i
Fattigdomsbekjempelse eller terrorbekjempelse?
Endringer i amerikansk bistandsfordeling som følge av krigen mot terror
Solveig Topstad
Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
24.10.2011
ii
iii
Fattigdomsbekjempelse eller terrorbekjempelse?
Endringer i amerikansk bistandsfordeling som følge av krigen mot terror
iv
© Solveig Topstad 2011
Fattigdomsbekjempelse eller terrorbekjempelse?
Endringer i amerikansk bistandsfordeling som følge av krigen mot terror.
Solveig Topstad
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
v
Forord
Her har du produktet av min 34 962 ord lange masteroppgave. Prosessen med å skrive denne oppgaven har gitt meg verdifull lærdom på mange områder, både på personlig og faglig plan.
Jeg har opplevd både glede og frustrasjon over å få bryne meg på mange deler av en forskningsprosess. Nitidig datagenerering fra offentlige dokumenter; utfordringer ved å lære et nytt statistikkprogram; nøye overveielser knyttet til operasjonaliseringer; det å søke en modell som legger grunnlag for å kunne trekke valide kausalslutninger; og innfløkt tolkning av endringer i effekter over tid. Jeg er takknemlig for en problemstilling som under hele prosessen har inspirert meg til å fortsette å arbeide for å finne svar.
Jeg skylder en stor takk til min mann, Nicolai. Ikke bare har han vist genuin interesse for arbeidet, han har også bidratt med gode råd, gjennomlesninger av utkast og uendelig tålmodighet.
Mine dyktige veiledere fortjener også takk. Til Håvard Hegre for oppklaring i mang en metodisk utfordring og for verdifulle innspill til gjennomføring av analysene. Og takk til Arild Underdal for gode tilbakemeldinger i forbindelse med den teoretiske utformingen og utformingen av oppgaven generelt.
Takk også til familien min, og til gode medstudenter som har blitt til gode venner. For interesse, oppmuntringer og for å ha tro på mitt arbeid.
Oslo, 24. oktober 2011 Solveig Topstad
vi
vii
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Mer bistand, men til hvem? ... 2
1.2 En skissering av gangen i oppgaven ... 5
2 Teori og tidligere forskning ... 7
2.1 To politiske dimensjoner: Utvikling og sikkerhet ... 7
2.1.1 Utvikling ... 7
2.1.2 Sikkerhet ... 8
2.2 Teoretiske rammeverk ... 9
2.2.1 Den humanismepregede tilnærmingen ... 9
2.2.2 Den realismepregede tilnærmingen ... 10
2.3 Teorienes implikasjoner for bistandsfordelingen ... 11
2.4 Tidligere forskning ... 12
2.5 Hypoteser ... 15
3 Datamateriale og analysemetode ... 19
3.1 Datamateriale, operasjonalisering og koding ... 19
3.1.1 Avhengig variabel: Bistand ... 20
3.1.2 Forklaringsvariable: Fattigdom og terrortilknytning ... 23
3.1.3 Koding av avhengig variabel og forklaringsvariable ... 28
3.1.4 Koding av kontrollvariable ... 30
3.1.5 Datamaterialets utstrekning i tid: 1996-2008 ... 31
3.2 Analysedesign ... 31
3.2.1 Seleksjonsmodeller ... 32
3.2.2 Estimeringsmetoder ... 35
3.2.3 Å kombinere seleksjonsmodell og estimeringsmetode ... 41
3.3 Manglende verdier og kritiske stater ... 42
3.3.1 Konsekvensene av manglende verdier ... 42
3.3.2 Inkludere eller ekskludere kritiske stater? ... 43
3.4 Validitetsbetrakninger oppsummert ... 45
4 Presentasjon av analyseresultater ... 47
4.1 Endringer i effekten av terrortilknytning og fattigdom ... 47
viii
4.1.1 Endringer i effekten av terrortilknyning og fattigdom. Resultater fra
seleksjonsmodeller. ... 49
4.1.2 Topartsmodellen versus Heckmans metode ... 53
4.1.3 Sensitivitetsanalyser ... 59
4.1.4 Effekter av differensierte terrorrelaterte variable ... 63
4.2 Endringer i samspillseffekten av terrortilknytning og fattigdom ... 66
4.2.1 Sensitivitetsanalyser ... 70
5 Tolkning og konklusjon ... 75
5.1 Oppsummering av hovedfunnene ... 76
5.2 Endringer i amerikansk bistandspolitikk ... 78
5.3 Krigen mot terror og verdens fattige ... 79
5.4 Mot videre forskning ... 81
Litteraturliste ... 83
Appendiks 1: Kriterier for inkludering av terrortilfeller ... 89
Appendiks 2: Liste over FTOer ... 90
Appendiks 3: FTOer i GTD ... 92
Appendiks 4: Fristeder for terrorister ... 93
Appendiks 5: Terrorsponsorer ... 94
Appendiks 6: Oversikt over kritiske stater ... 95
Appendiks 7: Kommandoer fra STATA 11.2 ... 97
Appendiks 8: Test av ekskluderingsrestriksjoner ... 100
ix
Tabelloversikt
Tabell 1: Deskriptiv statistikk over variablene. ... 31
Tabell 2: En oppsummering av validitet som følge av valg av analysedesign. ... 46
Tabell 3: Lineær regresjon med og uten fixed effects. Effekter av forklaringsvariable på ODA fra USA i perioden 1996-2008. ... 48
Tabell 4: Topartsmodell og Heckmans metode. Effekter av forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008. ... 51
Tabell 5: Topartsmodell og Heckmans metode. Forskjeller i effekter av forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008, som følge av inkludering av regionsdummyer som substitutt for fixed effects. ... 55
Tabell 6: Topartsmodell. Endringer i effekter av forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008, som følge av ekskludering av Jordan og ekskludering av kritiske stater. ... 60
Tabell 7: Topartsmodell. Effekter av forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra altruister i perioden 1996-2008. ... 62
Tabell 8: Topartsmodell. Effekter av differensierte terrorrelaterte variable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008. ... 64
Tabell 9: Topartsmodell. Effekter av samspill mellom forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008. ... 67
Tabell 10: Topartsmodell. Endringer i effekter av samspill mellom forklaringsvariable på seleksjon av ODA fra USA i perioden 1996-2008, som følge av ekskludering av Jordan og kritiske stater. ... 71
Tabell 11: Topartsmodell. Effekter av samspill mellom forklaringsvariable på seleksjon av ODA fra altruister i perioden 1996-2008. ... 73
Tabell 12: Kriterier for inkludering av terrortilfeller i GTD ... 89
Tabell 13: Liste over designerte Foreign Terrorist Organizations, og tidsperioden de er designert. ... 90
Tabell 14: Utfordringer knyttet til å samholde FTOenes navn med navn på terroristorganisasjoner i GTD. ... 92
Tabell 15: Liste over stater som er ansett som fristeder for terrorister i Country Reports on Terrorism ... 93
Tabell 16: Oversikt over stater som er designert som terrorsponsorer. ... 94
Tabell 17: Kritiske stater og deres skåre på sentrale variable ... 95
Tabell 18: Eksempler på kommandoer fra STATA 11.2 ... 97
Tabell 19: Deskriptiv statistikk over ekskluderingsrestriksjoner ... 100
Tabell 20: Heckmans metode. Endringer i effekter av forklaringsvariable på seleksjon og allokering av ODA fra USA i perioden 1996-2008 som følge av inkludering av ekskluderingsrestriksjoner. ... 101
x
xi
Figuroversikt
Figur 1: Endringer i ODA totalt og endringer i ODA fra USA fra 1996 til 2008. ... 2 Figur 2: Endringer i ODA fra USA, og endringer i ODA fra USA til kritiske stater i perioden 1996-2008. ... 43 Figur 3: En grafisk fremstilling av endringer i effekter av forklaringsvariable på seleksjon (Panel A) og allokering (Panel B) av ODA fra USA. Basert på estimater fra Modell 4.1 og 4.2 i Tabell 4. ... 58 Figur 4: En grafisk fremstilling av endringer i effekter av samspill mellom forklaringsvariable på seleksjon av ODA fra USA. Basert på estimater fra Modell 9.1 i Tabell 9. ... 69
xii
1
1 Innledning
George W. Bush erklærte 20. desember 2001 at kampen mot terrorisme skulle gis høyeste prioritet (Aning 2007: 9). “Our war against terror begins with al-Qaeda, but it does not end there. It will not end until every terrorist group of global reach has been found, stopped, and defeated” (George W. Bush sitert i Aning 2007: 9) var Bush’ord. Når et mål innenfor et politikkområde gis høyeste prioritet, så er det nærliggende å tro at dette kan gå på bekostning av arbeidet mot andre mål innenfor andre politikkområder. Det kan enten være at andre politikkområder nedprioriteres, eller det kan være at andre politikkområder brukes som et middel for å oppnå det prioriterte målet. I denne oppgaven undersøkes det om krigen mot terror har påvirket amerikansk prioritering av utviklingspolitikk, og mer spesifikt amerikansk prioritering av internasjonal fattigdomsbekjempelse.
Krigen mot terror blir i Washington eksplisitt sammenliknet med den kalde krigen; en krig for å forsvare den vestlige sivilisasjonen (Buzan 2006: 1101). Under den kalde krigen var den amerikanske bistandspolitikken sterkt påvirket av det amerikanske utenriksdepartementets kortsiktige politikk (Fleck og Kilby 2010), og bistandsfordelingen ble avgjort med hensyn til geostrategiske mål (Woods 2005: 394). Gitt sammenlikningen mellom den kalde krigen og krigen mot terror, er det da også nærliggende å tro at den amerikanske bistandsfordelingen også påvirkes av geostrategiske interesser under krigen mot terror. Selv om bistandspolitikk alltid har hatt et visst preg av giverstatens geostrategiske interesser (Woods 2005: 394), hevder organisasjonen Christian Aid (2004: 1) at perioden etter den kalde krigen bar med seg nye strømninger, der bistand i økende grad ble rettet mot fattigdomsbekjempelse. Deres rapport fra 2004 uttrykker imidlertid bekymring for at bistand igjen skal bli et middel for å besørge giverstatens sikkerhet i krigen mot terror. I sin ytterste konsekvens frykter de at det er verdens fattigste som betaler for krigen mot terror, gjennom at midler ment for fattigdomsbekjempelse fordeles slik at de har som primært siktemål å besørge giverens sikkerhet (Christian Aid 2004: 2-3). Hvis dette er tilfellet, så tyder det på at prioriteringen av krigen mot terror går på bekostning av USAs prioritering av internasjonal fattigdomsbekjempelse.
2
1.1 Mer bistand, men til hvem?
Deler av bistanden som USA donerer, kan klassifiseres som Official Development Assistance (ODA). Det er OECDs Development Assistance Committee (DAC) som legger retningslinjene for hvorvidt bistand kan klassifiseres som ODA eller ikke, og donorstater rapporterer selv inn den bistanden som oppfyller disse kriteriene (OECD 2011b). DAC har som siktemål å fremme økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland (OECD 2003: 11).
Det er eksplisitt uttalt fra DAC at bistand som primært har som mål å bekjempe terrorisme, ikke kan rapporteres inn som ODA (OECD 2008). ODA fra USA er derfor bistand som, per definisjon, ikke skal reflektere at krigen mot terror har høyeste prioritet for USA. Altså bør ikke krigen mot terror føre til noen endringer i denne typen bistand overhodet. For å undersøke om krigen mot terror har hatt innflytelse på fattigdomsbekjempelse, er det derfor fruktbart å se nærmere på fordelingen av nettopp slik bistand. Det vil redegjøres ytterligere for ODA i kapittel 3.1.1.
Basert på datasettet benyttet i denne oppgaven, viser Figur 1 at det har vært en reell økning i ODA i årene etter angrepet på World Trade Center 11. september 2001. Bistand i form av ODA har totalt sett hatt en reell økning fra 35,609 milliarder i 2001 til 71,568 milliarder i 2008. USA er den desidert største bistandsyteren i verden når det kommer til utviklingshjelp i form av ODA, og denne bistanden har økt fra 6,388 milliarder i 2001 til 17,081 milliarder i 2008. Av samlet netto ODA i 2008, sto USA for hele 23,9 %. Til sammenlikning utgjorde den amerikanske andelen 14,5 % i 1996.
Figur 1: Endringer i ODA totalt og endringer i ODA fra USA fra 1996 til 2008.
01020304050607080
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ODA totalt ODA fra USA
ODA i milliarder
År
3 Gitt både den reelle økningen i ODA fra USA, og økningen relativt til økningen i samlet ODA, så ser det ikke ut til at fattigdomsbekjempelse nedprioriteres. Ettersom ODA per definisjon skal bekjempe fattigdom, så er tendensen snarere det motsatte. Det kan imidlertid være at bistand i økende grad fordeles til stater hvor reduksjon av fattigdom antas å medføre en reduksjon av terrorisme. En økning i bistand betyr ikke nødvendigvis en økt satsning på fattigdomsbekjempelse. Det kan være slik at staters tilknytning til terrorisme kan ha fått en innvirkning på fordelingen av bistand. Tidligere studier indikerer faktisk at en økning i bistandsmengde fra USA ikke trenger at økningen er størst for de aller fattigste (Fleck og Kilby 2010: 191). Riktignok gjelder dette for USAID, en type bistand som per definisjon skal kunne brukes for å fremme amerikanske interesser (USAID 2011). Dersom det viser seg at fattigdom i mindre grad påvirker fordelingen av ODA fra USA som følge av krigen mot terror, så er dette en enda sterkere indikasjon på at terrorbekjempelsen går på bekostning av fattigdomsbekjempelse.
Som en ramme rundt undersøkelsene som skal avdekke tendenser i amerikansk bistandsfordeling, vil det presenteres to teoretiske perspektiver. Problemstillingen befinner seg i skjæringsområdet mellom to store forskningsfelt, med terrorisme og bekjempelse av denne på den ene siden, og fattigdom og bekjempelse av denne på den andre siden. Dette gjør at det er nødvendig å forholde seg til brede, teoretiske rammeverk som kan favne om begge disse feltene. Et humanismepreget perspektiv tilsier at global human sikkerhet er et siktemål i staters bistandspolitikk, og at fattigdomsbekjempelse dermed er et mål i seg selv. Et realismepreget perspektiv fastholder nasjonal sikkerhet som den egentlige motivasjonen bak bistandspolitikk. Her er fattigdomsbekjempelse mer et middel for å bekjempe terrorisme. I lys av disse perspektivene søker problemstillingen svar på om et realismepreget perspektiv har fått økt forklaringskraft som følge av krigen mot terror, på bekostning av et humanismepreget perspektiv.
Om, og eventuelt hvordan, amerikansk bistandsfordeling har blitt påvirket av krigen mot terror, er et spørsmål som ikke klart kan avdekkes gjennom uttalte motiv eller offisielle kriterier. Det er ikke nødvendigvis overensstemmelse mellom uttalt og utøvd bistandspolitikk, og dessuten er det den utøvde, og ikke den uttalte, bistandspolitikken som får følger for potensielle og faktiske bistandsmottakere Derfor er det mest fruktbart å belyse denne problemstillingen ved hjelp av kvantitative analyser av den faktiske bistandsflyten. Slutninger som trekkes vedrørende problemstillingen i denne oppgaven, vil dermed være direkte påstander om hvordan amerikansk bistandspolitikk egentlig er. Det er ønskelig å kunne
4
avdekke tendenser og mønstre som muligens strider med uttalt politikk, og resultatet av hypotesebelysningen kan derfor framstå som kontroversiell. Dette gjør at oppgavens fremste mål er å belyse problemstillingen så objektivt som mulig. Derfor er det viktig at både datamaterialet, analysedesignet og utvalget er basert på bevisste valg som streber etter å sikre at slutningene som trekkes er valide.
Denne objektive fremstillingen vil som nevnt være hovedsakelig empirisk. Det erkjennes at problemstillingen også kan tolkes normativt, og at en normativ diskusjon om bistandsfordeling også er relevant, og ikke minst interessant. En normativ diskusjon kan bidra til å argumentere for hva som bør determinere bistandsfordeling, og den kan danne grunnlag for normative vurderinger av USAs bistandspolitikk. Men, en normativ diskusjon kan ikke fremsette eventuelle forslag for endringer i bistandsfordelingen med mindre det foreligger objektive fakta om hva som faktisk determinerer bistandsfordeling. Det kan eksistere tendenser i fordelingen som, bevisst eller ubevisst, speiler et annet bilde enn hva uttalt amerikansk bistandspolitikk fremmer. Normative slutninger vedrørende amerikansk bistandsfordeling vil derfor være lite fruktbare dersom de trekkes ut fra en diskusjon som legger til grunn et feilaktig bilde av hva som faktisk determinerer fordelingen. Denne oppgaven avgrenses til et forsøk på å beskrive endringer i bistandsfordelingen som følge av krigen mot terror, noe som i videre arbeid kan legge grunnlag for en mer normativ diskusjon om hvorvidt de eventuelle endringene som avdekkes, er ønskelige eller ikke. Det er viktig å kartlegge hva som faktisk determinerer bistandsfordelingen for at fordelingstendensene skal kunne tilpasses den bistandspolitikken som er ønskelig.
Det kanskje mest nyvinnende er at denne oppgaven undersøker endringer i ODA fra USA som følge av krigen mot terror. Det er som nevnt gjort liknende undersøkelser, men tidligere forskning undersøker primært endringer i USAID. Siden denne typen bistand er definert som et verktøy for å fremme amerikanske interesser, kan ikke disse studiene fullt ut tjene som et bevis på at pengestrøm som i utgangspunktet er forbeholdt fattigdomsbekjempelse, har blitt påvirket av krigen mot terror. Dersom krigen mot terror har påvirket ODA, så gir dette sterkere og ytterligere indikasjoner på at terrorbekjempelse har gått på bekostning av fattigdomsbekjempelse.
Videre bidrar denne oppgaven til et forskningsfelt hvor tidligere forskning gir noe motstridende resultater. Der det er metodologisk gjennomførbart benyttes det analysemetoder som gjør at det kan trekkes valide kausalslutninger vedrørende hypotesene, og dette bidrar til å oppklare noe av divergensen i tidligere forskning. I tillegg utføres det sensitivitetsanalyser
5 som gir en indikasjon på hvor robuste funnene i denne oppgaven er. Blant annet sammenliknes amerikansk bistandsfordeling med bistandsfordelingen til stater som antas å være altruistiske i sin bistandsfordeling. Videre er det slik at flere av operasjonaliseringene er mer begrepsvalide enn hva de kan sies å være i den tidligere forskningen, og dette skyldes at det for anledningen er generert nye data. Det er variable som knytter stater til terrorisme som er unike for disse analysene. Disse nye dataene supplerer flere foreliggende paneldatasett som har observasjoner helt fram til 2008. Det gjør at denne oppgaven også har en fordel ved at den undersøker et ferskere tidsaspekt enn tidligere forskning. Konsekvensene av disse bidragene er at oppgaven bidrar til å kaste nytt lys over endringer i amerikansk bistandsfordeling.
1.2 En skissering av gangen i oppgaven
Det redegjøres for humanismepregede og realismepregede teoretiske tilnærminger og for tidligere forskning i Kapittel 2, som avsluttes med en hypoteseutledning med bakgrunn i problemstillingen og de teoretiske rammeverkene.
I Kapittel 3 følger en redegjørelsen for, og diskusjon om, kilder, datamateriale, operasjonaliseringer, analysedesign og utvalg. Dette kapittelet er strukturert i henhold til ulike validitetshensyn som må oppnås for at det skal være mulig å trekke valide slutninger på bakgrunn av analyseresultatene. Datamaterialet som ligger til grunn for analysene er som nevnt delvis satt sammen av ferdigstilt materiale, og delvis samlet inn i forbindelse med arbeidet med denne oppgaven. Spesielt er det variable vedrørende staters terrortilknytning som har krevd vesentlig innsamlingsarbeid og prosessering. Det kan diskuteres om det overhode er mulig å observere staters tilknytning til terrorisme, og ikke minst om denne tilknytningen er målbar i kvantitativ forstand. Dette påvirker begrepsvaliditeten, som kan få følger for sikkerheten rundt slutningene som vedrører problemstillingen. Disse utfordringene håndteres best gjennom å gjøre reflekterte valg knyttet til datainnsamling og operasjonalisering. Analysedesignet har også stor innvirkning på hvorvidt det er mulig å trekke valide kausalslutninger. Foruten en diskusjon og redegjørelse for datamateriale og operasjonalisering, har derfor diskusjonen rundt valg av modeller og estimeringsmetoder en vesentlig plass i metodekapittelet. Denne diskusjonen viser hvordan ulike validitetsbetraktninger ofte kommer i konflikt med hverandre, og at metodevalg gjerne impliserer å velge å besørge en type validitet på bekostning av en annen. Spesielt er det slik at
6
ulike relevante analysedesign her diskuteres opp mot hverandre i lys av deres evne til å oppnå god indre og statistisk validitet.
Kapittel 4 presenterer resultatene fra analysene i lys av hypotesene. Resultatene presenteres i to deler. Den første delen tar for seg resultater fra analyser som skal belyse endringer i effekten av fattigdom og terrortilknytning på fordelingen av bistand. Det viser seg at resultatene divergerer avhengig av hvilken modell og estimeringsmetode som benyttes, og derfor gjøres det videre undersøkelser for å avdekke hvilken modell og estimeringsmetode som gir mest valide resultater. Når dette er avgjort, utføres det sensitivitetsanalyser for å avdekke resultatenes robustet. Den andre delen av resultatpresentasjonen tar for seg analyser som skal belyse relative endringer i effekten av samspillet mellom terrortilknytning og fattigdom. Valget av modell og estimeringsmetode er i denne anledningen basert på undersøkelsene som gjøres i forbindelse med analysene i den første delen. Også her utføres sensitivitetsanalyser for å avdekke hvor robuste resultatene er.
I det siste kapittelet, Kapittel 5, tolkes og diskuteres resultatene, og det trekkes konklusjoner vedrørende hypotesene, teorienes forklaringskraft og selve problemstillingen.
Resultatene indikerer at amerikansk fattigdomsbekjempelse har blitt et middel for å bekjempe terrorisme som følge av krigen mot terror, hvilket tilsier at den realismepregede tilnærmingen har fått økt forklaringskraft. Funnene impliserer at krigen mot terror har ført til at fattige stater med tilknytning til terrorisme, har fått en relativt større økning i sannsynlighet for å motta bistand, enn fattige stater uten tilknytning til terrorisme. Dette har ført til at sannsynligheten for å motta bistand for stater med terrortilknytning, tangerer sannsynligheten for stater uten terrortilknytning. Det er imidlertid også en tendens til at fattige stater med terrortilknytning faktisk har fått høyere sannsynlighet for å motta bistand enn stater uten terrortilknytning, som følge av krigen mot terror.
7
2 Teori og tidligere forskning
Fordelingen av bistand vil her forklares ut fra to teoretiske perspektiver; et humanismepreget perspektiv og et realismepreget perspektiv. Det humanismepregede perspektivet setter human sikkerhet i høysetet. Human sikkerhet innebærer fravær av fattigdom. Utenrikspolitikk som er preget av slik humanisme, vil dermed kunne kjennetegnes ved at bistandsdonoren har som mål å bekjempe fattigdom. Ifølge et realismepreget perspektiv er derimot fattigdomsbekjempelse først og fremst et middel for å oppnå et annet mål, nemlig nasjonal sikkerhet. Dersom denne oppgaven finner at angrepet på World Trade Center (9/11) kan ha ført til at fattigdomsbekjempelse har gått fra å være et mål i seg selv, til å bli et middel for å besørge nasjonal sikkerhet, så kan det sluttes at humanismepregede forklaringer har måtte vike for realismepregede forklaringer.
I det følgende tegnes det et kort historisk riss av endringer i hvordan man kan forstå sikkerhet og utvikling. Ulik forståelse av disse begrepene danner grunnlag for de to teoretiske perspektivene. Videre kommer det fram hvordan disse perspektivene gir fattigdomsbekjempelse ulik status på den utenrikspolitiske agendaen, og hvordan de gir ulike forventninger knyttet til bistandsfordeling. Liknende problemstillinger har vært gjenstand for forskning tidligere, og den teoretiske diskusjonen etterfølges av et overblikk over foreliggende relevant empiri. Kapittelet avsluttes med en hypoteseutledning basert på de teoretiske forventningene og tidligere forskning.
2.1 To politiske dimensjoner: Utvikling og sikkerhet
På lik linje som politiske avgjørelser generelt kan være påvirket av en rekke ulike hensyn, vil det også være flere ulike dimensjoner som kan bidra til å påvirke amerikansk bistandspolitikk.
I denne delen av kapittelet vil to slike dimensjoner presenteres; utvilkning og sikkerhet.
Forskjellen mellom de teoretiske rammeverkene kan i stor grad forstås ut fra deres ulike perspektiver på disse dimensjonene.
2.1.1 Utvikling
Utvikling kan forstås som et narrativ hvor noe endrer seg i retning av hva det er ment å være.
En slik narrativ forståelse var utbredt etter kolonitiden, som en strategi for statsbygging.
Tanken var at selvstendige stater skulle utvikles etter europeisk standard, med økonomisk og
8
politisk elite i spissen. Gevinstene av utviklingen skulle på sikt også godtgjøre resten av samfunnet (Stern og Öjendal 2010: 11).
På 1960- og 1970-tallet viste det seg imidlertid at disse nye statene ikke utviklet seg i retning av det stater var ment å være; tendensen var at utviklingen ikke kunne få bukt med sosiale og politiske problemer. Dermed ble det satt spørsmålstegn ved den narrative forståelsen av utvikling (Stern og Öjendal 2010: 11). En fundamental kritikk av den narrative forståelsen av utvikling skiftet fokuset vekk fra stater, og rettet det mot individer. Budskapet til denne humaniseringen av utvikling, var at fattige og grasrota i befolkningen var de egentlige subjektene for utvikling, og utviklingen måtte ta utgangspunkt i disse snarere enn den politiske eliten (Stern og Öjendal 2010: 11-12).
2.1.2 Sikkerhet
En måte å forstå sikkerhet på, er å ta utgangspunkt i statens sikkerhet. Staten kan forstås som
”the foundation of freedom, democracy and the good society” (Neocleous sitert i Stern og Öjendal 2010: 14). Statens suverenitet og sikkerhet må besørges for at innbyggerne ikke skal være i fare. Statens sikkerhet anses som viktigst både nasjonalt og i det internasjonale statssystemet (Stern og Öjendal 2010: 14). En slik tilnærming fokuserer altså på nasjonal sikkerhet. Nasjonal sikkerhet impliserer også at individets sikkerhet er viktig, men at den oppfylles gjennom å bevare statens sikkerhet.
Human sikkerhet er en alternativ forståelse av sikkerhetskonseptet. Human sikkerhet er et resultat av humaniseringen i det internasjonale systemet, der normer og konvensjoner tilknyttet individenes sikkerhet har vunnet aksept (Duffield 2006: 13). Denne forståelsen av sikkerhet har i tiden etter den kalde krigen fått innpass på den internasjonale, politiske arena (Duffield 2006: 12). Fokuset er flyttet fra viktigheten av å beskytte staten, til viktigheten av å beskytte det enkelte individ (Klingebiel 2006: 2). Med human sikkerhet menes at individets sikkerhet skal prioriteres direkte, ved å sørge for menneskers mulighet “to enjoy complete, safe and fullfilled lives” (Duffield 2006: 12). Det er mulig å trekke paralleller mellom humanisering av sikkerhet og humanisering av utvikling som det ble redegjort for i tidligere.
For det første er det individet som står i sentrum i begge tilfeller. For det andre tilsier humanisering av utvikling at fattigdom bekjempes, på lik linje som human sikkerhet forutsetter fravær av fattigdom. Human sikkerhet kan dermed representere et aspekt av en sammenkobling mellom utvikling og sikkerhet (Duffield 2006: 14), der sikkerhet ikke kan eksistere uten utvikling (Duffield 2010: 66).
9 Med individer og ikke stater i fokus for sikkerhetsbesørgelse, dannes et grunnlag for globalisering av sikkerhet. Menneskelig velferd kan anses som et transnasjonalt humanitært ansvar (Stern og Ojendal 2010: 17), snarere enn et ansvar for egne borgere for den enkelte stat. Sikkerhet forstås altså som et anliggende på tvers av statsgrenser, og ikke lenger på grunn av statsgrenser (Duffield 2006: 12). Oppsummert kan man si at humaniseringen av utvikling har lagt grunnlag for human sikkerhet som et fenomen. At fokuset flyttes vekk fra nasjonal sikkerhet og over på human sikkerhet, fører videre til en globalisering av sikkerhetsbesørgelsene.
2.2 Teoretiske rammeverk
Perspektivene på sikkerhet og utvikling legger grunnlag for to ulike teoretiske tilnærminger.
Tilnærmingene representerer rammeverk for hvordan handlinger på den internasjonale arenaen kan forventes å ta form, og for hvordan de bør tolkes. Tolkningsrammene gir hver sin forklaring på hvorfor stater velger å donere bistand. De gir ulike forklaringer på motivasjonen bak fattigdomsbekjempelse. De må anses som idealtypiske tolkningsrammer, og ikke konkrete bilder på hvordan verden er satt sammen. Ettersom de representerer to svært ulike leire, kan de imidlertid tjene som nyttige tolkningsverktøy for å belyse endringer i bistandsfordeling.
2.2.1 Den humanismepregede tilnærmingen
I følge den humanismepregede tilnærmingen forventes det at humanistiske strømninger har fått tilstrekkelig innvirkning på den internasjonale arenaen, til at global human sikkerhet er det ultimate siktemålet. Det antas å være et transnasjonalt ansvar å sørge for at alle individer kan ”enjoy complete, safe and fullfilled lives” (Duffield 2006: 12).
Ut fra det humanistiske perspektivet kan fattigdom tolkes som en trussel mot global human sikkerhet. Ettersom human sikkerhet blir ansett som et transnasjonalt ansvar, vil det forventes at stater prioriterer å bekjempe fattigdom også på tvers av statsgrenser. Global fattigdomsbekjempelse er dermed antatt å være et mål i seg selv. I det videre vil bistand omtales som altruistisk motivert dersom den er basert på en slik humanistisk tankegang.
Altruisme er et ladet begrep, og det er viktig å poengtere at altruisme i denne sammenheng kun refererer til redegjørelsen gjort her.
10
2.2.2 Den realismepregede tilnærmingen
Med en realismepreget tilnærming menes en tilnærming som setter nasjonal sikkerhet i høysetet. Utviklingshensyn blir ikke nødvendigvis uviktig, men de prioriteres primært der utvikling antas å ha positiv effekt på nasjonal sikkerhet. Selv om primærmålet er nasjonal sikkerhet, kan også andre hensyn gis prioritet dersom nasjonal sikkerhet antas å være besørget. Ut fra dette perspektivet forventes det at det å besørge nasjonal sikkerhet vil trumfe alle andre hensyn, deriblant utvikling, dersom nasjonal sikkerhet antas å stå på spill.
I en situasjon hvor nasjonal sikkerhet er truet, så vil fattigdomsbekjempelse altså kun få prioritet dersom den utgjør en trussel mot nasjonal sikkerhet. Mangel på human sikkerhet, slik fattigdom kan medføre, kan være rot til sivile konflikter mellom mennesker, og dermed true stater innenfra (Duffield 2006: 12). Med andre ord kan stater prioritere nasjonal fattigdomsbekjempelse av sikkerhetsmessige årsaker. Men kan vi forvente transnasjonal fattigdomsbekjempelse, dersom nasjonal sikkerhet er det primære siktemålet?
”National Strategy for Combating Terrorism” er et dokument frigitt av Det Hvite Hus i 2003, som staker ut strategien for å ”stop attacks against the United States, its citizens, its interests, and U.S. friends and allies around the world, as well as to create an international environment inhospitable to terrorists and their supporters” (Perl 2005: 2). I dette dokumentet nevnes fattigdom som en underliggende faktor:
At the base, underlying conditions such as poverty, corruption, religious conflict and ethnic strife create opportunities for terrorists to exploit. Some of these conditions are real and some manufactured.
Terrorists use these conditions to justify their actions and expand their support. The belief that terror is a legitimate means to address such conditions and effect political change is a fundamental problem enabling terrorism to develop and grow (White House 2003: 6).
En del av strategien for å få bukt med terrorisme, er å eliminere nettopp på disse underliggende forholdene som terrorister kan utnytte til sin fordel (Perl 2005: 23). Dette viser hvordan fattigdomsbekjempelse kan tjene som et middel for besørge nasjonal sikkerhet, ved å forhindre fremveksten av transnasjonal terrorisme. Forventningen er dermed at fattigdomsbekjempelse ikke bare kan være motivert av å sikre global human sikkerhet, men at fattigdomsbekjempelse også kan foregå som en strategi for å sikre nasjonal sikkerhet for giverstaten. Denne motivasjonen for transnasjonal fattigdomsbekjempelse vil i det videre omtales som en egoistisk motivasjon. Igjen poengteres det imidlertid at dette begrepet kun refererer til redegjørelsen gjort her.
11
2.3 Teorienes implikasjoner for bistandsfordelingen
Det kan se ut til at vi kan forvente transnasjonal fattigdomsbekjempelse, uansett motiv. Det er imidlertid grunner til å tro at ulike motiv gir ulik fordeling av bistand. Dersom motivet er altruistisk, så vil fordelingen av bistand ganske enkelt reflektere behovet for bistand.
Forenklet sagt vil slik altruismepreget motivasjon tilsi at bistand strømmer dit fattigdom forekommer. Hvordan forventes det så at fordelingen ser ut, dersom bistanden er egoistisk motivert? Det egoistiske motivet kan trekke ”aid away from poverty reduction and towards a counterterrorism and security agenda” (British Overseas NGOs for Development 2003 sitert i Duffield 2006: 30). Bistand med en egoistisk motivasjon, vil altså strømme dit fattigdom antas å gi opphav til terrorisme. Dette er en meget forenklet prediksjon av selektert bistandsfordeling. Målet her er ikke å gi en fullstendig forklaring av bistandsfordeling, men å undersøke hvordan altruistisk og egoistisk motivasjon gir ulike forventninger knyttet til fordelingen.
Slutten på den kalde krigen kan forstås som en historisk hendelse som påvirket involverte staters nasjonale trusselbilde. Den kan ha eliminert mye av grunnlaget for en egoistisk motivert bistandspolitikk, og kan i så måte antas å utgjøre et skifte når det gjelder fordelingen av bistand (Claessens, Cassimon og van Campenhout 2009: 186-187). Det kan forventes at realismepregede tilnærminger bedre vil kunne forklare bistandsfordeling under den kalde krigen, og at humanismepregede tilnærminger i større grad har forklaringskraft etter den kalde krigen. I denne oppgaven er det imidlertid ikke dette epokeskiftet som er gjenstand for analyser. Snarere vil det argumenteres for at 9/11 medførte et tilsvarende paradigmeskifte.
Argumentet er at nasjonal sikkerhet igjen har fått førsteprioritet, og at bistandsfordeling i økende grad kan forklares ut fra realismepregede tilnærminger. Det forventes at fattigdomsbekjempelse har fått et selektivt preg i etterkant av 9/11, der fattigdom i økende grad bekjempes der den antas å gi opphav til terrorisme. For å undersøke om det er realismetilnærmingen eller humanismetilnærmingen som best beskriver giverstaters motiv i tiden før og etter 9/11, er det med andre ord nødvendig å ta høyde for ikke bare mottakerstatens grad av fattigdom, men også mottakerstatens tilknytning til terrorisme.
Teoriene danner et rammeverk for å forstå hva bistandsfordelingen kan fortelle om strømninger i amerikansk politikk. Skillet mellom teoriene bør forstås som at stater kan vektlegge ulike prioriteringer. I et historisk perspektiv kan humaniseringen anses som et supplement, noe nytt som har kommet til, og som kommer til syne når nasjonal sikkerhet ikke er truet. Dersom en giverstats bistandsfordeling har altruistiske tendenser, så trenger ikke
12
dette å bety at denne staten nedprioriterer nasjonal sikkerhet. Snarere vil det heller indikere at denne statens nasjonale sikkerhet i øyeblikket ikke er avhengig av at bistand benyttes som et verktøy for å sikre den. Dette betyr at humanistiske tilnærminger bedre forklarer bistandsfordeling når en nasjonal trussel er fraværende, mens realismepregede tilnærminger har best forklaringskraft når nasjonal sikkerhet trues.
2.4 Tidligere forskning
Tidligere studier indikerer at geopolitiske hendelser som endrer trusselbildet for nasjonal sikkerhet, kan gjenspeiles i bilateral bistand. Mer spesifikt finner Stijn Claessens, Danny Cassimon og Bjorn van Campenhout (2009: 185-187) at Berlinmurens fall i 1989 medførte endringer i motivasjonen for bilateral bistand, og at fattigdom ble en viktigere determinant for fordelingen av bistand, særlig mot slutten av 1990-tallet. Denne endringen kan vitne om et paradigmeskifte i bistandspolitikken. Kan et slikt paradigmeskifte i amerikansk politikk være reversert som følge av 9/11?
Litteraturen som omhandler terrorisme og bekjempelse av terrorisme virker til å være utbredt, og det samme gjelder litteraturen om fattigdom og bekjempelse av fattigdom.
Problemstillingen i denne oppgaven befinner seg i skjæringspunktet mellom disse forskingsområdene. Når det gjelder sammenhengen mellom bekjempelse av terrorisme og bekjempelse av fattigdom, og effekten 9/11 har på denne sammenhengen, så er litteraturen mindre utbredt. Noen studier er imidlertid gjennomført, og disse gir interessante indikasjoner vedrørende problemstillingen i denne oppgaven.
Fleck og Kilby (2010: 188) viser at krigen mot terror har hatt vesentlig effekt på det amerikanske bistandsbudsjettet. De sammenlikner størrelsen på USAID-budsjettet i perioden mellom den kalde krigen og krigen mot terror, med budsjettstørrelsen i etterkant av krigen mot terror, og finner signifikante endringer i retning av større budsjett. Woods (2005: 397) viser til at USA i 2005 var den staten som ga desidert mest bistand i form av utviklingshjelp. I 2002 utgjorde amerikansk utviklingshjelp hele 23 prosent av global utviklingshjelp. Summen av utviklingshjelp fra USA ble i følge Woods (2005: 397) nesten tredoblet mellom 2002 og 2004, og mesteparten av denne økningen i utviklingshjelp gikk til å støtte stater i krigen i Afghanistan, til å bygge støtte for krigen i Irak, samt til å gjenoppbygge Afghanistan og Irak.
Dette tyder altså på at amerikansk bistand er vesentlig, og at det har vært en vesentlig økning i
13 tiden etter 9/11. Men hva kjennetegner de som nyter godt av denne økningen? Og kan 9/11 også ha medført en endring i fordelingen av bistand?
Fleck og Kilby (2010) avdekker også at det har vært en omallokering av amerikansk bistand i form av USAID i forbindelse med krigen mot terror. De benytter ulike seleksjonsmodeller, og estimerer både med total- og fixed effects. De finner som nevnt at USAID har økt betraktelig (Felck og Kilby 2010: 191). De inkluderer en dummyvariabel for tiden før og etter 9/11 i en regresjonsanalyse med fixed effects, og finner også at BNP har ulik effekt på USAID før og etter 9/11 når det gjelder hvor mye bistand en stat mottar. I følge funnene får fattige stater mer bistand (Fleck og Kilby 2010: 191). De finner imidlertid også at det ikke er de fattigste statene som har hatt den største prosentvise økningen i USAID, og at behov i mindre grad reflekterer fordelingen i etterkant av 9/11 (Fleck og Kilby 2010: 193).
Disse resultatene kan vitne om at det har vært et skifte i amerikansk bistandspolitikk, ved at fattigdom betyr mindre for hvor mye bistand stater mottar.
Dette kan sies å gi støtte for den realismepregede tilnærmingen. Analysene forteller imidlertid ikke hvilke spesifikke egenskaper ved mottakerstatene som forårsaker endringer i allokeringen. De avdekker ikke om fattigdomsbekjempelsen har blitt selektiv gjennom å determineres av mottakerstatenes relasjon til terrorisme. Todd Moss, David Roodman og Scott Standley (2005) undersøker nettopp effekten av flere konkrete terrorismerelaterte variable på USAID-allokering.1 Resultatene stammer fra OLS-analyser der endringer i USAID fra perioden 1998-2001 til perioden 2002-2005 utgjør avhengig variabel (Moss m. fl.
2005: 7). De finner signifikante effekter av slike variable kun på bistandsallokering til de kritiske statene Irak, Afghanistan, Jordan og til palestinske territorium (Moss m. fl. 2005: 10).
Dette indikerer manglende støtte for den realismepregede tilnærmingen når det gjelder mer generelle tendenser i amerikansk bistandspolitikk.
I motsetning til Moss m.fl. (2005) finner Jean-Paul Azam og Alexandra Delacroix (2006: 331-332, 334) at det faktisk er en sammenheng mellom grad av bistand stater mottar generelt, og antall terroristangrep som stammer fra denne staten, når det kontrolleres for BNP.
Deres analyser undersøker ikke om det har vært endringer i disse tendensene over tid som følge av 9/11, da de benytter aggregerte mål på både bistand fra samtlige ODA-donorer i perioden 1990-2004, og på terroristangrep i den samme perioden. Analysene indikerer
1 Mer spesifikt undersøker Moss m.fl. (2005: 7) effekten av fem variable som potensielt er relatert til krigen mot terror: Om en stat grenser til Irak eller Afghanistan; om en stat huser, eller har vært mål for, utenlandske terroristorganisasjoner; om staten deler grense med en stat som er ansett som terrorsponsor; og om statens populasjon er muslimsk.
14
imidlertid at terrorismerelaterte variable kan ha effekt på bistandsallokering, hvilket taler for at realismetilnærmingen har forklaringskraft. Hvorfor viser empirien motstridende resultater, og kan det trekkes konklusjoner på bakgrunn av den?
Ettersom Moss m. fl. (2005) finner effekt av terrorismerelaterte variable på såkalte kritiske stater, kan det tenkes at endringene i effektene av BNP som Fleck og Kilby (2010) avdekker, stammer fra økt bistand til disse kritiske statene. I analysene til Felck og Kilby (2010: 188) var imidlertid Egypt, Israel, Irak og Afghanistan utelatt. Den eneste kritiske staten Moss m. fl. (2005) finner effekter av, og som også er inkludert i Fleck og Kilbys (2010) analyser, er Jordan. Det kan argumenteres for at allokeringsendringene de finner, kun stammer fra allokering til Jordan. Dette gjør at Jordan er en interessant mottakerstat å se nærmere på, men det antas som svært lite sannsynlig at Fleck og Kilbys (2010) funn kun stammer fra allokeringsendringer til denne ene staten.
De motstridende resultatene kan skyldes bruk av ulike design. Fleck og Kilby (2010) benytter paneldata, og tar høyde for sensurerte data ved å benytte seleksjonsmodeller. Når det gjelder effekten av 9/11, så estimerer de denne med fixed effects. Fixed effects-estimering kan føre til at estimatene er mer konsistente enn for Moss m. fl. (2005), som bruker en enkel OLS- analyse. Moss m. fl.s (2005) operasjonalisering av avhengig variabel reduserer dessuten mengden observasjonsenheter vesentlig (N < 146 i samtlige analyser), i motsetning til analyser som benytter variasjonen i et datasett med panelstruktur. Dette reduserer sannsynligheten for å oppnå signifikante estimater. Det er også verdt å nevne at Fleck og Kilbys (2010: 188) analyser inkluderer data for landår fram til 2006, mens Moss m. fl. (2005:
7) som nevnt analyserer data fram til 2005.
Hva gjelder Azam og Delacroix´ (2006) analyser, er det viktig å poengtere at de som nevnt benytter aggregerte mål på variable. Dette kan forklare at de finner effekt av en terrorismerelatert variabel, i motsetning til Moss m. fl. (2005). Dessuten kan det være at sammenhengen de finner, stammer fra de kritiske statene nevnt over.
Spesielt interessant med Azam og Delacroix´ (2006) analyser er imidlertid at avhengig variabel operasjonaliseres som ODA, og ikke USAID. Disse operasjonaliseringsalternativene diskuteres nærmere i kapittel 3.1.1, men her bør det nevnes at retningslinjene for ODA spesifiserer at denne typen bistand ikke skal være motivert av terrorbekjempelse. USAID kan på sin side, per definisjon, benyttes som et virkemiddel for å fremme amerikanske utenrikspolitiske mål. At det er en sammenheng mellom ODA og antall terroristtilfeller, tjener
15 dermed som en sterkere empirisk indikasjon på at bistandsfordeling kan forklares gjennom den realismepregede tilnærmingen.
Ut fra den empirien som allerede foreligger, så kan det formuleres klarere hvilke aspekter ved problemstillingen i denne oppgaven som trenger ytterligere undersøkelser. For det første tyder empirien på at det har vært en vesentlig økning i amerikansk bistand i forbindelse med 9/11, men det er ikke klart om dette gjelder for ODA fra USA isolert. Svaret på dette er allerede indikert i innledningskapittelet, men det vil også komme fram i forbindelse med hypotesebelysningen. For det andre ser det ut til at økningen i bistand kjennetegnes av å være relativt større for stater med høyere BNP enn for de statene med lavest BNP. Det er imidlertid ikke klart om dette reflekteres i ODA. For det tredje viser empirien motstridende resultater når det kommer til om det er en effekt av terrorrelaterte variable, og om 9/11 har medført en endring i effekten av disse. I kapittel 4 vil det presenteres resultater fra analyser som undersøker endringer i effekten av nye og begrepsvalide terrorrelaterte variable. Disse er operasjonalisert slik at de sier noe om amerikansk oppfatning om mottakerstatens tilknytning til terrorisme, som antas å true amerikansk nasjonal sikkerhet. For det femte så er det vanskelig å tolke ut fra empirien om det er noen sammenheng mellom det å være fattig og ha tilknytning til terrorisme, og om 9/11 har ført til endringer i effekten av en slik sammenheng på fordelingen av bistand. For det sjette har det kommet fram at divergensen i tidligere forskningsresultater kan skyldes ulik praksis i forhold til inkludering og ekskludering av kritiske stater. Utelatelse av kritiske stater og av Jordan vil derfor utgjøre en av flere sensitivitetsanalyser i denne oppgaven. Til syvende og sist så er det uklart om funn som er gjort i tidligere forskning reflekterer unike tendenser i amerikansk bistandsfordeling, eller om funnene representerer generelle tendenser for bistandsdonorer. Analyser av altruistiske staters bistandsfordeling vil tjene som sensitivitetsanalyser for å undersøke dette, og vil også kunne fortelle om amerikansk bistandsfordeling avviker fra bistandsfordeling som a priori antas å være altruistisk. En redegjørelse for hva som kan sies å være altruistiske stater følger i Kapittel 4.1.3.
2.5 Hypoteser
Den teoretiske og empiriske presentasjonen legger grunnlaget for utforming av mer konkrete hypoteser. I forbindelse med hypoteseutledningen er det nyttig med en kort oppsummering av de teoretiske perspektivene. I følge det humanismepregede perspektivet er motivet bak
16
bistanden transnasjonal fattigdomsbekjempelse, og bistanden fordeles følgelig dit fattigdom forekommer. I følge det realismepregede perspektivet er motivet bak bistanden nasjonal sikkerhet, og dermed fordeles bistanden dit fattigdom antas å være en årsak til terrorisme.
Problemstillingen omhandler endringer i amerikansk bistandspolitikk som følge av 9/11. Den fordrer spørsmålet om hvorvidt 9/11 som en trussel mot amerikansk, nasjonal sikkerhet, har gjort at fattigdomsbekjempelse er blitt et middel for å bekjempe terrorisme, snarere enn et mål i seg selv. Med andre ord om den realismepregede tilnærmingen har fått forbedret forklaringskraft relativt til den humanismepregede tilnærmingen som følge av 9/11.
I tråd med utredelsene over, vil dette kunne komme til uttrykk gjennom hvordan mottakerstatens grad av fattigdom og dens tilknytning til terrorisme, har effekt på amerikansk bistandsfordeling. Det må poengteres at det her ikke er snakk om de faktiske trekkene ved mottakerstaten, men snarere den amerikanske oppfatningen om disse trekkene. Dette kan selvsagt være overlappende, men ikke nødvendigvis. Eksempelvis kan USA anta at en gitt mottakerstat tjener som fristed for en terroristgruppe USA anser som en trussel mot nasjonal sikkerhet. I så tilfelle er det likegyldig om denne staten faktisk er et fristed; det er den amerikanske oppfatningen som kan antas å påvirke amerikansk politikk. Dette er en viktig erkjennelse som blir vesentlig i operasjonaliseringene av variablene i neste kapittel.
Til grunn for hypotesene ligger en antagelse om at USAs bistandsfordeling kan forklares med en humanismepreget teori før 9/11. De er utformet som en påstand om at realismepregede tilnærminger har fått økt forklaringskraft som følge av 9/11.
En realismepreget tilnærming vil kjennetegnes av at 9/11 som en trussel mot amerikansk nasjonal sikkerhet, har ført til at staters terrortilknytning har effekt på bistandsfordelingen.
H1: Som følge av 9/11 har terrortilknytning fått en positiv effekt på bistand.
Som nevnt forventes det at fattigdom stadig har en positiv effekt på bistand også etter 9/11, ettersom en antatt sammenheng mellom fattigdom og terrortilknytning forventes å påvirke bistanden. Men den isolerte effekten av fattigdom i seg selv kan være svekket i tråd med at det fattigdom i mindre grad avgjør fordelingen av bistand.
H2: Som følge av 9/11 har fattigdom fått en svekket, men fortsatt positiv effekt på bistand.
17 H1 og H2 er relatert til isolerte effekter av fattigdom og terrortilknytning.
Problemstillingen etterlyser imidlertid også hypoteser som gir svar på effekten av sammenhengen mellom grad av fattigdom og terrortilknytning. Som nevnt gir empirien og tidligere forskning klare indikasjoner på at det har vært en økning i bistand som følge av 9/11.
Som et utgangspunkt for hypoteser som angår sammenhengen mellom fattigdom og terrortilknytning, kan dette formuleres som en egen, testbar hypotese:
H3a: 9/11 har ført til en økning i bistand.
En bekreftelse av denne hypotesen legger til rette for hypoteser om hvem som nyter godt av en slik bistandssøkning. Med grunnlag i den realismepregede tilnærmingen, som tilsier at fattigdom bekjempes der fattigdomsbekjempelse kan bidra til å bekjempe terrorisme, kan følgende hypotese formuleres:
H3b: Økningen i bistand som følge av 9/11 er relativt større for fattige stater med tilknytning til terrorisme, enn for fattige stater uten tilknytning til terrorisme.
En mer kontroversiell hypotese kan også formuleres; en hypotese som går så langt som å påstå at terrorbekjempelse går på bekostning av fattigdomsbekjempelse som følge av 9/11:
H3c: 9/11 har ført til at fattige stater med tilknytning til terrorisme, får mer bistand enn fattige stater uten tilknytning til terrorisme.
Dette kapittelet har tatt for seg en presentasjon av ulike teoretiske perspektiver som danner et rammeverk rundt problemstillingen som er av interesse. En bekreftelse av hypotesene innebærer at 9/11 har provosert fram et paradigmeskifte i amerikansk bistandspolitikk, der realismepregede tilnærminger har fått større forklaringskraft på bekostning av humanismepregede tilnærminger. Mer konkret vil dette innebære at 9/11, som en trussel mot nasjonal sikkerhet, gjør at fattigdomsbekjempelse blir et middel for å besørge slik sikkerhet, snarere enn et mål i seg selv. Avhengig av hvilke hypoteser som bekreftes, så blir det mulig å trekke slutninger om hvorvidt dette går på bekostning av fattige i stater uten tilknytning til terrorisme. Det neste kapittelet tar for seg redegjørelse og diskusjoner
18
vedrørende datamateriale, operasjonaliseringer, analysemetoder og utvalg, som legger grunnlaget for disse analysene.
19
3 Datamateriale og analysemetode
For å kunne stole på de resultatene analysene gir, er det viktig at det er høy grad av sikkerhet, eller validitet, knyttet til slutningene som trekkes (Lund 2002: 85). Forskningsprosessen består av flere steg, og de endelige resultatenes validitet er en funksjon av validiteten til disse slutningene som trekkes underveis i metodeprosedyren (Lund 2002: 85). Prosessen med å belyse problemstillingen begynner allerede med datainnsamling, operasjonalisering og koding av variable. På dette stadiet er hovedmålet å kunne trekke valide begrepsslutninger, eller å oppnå god begrepsvaliditet. Kort sagt vil god begrepsvaliditet si at variablene evner å måle de begrepene de er ment å måle (Lund 2002: 106). Et annet kvalitetskrav er høy grad av indre validitet. God indre validitet vil si at det med stor grad av sikkerhet kan trekkes slutninger om variablers årsakssammenheng (Lund 2002: 106). Hvorvidt analysene evner å si noe om årsakssammenhengen avhenger imidlertid også av et tredje validitetskriterium.
Analysemetodene må også kunne med stor grad av sikkerhet kunne avdekke om de eventuelle sammenhengene er statistisk signifikante. Dette omtales som statistisk validitet (Lund 2002:
105-106). For det fjerde er det viktig å ta høyde for om metodeprosedyren tilrettelegger for generalisering av resultatene, om ytre validitet er oppnådd (Lund 2002: 107). Dette metodekapittelet er strukturert med hensyn til disse validitetsbetraktningene. Den første delen tar for seg prosessen med datainnsamling, operasjonalisering og koding av variable. Valgene som gjøres i denne prosessen er overveid med hensyn til kriteriet om god begrepsvaliditet.
Den andre delen tar for seg en diskusjon om analysedesign. Beslutninger vedrørende valg av analysedesign er i stor grad styrt av muligheter for å oppnå statistisk og indre validitet. I den siste delen diskuteres følgene av manglende verdier på variable, og følgene av inkludering eller ekskludering av innflytelsesrike enheter, og da spesielt i lys av ytre validitet.
3.1 Datamateriale, operasjonalisering og koding
Spesielt kritisk for gyldigheten av analyseresultatene i denne oppgaven, er begrepsvaliditeten.
God begrepsvaliditet er ensbetydende med at “man har lykkes i å operasjonalisere det man egentlig ønsker å måle på en adekvat og pålitelig måte” (Skog 2007: 90-91). Den mest kritiske variabelen når det kommer til begrepsvaliditet er mottakerstatens tilknytning til terrorisme, eller snarere amerikansk oppfatning av mottakerstatenes tilknytning til terrorisme.
For det første er ikke dette en egenskap som er umiddelbart målbar i kvantitative størrelser, og
20
for det andre byr det på vesentlig utfordringer når det gjelder å finne informasjon om denne egenskapen. Disse to utfordringene gjør at avgjørelser knyttet til operasjonaliseringen i stor grad er prisgitt tilgjengeligheten av informasjon. Samtidig er det slik at valget av informasjonskilder bør styres av hvilke operasjonaliseringer som er ønskelige i lys av validitetsvurderinger. Som et resultat av dette vil datainnsamlingsprosessen og operasjonaliseringene diskuteres vekselvis i denne første delen av kapittelet. Deretter følger en mer konkret oversikt over kodingen av variablene.
Utgangspunktet for datamaterialet er bearbeidet av Scott Gates, Håvard Hegre, Håvard Nygård og Håvard Strand (2010) i forbindelse med World Development Report 2011, og er basert på World Development Indicators (WDR-WDI). Dette datasettet, heretter omtalt som WDR-WDI, er bygd opp av landårobservasjoner, og har dermed panelstruktur. Det består av både tidsvarierende og enhetsvarierende variable. WDR-WDI gir imidlertid ikke tilstrekkelig informasjon for å belyse hypotesene i denne oppgaven, og må suppleres med data fra andre datasett og kilder. Det refereres fortløpende til appendiks, hvor det gis en grundigere beskrivelse av egen bearbeidelse av data.
3.1.1 Avhengig variabel: Bistand
Bistand er et begrep som kan ilegges mange betydninger, og det trengs her noen begrensninger i definisjonen av dette begrepet. For det første snevres begrepet bistand inn til å bety offisiell bistand. Bistand fra private aktører, og fra transnasjonale eller multinasjonale organisasjoner og foretak der donorstaten er en av flere parter, vil kunne være ispedd andre politiske hensyn enn de som representerer donorstatens myndigheter. For det andre vil bistand her forstås som bilateral bistand, i den forstand at den allokeres fra donorstaten til en annen stat. I analysene som skal gjøres i denne oppgaven er det nødvendig å kunne knytte samtlige variable opp til unike enheter, og stater er naturlige enheter i så måte. Bilateral bistand kan spores til den enkelte bistandsmottaker, og dermed er det enklere å undersøke en eventuell sammenheng mellom mottakerstatens tilknytning til terrorisme, grad av fattigdom og mengde mottatt bistand fra donorstat. For det tredje vil det med bistand menes monetær flyt, ettersom dette er enkel størrelse å forholde seg til, og som tillater sammenlikning av bistand til ulike mottakere.
21 Både Fleck og Kilby (2010) og Moss m. fl. (2005) benyttet økonomisk bistand administrert av USAID som avhengig variabel.
[USAID] is an independent federal government agency that receives overall foreign policy guidance from the Secretary of State. Our Work supports long-term and equitable economic growth and advances U.S. foreign policy objectives by supporting:
- economic growth, agriculture and trade;
- global health; and,
- democracy, conflict prevention and humanitarian assistance.
(USAID 2011)
Spesielt to aspekter ved denne definisjonen av hva USAID er og jobber mot, peker seg ut i vurderingen av operasjonalisering av avhengig variabel. For det første tilsier definisjonen at USAID skal fremme amerikanske utenrikspolitiske mål, hvilket impliserer at politiske hensyn utover det å fremme global utvikling, kan ha innvirkning på fordelingen. For det andre er det å forhindre konflikt et av målene, og hvorvidt terrorbekjempelse anses som forhindring av konflikt, blir dermed et tolkningsspørsmål. Disse to egenskapene ved USAID tilsier at denne typen bistand ikke nødvendigvis er altruismepreget i utgangspunktet, i den forstand altruisme er presentert i kapittel 2.3. USAID fremstår heller som en type bistand som er, og kanskje skal være, lett påvirkelig av amerikanske politiske strømninger.
I stedet vil Official Developmental Assistance (ODA) benyttes som avhengig variabel.
USA er medlem av DAC, som hvert tredje år reviderer en liste over mottakere av ODA. ODA fra DAC-medlemmer til mottakerstater som står på denne listen, registres. DAC-listen over ODA-mottakere er utviklet for å kunne måle og klassifisere bistand fra donorstater (OECD 2011a). Kriterier for at bistand blir ansett som ODA, oppsummeres av OECD å være bistandsflyt som er:
i. provided by official agencies, including state and local governments, or by their executive agencies; and
ii. each transaction of which:
a) is administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as its main objective; and
b) is concessional in character and conveys a grant element of at least 25 per cent (calculated at a rate of discount of 10 per cent).2
(OECD 2008)
2 Sitatet er hentet fra et dokument utformet av OECD, som en guide for donorer angående hva som kvalifiserer
til å være ODA. Dette er ikke en definitiv guide, men reflekterer DACs resonnering i spørsmål om hva som kvalifiserer som ODA (OECD 2008).
22
I tillegg til disse kriteriene står det spesifisert i retningslinjene for hva som skal rapporteres inn som ODA, at hvis målet for bistanden er bekjempelse av terrorisme, så skal ikke bistanden rapporteres inn som ODA (OECD 2008).
Som operasjonalisering av bistand ser det altså ut til at ODA må forventes i mindre grad å være påvirket av skiftninger i amerikansk politikk enn USAID. Dette tilsier at USAID som operasjonalisering gjør det mer sannsynlig å finne effekter med hensyn til en eventuell sammenheng mellom bistand og terrorisme. Å finne slike effekter ved å bruke ODA vil på sin side tjene som en sterkere indikator på endringer i bistandspolitikken, ettersom ODA per definisjon ikke skal benyttes som et virkemiddel i kampen mot terrorisme. Vi kan si at ODA forventes å gjenspeile humanismepregede perspektiver. Azam og Delacroix (2006) har som nevnt allerede funnet en positiv sammenheng mellom mengde ODA mottatt, og antall terroristtilfeller som stammer fra mottakerstaten. Dette gjør det ytterligere interessant å se nærmere på denne typen bistand. Et siste argument for å benytte ODA er at det er mulig å sammenlikne ODA administrert av USA med ODA administrert av altruistiske giverstater, ettersom kriteriene for ODA er de samme for alle DAC-medlemmer.
Hvordan forholder det seg så med den avhengige variabelens begrepsvaliditet? Måler indikatoren det den er ment å måle? ODA måler monetær, offisiell og bilateral bistand, som har som uttalt mål å fremme global utvikling. Så langt virker alt vel for god begrepsvaliditet.
Berthélemy og Tichit (2004: 254) hevder imidlertid at mottakerstaten ikke alltid er i stand til å oppfylle eventuelle krav som stilles av senderstaten, hvilket gjør at vedtak om å sende bistand aldri blir gjennomført. Ved at man forholder seg til forpliktelser snarere enn til selve bistandsflyten, mener de at man får et bedre bilde av senderstatens politiske beslutninger knyttet til bistand. Et ankepunkt for denne tilnærmingen er at man ender opp med å måle intendert, men ikke praktisk utført, bistand. Noe av poenget med å benytte kvantitative analyser for å belyse problemstillingen i denne oppgaven er å kunne objektivt avdekke hvilke variable som determinerer bistandsflyt, uten innvirkning av uttalt motiv fra giverstater, som ikke nødvendigvis kommer til syne i praktisk bistandsfordeling. I dette tilfellet vil den faktiske bistandsflyten derfor vurderes som en mer begrepsvalid indikator. I forbindelse med validitetsbetraktninger er det også verdt å nevne at Verdensbankens registrering av ODA er basert på selvrapportering fra giverstaten (OECD 2011b).
Indirekte i hypotesene ligger det en antagelse om at fordelingen av ODA er tendensiøs; at det eksisterer bevisste eller ubevisste fordelingstendenser som gjør at bistanden får et mer egoistisk preg etter 9/11. Det kan være at giverstaten velger ikke å rapportere inn
23 ODA som har merkbare egoistiske tendenser, nettopp for å unngå at fordelingen kan oppfattes som tendensiøs. Dette kan sies å svekke begrepsvaliditeten, da de eventuelle tendensene som skal måles ikke vil fanges tilstrekkelig opp i indikatoren. Dersom det eksisterer en slik unnlatelse av innrapportering, så vil det tvilsomt kunne hevdes at problemet i mindre grad påvirker andre tilgjengelige mål på amerikansk bistand som har som uttalt mål å fremme global utvikling. Svakheten anses dermed ikke som tilstrekkelig til å forkaste indikatoren.
Verdensbanken tilbyr informasjon om ODA fra samtlige DAC-medlemmer i et offentlig tilgjengelig datasett; World Development Indicators (WDI) (Verdensbanken 2010a), som er det samme datasettet som WDR-WDI er basert på.3
3.1.2 Forklaringsvariable: Fattigdom og terrortilknytning
Fattigdom
Å belyse hypotesene krever en god operasjonalisering av grad av fattigdom i mottakerstaten.
Det kan sies å være to aspekter som en slik variabel kan baseres på; statens grad av fattigdom, og innbyggeres grad av fattigdom. Brutto nasjonalprodukt (BNP) per capita kan sies å være et mål på det førstnevnte, og andel av befolkningen som lever under en spesifikk fattigdomsgrense et mål på det sistnevnte. Andel av befolkningen som lever under en spesifikk fattigdomsgrense utgjør kanskje en mer begrepsvalid operasjonalisering enn BNP per capita, da dette målet forteller mer om hvor mange mennesker som opplever direkte nød i mottakerstaten. Det er imidlertid også nødvendig å ta høyde for tilgjengeligheten av informasjon når operasjonaliseringsalternativer vurderes. Det er tilgjengelig informasjon om både BNP, innbyggertall og andel fattige i WDR-WDI. For andel fattige eksisterer det imidlertid informasjon for kun 203 landår. Ved å dividere BNP på antall innbyggere er det mulig å hente informasjon om BNP per capita for hele 2282 landår. Lav N fører til begrenset
3 I World Development Indicators finnes denne informasjonen i indikatoren “Net bilateral aid flows from DAC‐
donors”. Denne indikatoren består av ”net disbursements of official development assistance (ODA) or official aid” (Verdensbanken 2010a). Med netto menes “gross disbursements of grants and loans minus repayments of principal on earlier loans” (Verdensbanken 2010a). ODA omfatter “loans made on concessional terms (with a grant element of at least 25 percent, calculated at a rate of discount of 10 percent) and grants made to promote economic development and welfare in the DAC list of ODA recipients” (Verdensbanken 2010a).
Official aid “refers to aid flows from official donors to countries and territories in part II of the DAC list of recipients: more advanced countries of Central and Eastern Europe, the countries of the former Soviet Union, and certain advanced developing countries and territories” (Verdensbanken 2010a). Denne del II av listen ble avskaffet i 2004, hvilket medfører at det heller ikke er registrert official aid etter 2004 (Verdensbanken 2010a).
For enkelthets skyld vil derfor netto bilateral bistandsflyt her omtales som ODA, til tross for at variabelen frem til 2004 også omfatter official aid.