktmidler
Av pl. § 27a andre ledd følger det at Forsvarets maktutøvelse må skje «innenfor de rammer som følger av § 6». Kort forklart vil det si at maktutøvelsen skal følge tilsvarende regler som gjelder for politiet. Dette vil bli behandlet nærmere i punkt 3.1. Bistandspersonellet må også tildeles politimyndighet. Begrepet «Politimyndighet» er ikke legaldefinert, men er i forarbei- dene til pl. omtalt som «betegnelse på den samlende myndighet til å gi påbud og foreta inng-
26 Prop.79 L (2014-2015) s. 14.
27 Ibid. s. 15.
28 Enkelte uttalelser i forarbeidene kan trekke i motsatt retning, Prop.79 L (2014-2015) s. 18-19, Spurkland (2019) s. 203-204.
7
rep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegne for politiet».29 Hvem som kan tildeles politimyndighet, er regulert i pl. § 20. Hovedregelen er at personer med politigrad i kraft av sin stilling innehar politimyndighet, jf. pl. § 20 (1). Etter § 20 femte ledd gis bi- standspersonell begrenset politimyndighet, jf. også bistandsinstruksen § 8 første ledd.
Utover de generelle kravene som fremgår av pl. § 6 jf. pl. § 27a, gir verken pl. § 27a eller bistandsinstruksen klare anvisninger om hvilke maktmidler som Forsvaret kan benytte under bistandsoppdraget. Av forarbeidene følger det at «generelt vil bistanden kunne omfatte både materiell og personell, og være av både administrativ og operativ karakter».30 Utover dette, vil situasjonene angitt i første ledd nr. 1-3, være ledende for hvilke maktmidler som Forsvaret kan bidra med. I forarbeidene er det nevnt at bistanden kan omfatte alt fra å sette inn militære kapasiteter ved et større terrorangrep, til grensekontroll for å avverge en potensiell terrorhand- ling.31
2.3.3 Prosedyrer ved bistand
Det er politiet som innehar beslutningskompetansen til å anmode om bistand, herunder politi- sjef, Politidirektoratet (POD) eller Politiets sikkerhetstjeneste (PST), jf. bistandsinstruksen § 4 første ledd, første pkt. Anmodningen sendes til Forsvarets operative hovedkvarter (FOH), som så snart det er mulig meddeler sitt svar tilbake til anmoder, jf. instruksen § 4 første ledd andre punktum. Justis- og beredskapsdepartementet er gjenpart til bistandsoppdraget. Departementet fungerer som en sikkerhetsventil, og kan på ethvert trinn stoppe operasjonen.
Den faktiske vurderingen av om politiet skal anmode om bistand fra Forsvaret, vil bero på en
«konkret helhetsvurdering, som omfatter både juridiske, politiske og operative krav og be- hov».32 Som utgangspunkt har politiet ansvar for å løse sitt samfunnsoppdrag med egne res- surser, men i situasjoner hvor ressursene «ikke antas å være tilstrekkelige eller tilgjengelige, skal politiet snarest be Forsvaret om bistand», jf. bistandsinstruksen § 2 (2).
Pl. § 27a pålegger ikke Forsvaret å følge anmodningen fra politiet, da bestemmelsen sier at Forsvaret «kan» bistå. Selv om det ikke foreligger en obligatorisk plikt til å yte bistand, må dette sees i sammenheng med prinsippene for bistand som er angitt i bistandsinstruksen § 2.
Det følger av instruksens § 2 tredje ledd at ved politiets anmodning skal Forsvaret yte bistand
«så langt det er mulig, uten at det går utover akutte militære oppgaver som er viktigere enn det oppdrag anmodningen gjelder». I lys av instruksens formålsbestemmelse i § 1 skal også
29 Ot.prp.nr. 22 (1994-1995) s.38.
30 Prop.79 L (2014-2015) s. 21.
31 Ibid. s.15.
32 Ibid. s. 12.
8
«samfunnets samlede ressurser utnyttes best mulig». På bakgrunn av dette, står ikke Forsvaret helt fritt til å avslå bistandsanmodningen. Forsvarets plikt må sees opp mot den aktuelle situa- sjonen det anmodes om bistand og hvilke ressurser Forsvaret har tilgjengelig.
2.4 Hovedforskjellen mellom politiets og Forsvarets våpen
Hovedforskjellen mellom politiets og Forsvarets våpen vil være sentral av sentral betydning i den videre vurderingen av oppgavens tema.
Norsk politi har tradisjon med et sivilt og tilbakeholdent preg.33 Politiet skal bare benytte vå- pen når det er «absolutt nødvendig» og under klare avgrensede situasjoner, jf. pl. § 6b. Ett av hovedformålet med politiets bruk av våpen er ikke først og fremst å drepe, men å uskadelig- gjøre personen for å gjennomføre det aktuelle politiinngrep, se våpeninstruksen § § 4-1 (3).
Derfor er blant annet prøveordningen med elektrosjokkvåpen iverksatt i norsk politi.34 Det er også et høyt fokus på å begrense skade på omgivelsene og tredjeparter som befinner seg i om- rådet beskytningen foregår.
Politiets skytevåpen er delt inn i enhånds og tohånds skytevåpen, jf. § 1-4 (6). I NOU 2011:19 er enhåndsvåpen definert som «håndskytevåpen som er konstruert for avfyring med en hånd.
Dette er i all hovedsak pistoler og revolvere».35 Politiets enhåndsvåpen er pistol HKP30L.36 Pistolen kan kun avfyre enkeltskudd.
Med tohåndsskytevåpen «menes skytevåpen som er konstruert for å betjenes med to hender, og normalt i anlegg mot skulderen. Dette er i all hovedsak rifler og hagler».37 Politiets to- håndsvåpen er maskinpistol MP5 A3P. MP5en er normalt utstyr med en sikringsfløy for en- keltskudd slik at det ikke er mulig å skyte automatild.38 Spesialavdelinger i politiet har der- imot mulighet til å benytte automatild.39
For Forsvarets våpen, vil humanitærrettens regler begrense hvilke våpen Forsvaret lovlig kan benytte.40 Forsvaret skiller mellom personlig våpen og avdelingsvåpen. Som hovedregel er soldatens personlige våpen en helautomatisk rifle av typen HK416 eller MP7.41 Utenom at
33 NOU 2017:9 s. 29. Heretter også omtalt som bevæpningsutvalget.
34 Instruks om bruk av elektrosjokkvåpen i politiet 18. Desember 2018 nr. 1648.
35 s. 14.
36 NOU 2017:9 s. 278.
37 NOU 2011:19 s. 14.
38 NOU 2017:9. s. 279.
39 Som Beredskapstroppen og Utrykningsenheten, Skaret (2017) s. 336 og 344.
40 Se punkt 6.2.
41 Forsvaret (u.å).
9
disse kan avfyre automatild, avviker ikke de personlige våpnene i vesentlig grad fra de politiet disponerer. Avdelingsvåpen er på den annen side kraftigere og tyngre. De benyttes innad i lags- eller troppsrammen. Vanlige avdelingsvåpen er FN MINIMI (lett maskingevær), men også kraftigere våpen som panservernvåpen, granatutskytningsrør og 84mm rekylfri kanon benyttes.42
De tyngre våpnene til Forsvaret har et langt større skadepotensial, ildkraft og mindre diskri- minerende effekt sammenlignet med politiets våpen. At er våpen er diskriminerende betyr at det er egnet for presisjonsskudd og dermed diskriminere mellom målene skytteren har rettet skudd mot. Ikke-diskriminerende våpen vil i varierende grad ha mulighet til å skille mellom ulike mål. Forsvaret benytter i stor grad våpen som betegnes som ikke-diskriminerende. Poli- tiet kan på sin side benytte ekspanderende ammunisjon, hvor prosjektilet utvider seg ved treff i kroppen. Dette anses å minke risikoen for gjennomskyting og stanser gjerningspersonen tid- ligere.43 Ekspanderende ammunisjon er på sin side forbudt i krig da den gir unødvendige li- delser og unødvendig skade, jf. Haag-erklæring IV,3 om ekspanderende kuler fra 1899. For- svaret benytter derfor helmantlet ammunisjon. Disse forskjellene tydeliggjør betydningen ulike våpentyper har for henholdsvis politiet og Forsvarets oppgaver.
2.5 Hovedforskjellen mellom politiets og Forsvarets opplæring i bruk av skytevåpen
Etter våpeninstruksens § 3-1 (1) kan bare «tjenestepersoner» med gyldig godkjenning bevæp- nes. For å oppfylle kravet til «Tjenesteperson» kreves politimyndighet etter pl. § 20, og opp- læring for bruk av våpen. Hvilken opplæring som kreves fastsettes av POD, jf. våpeninstruk- sen § 1-5 (1) bokstav a, første punktum. For å benytte våpen i polititjenesten, må tjenesteper- sonen minimum være godkjent for innsatspersonell 4.44 Innsatspersonell (IP) brukes om tje- nestepersoner som regelmessig utfører ordenstjeneste eller livvakttjeneste.45 Innsatspersonel- let er igjen inndelt i ulike kategorier på grunnlag av kompetanse og årlig utdanning. IP 1 er tjenestepersoner i beredskapstroppen, IP2 er tjenestepersoner i livvakttjeneste, IP3 er tjeneste- personer i utrykningsenhetene, mens IP4 er andre tjenestepersoner med våpengodkjenning.46 For å være godkjent IP4, må tjenestepersonen ha fullført politiutdanning ved PHS og ansettel- se i politidistrikt eller særorgan.47 Etter fullført politiutdanning varer IP4 godkjenningen for bruk av skytevåpen ett år. For å bli regodkjent som IP4, kreves det årlig vedlikeholdstrening
42 Forsvaret (u.å).
43 NOU 2017:9 s. 280.
44 NOU 2017:9 s. 277.
45 Ibid. s. 56.
46 Ibid. s. 56-57.
47 Ibid. s. 273.
10
og en godkjenningsprøve for aktuelt tjenestevåpen, minimum pistol, jf. RPOD-2016-7 pkt.
4.1.
Uten godkjenning vil tjenestepersonen bli fratatt aktuelt våpen inntil ny bestått prøve er av- lagt.48 I våpenutdannelsen ved PHS, kreves det kunnskap om regelverk som regulerer politi- ets adgang til å utøve makt og gjennomføre disse i henhold til grunnleggende rettssikkerhets- prinsipper. Hovedfokuset til politiets våpenopplæring er ifølge Myhrer-utvalget, «evnen til løse skarpe oppdrag uten bruk av skytevåpen, avgjøre når vilkårene er til stede for å avfyre rettet skudd, og sørge for at bruk av skytevåpenet skjer med minst mulig skade».49 Dette kre- ver ikke bare opplæring i politiets rammeverk, men også tilstrekkelig erfaring i hvordan re- gelverket utøves i praksis. Særlig vil evnen til å benytte minst mulig makt, være sentralt. I sum brukes 102,5 timer på praktisk våpenopplæring ved PHS.50
For Forsvarets personell vil graden av våpenopplæring variere, alt etter hvor aktuell soldat tjenestegjør. Alle vernepliktige soldater gjennomgår grunnleggende soldatutdanning 1, (GSU1).51 Opplæring innenfor GSU1 er lik for alle vernepliktige, og danner en plattform for videreutvikling til videre spesialisering og tjeneste. Totalt gis det 42 timer våpenopplæring ved GSU1.52 Etter rekruttperioden på åtte uker, videreutdannes de vernepliktige innenfor sitt fagfelt med tilhørende våpenopplæring. Vernepliktige som fungerer som militærpoliti og vaktsoldater blir spesielt utdannet innen vakt- og militærpolitifag.53 De får tildelt militær poli- timyndighet jf. militærpolitimyndighetsloven54 § 3 jf. § 1. Som hovedregel får soldatene som ikke er fagspesialisert innenfor vakt- eller militærpoliti, våpenopplæring innenfor rammen av krigens folkerett. Soldater som tjenestegjør i internasjonale fredsoperasjoner, ofte i sivile tett- bygde strøk, har omfattende opplæring i minimal bruk av makt gjennom engasjementsreglene (ROE).55 Vaktsoldater, militærpoliti og soldater fra Heimevernet får på den annen side videre opplæring i bruk av Forsvarets våpeninstruks i fredstid.56 Instruksen er hjemlet i kgl.res. av 26. november 1993 punkt 2,57 med hjemmel i militærpolitimyndighetsloven § 7. Instruksen er
48 RPOD-2016-7 pkt. 4.2.
49 Myhrer-utvalget s. 31.
50 NOU 2017:9 s. 273.
51 Hærens våpenskole (2015) s. 4.
52 Hærens våpenskole (2015) vedlegg 2.
53 Manual i krigens folkerett (2013) s. 239-240.
54 Lov om politimyndighet i forsvaret 20.mai 1988 nr. 33.
55 Simonsen (2019) s. 75.
56 Instruks for militære vakter bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid (TFF 562C).
57 Forskrift om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar 26. november 1993 nr. 1299.
11
utformet med tanke på en sivil ramme. I tillegg finnes det spesialavdelinger som trener spesi- fikt på Politiets våpeninstruks.58
Oppsummert har både Politiet og Forsvaret inngående opplæring i bruk av våpen. Den største hovedforskjellen er at vilkårene for bruk av våpen hviler på forskjellige rettslige grunnlag og forutsetningen for bruk av makt bygger på ulike samfunnsoppdrag. Dette kan være av rettslig betydning i hvilken grad Forsvarets personell i en bistandssituasjon kan fungere forsvarlig i en politiramme.
3 Rettslig rammeverk for politiets bruk av våpen
Forsvarets bistand etter pl. § 27a, skal som tidligere nevnt, følge politiets regler for myndi- ghetsutøvelse og er dermed hjemlet i politiloven for å tydeliggjøre dette.59 For å gi en grunn- leggende forståelse av hvilke regler som gjelder for Forsvarets våpenbruk, skal det i dette ka- pitelet gis en konsentrert framstilling av det rettslige rammeverket for politiets våpenbruk.
3.1 De polisiære grunnormene
De polisiære grunnormene er styrende for all politivirksomhet. Her vil det avgrenses til de prinsippene som er styrende for politiets bruk av makt: nødvendighet, forholdsmessighet og forsvarlighet.60 Prinsippene angir materielle vilkår ved maktbruk og kommer eksplisitt til ut- trykk i pl. § 6 og strpl. § 170a. I det følgende skal det tas utgangspunkt i pl. § 6. Formålet til pl. § 6 er å angi prinsippene for valg og bruk av virkemidler som ligger til politiets kompetan- se.61
Maktbruk stiller særlige krav til den som utfører handlingen og er særskilt hjemlet i fjerde ledd. Om makt skal anvendes i polititjenesten må den være «nødvendig og forsvarlig». Selv om ordlyden kan gi inntrykk av noe annet, gir ikke pl. § 6 (4) politiet en selvstendig rett til å utøve makt i tjenesten. Makt er kun en metode for å få gjennomført et lovhjemlet inngrep, som innbringelse etter § 8.62 Pl. § 6 (4) kalles derfor for en «aksessorisk» hjemmel.63 Det må derfor tas en samlet vurdering av vilkårene i pl. § 6, før makt kan anvendes på en «nødvendig og forsvarlig» måte. I denne vurderingen vil forholdsmessighetsprinsippet gitt i pl. § 6 (2) være sentralt.64 Kravet om nødvendighet og forholdsmessighet må vurderes i «hvert enkelt
58 FDs høringssvar s. 2.
59 Prop. 79 L (2014-2015) s. 11.
60 Myhrer (2012) s. 58.
61 Ot.prp.nr.22 (1994-1995) s. 60.
62 Fredriksen og Spurkland (2019) s. 231.
63 Auglend og Mæland (2016) s. 665.
64 Rt. 2007 s. 1172 avsnitt 23.
12
ledd i hendelsesutviklingen», jf. Rt. 2007 s. 1172 avs. 40: Det må være nødvendig og for- holdsmessig å beslutte et inngrep og ved utførelsen av inngrepet må det være nødvendig og forholdsmessig å utøve makt.
Nødvendighetsprinsippet kommer til uttrykk i pl. § 6 andre og fjerde ledd. Prinsippet fastset- ter at politiets inngrep, må ha et tilstrekkelig behov og være egnet/adekvat til å oppnå formålet for inngrepet. Maktmidlene som benyttes kan ikke gå lenger i styrke og tid enn hva som er nødvendig. Nødvendig i polisiær sammenheng kan forklares som at handlingen er til vesentlig lette for tjenesten.65 Ved situasjoner som krever mer inngripende metoder, som bruk av skyte- våpen, er det derimot et krav om at handlingen er «absolutt nødvendig», jf. pl. § 6b. Nødven- dighetsprinsippet må derfor relativiseres ut fra situasjonens alvor og hvilket maktmiddel som kan benyttes. En viktig side av nødvendighetsprinsippet er «minste-middel regelen». Regelen er konkretisert i pl. § 6 andre ledd, «politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt». Spørsmålet er om formålet med inngrepet kan oppnås på en annen og mindre inngri- pende måte. Politiets maktpyramide illustrerer denne regelen. Om et svakere middel ikke fø- rer fram, må politiet eskalere oppover i maktpyramiden.66 Skytevåpen er det sterkeste makt- middelet som politiet besitter og står øverst i maktpyramiden.
Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at det må være proporsjonalitet mellom målet og middel i utførelsen av et inngrep. Prinsippet kommer til uttrykk i pl. § 6 annet ledd, annet pkt., ved at de de midler som blir tatt i bruk «må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig». Ordlyden gir anvisning på at tjenestepersonen må foreta en helhetsvurdering av den konkrete situasjonen: hva er nød- vendig for å gjennomføre tiltaket og står det i en rimelig balanse sett opp mot situasjonen for øvrig? Fordelen med å benytte tiltaket må ikke overstige skaden som kan oppstå ved å anven- de det. Forholdsmessighetsprinsippet har en nær sammenheng med nødvendighetsprinsippet.
Et tiltak kan være nødvendig, men i en gitt situasjon være uforholdsmessig. Forholdsmessig- hetsprinsippet kan derfor avskjære at politiet i det hele tatt iverksetter inngrepet.67
Forsvarlighetsprinsippet kommer direkte til uttrykk i ordlyden i pl. § 6 fjerde ledd, hvor politiet kan anvende makt i den grad det er «nødvendig og forsvarlig». Språklig har ordet
«forsvarlig» et annet innhold enn forholdsmessig. Innenfor politiretten blir begrepene brukt noe om hverandre, men isolert retter forsvarlighetskravet seg mot omkringliggende omsten-
65 Myhrer (2012) s. 62.
66 NOU 2017:9 s. 60.
67 Auglend og Mæland (2016) s. 637.
13
digheter.68 Bruk av våpen kan få indirekte eller direkte konsekvenser for andre personer enn den som våpenet er rettet mot. Særlig er det en risiko å løsne skudd i offentlig rom, men i en- kelte tilfeller er dette nødvendig. Et eksempel på hvor politiet har vurdert dette som nødven- dig, er ambulansekapringen på Torshov i 2019. Forsvarlig bruk av våpen krever en konse- kvensvurdering av omgivelsene rundt, før det kan løsnes skudd. Bruk av skytevåpen kan der- med oppfylle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet, men likevel ikke kravet til for- svarlighet.
3.2 Menneskerettslige krav for bruk av våpen i polititjenesten
Grl. § 92 pålegger statens myndigheter å «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindene traktater om menneskerettigheter». Etter be- stemmelsen plikter myndighetene til å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjen- nomført i norsk rett, jf. HR-2016-2554-P avsnitt 70. De sentrale menneskerettighetskonven- sjonene er inkorporert i menneskerettighetsloven,69 jf. § 2, og går foran nasjonal rett ved mot- strid, jf. § 3.
Bruk av skytevåpen i et bistandsoppdrag, utgjør offentlig myndighetsutøvelse som støter an mot en av de mest fundamentale menneskerettighetene, retten til liv. Retten til liv har både et konstitusjonelt og menneskerettslig vern, jf. Grl. § 93, EMK art. 2 og SP art. 6. Disse reglene legger direkte begrensninger på anvendelsen av politiets bruk av skytevåpen, jf. lex-superior prinsippet. Dette er også understreket i pl. § 3, hvor det er bestemt at politiloven «gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater».
I tillegg til konvensjonene vil soft law som nevnt være av betydning. For politiets bruk av skytevåpen, er det særlig to dokumenter som er særlig sentrale.70 Dette er er FNs grunnprin- sipper for politi, makt- og våpenbruk (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials)71 og Amnesty Internationals retningslinjer for implementeringen av grunnprinsippene: Use of Force (Guideline for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials).72
68 Ibid. s. 646.
69 Menneskerettsloven 21.05.1999 nr. 30.
70 NOU 2017:9 s. 35.
71 FNs grunnprinsipper i bruk av makt (1990).
72 Amnesty International (2015).
14 3.2.1 Retten til liv
Art 2 (1) første punktum, pålegger staten en positiv plikt til å sikre enhvers rett til liv etter
«lov», se punkt 3.4.2. Forbudet mot å ta liv gjelder alle som handler på vegne av staten, jf.
EMK art. 1. De skrankene og pliktene som bestemmelsen utløser, vil derfor være særlig være aktuelle for Forsvaret og politi. I andre punktum forbys det å ta et liv «intentionally». Samti- dig er det tillatt å benytte potensielt dødelig makt etter EMK art 2 (2). Lest i sammenheng avgrenses ikke EMK art. 2 kun til tilfeller hvor drap er begått med hensikt. EMDs praksis har også godtatt maktanvendelse som fører til utilsiktet død73 eller at en person blir beskutt, men overlever.74 Retten til liv gjelder derfor ikke absolutt. Makt som kan medføre tap av liv, er tillatt om den fremstår som «absolutt nødvendig» og forfølger et legitimt formål nevnt i bok- stav a-c. Formålsvilkårene EMK art. 2 (2) bokstav a-c er uttømmende. Makt kan anvendes for å forsvare en person mot ulovlig vold (bokstav a), foreta en pågripelse eller hindre noen i å flykte (bokstav b) eller slå ned opprør eller opptøyer på lovlig måte (bokstav c).
Begrepet «absolutt nødvendig» er tolket svært restriktivt av EMD. Situasjonen må ha frem- stått på en slik måte at andre alternativ til å bruke dødelig makt, har virket urealistiske. Til sammenligning, er kravet til «absolutt nødvendig» en langt høyere terskel enn i vurderingen av om et inngrep er «nødvendig i et demokratisk samfunn» jf. EMK art. 8-11 (2).75
3.3 Politiets våpeninstruks
Gjeldende våpeninstruks for politiet76 trådte i kraft 1. april 2016. Formålet med instruksen er å tilpasse politiets bruk av skytevåpen til de overordnede rettslige rammer som følger av EMK og de polisiære grunnormer.77 I det følgende skal de mest sentrale bestemmelsene for bruk av skytevåpen omhandles. Spesielt vil jeg berøre bestemmelser som kan få betydning for opplæ- ringen til bistandspersonellet og forholdet til EMK.
3.3.1 Bevæpning
Av § 3-2 fremgår vilkår for bevæpning med skytevåpen. Etter andre ledd bokstav b kan poli- tiet bevæpnes for å kunne gi «objekter» tilstrekkelig beskyttelse. Etter en naturlig språklig forståelse er «objekter» ulike bygg og installasjoner med en materiell verdi, men også ha en sammenheng med liv og helse, som f.eks. kraftstasjoner. Om det er adgang til å bevæpne poli- tiet, kun med den hensikt å beskytte materielle verdier, er omstridt.78 Selv om det er snakk om
73 McCann v. The United Kingdom pkt. 148.
74 Makaratzis v. Hellas pkt. 55.
75 Finogenov v. Russia pkt. 210.
76 Våpeninstruks for politiet 2. juli 2015 nr. 1088.
77 NOU 2017:9 s. 63.
78 Myhrer (2016) s. 93.
15
bevæpningsadgang og ikke bruk, er bevæpning et skitt på vei mot bruk. EMK art. 2 (2) bok- stav a-c, setter klare rammer for når dødelig makt kan tillates etter konvensjonen. Beskyttelse av materielle verdier alene, kan vanskelig innfortolkes i bestemmelsen. Det er dermed lagt til grunn at beskyttelse av materielle verdier ikke er omfattet av bestemmelsen.79 På dette punkt synes våpeninstruksen å være i strid med de krav som følger av EMK art. 2. Spørsmålet vil likevel sjelden komme på spissen fordi personellet som vokter de materielle verdiene, sann- synligvis selv settes i fare ved angrepet.80 Samtidig åpner også reglene om vilkårene for bruk av våpen, både etter pl. og TFF 562 C, for å benytte våpen i den hensikt å beskytte materielle verdier. Disse bestemmelsene må dermed tolkes innskrenkende. Se nedenfor og punkt 6.1.3 3.3.2 Bruk av våpen
Vilkårene for politiets bruk av skytevåpen fremgår av våpeninstruksen § 4-3 og pl.§ 6b.
Grunnvilkåret er at våpen bare kan benyttes når det «absolutt nødvendig». Ordlyden må for- tolkes i samsvar med tilsvarende ordlyd i EMK art. 2. Det er et krav om at mindre inngripende maktmidler har vært forsøkt eller situasjonen tilsier at slike midler «åpenbart ikke vil føre fram». Formuleringen «åpenbart» presiserer at om det vurderes å benytte våpen som første respons, kreves et uttrykkelig behov. Regelen om minst inngripende middel kommer også direkte i uttrykk ved fremgangsmåten ved bruk av våpen, jf. instruksen § 4-2 (1) bokstav a og b og (2) bokstav a. Disse reglene viser en stadig opptrapping i eskaleringsnivået som følger av maktpyramiden.
Forsvarlighetsprinsippet er konkretisert i instruksen § 4-2 (1) bokstav c og (2) bokstav b. Før våpen blir brukt skal polititjenestepersonen vurdere og advare omgivelsene om at våpen blir brukt. Når bruk av våpen iverksettes, skal det forsøkes «så langt det er mulig», å ha kontroll med omgivelsene jf. § 4-2 (2) bokstav b. Dette viser at forsvarlighetsprinsippet ikke gjelder absolutt, men må vurderes opp mot hva som er nødvendig og forholdsmessig.
Videre fremgår det av våpeninstruks § 4-3 (1) bokstav a og b at våpenbruk avgrenses til konk- rete angitte situasjoner. Bokstav a kalles «nødvergebestemmelsen», mens situasjonene som i første ledd bokstav b omtales som «pågripelsesbestemmelsen».81
Etter første ledd bokstav a kreves det at det trues med en alvorlig voldshandling og det må
«fremstå som nødvendig» å benytte skytevåpen for å beskytte liv og helse. Bestemmelsen er både etter ordlyd og innhold tilsvarende med EMK art. 2 (2) bokstav a, hvor dødelig makt kan benyttes for å beskytte noen mot «ulovlig vold».
79 Leverick (2006) s. 182-183, Spurkland (2019) s. 183.
80 Myhrer (2016) s. 86.
81 Ibid. s. 126.
16
Pågripelsesalternativet som fremgår av bokstav b er også sammenlignbar med EMK art. 2 (2) bokstav b. Samtidig kan pågripelsesalternativet slik det fremgår av våpeninstruksen problema- tiseres opp mot EMK art. 2. Etter våpeninstruksen § 4-3 (1) bokstav b kan våpen benyttes for når det «anses påkrevd å pågripe eller stanse» en person som er «domfelt eller med stor grad av sikkerhet mistenkes» for særlige typer lovbrudd. Praksis fra EMD medfører likevel at dø- delig makt ved pågripelser bare kan skje for å stanse noen som utgjør en konkret fare for liv og helse eller det er sannsynlig at personen vil utgjør en slik fare på liv og helse, jf. Nachova82 avsnitt 107. Det at en person har begått eller mistenkes for handlingene som fremgår av vå- peninstruksen betyr ikke automatisk at personen utgjør en konkret, overhengende og alvorlig fare når personen pågripes. Ut fra formuleringen «anses påkrevd» må konsekvensen av at det ikke skjer en pågripelse fordi det ikke benyttes våpen, veies mot den potensielle faren gjer- ningspersonen kan utgjøre. 83
Som jeg var inne på, vil bruk av våpen med den hensikt å beskytte materielle verdier alene, være problematisk i lys av EMK art. 2. Ordlyden i pågripelsesalternativet i våpeninstruksen gir rom for å benytte våpen for å «pågripe eller stanse» personer som «anses som særlige far- lige» for «Norges selvstendighet, eller som alvorlig truer grunnleggende nasjonale interesser».
Ordlyden peker på at det er materielle verdier av en særlig beskyttelsesverdig interesse. For å være forenlig med EMK art. 2 må de materielle verdiene ha en årsakssammenheng med liv og helse, for at bruk av våpen kan tillates. Hvor langt ut i årsakskjeden som kan godtas, vil be- handles nærmere i punkt 6.1.3.
Våpen kan også benyttes i den hensikt å «beskadige eller gjøre en gjenstand ubrukelig eller forstyrre eller avlede gjerningspersonen», jf. pl. § 6b andre ledd, sml. våpeninstruksen § 4-3 (2) bokstav a og b. Dette er bruk som det kan knytte seg særlige utfordringer til sett opp mot Forsvarets bistand. Mer om dette i kapittel 6.2.1.
3.4 Krav til hjemmel ved bruk av skytevåpen
Bruk av skytevåpen utgjør det farligste og dødeligste maktmiddelet som politiet kan benytte overfor borgerne. For å sikre politiets legitimitet og tillit i samfunnet, forutsetter det forank- ring i lov. I forarbeidene til politiloven uttales: «Den sterkeste form for maktbruk er bruk av våpen. Det er viktig at bruk av våpen i polititjeneste er nøye regulert».84 I dette kapittelet skal jeg se på utviklingen av legalitetskravet ved bruk av skytevåpen i politiets ordinære tjeneste.
82 Nachova v. Bulgaria.
83 Myhrer (2016) s. 133.
84 Ot.prp.nr.22 (1994-1995) s. 18.
17
Denne utviklingen vil være av stor betydning, når oppgaven i kapittel 4.4 skal kartlegge hvil- ke krav som stilles til reguleringen av militære våpen i en politiramme.
3.4.1 Legalitetsprinsippet
Det følger av Grl. § 113 at «myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». Ordet «inngrep» dekker både myndighetsinngrep i form av beslutninger og utøvelsen av faktiske handlinger.85 Det er ikke tvil om at når politiet benytter skytevåpen, er dette en fak- tisk handling som innebærer et «inngrep». Skytevåpen innebærer potensielt dødelig maktbruk og er ett av de mest tyngende inngrep som Staten kan påføre sine borgere. Bruk av våpen mot andre i den hensikt å skade eller drepe, er normalt forbudt etter straffeloven. Vi befinner oss dermed i legalitetsprinsippets kjerneområde. Dette innebærer at bruk av skytevåpen bør regu- leres i formell lov og at det bør klart gå fram av ordlyden at politiet kan benytte skytevåpen i tjenesten. Om dette klarhetskravet, har Høyesterett uttalt: «[d]e kvalitative krav til lovhjem- melen innebærer at loven må være tilgjengelig og så presis som forholdende tillater», jf. HR- 2018-1907-A avsnitt 51.
3.4.2 Lovskravet etter EMK
Bruk av skytevåpen utgjør en handling som griper inn i retten til liv etter EMK art. 2. Som inne på i punkt 3.2.1, fastsetter EMK art. 2 (1) første punktum, enhvers rett til livet skal være beskyttet av «law». Lovskravet etter EMK dekker både skrevne og uskrevne regler som frem- går av nasjonal rett, og er dermed mindre strengt enn det nasjonale legalitetsprinsipp, som krever forankring i formell lov.86 Innholdet i lovskravet er nærmere presisert i dommen Sun- day times,87 og er lagt til grunn i senere avgjørelser.88 Regelverket må være tilstrekkelig til- gjengelig og presis for at borgerne kan forutberegne sin rettsstilling og innrette seg etter lo- ven. Innenfor klarhetskravet må behovet for et dynamisk og fleksibelt regelverk, balanseres opp mot risikoen for vilkårlighet og myndighetsmisbruk ved et for vagt lovverk. I saker hvor EMD har tatt stilling til om maktanvendelse fra rettshåndhevende myndigheter har krenket EMK art. 2, er ett av vurderingsmomentene om statens lovgivning oppfyller lovskravet etter EMK art. 2 (1). Mangelfull regulering av våpen, vil være også av betydning i vurderingen om maktanvendelsen har vært «absolutt nødvendig» jf. EMK art. 2 (2).
85 Rt. 2010 s. 612 avsnitt 27.
86 Møse (2002) s. 99.
87 Sunday Times v. UK
88 Møse (2002) s. 99.
18
3.4.3 Utviklingen i kravet til legalitet ved politiets bruk av våpen
Etter at politiloven ble vedtatt i 1995, har det vært en tendens til at det stilles strengere krav til både hjemmelsgrunnlaget89 og hjemmelens klarhet og presisjon.90 Med bakgrunn i et ønske om en sterkere forankring91 ble vilkårene for skytevåpen inntatt i politiloven 1. februar 2020, i pl. § 6b.92 Før pl. § 6b, var politiets bruk av våpen forankret i pl. § 6 fjerde ledd jf. § 29 jf.
våpeninstruksen § 4-3. Vilkårene for bruk av våpen er nokså detaljert og teknisk, og ble på denne bakgrunn ikke forankret i lovsform.93 Fra juristhold ble det satt spørsmålstegn ved at et så inngripende middel som skytevåpen, ikke skulle ha forankring i lov. Det ble blant annet vist til den danske løsningen, hvor politiets adgang til å benytte våpen er inntatt i loven.94 Sy- net på at sentrale deler av politiets bruk av våpen burde inntas i politiloven, ble også fulgt opp i bevæpningsutvalgets vurdering av våpeninstruksens hjemmelsgrunnlag. Av hensyn til dette, ble vilkårene for våpenbruk inntatt i pl.§ 6b.95
Også andre deler av reguleringen rundt politiets skytevåpen har gjennomgått endringer som følge av et ønske om en sterkere rettslig forankring. I 2014 godkjente Justis- og beredskaps- departementet midlertidig bevæpning av politiet, som følge av en skjerpet trusselvurdering.
Den midlertidige bevæpningen skulle opprinnelig vare fire uker, men ble forlenget en rekke ganger, fram til februar 2016.96 Noen kritikere oppfattet dette et skritt på veien til permanent bevæpning, som krevde hjemmel i lov.97 Pl. § 29 ble dermed endret for å gi en tydeligere for- ankring av bestemmelsen om midlertidig bevæpning i våpeninstruks for politiet.98 Senere er bestemmelsen endret ytterligere og gir klare føringer på når politiet kan bevæpnes i daglig tjeneste jf. pl. § 29 andre ledd.
Kort oppsummert viser gjennomgangen at bruken av skytevåpen i vanlig polititjeneste krever en sterk rettslig forankring på bakgrunn av skrankene i legalitetsprinsippet og lovskravet etter EMK. Samtidig forteller ikke dagens regulering konkret hvilke våpen som politiet kan benyt- tes, men viser til de våpen som er godkjent for bruk i politiet jf. våpeninstruksens § 1-1 (1) jf.
§ 1-4 (6). Dette er likevel informasjon det ikke er vanskelig å finne fram til. Det anses også å
89 NOU 2017:9 s. 64.
90 Graver (2019) s. 80-81, Skoghøy (2018) s. 55-56.
91 Prop.105 L (2018-2019) s. 6.
92 Tilføyd ved Lov om endringer i politiloven mv. (bevæpnet patruljering mellom sårbare objekter mv.) 10.
januar 2020 nr. 1, trådte i kraft 1. februar 2020
93 Ot.prp.nr.22 (1994-1995) s. 19.
94 NOU 2017:9 s. 64, se også Myhrer (2016) s. 31.
95 Prop.105 L (2018-2019) s. 13.
96 NOU 2017:9 s. 130.
97 Ibid s. 171.
98 Prop.107 L (2015-2016) s. 10.
19
eksistere en viss allmennkunnskap om at politiet er utstyrt med både pistol og maskinpistol.
Konklusjonen er at reguleringen for politiets bruk og type våpen er tilstrekkelig presis. Våpen som avviker fra dette, vil imidlertid være mer problematisk. Siden Forsvarets våpen i stor grad representerer et avvik fra våpen som blir brukt i ordinær polititjeneste, taler dette for at reguleringen av Forsvarets våpen krever en klar og tydelig rettslig regulering.
4 Hvilke krav gjelder ved bruk av våpen i et bistandsoppdrag?
4.1 Hva sier særreguleringen om Forsvarets våpenbruk?
Pl. § 27a regulerer ikke våpen konkret, men hjemler at Forsvaret kan utøve makt, jf. andre ledd. I bistandsinstruksen er Forsvarets våpenbruk regulert i § 8 andre ledd, hvor det fremgår at politiets våpeninstruks «gjelder så langt den passer for militært personell som løser oppdrag i tråd med denne instruks». Ordlyden bestemmer at det er politiets våpeninstruks som skal være styrende for forsvarets våpenbruk. Samtidig fremgår det av ordlyden at politiets våpen- instruks ikke gjelder fullt ut, bare så «langt den passer». Med andre ord åpner bistandsinstruk- sen for at det kan gjøres enkelte avvik fra politiets våpeninstruks. Hvilke avvik dette gjelder er ikke videre konkretisert eller presisert i bistandsinstruksen. I politiets våpeninstruks fremgår det heller ikke hvilke deler av våpeninstruksen som skal «passe» under Forsvarets bistand, men bestemmer at militærpersonell som er tildelt begrenset politimyndighet, skal også politi- ets våpeninstruks gjelde «så langt den passer» jf. § 1-2 (2). Når både bistandsinstruksen og våpeninstruksen ikke har presisert hvilke sider av våpeninstruksen som skal «passe» i bi- standsoppdraget, etterlater det et uklart bilde av reguleringen til Forsvarets våpenbruk.
Spørsmålet som reiser seg er hvilke deler av politiets våpeninstruks som er ment å «passe»
under bistandsoppdraget og hvilke deler vil falle utenfor? I det følgende skal de underliggende spørsmålene knyttet til regulering, bevæpning, bruk og opplæring behandles.
I vurderingen av hvilke krav som gjelder ved bruk av våpen, kan dette deles inn i to hoved- problemstillinger. For det første er det et spørsmål hvilke materielle krav som gjelder når en anvender militære våpen i bistandsoppdraget. For det andre er det et spørsmål om hvilke krav som stilles til reguleringen av militære våpen. Disse spørsmålene har igjen berøringspunkter til hvilke våpen som kan benyttes i et bistandsoppdrag og hvilke opplæringer som kreves.
Disse problemstillingene skal behandles i kapittel 5 og 6. Før dette, skal oppgaven belyse en- kelte spørsmål knyttet til bevæpning av bistandspersonell.
4.2 Bevæpning
Kapittel 3 i våpeninstruksen inneholder detaljerte kompetanse- og situasjonsvilkår for bevæp- ning. Spørsmål om bevæpning er noe annet enn bruk av våpen. Samtidig vil beslutning om å bevæpne politiet utgjøre en av de sterkeste formene for maktutøvelse. Politiet er som hoved- regel ubevæpnet i sine oppdrag. Forsvarets personell vil i ofte være bevæpnet i sin oppdrags-
20
løsning.99 Forskjellen i bevæpningsadgangen mellom etatene kan skape utfordringer ved For- svarets bistand til politiet. Etter våpeninstruksen og bistandsinstruksen gjelder politiets våpen- instruks «så langt den passer». Problemstillingen er på hvilken måte bevæpningsreglene skal
«passe» i et bistandsoppdrag.
Kompetansen til å beslutte bevæpning følger av instruksens § 3-3 og er tillagt operasjonsle- der, politisjef eller den enkelte tjenesteperson om visse vilkår er oppfylt. Et spørsmål er om Forsvaret kan beslutte bevæpning uten at våpeninstruksers bestemmelser er oppfylte eller selv beslutte bevæpning om vilkårene foreligger?
Bistandsinstruksens § 2 tredje ledd bestemmer at Forsvaret kan sette «operative vilkår for bistanden». Å beslutte bevæpning er utvilsomt innenfor ordlyden av «operative vilkår». Dette kan tale for at Forsvaret har anledning til styre bevæpning for sitt personell, også uten at vå- peninstruksens regler er oppfylt, jf. også bistandsinstruksen § 6 tredje ledd.
På den annen side er dette lite forenelig med at det er politimesteren som har overordnet an- svar for å lede bistandsoppdraget, som må forholde seg til våpeninstruksens regler om bevæp- ning. Bistandspersonellet skal ikke bare forholde seg til de samme rammer som gjelder for politiets maktanvendelse, men også hva som følger av bistandsanmodningen, jf. bistandsin- struksen § 7. Om det skal besluttes bevæpning eller ikke, vil trolig fastsettes i bistandsanmod- ningen om vilkårene for bevæpning er oppfylt, jf. også instruksens § 3-2 (2) om at det kan gis forhåndsordre om at bevæpning kan skje i «spesielle typetilfeller». Bistandspersonellet vil dermed få ordre om bevæpning av politiet på forhånd og må forholde seg til disse ramme- ne.100 Forsvaret har dermed ikke kompetanse til å beslutte bevæpning, jf. våpeninstruksen § 3- 3. Om Forsvaret ikke er enige i innholdet anmodningen, vil det ikke bli noen bistand, jf.
bistandsinstruksen § 4.
Våpeninstruksens kapittel 2 om lagring vil være av praktisk betydning for bevæpningsad- gangen til politiet. Her må det trolig legges til grunn at reglene for lagring ikke «passer» for Forsvaret, da de har andre rutiner for lagring av sine våpen. Det er nærliggende at lengden på bevæpningen til bistandspersonellet vil avhenge av hva som er operasjonelt nødvendig ut fra situasjonen som utløser i bistanden, jf. pl. § 27a første ledd, sml. Instruksen § 3-2 (3) og (4).
Konklusjonen er at bevæpningsreglene til politiet ikke gjelde direkte for Forsvaret. Bistands- personellet vil få ordre om bevæpning ut fra politiets behov, som må følge våpeninstruksens regler om bevæpning.
99 Myhrer-utvalget s. 30.
100 Slik det trolig ble fastsatt ved grensekontrollen i forbindelse med koronaviruset, POD (2020).
21
I punkt 3.3.1 var oppgaven inne på problemstillingen om bevæpning for å beskytte «Objek- ter», jf. instruksen § 3-2 (2). Her må bistandspersonellet forholde seg til de samme skranker som settes etter EMK art. 2. Utfordringen er at bistandspersonellet ikke nødvendigvis har til- strekkelig opplæring om begrensningene som følger av EMK, se kapittel 6.
4.3 Hva er de materielle vilkårene for bruk av militære våpen i bistandsoppdrag?
Forsvarets våpenbruk er ikke særskilt regulert i lov eller instruks. I forarbeidene uttales det at
«bruk av våpen ved maktutøvelsen fremgår ikke eksplisitt av lovforslaget, men vil også om- fattes når det er nødvendig og forsvarlig jf. bestemmelsens annet ledd».101 Uttalelsen peker på tilsvarende ordlyd etter pl. § 6 fjerde ledd, slik dette også følger av forarbeidene: «militært personell vil under utførelsen av en bistandsoperasjon være bundet av de samme regler for maktutøvelse som gjelder for politiet».102
Som nevnt, politiets maktbruk tar ikke kun utgangspunkt i pl. § 6 fjerde ledd, men må fortol- kes i lys av de polisære grunnprinsipper som utledes av § 6 og slik dette er konkretisert og presisert i menneskerettighetene, politiinstruksen og våpeninstruksen. I bistandsinstruksen er dette presisert i § 7 første ledd, hvor «bistandsanmodningen og de fastsatte rammer for poli- tiet, herunder blant annet politiloven § 6» vil gi begrensninger på Forsvarets maktbruk. Ord- lyden i instruksens § 7 andre og tredje ledd er også en ren henvisning til ordlyden i § 6 andre ledd, hvor forholdsmessighetsprinsippet er regulert. En konsekvens av dette er at på samme måte som pl. § 6 fjerde ledd ikke gir selvstendig hjemmel for maktutøvelse, gir ikke pl. § 27a andre ledd Forsvaret en selvstendig hjemmel for maktutøvelse ved bistand. Dette betyr at maktutøvelsen må være knyttet til inngrepstilfellene angitt i første ledd og politiets primære inngrepshjemler, som finnes i pl. og strpl.103 Dette taler for at de materielle krav som gjelder for Forsvarets våpenbruk, er de samme som gjelder for politiets våpenbruk. Samtidig gir bistandsinstruksen og våpeninstruksen anvisninger på at våpeninstruksen skal gjelde «så langt den passer». Spørsmålet om formuleringen «så langt den passer» gir rom for å avvike noen av de materielle kravene som gjelder for politiets bruk av våpen under bistand.
De materielle vilkår for politiets bruk av våpen følger av våpeninstruksen § 4-3 og tilsvarende nå også i politiloven § 6b. Ordlyden i bistandsinstruksen og politiets våpeninstruks åpner kun opp for fravikelse av selve våpeninstruksen. Regler av annen trinnhøyde, vil det ut fra lex- superior prinsippet ikke være adgang fra å fravike. Når de materielle vilkårene for våpenbruk
101 Prop.79 L (2014-2015) s. 16.
102 Ibid. s. 11.
103 Ibid. s. 22.
22
er inntatt i pl. § 6b, kan ikke bistandspersonell gå ut over disse kravene. Her vil de overordne- de prinsippene som kan utledes av «absolutt nødvendighet» etter pl. § 6b (1) og EMK art. 2 sette en absolutt terskel for kravene som kan stilles til våpenbruk. Likevel, betydningen av at Forsvarets personell hovedsakelig ikke er utdannet for våpenbruk innenfor politiets regelverk og er oppsatt med tyngre våpen, er ikke uproblematisk sett opp mot de materielle vilkårene.
Terskelen for at et tyngre militært våpen er nødvendig, forholdsmessig og forsvarlig, vil være høyere sammenlignet med politiets våpen, som er spesielt valgt ut med bakgrunn i disse prin- sippene.
Problemstillingen ble påpekt av Røksund-utvalget,104 som fant at det var en viss skepsis innad i politiet om Forsvaret på en forsvarlig måte kunne håndtere et bistandsoppdrag innenfor be- grensningene som ligger i politiets regelverk.
«Det er tilløp til en frykt for at Forsvaret vil misbruke en bistandsanmodning til å gå inn med
«full stryke» og dermed anvende uproporsjonal makt. Forsvaret har tunge våpen og stor ild- kraft, og kunnskapen om Forsvarets kapasiteter og operative doktriner er ikke like god i alle deler av politiet».105
Røksund-utvalget konkluderte med det ikke var indikasjoner på at denne frykten utgjorde en reell utfordring. Samtidig kan både avvikende opplæring og andre våpen gi en økt risiko for overskridelse av de overordnede krav som følger av politiets regelverk, noe også Røksund- utvalget påpekte:
«selv om forholdsmessighetsprinsippet i politiloven § 6 og straffeprosessloven § 170 også gjelder for Forsvaret når det bistår politiet, så må praktiseringen av dette i det konkrete tilfel- let nødvendigvis ta høyde for at de situasjonene der Forsvaret kalles inn vil kunne være særli- ge alvorlige, og at Forsvaret er en annen type organisasjon enn politiet, med andre rutiner, trening og til dels andre og tyngre våpen».106
I forlengelsen av denne uttalelsen kan det særlig oppstå utfordringer knyttet til militær bruk av våpen sett opp mot pl. § 6b andre ledd og våpeninstruksen § 4-3 (2). Dette har en side til opplæring og vil behandles i punkt 6.
104 Arbeidsgruppen bak forslaget til bistandsinstruksen og rapporten bak, vil i det følgende bli omtalt som Røk- sund-utvalget.
105 Røksund-utvalget s. 30.
106 Ibid. s. 43-44.