Resultatrapport
16.04.2010
Demokrati, styring og regionalitet
!
" #
$%%# & %'( !$
)*# !$# !
%
+, !! #
!
#$# -./
!( )
)'# / &$ # 0.# / $" #1 )
))2%!3! %#/(%#
!%%#
+* !
# !!
++*# ! $4!
5 % !
+) ! #
( - )
) 6$! -
6 "7" 8*
Sluttrapport. Rapporteringsfrist: 20100131. Mottatt: 20100129. 174592 - Kulturarv og
stedsidentitet Side: 1
SLUTTRAPPORT
SLUTTRAPPORT
1 Resultatrapport
Prosjektet Kulturarv og stedsidentitet, prosjektnr. 174592/S20
1.1 Målsetting og delmål
Overordnet mål
• Å få fram et bedre kunnskapsgrunnlag for planlegging og utvikling av mellomstore byer med vekt på utnyttelsen av potensialet i de kulturelle verdiene og kulturarven.
Delmål
• Oppsummere kultur som tema i by - og stedsutviklingsprosesser nasjonalt og
internasjonalt, med vekt på hvordan kulturarven (kulturminner og kulturmiljøer) kan utgjøre ressurser i slike prosesser (AP 1)
• Syntetisere og diskutere begrepene regionalitet, sted og identitet i relasjon til kulturarvens betydning som potensiale i byutvikling (AP 2).
• Gjennomføre case – studier i 3-4 norske mellomstore byer (AP 3).
• Analysere erfaringene fra disse med vekt på mulige sammenhenger mellom hvordan kulturarven er tatt i bruk og de konkrete resultatene for stedet og regionen. Analysere hvordan arbeidsformene i prosessene har virket inn på resultatene. Gi innspill til nye arbeidsformer for kulturminneforvaltningen i plan- og byutviklingsprosesser – dialog, formidling, medvirkning og forankring av kunnskap om kulturarven (AP 4).
1.2. Faglige resultater
Resultatene fra prosjektet, som baserer seg på en case-undersøkelse i de fire mellomstore norske byene Fredrikstad, Arendal, Ålesund og Narvik, kan oppsummeres i forhold til følgende fire problemstillinger:
1. Hvordan kan kulturarven (kulturminner og kulturmiljøer) utgjøre ressurser i by- og stedsutviklingsprosesser nasjonalt og internasjonalt?
Som ledd i en presisering og avgrensning av denne målsettingen, ble det innenfor
arbeidspakke 1 gjennomført en analyse av hvordan begrepene kulturarv og stedsidentitet opptrer i det som kan kalles den nasjonale politikken for planlegging og utvikling av norske byer og tettsteder fra 1980-tallet fram til 2007. I undersøkelsen ble det anlagt en diskursiv innfallsvinkel, som innebar analyser av begrepsbruk og de kontekstene begrepene har blitt anvendt innenfor.
Med nasjonal politikk forstås de tematiske vinklinger, programutviklinger og
satsningsområder som kommer til uttrykk i Stortingsmeldinger, offentlige utredninger (NOU), prosjektbeskrivelser og – evalueringer, veiledere etc. som er utgitt av departementer og
direktorater. Slike er spesielt undersøkt med tanke på hvordan kulturarv eller temaer som ligger i dette begrepet, har hatt plass i politikken. I kartleggingen har vi sett etter hvordan offentlige policydokumenter kan belyse de samfunnsmessige kontekstene – så vel nasjonale som internasjonale – som har påvirket synet på kulturarv fra rundt 1980 og fram til i dag.
Kulturarv kan ha relevans for arbeidsfeltet til mange departementer, men i den konkrete undersøkelsen som ble foretatt er det primært dokumenter fra departementene med ansvar for kulturminnefeltet og for by - og stedsutvikling som gjennomgås. Den fysiske planleggingen sorterer i hovedsak under Miljøverndepartementet og Kommunaldepartementet, men også på
2 kultur-, landbruks- og næringsdepartementenes områder kan det være relevante dokumenter.
Politikken på kulturarvområdet kommer i særlig grad til uttrykk i stortingsmeldinger om planlegging og byutvikling, bærekraftig utvikling og i en del regionalmeldinger. Forslag til lovendringer (Plan og bygningsloven og Lov om kulturminner) kommer i form av
Odelstingsproposisjoner (Ot.prop’er). Enkelte Stortingsmeldinger og Ot.prop’er har forløpere i form av NOU’er (Norges offentlige utredninger) der temaene drøftes på en bredere basis.
Det ble undersøkt hvordan noen utvalgte begreper knyttet til temaet ”kulturarv og stedsidentitet” inngår i offentlige dokumenter. Det er sett på hvem (hvilket departement) som sier noe, i hvilket omfang og i hvilke sammenstillinger begrepet kulturarv opptrer, og hvilke utviklingstrekk man kan se ved å lese dokumenter fra samme felt over en viss tidsperiode.
På bakgrunn av undersøkelsen av utvalget nasjonale dokumenter kan de viktigste endringene som ble registrert kort oppsummeres på følgende måte:
° Begrepet kulturarv og konteksten det inngår det i: På 1980-tallet lå hovedfokus fortsatt på bevaring, og meldingene som kom innenfor kulturminnesektorens ansvarsfelt, hadde referanser til bygnings- og fornminnevern i tittelen. Samtidig ble det nå åpnet for at
kulturarven kunne ha formål og hensikter utover bevaringsperspektivet, for eksempel som en motvekt eller buffer mot det internasjonale trykket, og mot rask og uheldig
samfunnsutvikling. Kulturarv som ressurs begynte i økende grad å gjøre seg gjeldende både innenfor kulturminnesektorens egne meldinger og i regionalmeldinger på 1990-tallet, og fra 2000-tallet blir ressursperspektivet dominerende, men med et annet innhold enn tidligere.
Begrepene stedsutvikling og stedsidentitet kom for alvor i fokus på 1990-tallet. Med stedsidentitet var det spesielt betydningen av å trekke fram potensialet som lå i å styrke steders særpreg og kvaliteter som ble trukket fram. På 2000-tallet ble stedsutviklingsprosesser igangsatt mange steder, og en del offentlige plandokumenter har nærmest preg av å være eksempelsamlinger av stedsutviklingsundersøkelser, der også kulturarven inngår som element i slike prosesser.
° Kulturarv som instrument i byutvikling – hva slags kulturarv og i hvilke sammenhenger:
Byutvikling og stedsforming er fremme i mange policydokumenter på 1990-tallet. Både ressursperspektivet og verdiskapingsdimensjonen gjør seg for alvor gjeldende. Historisk arv og egenart fremheves som noen av de største ressursene byene har å spille på. Det blir argumentert for helhetlig og bærekraftig byutvikling der historisk bebyggelse skal utgjøre basis som fremtidig utvikling skal forholde seg til.
° Begrunnelser som ble angitt for å bruke kulturarv som ressurs: På 1980-tallet råder
oppfatningen av at kulturminner primært har en egenverdi. Den representerer viktige kilder til historisk innsikt. I tillegg har den viktige trivsels- og miljøfremmende kvaliteter. Utover 1990 - og 2000 - tallet blir utvidelsen i synet på kulturarven tydeligere og mulighetsdiskursen, snarere enn trusseldiskursen, gjør seg gjeldene. Flere aktører enn de tradisjonelle
kulturminneaktørene innlemmer kulturarven i sitt felt: eiere, næringslivet, andre private og offentlige aktører og frivillige aktører får øye på de nye mulighetene kulturarv gir for rekreasjon og turisme. Også departementer som tradisjonelt ikke har hatt ansvar for kulturminnefeltet har kulturarv som tema. Endringen tydeliggjøres også i
kulturminnesektorens egne strategidokumenter, der hovedgruppene alderverdi, kilde- /kunnskapsverdi, opplevelsesverdi fortsatt er gyldige, men der verdiskaping og
instrumentalisme kommer inn som en tilleggsdimensjon. Verdiperspektivet er med andre ord blitt utvidet.
° Vi har i kartleggingen konkludert med at utvidelsen i synet på hva kulturarven representerer, har skapt en bredere interesse for tematikken, med nye aktører på banen. Det er grunn til å reflektere over hvilke konsekvenser dette har for forvaltningen av kulturarven: Er det en riktig
3 og vellykket strategi? Hvilke implikasjoner får det på lokalt plan – bidrar det for eksempel til bedre og bredere lokal forankring og oppslutning? Har det bidratt til reell medvirkning? Kan den økte instrumentaliseringen av kulturminnefeltet komme til å påvirke begrunnelsene for ivaretakelse i en negativ retning ved at lønnsomhetskrav vektlegges for sterkt? Disse spørsmålsstillingene har stått sentralt i arbeidet med de øvrige arbeidspakkene og ligget til bunn i case-studiene i de fire mellomstore norske byene (Det foreligger et upublisert manus der resultatene fra denne delen av prosjektet har blitt presentert mer detaljert).
2. Hvordan kan stedidentitet og profilering ses i relasjon til byenes kulturarv?
Begrepet stedsidentitet gis ulike definisjoner og varierer dels med profesjonsståsted, dels med den enkeltes ståsted og forestillinger om hvordan stedet er. Disse presiseringene utdypes i NIBRs delundersøkelse. Der har vi med utgangspunktet i det empiriske materialet fra de fire byene beskrevet hvordan kulturarv og ulike former for materielle og immaterielle
kulturminner inngår i byenes identitetsformasjon og omdømmebygging. Som konstruksjonsprosesser betraktet er dette en kombinasjon av så vel sosial praksis og meningsproduksjon blant folk flest, som bevisste og strategiske grep hos myndigheter og næringsliv. Kulturarv kan fremme stedsutvikling, men likeså viktig er det at stedsutvikling kan fremme og fornye kulturarv.
Studien viser at kulturhistoriske elementer gir tyngde til mye av det som i dag oppfattes som en attraktiv by, og vi finner at det i særlig grad er unike koblinger mellom det historiske og det moderne og framtidsrettede som gjør en forskjell. Forskning om
stedsutvikling framhever at steder drar fordel av å ha noe som er unikt, noe som skiller det fra andre steder og som derved kan motvirke tendensen til fenomenet ’placelessness’- steder uten særpreg. I alle byene finner vi at når kulturarv er ressurs i stedsutvikling er det i særlig grad der det er en unik kobling mellom det historiske & det moderne, mellom det forgangne & det framtidsrettede. Det er hvordan dette forvaltes og utvikles som synes å være avgjørende.
Dette kommer til uttrykk i case-studiene på ulike måter: (I) Historiske elvebredder og sjøsider blir attraktive byrom når de fungerer som sosiale møtesteder med lokalkulturelle identitetssymboler, - eller tomme kulisser når de ikke integreres med det øvrige sentrumsliv i byen. (II) Bynære arealer som har huset hjørnesteinsbedrifter og vært arnesteder for den stedlige industrikulturen omskapes til moderne mulighetsrom for næringer, handel, utdanning, kultur, bolig og rekreasjon, - i ”skjønn forening” eller i interessekonflikter. (III) Rituelle arrangementer og sosiale praksisformer, enten det er festivaler eller fotballfester, har en historisk forankring som synes å ha betydning for tilhørighet og stolthet over stedet. Men som attraktivitetsfaktor er det nok den lokale og regionale tiltrekningskraften som er størst, - på nasjonalt eller landsdelsnivå mindre, siden lignende finnes mange steder.
Empirien fra de fire case-byene synliggjør at kulturhistoriske verdier er nært knyttet til fenomenet stedstilhørighet. Mennesker forbinder seg følelsesmessig med steder og ikke bare gjennom en funksjonell og rasjonell forankring gjennom bruk av stedet. Dette dreier seg om emosjonelle bånd og stedsfølelser (sense of place) til landskap, byrom, lokal mentalitet og sosialt liv, og er med til å utløse engasjement for byens utvikling.
3. Hvorvidt kan vi på bakgrunn av undersøkelsen hevde at kulturarven har fått en styrket posisjon i moderne byutvikling de seinere årene?
Hovedfokus i NIKUs delundersøkelse har ligget på den fysiske kulturarven: I hvilken grad og på hvilken måte betraktes den fysiske kulturarven som en ressurs i dagens byutvikling? Er hensynet til ivaretakelse av den fysiske kulturarven med på å legge føringer for dagens byutvikling?
4 Kultur og kulturarv brukes i alle fire byene til å profilere byene som attraktive steder – men i varierende grad. Denne tendensen til å anvende kultur for økonomiske formål er som kjent i tråd med internasjonale tendenser. En by med en historisk forankring kan bidra til å knytte et bånd til stedet og bygge opp en stedsidentitet til byen. Det som angis som
begrunnelser i kommunale planer er ofte koblet opp mot et ønske byene har for å tiltrekke seg nye innbyggere og næringsmuligheter ved å ha et særpreget urbant miljø, med en størrelse som gjør det attraktiv for unge familier.
Kulturarv er en tematikk som ofte er til stede i planer og strategiske dokumenter på et generelt plan. I tre av de fire byene har kulturminneproblematikken vært diskutert forholdsvis lenge, for eksempel i Ålesund og Arendal gjennom samarbeid med kulturminnemyndighetene om utvikling av bevaringsplaner (kommunedelplaner). De erkjenner betydningen av sin unike byhistorie og anser byens eldre bebyggelse som en velegnet ramme for å profilere byen overfor turister. I disse byene er det med andre ord en alminnelig forståelse mellom kulturminnevernere og de lokale planmyndighetene om det generelle rammeverket de arbeider innenfor. Men kulturarv er selvsagt bare et av en rekke temaer som inngår i byenes kulturpolitikk. Generelt sett kan vi si at det gis forholdsvis detaljerte retningslinjer i noen av planene for hvordan vern i bestemte vernesoner skal overholdes, men at mye endringer skjer gradvis uten at det nødvendigvis må forelegges til godkjenning. Slike endringer synes det å være vanskelig å fange opp i dagens praksis (jf. erfaringene fra Arendal og Ålesund). Det er når konkrete reguleringsplaner fremlegges at de største endringene inntreffer. Her hadde det vært ønskelig om det i større grad lå en helhetlig kulturmiljøtankegang til grunn for
beslutningene som fattes som ledd i saksbehandlingen.
I de lokale plansakene som berører kulturarvspørsmål - direkte eller indirekte - er det en rekke aktører som i ulik grad er involvert, både fra forvaltningen, utbyggersiden og sivil sektor: Riksantikvaren via nasjonale strategiplaner, pilotprosjekter etc. - Fylkets
kulturminneforvaltning via kulturminneplaner utviklet for fylket samt via uttalelser og faktisk saksbehandling i pågående plansaker - Kommunens saksbehandlere via kommuneplaner og innspill til strateginotater - Lokalpolitikere i rollen som beslutningstakere -
Partnerskapsavtaler mellom det offentlige og det private - Private entreprenører, som bl a inkluderer sterke aktører av typen hotelleiere, forretningsdrivende, næringsutviklere av ulik slag etc. - Frivillige foreninger, inkludert kulturaktører av typen museer, kunstgallerier og lignende - Aviser og andre media - Privatpersoner som deltar i diskusjonene gjennom aviser og andre media. Som gjennomgangen av et utvalg store utbyggingsprosjekter i de fire byene viser, ser det ut til at aktører av typen hotelleiere, forretningsdrivende og entreprenører i kraft av å medvirke til å fremme næringsutviklingen i kommunen har vært dyktige til å få
gjennomslag for sine argumenter i utbyggingssaker.
At dagens planpraksis er dominert av en prosjektbasert byutvikling med private grunneierinteresser som pådrivere blir spesielt vektlagt i UMBs delundersøkelse. Den nasjonale "planpolitikken" har de siste tretti årene knyttet stedsutvikling tettere til
begrepsparet kulturarv og stedsidentitet. Det planleggingsverktøyet som i mange byer tas i bruk for å sikre kulturarven, er stedsanalyser. Et hovedspørsmål som stilles i UMBs delundersøkelse er hvordan kulturarv kan bli et operativt begrep i stedsutvikling. Det tas utgangspunkt i at begrepet er verdiladet og iboende konfliktfylt og at kulturminner og kulturarv har fått tildelt en stadig større betydning som redskap for vekst og verdiutvikling innen by-, steds- og næringsutvikling. Undersøkelsene i de fire stedene og kulturarvmiljøene er representative for hvordan kulturarvbegrepet har endret status i stedsutvikling - fra objekt som i seg selv har egenverdi til å være en ressurs for stedsutvikling.
Kulturminneforvaltningen har i hovedsak arbeidet innenfor det vi vil karakterisere som deres avgrensete og definerte arbeidsfelt, som dreier seg om å utarbeide regionale
kulturminneplaner og komme med uttalelser hvis det oppstår tvil om hvorvidt konkrete
5 reguleringssaker influerer på kulturminners situasjon. De har i mindre grad engasjert seg i mer overordnete diskusjoner omkring byutvikling og kulturarvens plass i de enkelte byene, i hvert fall ikke i en slik grad at det har nedfelt seg i strateginotater på området.
I de offisielle plandokumentene og ikke minst i presentasjonen av byene på
kommunenes egne nettsider er kulturminnene gjennomgående gitt en positiv omtale og stor plass, gjerne som en viktig identitetsfaktor. Oppfatningene er erfaringsmessig mer varierte innen forskjellige grupper av bybefolkningen, og praktisk forvaltning og behandling av kulturminner viser ofte at oppfatningene er høyst delte og at bevaring ikke blir prioritert.
Generelt sett kan det se ut som kulturminneforvaltningen har en stor definisjonsmakt når det gjelder kulturminnefeltet, i den forstand at når en bygning eller anlegg blir fredet (eller vernet gjennom PBL) blir det tilført en ny status. Denne statusen blir fremhevet i turistbrosjyrer og lokalhistoriske guider. Det kan også omfatte bygninger som er relativt unge, noe vi f eks ser tydelig i forhold til NSBs bygninger på Trekantenområdet i Narvik. Det betyr neppe at det er en allmenn enighet lokalt rundt slike spørsmål, men det betyr mye at slike bygninger blir betraktet som viktige lokale ressurser og omtales med respekt.
Det ser ut til å være en tendens til at nye og mer komplekse samarbeidsformer innenfor byutvikling fører til at noen saker unndras fra offentlighetens lys og fra offentlig debatt. Sett i lys av en slik tendens er det behov for frittstående aktører som kan bringe saker opp til debatt. På bakgrunn av det begrensete studiematerialet vårt er ikke mulig å uttale seg sikkert om det frivillige kulturminnearbeidet nå er i ferd med å endre seg, og om det er en form for reaksjon på de utydelige grensene som oppstår mellom den offentlige og den private sektor i nettverksbasert planlegging. Men vi har referert til en sak (Arendal) der mobilisering av lokal motstand ble brukt som lokal strategi for å påvirke lokalpolitikerne og
bystyremedlemmene til å endre syn i en utbyggingssak, og der innsatsen ble kronet med hell.
Gjennomgangen av et utvalg av de fire byenes planer har vist at det finnes mange forskjellige plantyper som mer eller mindre direkte kan influere på hvordan kulturminner og kulturmiljø forvaltes for fremtiden. Begrepet ”plan” kan omfatte dokumenter av mange ulike slag, utarbeidet etter ulike prosedyrer og med ulike konsekvenser. Noen er juridisk bindende og et kraftig styringsverktøy, andre viser til politiske intensjoner på et overordnet nivå og i et lenger tidsperspektiv, mens andre igjen befinner seg på et nivå som gjør at de vil få liten eller ingen praktisk betydning. Gjennomgangen har også vist at det står en del planer og venter på å bli oppdaterte. Prinsippet om kommunalt selvstyre står sentralt i norsk forvaltning, og ligger til grunn for plan- og bygningsloven. Dette gir en stor grad av rom for å bestemme hvilke planer som skal lages. Hvis de ikke følges opp politisk og administrativt blir planer dårlige styringsredskap. Policy-dokumenter som er vedtatt av et kommunestyre i en periode, blir ikke nødvendigvis håndhevd i neste periode. Et problem som også kan melde seg, er at holdninger til planene kan være ”glidende”, fordi synspunkter er kontinuerlig under diskusjon og i endring. Planer som for eksempel er utarbeidet for å dekke en hel tiårsperiode i visse henseende kan risikere å være uaktuelle før de er modne for rullering.
4. Gi innspill til nye arbeidsformer for kulturminneforvaltningen i plan- og
byutviklingsprosesser – dialog, formidling, medvirkning og forankring av kunnskap om kulturarven
I undersøkelsen blir det avslutningsvis pekt på noen områder hvor det er behov for å styrke kompetansen i kommunene, slik at hensynet til ivaretaking av kulturarv i byene blir solid forankret i planarbeidet:
Utfordringer knyttet til å ivareta industriarven aktualiseres kanskje sterkest i byene der arealene utsettes for press og transformasjonsbehovet er størst. Som arealer har de gjerne vært avsondret og tydelig skilt fra byen, til tross for sentral beliggenhet i forhold til
6 sentrumsbebyggelsen. Når de skal integreres som en del av dagens aktive bykjerne åpner de for nytenkning. Deler av industribebyggelsen har kvaliteter som kan gjøre dem velegnet til ny bruk, og ikke minst har mange av anleggene og områdene en sentral plassering som kan være viktige kvaliteter både med tanke på infrastruktur og tilgjengelighet. For å finne fram til gode løsninger som både kan ivareta de kulturhistoriske og arkitektoniske verdiene i slike
kulturmiljøer og bidra til utvikling av originale løsninger, trengs det å utvikle nye samarbeidsformer i dialog med utbyggere og på tvers av mange fag og sektorer.
Kulturminnevernet kan bli en viktig samarbeidspart i dette arbeidet.
I dag foregår det endringer i sonene rundt verneområdene i byene som både direkte og indirekte influerer på kulturmiljøet i de vernete områdene. Endringene i PBL åpner for aktiv bruk av såkalte hensynssoner. Ved å etablere buffersoner mellom verneområder og
omdanningsområder kan man oppnå at hensynet til mer helhetlige bystrukturer ivaretas på en god måte.
En bredere kulturmiljøtankegang forutsetter at hensynet til enkeltbygninger ses i lys av helheten de inngår i. I dag fungerer kommunale planleggere primært som saksbehandlere for private reguleringsplaner og utfører lite av planleggingen selv. Med dagens prosjektbaserte utbygging – reguleringsplanlegging – viser det seg nærmest umulig å få inn en
kulturmiljøtankegang i planprosessen. Den regionale kulturminneforvaltningen sitter i prinsippet med den nødvendige kompetansen, men er ikke med de nødvendige økonomiske ressursene til å gå aktivt inn i slikt planarbeid. Ved å styrke kommunal planlegging med kulturminnefaglig kompetanse vil kulturmiljøtankegangen ha større mulighet for å vinne frem.
Mulighetene for å komme med forhånduttalelser i forhold til større utbyggingsoppgaver på områder hvor det allerede ligger bebyggelse som kan legger føringer for ønskelig utforming er i dag begrenset. Når det hender at den regionale kulturminneforvaltningen engasjerer seg, er det i forhold til et forholdsvis generelt utformet forhåndsvarsel, som er det normale i dagens planpraksis. Det gir svært begrensete muligheter for å få trukket inn lokal og regional kulturminnekompetanse på et tidlig tidspunkt i planprosessene.
Ut fra en annen ressurssituasjon i den regionale kulturminneforvaltningen ville det også i større grad enn i dag vært mulig å stå frem som en aktiv part i diskusjoner omkring samspillet mellom gammelt og nytt. Slike behov melder seg stadig sterkere gjennom at en større andel bygninger trengs å fylles med nye funksjoner (nedlagte industriområder). Da dreier det seg om å stimulere til diskusjoner om å finne en god balanse mellom vern og fornyelse og gi innspill i forhold til hvor balansepunktet for hvor mye endring byen som helhet tåler. Her kan kulturminneforvaltningen gå aktivt inn og bidra til å få en ”opplyst” debatt og fungere i rollen som faglig ressurs.
1.3 Mål – milepæler
Prosjektets problemstillinger har vært ambisiøse, både fordi de har vært omfattende formulert og fordi det har dreid seg om studier innenfor et felt hvor det hittil har vært utført begrenset med undersøkelser – i hvert fall sett med et kritisk forskerblikk. Dette har gjort prosjektet svært utfordrende å arbeide med. Med hensyn til milepæler har de styrende milepæler for prosjektet vært planlegging, gjennomføring, bearbeiding og formidling av resultater fra de fire case-undersøkelsene, samt løpende syntetisering av materialet og framlegging av resultater på diverse seminarer. Pr. 31.12.2009 forelå det to publiserte rapporter fra prosjektet: - Kulturarv og stedsidentitet. Prosjektsammendrag. Av Grete Swensen. - Byers kulturmiljø i kryssilden mellom bevaring og utbygging. Av Grete Swensen, Kari Larsen, Petter Molaug og Johanne Sognnæs. I tillegg planlegges ferdigstilling av følgende rapporter innen kort tid:
7 - Kulturarvens betydning for identitetsbygging, profilering og næringsutvikling. Av Ragnhild Skogheim og Guri-Mette Vestby (in.prep.) - Kulturarv som operativt begrep i byutviklingen.
Av Elin Børrud (in.prep). Ansvaret for sluttføringen ligger på de enkelte
samarbeidsinstitusjonene. De ulike samarbeidsinstitusjonenes rapporter kan både leses uavhengig av hverandre og som elementer i en større faglig diskusjon omkring byutvikling.
1.4. Vurdering av prosjektgjennomføring og ressursbruk
Det forholdet at de fleste forskerne som i utgangspunktet hadde utformet prosjektsøknaden av ulike grunner ikke hadde anledning til å ta del i det videre forskningsarbeidet, skapte spesielle utfordringer når behovet for spissing av problemstillingene meldte seg tidlig i
prosjektperioden. Prosjektgruppen har bestått av 7, tidvis 8 personer, noe som på den ene siden har gitt en faglig berikelse fordi mange ulike fagperspektiver har vært representert, men samtidig tidvis kan betraktes som en kompliserende faktor. Det har tatt lenger tid å oppnå enighet om spissing av perspektiver og om nødvendige kursendringer underveis, og de tverrvitenskapelige intensjonene som lå bak prosjektet er bare delvis blitt oppfylt. Vi ser imidlertid at prosjektets flerfaglige fokus har vært vesentlig på et så komplekst fagfelt som moderne byutviklingen rommer. Det er planer ved de ulike samarbeidsinstitusjonene om å publisere deler av resultatene i vitenskapelige tidsskrifter i tiden framover.
1.5. Forholdet til Forskningsrådet
Vi opplever forholdet til Forskningsrådet som ryddig og konstruktivt i perioden. Det har vært enkelt å få hjelp når behov har meldt seg. Vi vil spesielt berømme den aktive profilen
DEMOSREG. programmet har gjennom å arrangere relevante fagseminarer regelmessig gjennom hele prosjektperioden, som har bidratt til å gi nye perspektiver og opprette kontakt med andre forskere innenfor fagfeltet. Arrangementstøtten vi mottok i 2009 gjorde det mulig å avholde et avslutningsseminar som har spilt en viktig rolle i formidlingen av resultatene til ulike brukergrupper, samt til å bygge opp nye kontakter for mulig prosjektsamarbeid i andre sammenhenger.
1.6. Oversikt over vitenskapelig publisering og formidling
Bok/artikkel i bok/rapport:
Grete Swensen, Kari Larsen, Petter Molaug & Johanne Sognnæs: Kulturarv og stedsidentitet.
Byers kulturarv i kryssilden mellom bevaring og utvikling. NIKU Tema Rapport 31. 2009.
ISBN 978-82-8101-077-2
Grete, Swensen (red.) Kulturarv og stedsidentitet. Prosjektsammendrag. NIKU Tema Rapport 30. 2009. ISBN 978-82-8101-076-5
Grete Swensen: Using the past to build a town`s image. In: A. Gospodini, C.A. Brebbia, E.
Tiezzi (eds.) The Sustainable City V. Urban Regeneration and Sustainability. WIT Press:
Ashhurst, pp. 247-259. ISBN: 978-1-84564-128-3. 2008
Elin Børrud: Kulturarv og stedsidentitet. Kulturarv som operativt begrep i byutviklingen. Utg.
UMB (in.prep).
Ragnhild Skogheim og Guri-Mette Vestby: Kulturarvens betydning for identitetsbygging, profilering og næringsutvikling. Utg. NIBR (in.prep.)
Papers:
Kari C. Larsen & Sveinung K. Berg: Industrial heritage in the post-industrial city. Innlegg m.
paper til TICCIH-konfernas i Freiberg, Tyskland, 30.8. – 04.09. 2009.
8 Ragnhild Skogheim: Cultural Heritage and Urban Transformation. Innlegg med paper på
konferansen The Vital City, arrangert av European Urban Research Association (EURA), Glasgow 12-14. September 2006.
Grete Swensen: Cultural heritage in urban planning. Innlegg m. paper ved Nordic Planning Symposium, University of Tromsø, 13.-14.august 2009
Artikler:
Elin Børrud: Til minne om Schewigaardsgate 32 – Atelierklynger i den creative byen.
Arkitektur N, 5/2009, s. 24-33
Elin Børrud: Bymorfologi som kunnskapsgrunnlag for planlegging og planforskning. I: Kart og plan, nr.1/2009, s.19 – 26.
Kari C. Larsen & Sveinung K. Berg. Byutvikling med spor av industri. I: PLAN. Nr. 5/2009
Foredrag:
Elin Børrud: Kulturarv – et operativt begrep i stedsutvikling? Innlegg på avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner. NIKU, Oslo 14. desember 2009
Elin Børrud: Villet vekst, vitalisert vern. Storbynettverkets konferanse, arr. Riksantikvaren og PBE, Oslo. 2. september 2009.
Elin Børrud: Byens fysiske transformasjon. Byform, gentrifisering og immigrasjon (..) Innlegg på KAFF-seminar Lillehammer oktober 2007
Kari Larsen: Hva skjer med industriarven? Innlegg på avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner. NIKU, Oslo 14. desember 2009 Ragnhild Skogheim: Kulturarv er lik næring. Instrumentalisering av kulturarven. Innlegg på
avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner.
NIKU, Oslo 14. desember 2009
Ragnhild Skogheim: Kulturplanlegging. Undervisning for masterstudenter Roskilde Universitetscenter, 7. august 2006.
Ragnhild Skogheim: "Kulturarv og stedsidentitet. Kulturarv som middel for andre formål".
Presentasjon på Demosreg. Seminar 18 sept 2007
Ragnhild Skogheim: Fra industristeder til kultursteder. Innlegg på seminaret ”Kulturbasert stedsutvikling”, 3. mars 2009. Arr. Østfold fylkeskommune, Forum for kultur og næringsliv og Oslo Region Creative Week.
Johanne Sognnæs: Kulturarv som ressurs: Innovasjon eller imitasjon? Innlegg på
avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner.
NIKU, Oslo 14. desember 2009
Johanne Sognnæs: "Kulturarv og stedsidentitet”. Innlegg på seminar på Finnsnes 24.09.07; et samarbeid mellom Husbanken og Finnsnes kommune.
Grete Swensen: Kulturarv: Verdifull og forhatt? Innlegg på avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner. NIKU, Oslo 14. desember 2009 Grete Swensen: Kulturarv og stedsidentitet. Presentasjon på Demosreg. Seminar 18 sept 2007 Grete Swensen: Kulturarv i moderne byutvikling. Balansegangen mellom bruk og vern av
eldre bygningsmiljøer. Innlegg på KAFF-seminar Lillehammer oktober 2007
Grete Swensen: Kan kommunal planlegging sikre kulturarven? Seminaret: Planlegging som styringsmiddel – tekster eller handling? . Innlegg på Demos.reg- seminar, arr. NIBR. 19.
februar 2009
Grete Swensen: Verdiskaping og moderne byutvikling – kulturarv som alibi? Innlegg på seminaret: Museum+Forskning=Opplevelse. Arr. Forskerforbundet. Kjerringøy/Bodø, 17.-19.mars 2009
9 Grete Swensen: Moderne byutvikling med kulturarv som premiss. Foredrag på
fagkonferansen ”Byutvikling på gjengrodde stier. Gjenreisningsbyen Kristiansund. 22.-23.
oktober 2009. Arr. Kristiansund kommune, Nordmøre museum og Norsk Kulturminnefond.
Guri-Mette Vestby: Kulturarv som ledd i omdømmebygging. Innlegg på avslutningsseminaret Kulturarv i byutvikling: Retorikk – realiteter – rustne illusjoner. NIKU, Oslo 14. desember 2009
Guri-Mette Vestby: Historisk dimensjon i samfunnsplanleggingen. Foredrag Norsk lokalhistorisk forening, Oslo høst 2006
Guri-Mette Vestby: Hva skaper attraktive byer? Foredrag på åpent folkemøte i Larvik. Mars 2006
Guri-Mette Vestby: Byens attraktivitet. Den historiske dimensjonens betydning for byens
”image og identitetsprosjekt”. Innlegg på KAFF-seminar Lillehammer oktober 2007 Guri-Mette Vestby: Stedsidentitet og omdømmebygging. Kulturarv som ressurs.
Konferansen: Regional konferanse om stedsutvikling: ”Stedet som omdømmebygger – slik får vi det til”. Stiklestad, 8.-9.september 2009. Arr: Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, i samarbeid med Husbanken, Norsk Form og Verdal kommune.
Oppslag i massemedia:
Ragnhild Skogheim: Gjest i radioprogrammet "Sånn er livet", 11. november 2006 (Temaet var Arkitektur og identitet)
Ragnhild Skogheim: Innflyttere er så mangt. Intervjuet i Aftenposten 13. august 2007 (s.5)
Sluttrapport. Rapporteringsfrist: 20100131. Mottatt: 20100215. 174595 - Norsk
kommuneplanlegging 1965-2005 - fra generalplan til økonomistyring Side: 1
SLUTTRAPPORT
SLUTTRAPPORT
Prosjekt 174595 Norsk kommuneplanlegging 1965-2005 - fra generalplan til økonomistyring - sluttrapport
Det faglige utgangspunktet
Utgangspunkt – det som har gitt historien struktur – har vært å se kommunal planlegging som arena for et møte mellom fag og politikk; hvor hensikten er å foreta bevisste valg om framtida basert på politiske verdier, faglig innsikt og kunnskap. En arena hvor fag møter politikk, ideer og perspektiver utveksles, resonans eller dissonans oppstår. Det er et kontinuerlig møte, men under en stadig skiftende politisk og sosial kontekst, verdimessige og økonomiske konjunkturer.
Jeg har sett dette møtet som fire ”tråder” – ideer, verdier, ideologi, kunnskap og fagekspertise – som tidvis løper parallelt og uavhengig av hverandre, men som tidvis veves sammen. På noen tidspunkter – ved visse hendelser – blir denne veven mer tydelig. Det oppstår tydelige policyskift i koplingen mellom ”faget” og politikken. Slike hendelser blir særlig tydelige på de tidspunkter hvor planleggingen har passert ”merkesteinene” og gjennomgått systemskifter, mest typisk når Stortinget har utredet og vedtatt endringer i planleggingslovgivningen. Eller når planleggingens praksis blir synlig påvirket av nye metoder og nye teorier.
Planleggingens funksjon og formål vil være påvirket av tiden og tidsånden. Rådende verdier, sosioøkonomisk situasjon og kontekst blir oversatt til politiske mål, ønsker om og krav om planlegging. Noen utviklingstrekk, politiske og faglige impulser og ideologier setter varige spor;
de former planleggingens innhold og prosesser. Andre oppstår og forsvinner, forkastes, mister sin betydning, erstattes eller overtas av nye. Et hovedanliggende har vært å vise de politiske verdier og prosesser som har styrt opprettelsen av de ulike planleggingsregimene vi har hatt siden lovpålagt kommuneplanlegging ble innført gjennom i 1965. Samtidig løper det en faglig diskurs, teoretisk og praktisk, om planleggingens formål og rolle, om dens faglige normer og metoder og om planleggingens resultater, effekter og effektivitet. Den faglige diskursen nedfeller seg i teorier og normer for planlegging. Teoriene og modellene nedfeller seg i rådende oppfatninger og faglige paradigmer om hva som er ”god praksis” som finner veien til lærebøker, veiledere og
retningslinjer. I planleggingens praksis veves politiske styringsambisjoner og faglige normer sammen. Det som til enhver tid er kommunal planleggingspraksis er resultat av denne sammen- vevingen. Når trådene i veven endrer innbyrdes styrke og synlighet, blir bildet et annet.
Prosjektets mål
Prosjektet hovedmål har vært å beskrive og drøfte utviklingen av det norske planleggingssystemet fra innføring av lovpålagt fysisk planlegging gjennom bygningsloven av 1965 til Planlovutvalgets utredning og forslag til ny plan- og bygningslov som ble overlevert Miljøverndepartementet i 2003 (NOU 2003:14).
Sentrale delmål har vært
- å beskrive samfunnsmessig kontekst og utfordringer som har vært underliggende premisser for politiske og administrative initiativer for utvikling og endring av planleggingslovgivingen og reformer knyttet til denne
- å spore rådende politiske og faglige diskurser om planlegging som styringsverktøy, dvs.
ideologier, verdier og faglige impulser som har vært bruket som argumenter og begrunnelser for endringer og reformer i planleggingslovgivningen
- å undersøke hvilket kunnskapsgrunnlag som utviklingen av planleggingssystemet, -prosessene og planenes faglige innhold har bygget på, med vekt på planforskningens rolle som
kunnskapsprodusent og bidragsyter til planleggingens faglige paradigmer
2
Oppnådde resultater
Prosjektet har hatt som utgangspunkt å produsere en samlet publikasjon – ei bok – om norsk planleggingshistorie 1965-2005 Det har så langt ikke foreligget noen samlet framstilling av utviklingen av kommunal planlegging i Norge. Det var også i sin tid en viktig begrunnelse for prosjektsøknaden. Boka har hatt som arbeidstittel ”Fra generalplan til økonomistyring”. Etter hvert som studien har tatt form og historien har avdekket seg, er det klart at tittelen vil ble en annen. Den nye plan- og bygningsloven av 2008, og de siste årenes utvikling i synet på offentlig styring har flyttet både perspektiv, fokus og ambisjoner for norsk planlegging i retning av en undertittel som ”Fra arealstyring til atferdstyring”.
Men bok vil det bli, det er sikret gjennom en avtale med Tapir Akademisk Forlag i Trondheim og et tilsagn om publiseringsstøtte fra Miljøverndepartementet. Forlaget tar sikte på at boka skal kunne brukes i undervisningen i planleggingsfag ved universitet og høgskoler. I er det et håp at temaet og ”de lange linjene” vil ha generelle interesse for de som arbeider med planlegging i praksis. Det blir en nøktern bok på ca 250 sider i svart/hvitt, forhåpentlig med noen
illustrasjoner. Dette vil imidlertid kreve ekstra midler, og er foreløpig ikke finansiert. Prosjektet har ikke hatt midler til annet enn å produsere tekst.
Arbeidets gang
Det har vært et møysommelig arbeid å produsere teksten. Tilfanget av offentlige utredninger og policydokumenter, forskningsrapporter og tidsskriftsartikler som direkte eller indirekte dreier seg om norsk kommuneplanlegging er meget omfattende. Selv når en, som jeg har gjort, bare søker i åpne kilder, dvs. i allment tilgjengelige dokumenter som papirversjon eller via internett, er stoffmengden overveldende. Den har også vist seg sterkt økende etter hvert som vi nærmer oss de to siste decenniene. Selv om det kunne vært spennende å grave i arkivene, har det ikke vært mulig. Det har prosjektets rammer ikke tillatt.
Med utgangspunkt i disse kildene har jeg gitt en primært kronologisk, men også i noen grad tematisk, beskrivelse av hvordan det norske planleggingssystemet har utviklet seg som
politikkområde og som fagområde. Samtidig har jeg vært opptatt av å skille fra hverandre de to områdenes normative verden og deres praksisverden. Jeg har betraktet de to områdene med to sett ”briller” – ”norm” og ”praksis”.
Det første brillesettet er brukt til å lete etter de normative begrunnelsene for planlegging – politiske og faglige verdier, teorier og retorikk, ambisjoner og argumenter. Med dette brillesettet på har jeg anlagt et diskursivt perspektiv på utviklingen av kommuneplanleggingen. Med det mener jeg et perspektiv som søker etter viktige aktørers ideer, forståelser og argumenter og hvordan disse formidles, deles eller motarbeides i den samtidskontekst dette foregår i. Det andre brille- settet – ”praksisbrillene” – har fokusert på hvordan politiske og faglige diskurser historisk sett har hatt kraft til å nedfelle seg i permanente institusjoner. Helt konkret, i hva som har blitt utviklet av lov- og regelverk, systemer, prosesser og prosedyrer. Og så har jeg naturligvis vært opptatt av hva som til enhver tid har vært planleggingens substans.
Dokumentstudier og påfølgende skriving har vært en ensom jobb. Det som i den opprinnelige søknaden var forutsatt å være en jobb for et sammensatt, tverrfaglig forskerteam på fire, har blitt en personlig enegang. Bevilgningen ble skåret ned til halvparten, dermed ble det planlagte
forskerteamet også halvert. Som programstyret er kjent med, oppsto det etter at prosjektet ble omorganisert samarbeidsvansker med den skulle bidra med den historiefaglige kompetansen. Jeg går ikke videre inn på det her – det er også historie. Jeg har imidlertid hatt stor støtte fra NIBR, ikke minst fra instituttets rikholdige bibliotek og meget effektive tjenester. Det er også grunn til å understreke hvor avgjørende internett har vært for innsamling av prosjektets store empiri.
3
Hva kunne vært gjort annerledes?
Prosjektet utvikling må i noen grad kunne beskrives som en tilbaketrekking fra skanse til skanse.
Ambisjonene om tverrfaglig tilnærming måtte oppgis, etter hvert også den tryggheten som ville ligget i at historiefaget var med. Det er imidlertid ikke så lett å se hav som kunne vært gjort annerledes, slik det utviklet seg. På det tidspunktet jeg ble alene om prosjektet var det helt urealistisk å kople inn andre medarbeidere. For meg har alenegangen heller ikke vært spesielt negativ, jeg har fått anledning til å bruke prosjektmidlene etter eget hode og interesser. Det har riktignok ført til at det har blitt vesentlig mer omfattende enn jeg opprinnelig hadde tenkt meg.
Den faglige interessen tok på sett og vis overhånd. Jeg har lagt ned betydelig mer arbeid i dette enn hva prosjektmidlene har strukket til. Det er imidlertid også en betydelig personlig bonus.
Hvor bærer det? Starten på en refleksjon
Det går en rød tråd av økte styringsambisjoner gjennom utviklingen av planleggingslovgivningen fra 1965 fram til i dag. Jeg ser det som en gradvis utvikling gjennom tre faser, hver for seg typiske for din samtid og de utfordringene den sto overfor. Den første fasen løper fra før vi fikk
bygningsloven av 1965, men som begynte sin langsomme forvitrning gjennom 1970-tallet. Det var en fase preget av troen på instrumentell, hierarkisk styring av fysisk utbygging, som også var faktisk styrbar på lokalt nivå. Det var planlegging for tilrettelegging for boligbygging og industri- reisning, det var planer for blått, og litt grønt miljøvern.
Den andre fase kommer med ideologiskiftet i 1980-åra og vendingen mot moderniseringen av offentlig forvaltning og effektivisering av kommunal tjenesteyting. ”Bedriftsstyringen” gjorde sitt inntog. Det åpnet for de statlige sektorenes mål- og resultatstyring, økt sektorisering og
polarisering. Fortsatt var det likevel noe igjen å styre på kommunalt nivå, men det skulle skje i overensstemmelse med nasjonale mål og på sektorenes premisser. Kommunene ble stilt overfor langt mer komplekse utfordringer.
Siden slutten av 1990-åra har vi beveget oss i retning av ytterligere kompleksitet i kommunenes planleggingsutfordringer. Staten har trukket seg tilbake og styringen må beskrives med nye begreper som ”governance”, ”governing at a distance” og ”metastyring”. Planleggingen må i økende grad hanskes med de komplekse og konfliktfylte temaene som følger med når bærekraftig utvikling skal være det sentrale planleggingsmålet. Den kommunikative dreiningen i planleggings- ideologien forutsetter bredt opplagte samarbeids- og samvirkeprosesser på lokalt nivå, folkelig mobilising og nettverksdannelser. Både sivilsamfunn og marked skal med. Satt på spissen dreier noen av de nye planleggingsoppgavene seg om ”orkestrering” av folks atferd i bærekraftig retning med sivilsamfunnet som sentral aktør enten det gjelder kildesortering, energibruk, utslipp av klimagasser, vern om kulturarven eller som et skippertak for bedre folkehelse. Det store spørsmålet blir da om et planleggingsregime, dets plansystemer og arenaer, er det beste egnete virkemidlet, eventuelt hvor godt, for å påvirke folks atferd.
Kanskje den neste fasen av DEMOSREG-programmet og det nye programstyret kunne la seg trigge av å etterprøve denne litt dystre hypotesen?
Oslo, NIBR 8. desember 2009 Terje Kleven
Sluttrapport. Rapporteringsfrist: 20090430. Mottatt: 20090624. 174599 - Public policy
and network governance - Challenges for urban and regional development Side: 1
SLUTTRAPPORT
SLUTTRAPPORT
Tekstlig sluttrapport, prosjekt 174599 - Public policy and network governance - Challenges for urban and regional development
Innledning
Prosjektet var i utgangspunktet en integrert del av et nordisk nettverk for forskning om
”Democratic network governance”, organisert med utgangspunkt i Roskilde
Universitetscenter. Arbeidet med å drifte selve nettverket ble finansiert av det danske forskningsrådet, mens ulike typer nasjonale finansieringskilder finansierte arbeidet i hvert enkelt deltakende land. Norges deltakelse i dette nettverket ble betydelig, takket være finansieringen fra Demosreg-programmet.
Prosjektet ble ledet fra Høgskolen i Bodø, men har bestått av et likeverdig samarbeid mellom HBO, Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Oslo. Hver institusjon har hatt hovedansvar for hver sin case. En slik arbeidsdeling setter store krav til koordinering av metode og data, men samarbeidet har likevel fungert bra, og data fra prosjektet, som pr. i dag foreligger i form av dokumenter, lydfiler og transkriberte intervju, legger til rette for komparative analyser på tvers av kommuner og styringsnettverk i lang tid framover.
Selv om datainnsamling har stått for en stor del av arbeidsinnsatsen i prosjektet, var prosjektet likevel hovedsaklig teoretisk orientert. Målet har vært å forstå mer av de styringsformene som i internasjonal litteratur omtales som nettverksstyring. Dette begrepet har ingen etablert plass i norsk offentlighet, men det betegner velkjente styringsformer hvor kommunen samarbeider med andre typer aktører, enten innenfor egne grenser eller i en region. Konkrete eksempler kan være ulike typer av samarbeid, prosjekter, stiftelser, interkommunalt samarbeid,
aksjeselskaper og IKSer. Gjennom dette prosjektet har vi særlig vært opptatt av hvor effektive denne styringsformen er, i hvilken grad og på hvilken måte nettverkstyring er demokratisk problematisk, samt i hvilket omfang og på hvilken måte kommunen som politisk institusjon kan styre og påvirke gjennom nettverkstyring.
Prosjektet var ganske lite målt i ressurser fra NFR (2 mill totalt). I vår opprinnelige
prosjektsøknad ble formidlingsmålet definert som 2-3 internasjonale referee-artikler. Målet om internasjonale artikler vil bli innfridd i løpet av kort tid. Samtidig har andre typer
publiseringer fått et mye større omfang enn planlagt, noe som innebærer at vi vil overoppfylle de formelle forventningene til publisering. Dette har vært mulig fordi NFR-prosjektet har latt seg integrere mot andre faglige aktiviteter vi er involverte i.
Siden prosjektet hadde som grunnleggende utgangspunkt at noe delvis nytt og ukjent skulle utforskeres, altså et eksplorerende design, gir det liten mening å liste opp resultatene fra prosjektet i form av noen enkle observasjoner og konklusjoner. Vi velger derfor heller å omtale de viktigste skriftelige bidragene så langt i prosjektet, og avslutter med noen ord om den ikke-skriftelige formidlingen.
Omtale av publikasjoner
En første utfordring i prosjektet var å ”oversette” og overføre noen av de teoretiske begrepene i den internasjonale litteraturen til norske forhold. Begrepet ”governance”, som er sentralt utgangspunkt i prosjektet, ble behandlet i artikkelen ”Governance på norsk” (Norsk
Statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 1-2, 2008). Her argumenterer vi for å avgrense begrepet til
”samstyring”, og diskuterer ulike teoretiske perspektiv på samstyring med utgangspunkt i
empiriske eksempler fra prosjektet. Dette argumentet følges opp i artikkelen ”Kommunalt selvstyre eller samstyring” (Tidsskrift for samfunnsforskning nr. 3, 2008), hvor vi setter samstyring i sammenheng med forslaget om å grunnlovsfeste lokalet selvstyre, samt Stortingets beslutning om å utrede de juridiske konsekvensene av en slik lovendring.
Gjennom å vise til empiriske illustrasjoner fra prosjektet, argumenterer vi for at grunnlovsfesting av lokalt selvstyre gir lite mening i et politisk system preget av
”samstyring”, og at en eventuell grunnlovsendring snarere vil tilsløre ”samstyringens”
demokratiske utfordringer knyttet til ansvarlighet, rolleklarhet og representativitet.
I forlengelsen av denne begrepsdiskusjonen har vi også vært opptatt av institusjonelle trekk ved de styringsformene som faller inn under governance eller ”samstyring”. Gjennom å velge å oppfatte konkrete samarbeidsformer ala prosjekter, stiftelser, IKS og aksjeselskaper som ulike varianter av nettverk, har vi anledning diskutere forskjellene over et videre spekter. I et pågående skrivearbeid med tittel ”Understanding local governance” (i vurderingsprosess, kommer sannsynligvis på trykk i Public Administration), viser vi at det kan være bare marginale forskjeller mellom aksjeselskaper og den typen løst samarbeid som folk flest vil oppfatte som nettverk. Av dette kan vi lære at aksjeselskaper, som er en organisasjonsform med sterk vekst i norsk kommunesektor, egentlig er en mye mer heterogen kategori enn det man vanligvis omtaler den som. En slik observasjon har en rekke praktiske implikasjoner, f.eks. når det gjelder den demokratiske vurderingen av aksjeselskap som styringsform, og utforming av det legale rammeverket for kommunale selskaper.
Når det gjelder spørsmålet om nettverkstyringens effektivitet, er dette blitt behandlet i to bøker med tilknytning til prosjektet. I boken ”Practising local governance” (NOVA 2008) er norsk lokalpolitikk sammenliknet med canadisk og russisk. Denne analysen følger et
”nedenfra-og-opp-perspektiv”, der vi ikke spør hva slags formelt ansvar kommuner har, men snarere hva slags problemer de står overfor i en stadig mer globalisert verden, og hvilke ressursmessige og organisasjonsmessige rammer kommunale ledere må agere innenfor.
Denne diskusjonen og analysen viser at selv om norske kommuner er svært ressursrike i forhold til canadiske og russiske, legger det norske kommunale velferdsansvaret en sterk begrensning på lokale ledere. Ser vi bort fra velferdsoppgavene, står norske lokalpolitikere i omtrent samme situasjon som canadiske og russiske, og de tvinges ofte til å inngå i allianser og nettverk med bedrifter og andre kommuner for å løse påtrengende problem, også i tilfeller hvor problemene prinsipielt sett kunne vært løst av kommunen alene. Hvordan dette konkret kommer til uttrykk i Norge er analysert i et egent kapittel om Narvik, som i sin helhet henter sitt empiriske materiale fra NFR-prosjektet.
I en annen bok med tilknytning til prosjektet, som bærer tittelen ”Partnerskap, Politikk og Problemløsning” (Fagbokforlaget 2008) har vi brukt teorien om nettverkstyring til å utvikle partnerskapslitteraturen. I utgangspunktet representerer ”partnerskap” og ”nettverk” to parallelle teoretiske diskurser som har utviklet seg i litt ulik retning. Derfor er det all mulig grunn til å krysse grensene, og se om de to diskursene kan videreutvikles gjennom å låne fra hverandre. Selv om denne boken ikke bruker empiriske data fra prosjektet, inneholder den et viktig teoretisk resonnement, der vi bruker den internasjonale nettverkslitteraturen for å argumentere for ”organiske partnerskap” som en særegen partnerskapsform. I motsetning til tradisjonelle partnerskap, som gjerne består av enkle, kortsiktige og avgrensbare bytter mellom aktører, bygger organiske partnerskap på institusjonelle trekk. Det innebærer blant annet at parnerskapene holdes sammen gjennom felles problemforestillinger og – forståelse, og at de er mye mer sosialt kompliserte enn deler av den tradisjonelle nettverkslitteraturen kan gi inntrykk av.
Også demokrati og meta-governance har vært viktige problemstillinger i prosjektet.
Demokrati kan studeres på ulike måter, og i manuset ”Beyond government. Governing place reinvention” (til vurdering) viser vi på hvilken måte folk flest er involvert i
stedsutviklingsprosesser gjennom nettverkstyring. Dette manuset bygger på data fra Narvik.
Det dominerende perspektivet i prosjektet har imidlertid bestått i å koble sammen demokrati og metagovernance. Bak dette ligger en dominerende påstand i den internasjonale litteraturen, nemlig at nettverk kan forsvares demokratisk bare i den grad valgte politikere er i stand til å styre og påvirke dem. Veien til demokrati går med andre ord gjennom metagovernance.
Denne tematikken har vi utesket i flere arbeider. I artikkelen ”Governing collaboration”
(Local Government Studies nr. 5, 2009) gjennomfører vi en komparativ analyse av
metagovernance i Finland og Norge, der vi konkluderer med at lokale politikere gjengs over oppfatter dette som et betydelig problem. Samtidig er det viktige forskjeller i måten dette håndteres på i de to landene. Mens finske kommuner typisk er involvert i nettverk gjennom ledere på midlere og lavere nivå, er den norske nettverksdeltakelsen mer elitepreget, og det er gjerne ordfører og rådmann som ivaretar kommunens interesser. Denne norske modellen representerer både fordeler (mindre koordineringsproblem), men også demokratiske utfordringer (elitisme og maktkonsentrasjon).
Omfang og styrke i kommunal styring over nettverk er tema i et annet manus, der vi knytter an mot en klassisk tradisjon innen studiet av offentlige virkemidler, og viser at norske kommuner opererer med et ganske bredt repertoar av virkemidler, og at styringen er sterkere enn hva som forutsettes i andre studier, f.eks. den norske maktutredningen. Samtidig er styringen fragmentert og spredt på mange forskjellige aktører. En bedre koordinering av denne styringen kan dermed utgjøre et viktig demokratisk bidrag.
Andre typer formidling
Gjennomgangen over tar utgangspunktet i skrevne arbeider, men observasjonene og konklusjonene er også formidlet til omverdenen på andre måter, f.eks. gjennom innlegg på brukerrettede konferanser og seminarer, bidrag på stabsmøter i KRD, og en runde med interaktive seminarer (”flying circus”) i de tre case-kommunene (omtales nærmere annet sted). Det er også viktig å merke seg at selv om det formelle NFR-prosjektet med dette avsluttes, vil en del av analyse- og publiseringsarbeidet fortsette enda i noen år.
19. juni 2009 Høgskolen i Bodø Asbjørn Røiseland Prosjektleder
Sluttrapport. Rapporteringsfrist: 20100131. Mottatt: 20100226. 174613 - Styringsformer i byutvikling: fra deltagelse som aktivum i government til deltagelse som strategi i
governance
Side: 1
SLUTTRAPPORT
SLUTTRAPPORT
1 Sluttrapport: ”Styringsformer i byutvikling: fra deltagelse som aktivum i government til strategi i governance”
Prosjektnummer 17613 i Forskningsprogrammet DEMOSREG Inger-Lise Saglie, Eva Falleth,Gro Sandkjær Hanssen
Målsettinger og bakgrunn for prosjektet
Hensikten med prosjektet var å undersøke sivilsamfunnets rolle og deltagelse i private
reguleringsplanprosesser. Med private planer menes reguleringsplaner som initieres og fremmes av private markedsaktører, og der planmyndighetenes rolle er å saksbehandle innsendte planforslag. En viktig målsetting var å undersøke empirisk faktiske deltagelsesformer i private
reguleringsplanprosesser gjennom dokumentundersøkelser av 100 reguleringsplaner, to casestudier av reguleringsplanprosessen og 32 kvalitative intervjuer av sentrale aktører i de tre største norske byene. I tillegg er det gjennomført en survey til aktører i byutviklingen (sendt til 3600 respondenter) i de 145 største bykommunene.
En annen målsetting var å sammenligne norsk praksis med andre nordiske land. Denne sammenligningen er basert på allerede utførte forskning i de andre nordiske landene, siden prosjektbevilgningen ikke dekket nye, komparative undersøkelsen i de andre landene.
En tredje målsetting var å diskutere deltagelsesbegrepet i forhold til ulike planteoretiske posisjoner og å utvikle den teoretiske forståelsen av deltagelsesformer i byutvikling ved å knytte sammen planteori, nettverksteori og demokratiteori.
En siste målsetting var å beskrive planutfordringer i rurale presskommuner på bakgrunn av endringer i livsstil og mobilitet i befolkningen i samarbeid med Agderforskning og Bygdeforskning i deres prosjekt; ”Conceptions of centre and periphery and the transforming power of mobility” i DEMOSREG-programmet. I en survey til alle landets kommuner gjennomført av
Agderforskning/Bygdeforsking var det i samarbeid formulert noen spørsmål for å kunne belyse den mobile delen av befolkningens deltagelse i planprosesser.
Bakgrunnen for prosjektet er at aktiv deltagelse og medvirkning fra sivilsamfunnet er en av bærebjelkene i planleggingsprosessene, både innenfor ulike planteoretiske posisjoner, men også nedfelt i planlovgivningen, både i Norge, men også i de fleste land. Reguleringsplanlegging har imidlertid endret seg fra å være en offentlig virksomhet i regi av kommunale planadministrasjoner til en privatinitiert og privat drevet virksomhet i regi av eiendomsutviklere. Denne aktørgruppen har vokst frem som resultat av at offentlige aktører har redusert sin rolle i byutviklingen både som eiendomsbesitter, planlegger og som utbygger av infrastruktur. Byplanlegging har endret seg fra å være en hierarkisk organisert offentlig virksomhet til en prosjekt- og markedsbasert utbygging. Den grunnleggende antagelsen er at forutsetningene for deltagelse dermed også er endret, og hensikten er å finne ut hvordan endringer i planlegging har påvirket medvirkning. Økende mobilitet og utvikling av fritidseiendommer i retning av hjem nummer to, aktualiserer spørsmålet om demokrati i
reguleringsplanprosesser for den mobile delen av befolkningen. Lokaldemokratiet har en territoriell dimensjon knyttet til valgdeltakelse der du bor, og dette utelukker at den mobile delen har påvirkning gjennom ”vote”. Som berørt part har de høringsrettigheter der du har rettigheter eller interesser og dermed kan du delta gjennom medvirkning der du har fritidseiendom (”voice”). Men i hvilken grad trekkes den mobile delen av befolkning med i planprosesser slik det forutsettes i planloven?
Empiriske funn
Sivilsamfunnet er opptatt av de endringer som skjer i sine nære omgivelser og benytter seg i høy grad av muligheten til å uttrykke sin mening. I praksis blir dette i stor grad de formelle høringskanalene og disse blir i økende grad brukt. Dokumentstudien viser at andel planer med høringsuttalelser fra naboer
2 og nabolag har økt fra 60 % i 1987 til 82 % i 2005, og andel planer med klager fordoblet fra 20 til 40
% i samme periode.
Samtidig som formelle rettigheter i økende grad blir brukt, er det imidlertid et funn at mulighetene for å påvirke planene på et tidlig stadium er reduserte. Vi finner i praksis en planleggingsprosess som avviker fra intensjonene i den lovbestemte.
De nye reguleringsplanprosessene innebærer en stor endring først og fremst gjennom en ny
samarbeidskonstellasjon mellom den private forslagsstilleren og offentlig planmyndighet. Vi finner nye planleggingsprosesser og planverktøy som ikke er beskrevet i planloven.
Våre funn viser at de tidlige fasene i planbehandlingen, forhåndskonferansene, legger premisser for utfallet av plansaken. I denne fasen forhandles det om utformingen av utbyggingen eventuelt også utbyggingsavtaler, og 91 % har egne, lokale, ikke-lovfestede rutiner for saksbehandling av innkomne planforslag før høring. Denne fasen kan beskrives som en forhandlingsfase i møtet mellom prosjektets logikk og rasjonale og offentlige krav og interesser. Som regel er det slik at det opprinnelige forslaget må omarbeides slik at det kan aksepteres av planmyndighetene: Eventuelt trekkes også politikere inn i denne fasen. Våre caseundersøkelser i to utbyggingsprosjekter viser at disse har lange og lukkede forhandlingsrunder. Planleggerne har overraskende liten kontakt med sivilsamfunnsaktører, til tross for uttalte ambisjoner om medvirkning i tidlig fase i loven. I surveyen svarer under 5 prosent svarer at de alltid har kontakt med sivilsamfunnsaktører i denne fasen, mot 45 % i forhold til utbyggere. Denne fasen er viktig for utbyggerne. Hele 90 % av utbyggerne mener at disse tidlige fasene er den viktigste kontaktformen.
I hyttekommunene er grunneierne den aktørgruppen som mest kontakt med kommunen. Nesten halvparten av ordførerne rapporterer at man alltid har kontakt med grunneierne i
reguleringsplanprosessen. 1/3 rapporterer det samme om utbyggere og lokalbefolkning, men svært få – bare 12 prosent- rapporterer at de alltid har kontakt med fritidsboligeiere i reguleringsplanprosessene.
Det sistenevnte kan forklares med at ikke alle reguleringsplaner angår fritidsbefolkningen, men det kan også være en indikasjon på at kommunene ikke har tradisjon for å se på fritidsbefolkningen som relevante aktører i reguleringsplanprosessene.
De løsninger som fremforhandles i de tidlige fasene legger viktige premisser for den videre saksgangen. Rundt 1/3 av politikerne føler seg bundet av fremforhandlet forslag til regulering og halvparten av politikeren føler seg bundet de fremforhandlete forslag til utbyggingsavtaler. Den aktive lokalsamfunnsdeltagelsen blir kanaliser inn i den etterfølgende formelle høringsfasen, og våre funn viser at høringsmulighetene blir brukt. Men siden dette skjer relativt sent i prosessen, blir høringen en reaktiv motstand mot løsninger som det allerede er stor enighet om. Denne typen reaksjoner kan ikke alltid la seg forene med et planforslag. Som følge av at planleggingen er tids- og ressurskrevende er også endringsviljen begrenset. Dette innebærer at en lukket planprosess binder planresultat og at innspill fra medvirkning ofte ikke lar seg innpasse i et planforslag.
Den nordiske sammenligningen viser at de samme tendensene lar seg observere i de andre nordiske landene. På tross av formelle ulikheter i plansystemet er planpraksisen som er observert i Norge nokså lik i Norden. Tidlige samhandlingsformer og nye uformelle planinstrumenter blir utviklet utenfor de formelle systemene etter loven. Det finnes nyvinninger i arbeidsformer for aktiv medvirkning både i Norge og i Norden, men de blir sjeldent brukt. I det tilfeldige utvalget av 100 planer, var det bare to eksempler på utvidet deltagelsesformer for sivilsamfunn utøver høring.
Teoretisk forståelse
De nye deltagelsesformene i planlegging skaper spenninger i plansystemets virkemåte, og i prosjektet er endringen diskutert i forhold til både nyere governance og nettverksteorier, demokratiteorier og planteorier. Input basert legitimitet knyttet til legitime prosesser og deltakelse i prosess svekkes på grunn av manglende deltagelse fra sivilsamfunnet i de tidlige fasene, i tilegg er det asymmetri i ressurser for deltagelse. Det representative demokratiets lydhørhet overfor elektoratet kan svekkes fordi den foreløpige enigheten utvikles før man har kunnskap om synspunktene til de som blir berørt.
3 Metagovernance kan skje gjennom overordnet planlegging, men nyere detaljplaner vedtas i strid med overordnet plan. Throughput legitimitet eller måten planleggingen gjennomføres på, er svekket gjennom manglende transparens i de tidlige fasene, noe som fører til manglende muligheter for ansvarliggjøring. Out-put basert legitimitet er knyttet til produksjon av legitime resultater og dersom slike resultater oppnås kan dette forsvare den privilegerte posisjonen til utbyggere. Men mangel på deltagelse kan svekke kvaliteten på beslutningene og manglende deliberasjon kan svekke muligheten for at løsningen oppfattes som akseptabel av de som blir berørt av den. På den andre siden kan et godt resultat veie opp mot manglende legitimitet til planleggingsprosessen.
Planprosessene lukkes sosialt ved at sivilsamfunnsaktører ikke har adgang til viktige premissgivende arenaer. Men planprosessen lukkes også kognitivt ved at dominerende diskurser om byutvikling avgjør om argumenter skal være gyldige eller ikke. Lokale gruppers innspill kan avvises som egeninteresser og ”Not-In My Backyard”, for eksempel bevaring av lokale grønne områder. Studien viser imidlertid at det er mulig å gjøre argumenter legitime ved å henvende seg til en legitim diskurs i byutviklingen.
Ved å omdefinere lokale grønne områder til en del av byens grønne struktur, blir bevaringsønskene legitime fordi de inngår i en diskurs om bærekraftig byutvikling der bevaring av grønnstruktur er et viktig element.
De viktigste FoU– oppgavene og miljøer i gjennomføringen av dem.
De viktigste Fou oppgavene er gjennomført av NIBR, inkludert dokumentundersøkelsen, survey til 145 kommuner, kvalitative intervjuer. Casestudiene er gjennomført i samarbeide med Institutt for landskapsplanlegging UMB. Survey nr 2 til alle kommuner er gjennomført av
Bygdeforskning/Agderforskning med samarbeid om spørsmål.
Teoridiskusjonen er gjennomført i hovedsak av NIBR men i samarbeid med UMB og nordiske miljøer. NIBR har samarbeidet med Roskilde Universitets Center om deltagelsesformer. NIBR og Helsinki universitet, Centre for Urban and Regional Research og Kungliga Tekniske Högskolan i Stockholm har arbeidet sammen om demokrati, maktaspekter og planteori.
En kort vurdering av prosjektgjennomføring og ressursbruk
Prosjektgjennomføringen har gått etter planen. En ekstrabevilgning for å samarbeide med
Agderforskning/Bygdeforskning førte til en utsettelse. Det var forutsatt en Mastergradsoppgave som grunnlag for empiri i dette samarbeidet, men det lot seg ikke realisere. Fellesartikkelen ble i stedenfor basert på Agderforskning/Bygdeforskning sin survey, og fulgte fremdriften i dette.
Ellers har prosjektet hatt nytte av at to prosjektmedarbeidere har begynt på UMB. Dette førte til at ekstra ressurser ble tilført prosjektet ved at masterstudenter ble knyttet til casestudiene. Det har også vært brukt av forskningstiden som universitetsansatt til å skrive artikler i tilknytning til prosjektet.
Det har vært stor teoretisk stimulans ved å bringe planleggere og statsvitere sammen i prosjektet, og ved kontakter med andre nordiske og europeiske miljøer som arbeider med samme tema. Temaet er aktuelt i mange land ved overgang til mer NPM – inspirert offentlig forvaltning.
Betydning og nytteverdi
Betydningen og nytteverdien er først og fremst knyttet til en økende bevissthet om
planleggingsprosesser i en større sammenheng enn medvirkning og formell planprosess, og hvordan disse er sosialt eller kognitivt lukket for deltagelse. Det har vært stor interesse for resultatene som er formidlet i mange fora, og det er stor gjenkjennelse hos planleggere. Dette er innspill til lovmakere, men også til kommunene som bakgrunn for utforming av lokale planprosesser.
Forskningsfeltet er sentralt innenfor ulike fagdiskurser som nettverksteori, planteori, demokratiteori som vi i økende grad ser at bringes sammen på internasjonalt nivå.
Resultater som kommer etter ferdigstillelsen.
4 Dette er først og fremst publisering av innsendte manus. Noen er antatt og venter på trykking, andre er i tidligere faser. Det er også gjort avtaler om oppfølgende komparative artikler med forskere ved London School og Economics; UK og Universiteit van Tilburg, Nederland. Disse blir konkretisert i løpet av våren. Videre er det etablert gode samarbeidsrelasjoner med nordiske miljøer som vil bli fulgt opp. Prosjektet blir også presentert ved AESOP konferanse til sommeren. Oversikt over status til artikler til tidsskrifter med referee er gitt under.
Forfattere Tittel Tidsskrift Status
Eva Falleth Gro Sandkjær Hanssen
Deltagelse og innflytelse i
byplanleggingen- en undersøkelse av reguleringsplanprosesser
Kart og plan 2009/1
Publisert
Eva Falleth, Gro Sandkjær Hanssen, Inger-Lise Saglie
Challenges to Democracy in Market- oriented Urban Planning in Norway
European Planning Studies
Akseptert.
Publiseres i mai nummer Gro Sandkjær Hanssen Ensuring Local Community Interests in
Market-oriented Urban Planning? The Role of Local Politicians
Environment and Planning C
Akseptert
Raine Mäntysalo, Inger- Lise Saglie
Private influence preceding public involvement. Strategies of legitimizing preliminary partnership arrangements in urban housing planning in Norway and Finland.”
Planning Theory and Practice
Akseptert
Gro Sandkjær Hanssen Politicians as Meta-Governors in Neo- Liberal Urban Planning
Local Government Studies
Innsendt Gro Sandkjær Hanssen
og Inger-Lise Saglie
Cognitive Closure
and the Rhetoric of Power in Urban Planning"
Planning Theory and Practice
Innsendt
Inger-Lise Saglie, Raine Mäntysalo, Göran Cars
Between Input Legitimacy and Output Efficiency: Defensive Routines and Agonistic Reflectivity in Nordic Land Use Planning
European Planning studies
Innsendt 2009
Ellingsen, Winfried, Gro Sandkjær Hanssen og Inger-Lise Saglie
Nye utfordringer i rurale presskommuner- Mobilitet, fritidsboliger og
lokaldemokratiutfordringer
Kart og plan Innsendt desember 2009
