Fornyings- og administrasjonsdeptartementet Postboks 8004 Dep
0030 OSLO
Deres ref.: 200602795 21. mai 2007
HØRINGSSVAR – FORSLAG TIL FORSKRIFT OM FORBUD MOT BONUSPROGRAM PÅ NORSK INNENRIKS LUFTFART
Det vises til Fornyings- og administrasjonsdepartementets høringsbrev av 27. februar 2007 i forbindelse med en eventuell innføring av en forskrift om forbud mot bonusprogram på norsk innenriks luftfart og møtet med departementet 13. februar 2007. I det følgende fremgår SAS Braathens AS’ (’SAS Braathens’) kommentarer til høringen.
I sitt høringsnotat fremsetter departementet at en forskrift er nødvendig for opprettholde og fremme konkurransen i norsk luftfart etter at Konkurransetilsynets bonusvedtak av 2002 opphører 1. august 2007. Som bakgrunn for at en forskrift er nødvendig, uttaler departementet at det hittidige bonusforbudet har hatt stor positiv virkning på konkurransen, herunder i form av at billettpriser har falt med ca 30 % siden 2001.
Som det vil fremgå nedenfor er det SAS Braathens’ klare oppfatning at det verken er
policymessig behov for innføring av en forskrift med forbud mot bonusprogram eller juridisk sett hjemmel til det etter konkurranseloven. Da vurderingen av det policymessige behovet og den juridiske adgangen til en forskrift i stor grad er sammenfallende, behandles dette under ett.
Etter SAS Braathens oppfatning, er forslaget utelukkende fundert på teoretiske betraktninger, som ikke har rot i faktiske forhold. Faktum er at Norge er det eneste land i verden, som har hatt et forbud av denne type mot opptjening av bonuspoeng de siste fem årene. Departementet har ikke dokumentert, eller en dog forsøkt å dokumentere, at dette har medført en annerledes (og bedre) konkurransemessig utvikling i Norge enn andre steder. Dette er for så vidt naturlig:
Etablerte selskaper med bonusprogram har ikke kunnet hindre fremveksten av lavpriskonkurranse noe sted i verden. Det er videre ingenting som tilsier at konkurransen har vært hardere og/eller prisene lavere her enn andre steder, som følge av forbudet.
For SAS er EuroBonus ikke et virkemiddel for å ”låse kundene inne”. Den tiden er for lengst forbi da forventningen om fremtidige bonusreiser hadde avgjørende betydning for valg av flyselskap.
Det er billettpris, tidtabell og service som er de viktigste konkurranseparametrene. Det er også et faktum at bedriftskundene opptrer langt mer profesjonelt i dag enn for fem år siden.
Bedriftene har i dag mye bedre rutiner på å følge opp at de ansatte velger billigste alternativ og/eller det flyselskap som bedriften har avtale med. For SAS er EuroBonus først og fremst en
kundedatabase som er grunnlaget for produktutvikling, markedsføring etc. Dersom kundene registrerer reisene sine i EuroBonus, gir dette selskapet informasjon om hvem som reiser mye og hvor, noe som gir mulighet til tilpassede markedsføringsaktiviteter mot ulike grupper av kunder og til å belønne de gode kundene med tilbud om økt servicegrad osv. Dette forutsetter imidlertid at kundene har incentiver til å registrere reisene sine, noe som på sin side forutsetter at
registreringen i seg selv gir noen opplevde fordeler.
Det er en generell trend i bransjen at bonusprogrammer utvikles til egne forretningsområder, se nedenfor, samt at også lavkostselskapene utvikler egne bonusprogram. Det er urimelig og konkurransevridende at SAS Braathens ikke får samme mulighet til å delta i denne utviklingen.
Departementet har ikke tatt inn over seg at SAS og lavprisaktører som Norwegian driver etter to ulike forretningsmodeller. SAS er et nettverksselskap, mens Norwegian primært driver punkt-til- punkt trafikk. Norwegians forretningsmodell er basert på punkt til punkt beflyvning, hvor man ikke fokuserer på forbindelses- og reisekombinasjonsmuligheter og hvor pris er
posisjoneringsparameter. SAS' forretningsmodell er basert på nettverkstankegang, hvor trafikksystemmessige kombinasjonsmuligheter og verdiøkende service- og produktelementer kombinert med en konkurransekraftig pris gir ”valuta for pengene”. Disse forskjellene utgjør noe av det selskapene konkurrerer på, og det foreslåtte forbudet begrenser denne konkurransen.
Forslaget kan sammenlignes med et pålegg om at all dagligvarehandel skal drives innenfor rammen av konseptene til Rema eller Rimi, med forbud mot konsepter som Mega, Meny eller Ultra, som har bredere vareutvalg som sine konkurranseparametere.
Dette er verken kundene, konkurransen eller SAS Braathens tjent med.
1 MARKEDSUTVIKLINGEN SIDEN BONUSVEDTAKET 1.1 Generelt om markedet
Departementets analyse bygger dels på mangelfull, og dels på utdatert, informasjon og markedsmessige vurderinger. Det er derfor innledningsvis nødvendig å gi en kort og generell redegjørelse for utviklingen i markedet siden bonusvedtaket ble truffet i 2002.
Som konstatert over, fremstår det som klart etter en gjennomgang av høringsnotatet at det er basert på omstendigheter og forhold som muligens var aktuelle for fem år siden, men som nå er utdatert. På flere punkter vises det til Konkurransetilsynets vedtak om å forby EuroBonus, som var basert på markedsforholdene for perioden forut for 2001/2002. Etter det har flybransjen ikke bare gjennomlevd sin verste finansielle krise i historien, men markedene har gjennomgått en revolusjon og en mengde nye aktører har kommet til. Prisene for flyreiser er i dag mye mer gjennomsiktige enn tidligere, pga. internettdistribusjon, enveispriser, avskaffelse av IATA-priser, fjerning av restriksjoner (som krav til fravær mellom lørdag og søndag etc.) med videre.
Samtidig er kundenes oppførsel og preferanser radikalt endret. Konkurransetilsynets vurdering bygde på gamle og utdaterte opplysninger og gir ingen veiledning ved vurderingen av dagens situasjon.
Knapt noen bransjer har blitt angrepet så hardt og opplevd så mange forandringer på så kort tid som flysektoren. For ti år siden var de fleste flymarkeder i Europa preget av at de nasjonale
"flaggselskapene" hadde en meget dominerende stilling. "Flaggselskapene" hadde bygget opp sin flyvirksomhet rundt en tradisjonell nettverksmodell, såkalt nav-eikesystem. I dag er bildet helt
annerledes. De store nettverksselskapene i Europa utfordres av et stadig økende antall (i dag mer enn 50) flyselskap som satser på en helt annen forretningsidé basert på punkt-til-punkt flyvninger med et produkttilbud uten tillegg (salg tilbys i varierende grad om bord). I hovedsak skjer all deres distribusjon og salg over internett og de har svært konkurransekraftige lønns- og arbeidsvilkår. Noen av selskapene bygger også sine konsept på å ikke fly på hovedflyplassene, men velger sekundære flyplasser for å redusere kostnadene. Da de nye selskapene fokuserer på enkeltruter med tilstrekkelig trafikkgrunnlag ved punkt-til-punkt flyvninger, har de naturligvis et rutetilbud som ikke inkluderer eller i det minste er begrenset på ruter med lavere trafikk, der de typiske nettverksoperatørene i stedet kan tilby et komplett rutetilbud gjennom sitt nav-
eikesystem. Et rent punkt-til-punkt system blir derfor mer kostnadseffektivt enn et nav- eikesystem, men det genererer mindre kundeverdi for mange kundestrømmer og kundekategorier.
Det er åpenbart at lavprisselskapenes forretningsidé har vært svært fremgangsrik og at så vel forretnings- som privatpassasjerer attraheres av lave priser og et enkelt konsept. Dette har medført at disse selskapene har lykkes i å ta store markedsandeler på et stort antall ruter. Verd å merke seg er også at flere av disse lavprisselskapene, hvis lønnsomhet klart overstiger de store nettverksselskapene, på kort tid har vokst seg så store at de volummessig t.o.m. utfordrer de største flyselskapene. Eksempelvis nevnes at Ryanair, som så langt har vært det mest
fremgangsrike lavprisselskapet i Europa, i løpet av 2006 transporterte ikke mindre enn 42,5 millioner passasjerer, hvilket gjorde selskapet til Europas nest største flyselskap (etter Air France KLM). På fjerde plass kom lavprisselskapet easyJet, med et passasjervolum på ca
33 millioner. SAS gruppen er til sammenligning det sjette største, med et passasjervolum på 26,4 millioner i 2006. Ryanair har per i dag 120 moderne Boeing 737 – 800 fly, i tillegg til 161 fly i bestilling og opsjon på ytterligere 137 fly. Selskapet flyr 436 ruter i 24 land. easyJet hadde per 1. januar 2007 122 fly som skal øke til 192 i 2009, i tillegg til ytterligere 75 opsjoner. Selskapet flyr 262 ruter i 23 land.
Også i Skandinavia har inntredenen av lavprisselskaper medført en fundamental forandring av konkurranseforutsetningene. I dag møter SAS meget sterk konkurranse fra et flertall
lavprisaktører, deriblant Sterling, Norwegian, flynordic, Ryanair, Air Berlin, easyJet, WizzAir og SkyEurope, og med stadig økende passasjertall. Felles for disse selskapene er nok en gang at de ikke driver innenfor rammen av den tradisjonelle nettverksmodellen, men isteden primært konsentrerer seg om enkeltruter med stort passasjergrunnlag. Verd å merke seg er dessuten at lavprisselskapene for en stor del og med stor fremgang vender seg mot forretningsreisende i tillegg til de privatreisende. Et illustrerende eksempel er Norwegian, som innenfor rammen av sin forretningsidé uttrykkelig uttaler at de aktivt vender seg mot forretningsreisende. Norwegian har avtaler med store deler av næringslivet i Norge. Dessuten har Norwegian etablert en særskilt
”forretningsidé” på sin hjemmeside for bedriftskunder.1 Det samme kan sies for flynordic som uttrykkelig vender seg primært mot forretningskundene.2 Som vi kommer tilbake til nedenfor, har Norwegian nå høyere markedsandeler enn SAS Braathens på de innenriksrutene hvor de to selskapene konkurrerer.
Vedlagte figur viser en oversikt over lavprisselskapenes andeler av flytrafikken i Europa (innenriks og inter-Europeisk) per land i 2006.
1 Se Norwegians hjemmeside, www.norwegian.no.
2 Se videre flynordics hjemmeside, www.flynordic.com.
Bilag 1: LCC andel innland og til/fra land 2006
Som det fremgår ligger Norge sånn ca ”midt på treet”, dvs. at det er en rekke land med høyere lavprisandel til tross for at de ikke har bonusforbud.
Det markedet har sett de siste årene, er altså en utvikling mot en situasjon der konkurransen om flyreisene skjer innen rammen mellom to ulike forretningsmodeller, og der lavprisselskapene til fordel for lavkostalternativet bevisst har valgt å avstå fra det som nettverksselskapene tilbyr, som for eksempel store nettverk med mange avganger, gjennomgående billett/pris,
gjennomgående check-in av bagasje, interlining, bonusprogram, lounger osv. Da disse ulike forretningsmodellene i bunn og grunn tilbyr ulike produkter, innebærer dette samtidig at konkurranseforutsetningene for de to modellene er forskjellige.
Denne utviklingen har medført at SAS, som andre nettverksselskaper, tvinges til løpende å måtte revurdere sin forretningsmodell. I lys av dette fremstår den vidtgående argumentasjonen som føres i høringsnotatet om det fortrinn som SAS påstås å ha gjennom sitt nettverk, som både foreldet og misvisende, uten forankring i det markedsbilde som nå rår.
Denne utviklingen har medført betydelige endringer for SAS Braathens markedstilpasning, med store kostnadskutt, innføring av enveispriser og endret forretningsmodell. SAS Braathens gjør i disse dager forsøk på å tydeliggjøre forskjellen i forretningsmodell overfor kundene, gjennom gjeninnføring av visse serviceprodukter og økt produktdifferensiering. EuroBonus kunne, og burde, vært et viktig markedsføringsinstrument for selskapet i denne prosessen.
1.2 Pris og tidtabell er avgjørende konkurranseparametre
Gjennom hele høringsnotatet vises det til EuroBonus’ lojalitetsskapende effekter. Det gjøres blant annet gjeldende at EuroBonus er så lojalitetsskapende at prisen som konkurranseparameter nærmest utelukkes. Om SAS har forstått departementet rett, påstår det at anvendelsen av EuroBonus umuliggjør en effektiv konkurranse blant annet fordi de forretningsreisende prioriterer flyselskap som tilbyr avganger som er knyttet til bonusopptjening. Dessuten påstås det at forretningsreisende som ikke betaler billetten selv, ser bort fra prisen som
konkurranseparameter og isteden velger det flyselskap som gir flest private fordeler. Med private fordeler menes den bonus som inntjenes for den reisende personlig, men at det er
arbeidsgiveren som betaler. Til støtte for disse påstandene anføres teoretiske resonnementer som bygger på forhold som (i beste fall) gjaldt for flere år tilbake.
Som nevnt ovenfor, mener SAS at denne beskrivelsen av markedet og de forretningsreisendes preferanser og atferdsmønster mangler forankring i virkeligheten og gjenspeiler et foreldet verdensbilde, som ikke har tilknytning til den nåværende markedssituasjon.
Det er tvert imot slik at de forretningsreisende i dag nesten utelukkende treffer valg av
flyselskap ut i fra prisen og den aktuelle tidtabellen. Med andre ord er en attraktiv pris sammen med en fleksibel tidstabell, dvs. med hyppige avganger morgen og ettermiddag/kveld,
avgjørende for å kunne tilby et konkurransekraftig produkt til forretningsreisesegmentet.
Det er videre slik at selskapenes reisepolicy i dag er enda mer restriktiv enn tidligere. I høringsnotatet påstås det at de forretningsreisende kan handle økonomisk irrasjonelt for å få egne fordeler fremfor reelle rabatter til det selskap som betaler reisen. Så vidt SAS kjenner til,
kan den ansatte/forretningsreisende vanligvis ikke fritt velge flyselskap etter eget skjønn i strid med arbeidsgiverens reisepolicy. I den absolutte majoriteten av bedriftsavtaler i dag har bedriftene forhandlet frem nettopriser, dvs egentlig en kassarabatt, hvilket sammen med en meget tydelig reisepolicy fra bedriftenes side for å redusere sine reisekostnader, gjør at muligheten for en reisende til å ta andre hensyn enn de som tillates av arbeidsgiveren, er minimal.
Det er for øvrig et forbud for norske statsansatte til å bruke bonuspoeng inntjent på
tjenestereise til private formål. Dette følger av så vel EuroBonus medlemsvilkår som statens egne regler.
Som en følge av den stadig hardere konkurransen på mange ruter og den store overkapasitet som har rådet i bransjen, har prisene blitt presset de seneste årene. I tillegg kommer det store antallet nye aktører som har kommet på markedet. Som nevnt ovenfor, er mange av disse nye selskaper såkalte lavprisselskaper som med hell anvender en annen forretningsidé enn de tradisjonelle nettverksselskapene og har tvunget frem radikale prisreduksjoner generelt i
markedet. Det er langt på vei disse selskapene som setter nivået ”for hva en flyreise kan koste”.
Denne utviklingen er naturligvis i høyeste grad relevant også for forretningsreisesegmentet.
Dersom bonusprogram hadde hatt den effekt som departementet legger til grunn, ville det ikke vært mulig for lavprisselskapene å etablere seg og få den gjennomslagskraft som de har fått i hele Europa.
2. EFFEKTEN AV BONUSVEDTAKET 2.1 Innledning
Forslaget til forskrift bygger på en forutsetning om at forbudet mot opptjening av bonuspoeng fra 2002 var avgjørende for fremveksten av konkurranse på norsk innenriks, samt at den reduksjon i flyprisene som har funnet sted etter 2001 i sin helhet kan tilskrives denne konkurransen.
SAS Braathens deler ikke denne oppfatningen.
2.2 Bonusvedtaket har ikke hatt den effekt som departementet legger til grunn
Det er først grunn til å påpeke at prisstatistikken fra Statistisk Sentralbyrå, som det vises til, og som Konkurransetilsynet også anvender i ulike sammenhenger, er helt uegnet som
analyseverktøy. Denne statistikken gir ikke et riktig bilde av prisutviklingen. Statistikken
omfatter bare annonserte priser innenfor noen få billettkategorier på noen få strekninger, og sier ingenting om hvilke priser som faktisk er oppnådd i markedet og hva kundene faktisk betaler.
I høringsbrevet heter det blant annet: ”Tal frå Statistisk Sentralbyrå syner at billettprisane har falle med om lag 30 % sidan 2001.” Dette er feil, også om man tar utgangspunkt i denne statistikken.
Nedenfor er vist utviklingen i SSB's egen flyprisindeks fra januar 2001 til mars 2007.
Konsumpris- og flyprisindeks 2001 - 2007 uveiet (kilde SSB)
95 100 105 110 115 120 125 130 135 140 145 150 155 160
2001M01 2001M04 2001M07 2001M10 2002M01 2002M04 2002M07 2002M10 2003M01 2003M04 2003M07 2003M10 2004M01 2004M04 2004M07 2004M10 2005M01 2005M04 2005M07 2005M10 2006M1 2006M4 2006M7 2006M10 2007M01
Flyprisindeks KPI
Indeksene var: Januar 2001: 130,3
Høyest 2001 (desember): 156,4
Høyest totalt sett i perioden (mars 2002): 157,0
Mars 2007: 127,6
Dette gir følgende prosentvise nedgang:
januar 2001 – mars 2007: 2,3 % desember 2001 – mars 2007: 18,4 % mars 2002 – mars 2007: 18,7 %
Nedgangen fra 2001 er altså maksimalt 18,4 % (og minimum 2,3 %), og ikke 30 % slik
departementet legger til grunn. Indeksen er som nevnt uveiet, dvs den forutsetter at samme antall billetter selges i hver registrerte prisklasse ved hver månedlige registrering.
Selv denne statistikken viser imidlertid et vesentlig fall i prisene i perioden etter at
bonusvedtaket ble truffet i mars 2002, men før det trådte i kraft i august, og før Norwegian etablerte virksomhet på tre innenriksruter i september 2002. Dette skyldtes avskaffelsen av passasjeravgiften i april 2002, som tidligere hadde en tilsvarende innvirkning på den kraftige økingen i indeksen, dvs. ikke bonusvedtaket. Prisreduksjonen som følge av bortfallet av den fiskale avgiften tilsvarte kr 128 per enveisbillett, dvs. en gjennomsnittlig prisreduksjon på 8-10
%.
Departementet overser også at SAS i forbindelse med overtakelsen av Braathens høsten 2001 lovet markedet at prisene ikke skulle økes som følge av oppkjøpet, og herunder at ingen billettpriser skulle økes de første to årene.
Det er imidlertid ikke tvil om at konkurransen fra Norwegian har medført lavere priser.
Norwegian har tilført markedet mer kapasitet, og økt tilbud medfører naturligvis økt etterspørsel
og lavere priser, her som på andre markeder. Departementet overser imidlertid at denne utviklingen ikke er enestående for Norge. Flyprisene er i samme periode også redusert internasjonalt.
Dette fremgår med all tydelighet av følgende figurer som viser utvikling i yield (passasjerinntekter) i Europa fra 2001:
Oversikten er hentet fra en AEA (Association of European Airlines) rapport fra 2006 (side 12).
Rapporten vedlegges i sin helhet.
Bilag 2: AEA rapport 2006: Operating economy of AEA airlines
Utviklingen på SAS egne ruter ut fra Norge er den samme:
Yieldutvikling (jan02=100)
[figur – u.off./forretningshemmelighet]
Utviklingen på norsk innenriks, er også parallell, se også pkt 3.2.2 nedenfor. Prisutviklingen i Norge i perioden er dels et resultat av Norwegians inntreden, men i vel så stor grad et resultat av de endringer SAS Braathens gjorde våren/sommeren 2004 (kostnadskutt, innføring av enveispriser og endret forretningsmodell). Disse endringene ble vurdert som helt nødvendige av SAS
Braathens for å møte det nye konkurransebildet, representert ved Norwegian og andre lavprisaktører som SAS Norge og SAS konkurrererer med i andre markeder. Sterk fremvekst av lavprisaktører, økt kundefokus på pris og enklere prissammenligningsmekanismer gjennom internett var allerede en trend da Norwegian kom inn, og det var dette SAS Braathens søkte å tilpasse seg. Det er mulig at konkurransen fra Norwegian presset frem disse endringene tidligere enn hva som ellers ville vært tilfelle, men endringene ville ha kommet uansett. SAS Braathens var først blant nettverksselskapene i Europa til å innføre enveispriser, men man ser nå at de andre kommer etter.
Dette er altså en universell utvikling, helt uavhengig av forbud mot opptjening av bonuspoeng.
Departementet gjør ingen forsøk på å begrunne hvorfor et særnorsk forbud er nødvendig ut fra sammenligninger med konkurransesituasjonen og utviklingen i andre land. Derimot hevder departementet at:
”Ei samanlikning med situasjonen før forbodet, òg i den perioden SAS konkurrerte med Braathens som hadde bonusprogrammet Wings, gir eit godt erfaringsgrunnlag for å konkludere med at bonusprogram har hatt ein vesentleg konkurransereduserande verknad i norsk luftfart.
Før SAS sitt oppkjøp av Braathens hadde dei to selskapa om lag same kapasitet innanriks i Norge, men det var i liten grad priskonkurranse mellom selskapa. Det er grunn til å tru at bonusprogramma var ein medverkande faktor til dette” (understreket her).
Her er det først grunn til å påpeke en logisk brist i resonnementet: Selv om bonusprogram skulle ha vært en ”medverkande faktor” til redusert konkurranse mellom SAS og Braathens, er dette langt fra det samme som en ”vesentleg konkurransereduserande verknad”. Forklaringen på hvordan man kommer fra at det kan ha vært en av flere medvirkende faktorer, til den avgjørende faktoren, mangler.
Det er også uklart for SAS hva som er bakgrunnen for påstanden om liten grad av priskonkurranse mellom SAS og Braathens. Dersom det her refererer til sammenfall i publiserte priser, sier ikke det noe om hvor mange billetter hvert selskap solgte innenfor de enkelte priskategorier. Uten kjennskap til dette, kan departementet ikke trekke slutninger relatert til priskonkurransen mellom de to selskapene. Fakta var at det pågikk en knallhard priskonkurranse i
storkundesegmentet mellom SAS og Braathens, som ikke fremkommer i den publiserte prisutviklingsmodellen.
Forklaringen på hvilke faktorer som var styrende for konkurransen mellom SAS og Braathens, herunder på hvorfor konkurransen muligens bar sterkere preg av kapasitetskonkurranse enn priskonkurranse, er mangfoldig og komplisert. Det eneste som er klart, er at bonusprogrammene neppe hadde særlig betydning, og det til og med i en situasjon hvor bonusprogram generelt hadde sterkere lojalitetsfremmende effekt enn i dag, se nedenfor. De fleste av kundene som hadde et stort reisevolum var medlemmer både i SAS EuroBonus og Braathens Wings, og programmenes eventuelle innlåsende effekt var marginal.
Dette var en konkurranse mellom to nettverksselskaper, dvs. fundamentalt forskjellig fra dagens situasjon. Begge selskaper hadde investert i betydelig overkapasitet i forbindelse med åpningen av Gardermoen, noe som blant annet skyldtes overvurderinger av etterspørselsutviklingen og utviklingen i forretningsmarkedet. Dette var før lavpriskonkurransen ”tok av”, og selskapene hadde levd side ved side i mange år. De fulgte hverandre nøye, og begge visste at en
kampanjepris raskt ble fulgt opp av matchende tilbud fra den andre. Det utviklet seg således en slags prismessig terrorbalanse, hvor konkurransen om markedsandeler i stedet tok form av kapasitetskonkurranse, i tillegg til hard konkurranse om storkundene. Bonusprogrammene hadde helt åpenbart lite eller ingenting med dette å gjøre.
Ville man så fått konkurranse på norsk innenriks, og dermed den samme utviklingen, uten
bonusvedtaket? Det vet vi selvsagt ikke, men det er ut fra utviklingen ellers i verden overveiende sannsynlig at konkurransen ville kommet uansett, og at effekten ville vært den samme.
Norwegian hevder riktignok at forbudet var en vesentlig forutsetning for etableringen, men denne påstanden har, etter SAS Braathens oppfatning, begrenset troverdighet. Og hvis det skulle være riktig, ville det være pga. en psykologisk etableringshindrende effekt EuroBonus må ha hatt for Norwegian i 2002, ikke faktiske etableringshindringer, se også nedenfor. Som det fremgår der har ikke eksistensen av bonusprogrammer hindret nyetableringer i andre markeder, og EuroBonus har i ettertid heller ikke stanset Norwegian selv fra å etablere seg i konkurranse med SAS på ruter hvor opptjening av EuroBonus poeng har vært mulig. Når Norwegian nå hevder at selskapet ikke vil åpne nye ruter på norsk innenriks før man vet om forbudet mot opptjening av
bonuspoeng blir stående, har dette derfor absolutt ingen troverdighet. Dette er kun et påskudd selskapet benytter for å utsette vanskelige kommersielle beslutninger og for å stikke kjepper i hjulene for konkurrentens forretningsmodell. Det er helt andre faktorer som vil være avgjørende for disse beslutningene. På ruten Oslo-Kristiansand, som er en av de aktuelle rutene, annonserte Norwegian for eksempel allerede i 2003 at selskapet skulle starte. Dette skjedde aldri, til tross for bonusvedtaket, som altså åpenbart ikke var avgjørende for vurderingen den gangen, og det vil det heller ikke være nå.
SAS la til grunn ved oppkjøpet av Braathens at selskapet ville få konkurranse på norsk innenriks.
Dette kan dokumenteres. Flere av de norske innenriksrutene er blant de mer trafikksterke i Europa, og det er i det konkurransebildet som har utviklet seg de senere år helt urealistisk å tro at SAS Braathens ville få drive virksomhet her alene. Konkurransen ville kommet uansett, om ikke fra Norwegian, så fra en annen, ny eller eksisterende, aktør.
2.3 Konklusjon
Det er altså slett ikke riktig at norske flyreisende kan takke bonusvedtaket fra 2002 for de lave flyprisene og for Norwegians inntreden på det norske markedet. Begge deler ville kommet uansett.
Selv om det skulle vært riktig, dvs. at det enestående norske forbudet har hatt en slik
enestående norsk virkning, begrunner det uansett ikke hvorfor det nå fortsatt skulle være behov for forbudet. Som vi skal se, svikter departementets vurderinger også totalt på dette punkt.
3 DEN LOVEMESSIGE VURDERINGEN 3.1 Konkurranselovens forskriftshjemmel Konkurranseloven § 14 lyder:
”Dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen i markedene, kan Kongen ved forskrift gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål.”
Ifølge lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 228 oppstilles det to vilkår for anvendelse av hjemmelen:
”Det er et vilkår for å anvende bestemmelsen at det er nødvendig for å fremme konkurransen. Videre kan det bare gripes inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål.”
Forarbeidene sier i så måte intet mer enn det som fremgår av lovens ordlyd: Det er to
selvstendige vilkår som må være oppfylt: (i) forskriften må være nødvendig, og (ii) forholdet det gripes inn mot må minst være egnet til å begrense konkurransen
(konkurransebegrensningskriteriet).
Hjemmelen departementet benytter er en forskriftshjemmel. Det er høyst tvilsomt om § 14 som sådan kan brukes når hensikten er et inngrepsvedtak mot SAS Braathens som enkeltaktør.
Lovgiver har i den nye loven gått bort fra inngrepsadgangen ved enkeltvedtak som var en del av den gamle konkurranseloven, og departementets forslag er således i strid med lovgivers vilje. For SAS Braathens må en formell forskrift under enhver omstendighet være å regne som et
enkeltvedtak etter forvaltningsloven, med de krav som med det stilles til departementets saksbehandling og SAS Braathens’ videre klageadgang i den anledning.
3.2 Departementet har ikke hjemmel til å gi en forskrift 3.2.1 Nærmere om forskriftshjemmelens rammer
I sitt høringsnotat har departementet inntatt en teoretisk fremstilling av bonusprogram som sin vurdering av lovens konkurransebegrensningskriterium uten å foreta en konkret subsumpsjon i forhold til de gjeldende markedsforhold på norsk innenriks. Spørsmålet er om en slik abstrakt redegjørelse tilfredsstiller lovens krav, noe det etter SAS Braathens’ oppfatning ikke gjør. Etter SAS oppfatning bør § 14 anvendes med stor forsiktighet. Det er en grunn til at forbudet i krrl § 11 stiller krav om dominerende stilling, nemlig at ”misbruksatferd” som regel ikke er
konkurransebegrensende dersom det ikke foreligger dominans.3 Tvert i mot vil slik atferd da som hovedregel være konkurransefremmende og/eller effektivitetsfremmende.
Så vel lovens ordlyd som lovens forarbeider lar det stå åpent hva som nærmere ligger i konkurransebegrensningskravet. Hjemmelen i § 14 er derimot identisk med § 3-10 i
konkurranseloven av 1993. Vilkårene etter § 3-10 i konkurranseloven av 1993 må altså være oppfylt, det vil si at det normalt må foreligge markedsmakt (dominans) og
konkurransebegrensende virkninger (ikke så langt unna misbruk).
SAS-gruppen har tidligere blitt klaget inn til Kommisjonen med påstand om at selskapets ved bruk av EuroBonus opptrådte i strid med EF-traktatens artikkel 82 om misbruk av dominerende stilling på intraskandinaviske ruter. Sett bort fra dominanskriteriet, fremsetter Kommisjonen i sitt vedtak i sak COMP/37 257/ ECTAA/SAS av 29. november 2004 den korrekte misbrukstesten etter artikkel 82 som følger:
”[…] in order to determine whether SAS’ marketing strategy would amount to an abuse prohibited by Article 82, it would have to engage in extensive economic research in order to evaluate the effects of the EuroBonus programme on prices and to evaluate the switching costs for a passenger to opt for another carrier in case SAS raises its prices. If
3 For ordens skyld presiserer vi at SAS også er av den oppfatning at EuroBonus heller ikke utgjør noe misbruk i krrl § 11s forstand.
high prices and high switching costs were detected, the Commission would then have to assess whether these were a consequence of the loyalty inducing effects of the EuroBonus programme and not of other factors such as quality of service, better offer of frequencies or simply the range of destinations and connections offered by SAS.”
Kommisjonens misbrukstest etter EF-traktaten artikkel 82 fremstår som korrekt. En tilsvarende analyse og subsumpsjon må gjøres under konkurransebegrensningskriteriet i konkurranselovens § 14 for å kunne avgjøre om det er adgang til å gi en forskrift eller ikke.
Etter SAS Braathens mening kan en teoretisk argumentasjon selvfølgelig ikke i seg selv anses tilstrekkelig for å påvise konkurransebegrensende virkninger av bonusprogram. Loven krever en konkret vurdering, basert på de faktiske markedsforhold. I en slik vurdering må det gjennomføres en grundig analyse av de komplekse forhold som råder i flybransjen og de faktorer som påvirker flyselskapenes konkurranseevne, så som pris, antall avganger, nettverk, produkt- og
servicetilbud, kvalitet, punktlighet osv, noe som imidlertid er nesten helt fraværende i departementets analyse.
For at departementet skal kunne innføre en forskrift om forbud mot bonuspoeng på norsk innenriks må det derfor foreta en analyse av effektene av en ordning med bonusprogram på billettprisene på norsk innenriks under dagens markedsforhold, herunder en vurdering av passasjerenes byttekostnad for det tilfelle at selskapet med bonusprogram skulle høyne prisene sine. Hvis departementet kan påvise høye priser og høye byttekostnader, så må departementet videre påvise at disse er et utslag av bonusprogrammenes lojalitetsskapende virkninger og ikke et resultat av andre faktorer.
Denne analysen har departementet ikke gjennomført. Hvis analysen hadde vært foretatt, ville departementet sett at dagens markedssituasjon ikke understøtter de konklusjoner som trekkes i høringsnotatet.
SAS Braathens ga en nærmere redegjørelse for dagens markedsforhold i sin presentasjon hos departementet 14. februar 2007. Departementets forslag til forskrift og dets vurderinger foretatt i den forbindelse slik de fremgår av høringsbrevet, synes på ingen måte å hensynta SAS Braathens innspill da disse overhodet ikke er reflektert i departementets redegjørelse. SAS Braathens finner derfor grunn til å repetere og presisere sitt standpunkt.
Hovedpoenget er at forutsetningene bak Konkurransetilsyntes inngrepsvedtak fra 2002 ikke lenger er til stede. Vedtaket bygget på at SAS, etter overtakelsen av Braathens, den gang hadde en dominerende markedsposisjon, nesten monopol. Hovedargumentet var at SAS Braathens’
bonusprogram var et vesentlig etableringshinder som konkret stengte Norwegian ute. SAS var og er uenig i at bonusprogrammet hadde den betydning som det ble tillagt av
konkurransemyndighetene, men dette er uansett irrelevant nå, da Norwegian er inne på alle ruter selskapet finner kommersielt interessante, helt uavhengig av om SAS Braathens tilbyr et bonusprogram eller ikke.
Likeledes har eksistensen av bonusprogrammer vitterlig ikke vært til hinder for fremveksten av lavpriskonkurranse i noe marked i resten av verden. Det er overhode ingenting som tilsier at det norske markedet har utviklet seg annerledes, at konkurransen er mer intens, eller at prisene er
lavere i Norge, enn i andre markeder hvor selskapene har benyttet seg av bonusprogrammer i den siste femårsperioden.
Av nettopp disse grunnet har så vel Kommisjonen, som samtlige av de skandinaviske
konkurransemyndighetene, så sent som i 2005 avvist klager mot SAS Braathens, SAS Danmark og SAS Sverige om misbruk av dominerende stilling ved bruk av EuroBonus på intra-skandinaviske ruter. I den forbindelse kan det nevnes at det danske tilsynet uttalte at:
”[…] SAS’ Eurobonus-program har faldende tilslutning blant de rejsende, og at
programmet ikke har nogen signifikant effekt i forhold til de rejsendes tilbøjelighed til at vælge flyselskab.”
3.2.2 Dagens markedsforhold: SAS Braathens’ har ikke markedsmakt
Som nevnt ovenfor var den en vesentlig forutsetning bak bonusvedtaket i 2002 at SAS ble ansett for å ha en svært dominerende posisjon på det norske innenriksmarkedet. Dette er ikke lenger tilfelle, og en av de grunnleggende forutsetningene bak vedtaket er derfor ikke lenger til stede.
Departementet anfører med støtte i forarbeidene at § 14 kan benyttes overfor foretak som ikke er dominerende. SAS Braathens vil ikke bestride dette i denne omgang. Det er imidlertid grunn til å påpeke at det langt fra synes klart under hvilke forutsetninger atferd eventuelt kan være konkurransebegrensende dersom det ikke foreligger markedsmakt. Det klare utgangspunkt må i slike tilfeller være at den aktuelle atferden må forutsettes å være konkurransefremmende og/eller effektivitetsfremmende, snarere enn konkurransebegrensende, og at det er denne presumpsjonen som departementet konkret må tilbakevise.
SAS Braathens er ikke lenger en dominerende aktør med mulighet til å utøve markedsmakt på ruter hvor det er konkurranse. Det følger av konkurransemyndighetenes praksis at det relevante markedet er punkt-til-punkt trafikk på den enkelte rute, se for eksempel Konkurransetilsynets avgjørelser i A2005-24 og V2003-71. Utviklingen i SAS Braathens markedsandeler på de største innenriksrutene er vist i figuren nedenfor.
SAS Braathens prosentandel av totaltrafikk og lokaltrafikk per år (2003-2006) på OSL-BGO/SVG/TRD:4
[figur – u.off/forretningshemmelighet]
4 T.o.m. oktober 2006.
Vi vedlegger også en tilsvarende oversikt som viser utviklingen på de samme rutene per måned.
Bilag 3: SAS Braathens prosentandel av totaltrafikk og lokaltrafikk per mnd (2003-2006) på OSL-BGO/SVG/TRD
Passasjerandelen på lokaltrafikk (p-t-p) for Oslo-Tromsø og Oslo-Bodø viser samme utvikling som de tre Sør-Norge rutene. For Oslo-Tromsø har SAS Braathens nå ca [u.off] % av lokaltrafikken og [u.off] % på Oslo-Bodø.
SAS Braathens har altså markedsandeler under 50 % av lokaltrafikk på nesten samtlige
konkurranseutsatte ruter. I dette ligger at SAS Braathens er nummer 2 på lokaltrafikk og derfor ikke en dominerende aktør. I tillegg møter selskapet potensiell konkurranse fra andre
lavprisaktører samt aktuell konkurranse fra andre transportmidler.
Tall fra Oslo Lufthavn Gardermoen (OSL) viser videre at SAS (konsernet) har en markedsandel på utenlandstrafikken ut og inn av OSL på ca 36 %. Som det fremgår av vedlagte oversikt er andelen synkende, til tross for at SAS her altså tilbyr kundene opptjening av bonuspoeng.
Bilag 4: SAS og SAS Braathens markedsandel 2005 – 2007
Vi vedlegger også en oversikt som viser samlet trafikk for SAS/SAS Braathens inn og ut fra OSL (brutto OSL tall) for perioden jan 05 - apr 07, sammenlignet med den utviklingen som Norwegian har hatt i sin totale utenlandstrafikk, dvs samlet fra alle de destinasjoner som Norwegian flyr fra i Norge, samt deres nye polske trafikk.5 Dette er ikke sammenlignbare tall, men illustrerer
Norwegians vekst gjennom de to siste årene i markeder hvor deres konkurrenter, både SAS/SAS Brathens og utenlandske selskaper, har bonusprogram.
Bilag 5: Utenlandstrafikk jan 2005 – april 2007:
SAS/SAS Braathens: til/fra OSL (kilde: OSL)
Norwegian: total utenlandstrafikk inkl Polen (kilde: Norwegian) SAS Braathens kan ikke opptre tilstrekkelig uavhengig av kunder og konkurrenter på noen innenriksrute hvor selskapet møter konkurranse fra Norwegian. Dette gjelder ikke minst på de store rutene hvor Norwegian har et heldekkende tilbud gjennom dagen.
3.2.3 Bonusprogram har ingen vesentlige lojalitetsskapende virkninger
I dagens marked fungerer bonusprogrammer primært ikke som lojalitetsprogram, men mer som et markedsførings- og serviceverktøy. Dette er et verktøy som de fleste selskaper, også mange lavprisselskaper, benytter seg av. EuroBonus utgjør for SAS Braathens et verktøy for å kunne tilby
5 Disse tall offentliggjør Norwegian i sine månedsrapporter til børsen.
et individtilpasset servicekonsept for kunder som flyr mye. Et fungerende bonusprogram gir innsikt i hvem som er de beste kundene og EuroBonus er selskapets og konsernets
kundedatabase. EuroBonus er dessuten et viktig verktøy i forbindelse med produktutvikling. Den kunnskapen om kundene som EuroBonus gir, anvendes dessuten i den kontinuerlige
effektiviseringsprosessen for å redusere konsernets totale kostnader, som igjen kommer kundene til gode.
De viktige konkurranseparameterne i dagens marked er fortsatt pris, tidtabell, antall avganger og forbindelser, samt regularitet og punktlighet – ikke bonusprogram. Et bonusprogram gjør således ikke at et selskap blir immun mot priskonkurranse og resulterer heller ikke i høyere priser. Dette ville departementet sett hvis den nødvendige analysen under § 14 hadde blitt gjennomført.
Vedlagte undersøkelse bekrefter ovennevnte. Dette er en presentasjon hentet fra
”Affärsresebarometern”, og er en uavhengig måling hvor såkalte ”beslutningstakere”
(innkjøpere, reiseansvarlige i bedrifter etc) og reisende har svart på spørsmål relatert til trender, beslutningskriterier, preferanser etc. De to siste sidene viser de viktigste
beslutningskriteriene. Som det fremgår er bonusprogram ikke blant disse for noen av de to gruppene (kriteriet bonusprogram ligger på 10. plass for reisende og 12. plass for
beslutningstakere (”reason for choice of airline”). For øvrig viser presentasjonen at det forventes en prisøkning i markedet, samtidig som prisfokuset fortsetter blant bedriftene.
Bilag 6: Presentasjon hentet fra Affärsresebarometern
I denne sammenheng er det også et sentralt poeng at antall medlemmer, opptjening og uttak av poeng i EuroBonus er blitt vesentlig redusert. Siden 2002 har bedriftene gjennomgående endret sin reisepolicy og håndhever denne strengere med økt fokus på pris og tidtabell. Den enkelte bedrift har full frihet til å uttrykke sin policy vedrørende uttak av servicefordeler og reiser.
Staten har i den anledning selv uttrykt seg positiv til EuroBonus på grunn av de
effektivitetsgevinster dette kan gi for den enkelte reisende, samt regulert at poeng opptjent under tjenestereise skal tas ut i tjenestesammenheng. Også privatkundene har som nevnt fått et meget høyt fokus på pris. Disse faktorene reduserer en eventuell lojalitetsskapende effekt et bonusprogram tidligere måtte anses å ha hatt.
Påstanden i høringsnotatet om lojalitetsfremmende virkninger av bonusprogram fremstår kun som nettopp dette: En teoretisk fundert, og ikke dokumentert, påstand.
Departementet viser blant annet til en svensk undersøkelse. Dette er en utredning fra mars 2003, som het "Smakar det så kostar det - en utredning med fokus på flygbonusprogram", som
Konkurrensverket gjorde på oppdrag for regjeringen for å undersøke om det var behov for ytterligere tiltak eller lovgivning etter EuroBonus-dommen fra februar 2001. Konkurrensverket foreslo ingen slike tiltak og regjeringen gjorde ikke noe mer i sakens anledning.
I utredningen finnes det en såkalt ekonometrisk studie der man forsøkte å måle effekten av bonusprogram på pris, antall avganger og innlåsningskostnader. SAS mener at studien inneholdt en rekke feilkilder og usikkerheter. Blant annet tok modellen, som i seg selv kun var en
vurdering, utgangspunkt i høyeste listepris, som er en pris nesten ingen anvendte. Et større problem er at det ikke er tatt høyde for at forbudet mot EuroBonus på svensk innenriks i tid falt
sammen med den radikale nedgangen i internasjonal luftfart i 2001-2002. Studien var allerede den gang basert på en markedssituasjon som ikke lenger fantes, hvor kundenes preferanser hadde endret seg og lavprisselskapene var kommet inn for fullt. Studien ga også selv uttrykkelig uttrykk for at det ”är omöjligt att dra några generella slutsatser om effekterna på priser och antal avgångar hos flygbolag med bonusprogram”.
Det kan også nevnes at studien konkluderte med at bonusprogram ikke hadde noen signifikant effekt på billettprisene på monopolruter, og dessuten medførte økt antall avganger på slike ruter. Dette tilsier, i motsetning til det departementet legger til grunn, at et eventuelt forbud ikke bør omfatte monopolruter, se nedenfor. SAS antar at departementet ikke mener at studien kun kan tillegges vekt i ett henseende, men ikke i andre?
I følge studien konkluderes det en dog med at antallet avganger også øker på konkurranseruter.
Dessuten fastholdes det at bonusprogram kan ha samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster, som skalafordeler i produksjonen, bonusprogram som markedsføringsverktøy m.m. hvor programmet effektiviserer kundekommunikasjon og produktutvikling, helt i tråd med det SAS har anført i denne saken, se nærmere nedenfor.
Det kan også nevnes det svenske Luftfartsverket i forbindelse med utredningen mente at SAS ble diskriminert i forhold til sine europeiske konkurrenter, som gjennom forbudet mot EuroBonus hadde fått ”orättvisa konkurrensfördelar”.
En forsvarlig analyse av eventuelle lojalitetsfremmende virkninger ville blant annet ha inkludert en nærmere undersøkelse av utviklingen i markedsandeler sammenholdt med aktørenes
produksjonskapasitet, på ruter med og uten opptjening av bonuspoeng.
En vurderingsparameter av hvordan et selskap lykkes i konkurransen på en strekning, kan være forholdet mellom andelen passasjerer i forhold til andelen tilbudte seter (dvs markedsandel vs produksjonsandel). Med tanke på påstandene om at det er vanskelig å konkurrere med SAS pga.
EuroBonus og de påståtte lojalitetsskapende effekter som fremlegges i høringsnotatet, ville det være naturlig om disse effektene ble gjenspeilet i konkurrentenes problemer med å oppnå en markedsandel som tilsvarer deres andel av produksjonen på flyruter hvor de konkurrerer med SAS med EuroBonus.
SAS gjorde slike beregninger i forbindelse med klagen på bruk av EuroBonus på de
intraskandinaviske rutene i 2005. I følge disse beregningene, var dette ikke tilfelle. Etter det SAS kunne bedømme lå tvert imot både Norwegians og Sterling sine markedsandeler veldig nære deres respektive produksjonsandeler, hvilket også gjaldt for SAS og øvrige konkurrenter på disse rutene. Her skal det også bemerkes at disse beregningene inkluderte transfertrafikk, som selvsagt i stor grad er forbeholdt den aktør som tilbyr de beste transfermuligheter, noe som medfører at markedsandelene til aktører som Sterling og Norwegian på O&D-hovedstadsruter egentlig var betydelig høyere enn det som ble oppgitt i saken. Videre skal det bemerkes at SAS’
vurderingsgrunnlag ikke inkluderte opplysninger om bookinger via internet, og en stor del av billettbookingen for lavprisselskapene foregår nettopp on-line.
Disse opplysningene viste altså tydelig at konkurrentene til SAS hadde oppnådd store markedsandeler, som minst tilsvarte deres respektive produksjonsinnsats. Dette er en sterk indikasjon på at EuroBonus ikke har den innelåsende effekt som departementet legger til grunn.
3.2.4 Bonusprogram har ingen vesentlige etableringshindrende virkninger
Det påstås i høringsnotatet at bonusprogram har etableringshindrende virkninger. Også dette fremstår som et utelukkende teoretisk fundert postulat, som bygger på en teoretisk og fullstendig overdrevet oppfatning om de innelåsende virkningene av bonusprogram, som helt savner rot i de faktiske forhold.
Alle de store nettverksselskapene har bonusprogrammer og har hatt det lenge. Som påpekt ovenfor har dette ikke vært til hinder for den markedsutviklingen som har funnet sted de senere år, med sterk fremvekst av lavpriskonkurranse. Dette viser i seg selv at bonusprogrammene har begrenset etableringshindrende effekt.
De absolutt viktigste konkurranseparametrene er som nevnt nå pris og tidtabell. I takt med at de reisende er blitt mer bevisste og siden gjennomsiktigheten har økt i markedet (blant annet via internett) i kombinasjon med en mer restriktiv reisepolitikk hos foretakene, som betaler de forretningsreisendes billetter, har disse parametrene blitt mer betydningsfulle. Selv for forretningsreisende er prisen i kombinasjon med en fleksibel tidtabell de avgjørende faktorene ved valg av flyselskap. Et eventuelt bonusprogram påvirker ikke dette valget.
I denne sammenheng er det veldig interessant å notere at EU-kommisjonen i den ovennevnte saken så sent som i november i 2004 undersøkte om EuroBonus utgjorde en etableringshindring på de intra-skandinaviske rutene.6 Saken gjaldt en klage fra den europeiske reisebyråforeningen ECTAA nettopp om anvendelsen av EuroBonus på disse rutene. Kommisjonen uttalte i
avgjørelsen:
”The Commission inquired about the level of competition existing in the three main intra-Scandinavian routes and has come to the conclusion that there has been new direct entry on the three routes.
Sterling started operating the Copenhagen-Oslo route in March 2002.
Nordic Link7 entered the Stockholm-Copenhagen and the
Stockholm-Oslo routes in the last trimester of 2003 and Norwegian Air Shuttle have commenced services on the Stockholm-Oslo route in September 2003. These carriers, operating under the low cost model, were successful in attracting passengers (including from SAS)
despite the fact that SAS is a network carrier offering a wider range of routes and services and continue offering bonuses on these routes under its FFP. Conversely, these carriers do not offer a FFP. In addition, according to the figures made available to the Commission, the carriers have today a significant market share on these routes and their entry has contributed for a significant decrease in prices. Consequently, the Commission’s preliminary view is that the use by SAS of its FFP on these routes has not barred other carriers from attracting passengers and competing with SAS.” (SAS’ utheving)
6 Case COMP/37 257/ ECTAA/SAS.
7 SAS’ anmerkning: Nordic Link heter nå flynordic.
Det følger av Kommisjonens uttalelse og vurdering at EuroBonus åpenbart ikke kan anses å utgjøre et etableringshinder som negativt påvirker mulighetene for konkurrenter til å komme inn på markedet og konkurrere effektivt. Kommisjonens vurdering fra november 2004 får ytterligere støtte i det faktum at en av klagerne i den etterfølgende saken for de nordiske
konkurransemyndighetene, Norwegian, før klagen var avgjort (1. mai 2005), begynte å fly på ruten Oslo-København med fem daglige avganger i direkte konkurranse med SAS.8 I klagen hevdet Norwegian og Sterling følgende: ”For å muliggjøre konkurranse på det skandinaviske markedet – spesielt på markedet for forretningsreisende mellom skandinaviske O&D – er det således en forutsetning at FFP ikke får benyttes av den dominerende aktøren”.9 Med bakgrunn i både EU- kommisjonens uttalelse og vurdering av EuroBonus som et etableringshinder, som redegjort for ovenfor, og klagernes egne reaksjoner gjennom å begynne å konkurrere effektivt med SAS, fremstår denne uttalelsen fra klagerne som totalt grunnløs. SAS’ anvendelse av EuroBonus utgjør således ikke et etableringshinder som vanskeliggjør eller umuliggjør effektiv konkurranse.
8 Norwegians flyvninger København-Oslo er i samarbeid med Sterling.
9 Den svenske klagen side 12, tredje avsnitt, den norske klagen side 11, femte avsnitt og den danske klagen side 9, femte avsnitt.
SAS Braathens’ erfaringer fra utenlandsrutene viser videre at nettverksselskapene, inkludert SAS Braathens, taper markedsandeler til lavprisaktører til tross for bonusprogram. Følgende tabell viser utviklingen i markedsandelene til et utvalg flyselskaper på ruten London – Oslo for perioden 2001 til 2006:
Det foreligger med andre ord ingen markedsdata som gir grunnlag for å hevde at en gjeninnføring av EuroBonus vil hindre Norwegian fra å åpne flere ruter på norsk innenriks. De
konkurransemessige virkningene vil, i tråd med hva de skandinaviske konkurransemyndigheter konkluderte med for de intraskandinaviske rutene, være marginale. Derimot vil SAS Braathens få mulighet til å konkurrere på like vilkår med sine konkurrenter, noe departementet burde ivareta og ikke forhindre.
Norwegian har opprettet et mangfold av nye ruter i Europa, i konkurranse med SAS og andre selskaper som operer et bonusprogram. Heller ikke her har bonusprogram vært av betydning for hvorvidt Norwegian skulle starte operasjoner. Som påpekt ovenfor viser tall fra Oslo Lufthavn Gardermoen (OSL) videre at SAS (konsernet) har en markedsandel på utenlandstrafikken ut og inn av OSL på ca 36 %. Norwegian har også hatt sterk vekst på utenriksruter ut fra OSL til tross for at SAS og andre her tilbyr opptjening av bonuspoeng. Dette viser med all tydelighet at EuroBonus ikke utgjør noen etableringshindring.
Etter SAS Braathens oppfatning er det for øvrig spesielt å vise til gamle svenske og amerikanske undersøkelser, samtidig som man helt ignorerer at både Europakommisjonen og samtlige skandinaviske konkurransemyndigheter så sent som i 2005 konkluderte med at EuroBonus ikke hadde verken innlåsende eller etableringshindrende virkninger.
3.2.5 Bonusprogram har ingen prisdrivende effekt
Departementet synes altså helt å overse at EuroBonus ikke har noen påviselig negativ effekt på priskonkurransen. Dette faktum fremgår ved en sammenligning av prisutvikling på ruter med og uten opptjening av EuroBonus, se eksempelvis følgende oversikt:
[figur – u.off/forretningshemmelighet]
I perioden har opptjening av bonuspoeng ikke vært mulig på rutene OSL-BGO, OSL-TRD OG OSL- BOO, mens det altså har vært mulig på de øvrige rutene. Oversikten viser tilnærmet identisk utvikling i yield (enhetsinntekt) på ruter med og uten bonuspoeng.
Utviklingen er den samme i det europeiske luftfartsmarkedet, hvor bonusprogram og
lavprisselskaper lever side om side. Departementet tar derfor grunnleggende feil når det uten støtte i rådende markedsforhold påstås at et forbud mot opptjening av bonuspoeng har en gunstig effekt på billettprisen.
I siste avsnitt i pkt 4.2 i høringsnotatet er det for øvrig vist til en amerikansk undersøkelse.
Denne synes å referere til styrken til selskaper ut fra sin hub, og ikke til effekten av bonusprogram relatert til pris, slik departementet konkluderer.
3.2.6 Bonusprogram innebærer effektivitetsgevinster
Videre anfører departementet flere steder i sitt høringsbrev at bonusprogram medfører et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Det er etter SAS Braathens’ oppfatning ikke riktig.
Tvert i mot genererer et bonusprogram en rekke effektivitetsgevinster gjennom mer effektiv markedsføring. Det er langt billigere for SAS å rette sin markedskommunikasjon direkte til spesifikke kundesegmenter man har i sin database, enn å annonsere bredt i aviser eller på TV.
Likeledes gjør det kommunikasjonen fra SAS nyttigere for kunden, fordi den er direkte og relevant. Videre er et velfungerende bonusprogram en premissgiver for å ta i bruk ny teknologi som kutter kommunikasjonskostnadene. Når SAS vet hvem de gode kundene er, kan man enklere tilpasse budskap og kommunikasjonsform gjennom bruk av ny teknologi. SAS Braathens vil også hevde at de servicefordeler man som god kunde kan opparbeide seg gjennom EuroBonus, gir effektivitetsgevinster som kommer enkeltkunder, bedrifter og samfunnet til gode. Kundene sparer tid og får en mer effektiv og fleksibel reisehverdag. Både bedriftsmarkedet og kundene ser på muligheten for å få garantert sete 24 timer før avgang, prioritet på venteliste ved fulle fly og ekstra bagasje som verdifullt, og noe de faktisk forventer, når de velger SAS ofte. En
forskjellsbehandling av SAS på dette området, der konsekvensen er at forbudet rammer kundenes muligheter for å få servicefordeler som forenkler deres reisehverdag, er derfor helt urimelig.
Et velfungerende bonusprogram gjør det også attraktivt for potensielle partnere å bli med, fordi disse får tilgang til en kundedatabase. Dette har blitt et forretningsområde mange internasjonale flyselskaper tjener penger på. I USA er dette en vesentlig del av inntektene til flyseskapene. Det samme gjelder for mange europeiske flyselskaper. Med det foreslåtte forbudet mot EuroBonus i Norge, svekkes SAS sin mulighet til å delta i denne markedsutviklingen og å kunne tjene penger gjennom et partersamarbeid. Kundene på den annen side går glipp av den merverdi disse partnerne kan tilføre programmet gjennom kundefordeler og rabatter.
Partnersamarbeidet innebærer allerede i dag at EuroBonus er selvfinansiert, det vil si at kundene ikke belastes noen kostnader gjennom høyere billettpriser. Dette er dokumentert overfor
Konkurransetilsynet.
3.2.7 Forslaget innebærer en urimelig og ulovlig konkurransemessig fordel for konkurrerende nettverksselskaper
Konkurransen i luftfarten er i dag internasjonal og SAS Braathens møter derfor internasjonale konkurranse fra andre flyselskaper med bonusprogrammer. Dette pivotale poenget er fullstendig forbigått i departementets høringsbrev. Norge og Sverige er de eneste landene i Europa og verden med begrensninger på bruk av bonusprogram. Bonusprogrammer er med andre ord ikke et tema i andre land hvor nettverkselskaper konkurrerer mot lavprisaktører. Da konkurransen i luftfarten er internasjonal bør en eventuell regulering av bonusprogram skje overnasjonalt.
Forslaget om unntak for aktører med mindre enn 15 % markedsandel bør under enhver omstendighet ikke vedtas. Dette vil virke konkurransevridende til fordel for de store konkurrentene til SAS, som ikke har tilsvarende begrensninger på sine ”hjemmemarkeder”.
På innenriksrutene mellom Oslo og Bergen, Trondheim og Stavanger flys det i dag for eksempel henholdsvis 32, 32 og 26 rundturer totalt per dag. Antallet avganger et selskap kan tilby for å holde seg på rett side av 15 %-grensen er mao. 5 rundturer daglig. Eksempelvis kan Finnair eller KLM etablere seg med 5 daglige rundturer på de tre tunge rutene i Sør-Norge og tilby sitt Finnair Plus/Flying Dutchman til markedet. Dette vil ikke være konkurranse på like vilkår. Ønsker man gjennom forskrift å svekke norske flyselskaper i konkurranse med internasjonale selskaper ved hjelp av særnorske og diskriminerende konkurransevridende regler?
I forhold til den foreslåtte 15 % grensen skal det også bemerkes at det ikke nødvendigvis er enkelt eller mulig for aktørene å foreta disse beregningene ut fra offentlige tilgjengelige tall.
For eksempel har SAS Braathens to daglige direkteflyvninger mellom Oslo og Alta, mens en avgang på ruten går via Tromsø. Mht sistnevnte avgang er mao. i realiteten tre ”ruter” involvert:
Oslo-Tromsø, Oslo-Alta og Tromsø-Alta. I de passasjertallene som offentliggjøres av SAS Braathens regnes de passasjerer som i eksemplet kun flyr mellom Oslo og Tromsø som
passasjerer på denne ruten, mens alle øvrige passasjerer regnes som passasjerer på Oslo-Alta.
Har departementet kjennskap til hvilken informasjon som egentlig offentliggjøres og hvilke rutiner de ulike selskapene følger?
4 ALTERNATIVE LØSNINGER 4.1 Innledning
Departementet har i høringsnotatet også vurdert noen alternative løsninger, og disse skal kort kommenteres i det følgende.
Primært mener SAS Braathens at eventuelle tiltak rettet mot bonusprogrammer i luftfarten må gjennomføres på overnasjonalt nivå, og at eventuelle tiltak derfor må tilsvare
Europakommisjonens løsning omtalt i pkt 4.2 nedenfor.
SAS Braathens mener subsidiært at en løsning basert på den svenske modellen må være tilstrekkelig. Denne modellen innebærer at opptjening av bonuspoeng tillates på ikke-
konkurranseutsatte ruter og på konkurranseutsatte ruter for reiser hvor innenlandsstrekningen kun utgjør en del av en lenger reise til/fra utlandet. Det svenske forbudet innebærer også at poeng opptjent på konkurranseutsatte innenriksruter i forbindelse med en reise som ikke innebærer transfer til/fra utlandet, ikke kan brukes på bonusreiser. Slike poeng kan imidlertid likevel kvalifisere til oppgradert servicenivå, slik at svenske kunder hos SAS kan få
servicefordeler som gjør deres reisehverdag enklere og mer fleksibel.
4.2 Tilgang til eksisterende bonusprogram for nye aktører på ikke-diskriminerende vilkår Europakommisjonen har ved flere anledninger godtatt alliansesamarbeid på vilkår om å åpne bonusprogram for andre aktører på ikke-diskriminerende vilkår. En slik løsning vil altså innebære at eksempelvis Norwegian vil kunne tilby sine kunder opptjening (og uttak) av EuroBonus poeng på sine ruter, på lik linje med SAS Braathens. Eventuelle lojalitetsfremmende og/eller
etableringshindrende virkninger av bonusprogrammet vil dermed effektivt være fjernet.
Til tross for at dette altså synes å være den foretrukne løsningen på EU-nivå, avfeier departementet dette alternativet med at det vil medføre risiko for ulovlig
informasjonsutveksling og med at det vil kunne være lite attraktivt for lavprisselskaper å delta pga. kostnadene.
SAS Braathens regner med at heller ikke Europakommisjonen ønsker å legge til rette for ulovlig informasjonsutveksling/atferd som øker risikoen for ulovlig samarbeid, og at eventuelle slike betenkeligheter enkelt kan håndteres gjennom mekanismer som hindrer at deltakerne får konkurransesensitiv informasjon relatert til salg av reiser på ruter hvor de konkurrerer.
SAS Braathens kan heller ikke se at det er et relevant argument at andre aktører vil kunne vurdere det som lite attraktivt å delta. Det vil i så fall være fordi de vurderer kostnaden ved å delta som større enn den konkurransemessige ulempen ved ikke å delta, noe som bare
understreker SAS Braathens’ poeng med at bonusprogrammet ikke virker konkurransebegrensende.
4.3 Produktmessig omfang
Som fremhevet er EuroBonus først og fremst et markedsføringsverktøy for SAS Braathens, og de aller største ulempene ved dagens forbud er at det begrenser muligheten til å kommunisere effektivt med kundene og kunne tilby servicefordeler til frekvente reisende.
Som fremhevet ovenfor, innebærer det svenske forbudet at opptjente poeng tillates brukt til oppgradering av service-nivå. SAS Braathens kan vanskelig se at et videre forbud i Norge er konkurransemessig begrunnet. Departementet avfeier dette kun med en ubegrunnet påstand om at det ”for forretningsreisande vil vere knytt sterke lojalitetsverknader òg til denne typen gode”.
Som fremhevet ovenfor, innebærer selv ikke rett til uttak av bonusreiser i dagens marked noen
”sterk lojalitetsverknad”. For en forretningsreisende er en eventuell bedriftsavtale, tidtabell og pris styrende for valg av flyselskap, ikke om vedkommende over tid kan oppnå bonusreiser.
Derimot er profesjonelle kunder opptatt av at de som gode kunder skal bli anerkjent som det og behandles deretter. Dette har ikke noe med lojalitet og ”innelåsing” å gjøre, men med
profesjonell og god kundebehandling. Som fremhevet ovenfor ønsker og forventer kundene å få slikt som garantert sete 24 timer før avgang, prioritet på venteliste ved fulle fly og ekstra bagasje, dersom de velger SAS ofte.
I alle bransjer finnes det i dag muligheter for å anerkjenne gode kunder gjennom ekstra fordeler.
Dette er vanlig internasjonalt, så vel som i Norge. Det er helt urimelig at en kunde som har valgt SAS og reiser fire dager i uken mellom Oslo og Bergen ikke skal kunne få noen som helst prioritet eller fordeler som differensierer denne kunden fra en som reiser en gang per år. Slike
rammevilkår finner man ingen andre steder enn i norsk luftfart, og i et kundeperspektiv er dette totalt urimelig. Som kan forventes, forstår heller ikke kundene til SAS Braathens dette.
4.4 Monopolruter
SAS Braathens kan heller ikke se at det er tilstrekkelig begrunnet ikke å unnta adgangen til opptjening av bonuspoeng på ruter uten konkurranse. Departementet innrømmer i og for seg selv at slik opptjening ikke virker konkurransebegrensende, og at et unntak derfor nok ”kunne
forsvarast”, men foreslår det likevel ikke pga. en påstått usikkerhet for aktørene og for å gi et
”tydeleg signal”.
SAS Braathens forstår ikke hvilken usikkerhet det vises til. Hvis noe i forslaget er egnet til å skape usikkerhet, må det være markedsandelsgrensen på 15 % og reglene i § 2 i utkastet. SAS Braathens kan uansett vanskelig se at ovennevnte begrunnelse tilfredsstiller
nødvendighetskriteriet i § 14.
4.5 Uttak av bonuspoeng
SAS Braathens er enig i at det ikke er grunnlag for å forby uttak av bonuspoeng i Norge. SAS Braathens er gjennomgående enig i departementets betraktninger rundt dette, selv om også disse må sies å ha et teoretisk preg.
Det er åpenbart at et slikt forbud ikke vil være konkurransemessig begrunnet. Uttak av
bonuspoeng har ikke forhindret at Norwegian gjennomgående har høyere markedsandel enn SAS Braathens på konkurranserutene innenriks, målt i lokalpassasjerer, se ovenfor. Bonusreiser allokeres kun til avganger på de ulike rutene, som man erfaringsmessig vet ikke blir fylt opp, dvs at seter til bonusreiser er seter som ellers ikke ville blitt solgt. Det tas på ingen måte hensyn til konkurranseforholdene ved allokeringen av bonusreiser – dette styres utelukkende ut fra erfaringene man har med hensyn til belegg på de aktuelle rutene/avgangene.
En god del bonusreiser er videre reiser som ellers ikke ville blitt gjennomført. Det er følgelig i så måte tale om reiser det ikke foreligger noen potensiell konkurranse om å tilby. Et forbud vil altså medføre at en hel del reiser ikke blir gjennomført, til skade for turistnæringen i distriktene.
Et eventuelt forbud ville svekke EuroBonus som program og gi økt konkurransevridning i forhold til konkurrerende bonusprogram. Kostnadene ville også øke, fordi det ville medføre økt uttak av poeng hos andre (samarbeidende) flyselskaper og økt uttak i form av hotellopphold og leiebil, hvilket er dyrere for SAS Braathens enn uttak i eget selskap. I tillegg vil man måtte avsette mer for den økende poenggjelden i konsernregnskapet.
4.6 Tidsbegrensning
Som det fremgår ovenfor er det i realiteten tale om et enkeltvedtak overfor SAS.
Konkurranseloven § 6 om tidsbegrensning av vedtak må derfor gjelde. Selv om man skulle mene at bestemmelsen ikke er direkte anvendelig, gjør de samme hensyn seg gjeldende. Forskriften bør derfor uansett tidsbegrenses, og bør ikke gjelde for mer enn fem år.
5 AVSLUTTENDE KOMMENTARER
Det vil fremgå at SAS Braathens er sterkt imot det forslaget til forskrift som nå er på høring. For det første er det etter SAS Braathens’ oppfatning intet behov for en forskrift som foreslått, og for det andre er det ingen hjemmel for en slik forskrift i konkurranseloven. Departementet har i sitt høringsnotat med andre ord ikke påvist at bonusprogram begrenser konkurransen på norsk innenriks, langt mindre at tiltak er ”nødvendig”. Vilkårene i konkurranseloven § 14 for å innføre en forskrift er derfor ikke oppfylt.
Oppsummeringsvis er det slik at konkurranse på like vilkår er en forutsetning for SAS Braathens’
virksomhet. Et fortsatt forbud virker diskriminerende overfor SAS Braathens i forhold til alle andre flyselskaper i verden. SAS Braathens ønsker konkurranse på like vilkår, og eventuelle inngrep må derfor gjennomføres på overnasjonalt nivå.
Videre etablerer lavprisaktører bonusprogram i hele Europa, og Norwegian står p.t. fritt til det samme i Norge. (Norwegian har også i den seneste tid klart gitt uttrykk for dette i forbindelse med sine planer om etablering av nettbank.) Alle nettverksselskaper har bonusprogram. Dette har ikke forhindret fremveksten av lavpriskonkurranse ellers i verden og vil heller ikke gjøre det i Norge. For SAS Braathens er EuroBonus kundedatabasen viktig når det gjelder å utvikle
verdiøkende servicekonsepter til det beste for kundene samt effektuere en effektiv
markedsføring og produktutvikling. Kommisjonen aksepterer til og med bonusprogrammer på dominerende ruter, og også av den grunn står reguleringen i Norge og Sverige i en særstilling uten at det reflekteres i en tilsvarende særstilling i markedsforholdende. Kommisjonen vurderte konkret EuroBonus på intraskandinaviske ruter i november 2004 og konkluderte med at ordningen verken var etableringshindrende eller konkurransebegrensende. Det samme gjorde nordiske konkurransemyndigheter i 2005, og det er etter SAS Braathens oppfatning bemerkelsesverdig at departementet henviser til gamle amerikanske og svenske utredninger, men velger helt å ignorere at så vel Europakommisjonen som samtlige skandinaviske konkurransemyndigheter så sent som i 2004-2005 vurderte det annerledes. Det foreligger ingen faktorer i de rådende
markedsforholdene på norsk innenriks som tilsier en annen konklusjon her. Høringsnotatet savner enhver analyse eller diskusjon av hva som prinsipielt skiller norske innenriksruter fra
intraskandinaviske ruter, andre utenriksruter eller for den saks skyld innenriksruter i andre land.
De tre største norske innenriksrutene tilhører volummessig de største innenriksrutene i hele Europa, og det kan stilles spørsmål ved hva det er som er så spesielt ved det norske
innenriksmarkedet at vanlige markedsregler ikke skal gjelde.
En restriksjon på opptjening av EuroBonus-poeng i det norske markedet er derfor ikke
konkurranserettslig begrunnet. Et videre forbud hindrer derimot SAS Braathens i å konkurrere med marketingverktøy nært knyttet til selskapets forretningsmodell og begrenser derfor konkurransen for selskapet på en meget utilbørlig måte.
Hvis departementet likevel skulle vedta en forskrift, støtter SAS Braathens at denne ikke inkluderer noe forbud mot uttak av poeng i Norge. SAS Braathens kan heller ikke se at departementet har hjemmel til å forby uttak av bonuspoeng i Norge all den stund det ikke plausibelt kan anføres at et slikt uttak er egnet til å påvirke konkurransen.
SAS Braathens er derimot sterkt kritisk til forskriftens forslag om et fritak fra forbudet ved markedsandeler under 15 %. Forbudet i forskriften er i seg selv meget konkurransevridende i SAS
Braathens’ disfavør. Et eventuelt unntak ved 15 % markedsandel vil forsterke denne konkurransevridende effekten dramatisk.
Det ultimate paradokset departementet ikke nevner i sitt høringsnotat er at flyselskaper som totalt sett er mye større enn SAS Braathens og Norwegian i et paneuropeisk perspektiv vil profittere på unntaket. SAS Braathens møter konkurranse fra to fronter; både nettverksselskap med langt sterkere nettverk (BA og KLM Air France), samt fra lavprisaktører. En 15 % regel vil først og fremst tjene de sterke nettverkselskapene som vil kunne fristes å gå inn i de største markedene og tilby bonusopptjening. Det er uforståelig at departementet ensidig ønsker å svekke SAS Braathens konkurranseposisjon både overfor lavkostselskapene og større utenlandske nettverkskonkurrenter. De store utenlandske nettverksoperatørene vil med dette kunne
samarbeide med mindre norske flyselskaper og tilby bonusopptjening både på feed til sin hub og videre inn i/ut av Norge. Dette vil ikke bare ramme SAS Braathens og Norwegian på tap av feed internasjonalt og på den/de aktuelle innenriksrutene der bonusopptjening vil være relevant, men vil kunne påvirke de reisendes generelle preferanser tilknyttet internasjonal flytrafikk i norske aktørers sterke disfavør. Hvis departementet, til tross for alle våre motargumenter, innfører et forbud mot opptjening av bonuspoeng på norsk innenriks, må SAS Braathens derfor insistere på at dette forbudet blir et totalforbud uten unntak, for på den måten å begrense forbudets konkurransevridende effekt i størst mulig grad.
Med vennlig hilsen
Johnny Skoglund Kommersiell direktør SAS Braathens AS
