VELFERDSPOLITIKK OG EUROPEISK

~ '

~

~

"I

NASJONALSTAT,

VELFERDSPOLITIKK OG EUROPEISK

INTEGRASJON

er en av flere rapporter fra FAFOs forskningsprogram

«Internasjonalisering og europeisk integrasjon- nye utfordringer for fagbevegelsen».

Rapporten omhandler de spenninger som kan oppstå mellom nasjonale velferdsstater og overnasjonal integrasjon av sosialvelferdspolitikken innenfor EF. Innføringen av et fellesmarked mellom de 12 EF-landene innebærer en båndlegging av nasjonalstatlige

virkemidler, som uten en utvikling av overnasjonal velferdspolitikk, kan føre til en svekkelse av de nasjonale velferdsstatene Rapporten analyserer EFs forsøk på å utvikle en felles sosialpolitikk siden starten i 1957, og diskuterer de problemstillingene som konfliktene om den sosiale dimensjon reiser for både nasjonalstaten og fagbevegelsen. Rapporten er del av et 2-årig prosjekt finansiert av Norsk Råd for Anvendt

Samfunns-vitenskapelig forskning (NORAS).

~

~/U s \ ~~

ISBN 82-7422-042-0

Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossvn. 19, 0551 Oslo 5, Tlf. (02) 71 60 00

?'\ OJ·

..., ro

I OJ

'.o ro

:::J

Z l:-III

~

O Z

»

III -t

:-4

»

<

r-'TI

m ;J:I III C

"'Q

O r-

:1

~

O Cl m

c:

;J:I

O

"'Q

m

III

~

Z -t m Cl

;J:I

»

~

O Z

'"

S »

, [ O

:t

Kåre Hagen

Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon

Kåre Hagen

FAFO-rapport nr. 104

© Fagbevegelsens senter for

forskning;

utredning

ISBN 82-7422-042-0

Omsl ags ill ustrasjon:

NygaaJ:'O

Omslag og trykk:

FAFOs rapportserie: Fagbevegelsen og Europa

Denne rapporten inngår i en serie FAFO utgir med utgangspunkt i forskningsprogrammet Fagbevegelsen og Europa. Den felles prob­

lemstillingen er hvilke utfordringer internasjonalisering og europeisk integrasjon reiser for fagbevegelsen og det norske samftmn på ulike felter. Siktemålet er å bidra til en åpen og nyansert debatt bAde i fagbevegelsen og norsk offentlighet.

Programmet løper over flere år, spenner over ^et bredt spekter av prosjekter og problemstillinger, og har ulike oppdragsgivere og samarbeidspartnere:

Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen. Oppdragsgiver: LO. Medarbeidere: Jon Erik Dølvik (proejektleder), Dag StoIcl.and og Dag Olberg. I tillegg har Knut N.

Kjær, ECON, Andreas Gaarder og Ivar Hippe levert rapporter.

Bt åpnere europeisk marked - utfordringer for Næringsmiddel­

industrien. Oppdragsgiver Norsk Nærings- og Nytelsesmiddel­

arbeiderforbund og NHO. Medarbeidere: Arild H. Steen (pro­

sjektleder) og Torunn Olsen.

BF-tilpasning og harmonisering av skatter og avgifter - virkninger for offentlig s^ekt^or. Oppdragsgivere: Norsk Kommuneforbund og Statstjenestemannskartellet. Medarbeidere: Axel Pedersen (prosjekt­

leder) og Espen Paus.

Europeisk integrasjon, vel^ferd^sstate_n og den sosiale dimensjon.

Oppdragsgiver: NORAS. Prosjektleder Kåre Hagen koordinerer arbeidet innenfor FAFOs velferdsstatsgruppe.

Sosialpolitikk og minste sikring i Europa. Oppdragsgiver: NORAS.

Prosjektleder: Ivar Lødemel.

Flere av FAFOs øvrige prosjekt berører også problemstillinger knyttet til europeisk integrasjon. Ove Langeland arbeider med temaet

Overskuddsdeling og økonomisk demokrati i et sammenliknende europeisk perspektiv. Jon M. Hippe og Axel Pedersen sammenlikner

Velferdsordninger på arbeidsplassen og sosiale arbeidskraftskost­

nader i flere europeiske land. Begge prosjektene har NORAS ^som oppdragsgiver. I flere av prosjektene s^amarbeider FAFO med andre norske og internasjonale forskningsinstitusjoner.

Rapporter og arbeidsnotater fra prosjektene publiseres i en felles serie med tittelen "Fagbevegelsen og Europa". Publikasjonene har ulike

analy

�

Jon Erik Dølvik (programkoordinator)

Bestilling av rapporter fra serien

Rapporter kan bestilles direkte fra FAFO, tlf. 02-71 60 00, eller ved å skrive til vår adresse: FAFO, Fossveien 19, 0551 Oslo 5. Følgende rapporter publiseres sommeren 1990:

Jon Erik Dølvik, Dag Olberg og Dag Stokland Fagbevegelsen og Europa

Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen

Kåre Hagen

Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon Ivar Hippe

Det nye markedet i bedrifter

Overnasjonalt eierbytte, finansspekulasjon og fusjonskontroll Andreas Gaarder

1992 og harmoniseringen av indirekter skatter Konsekvenser og utfordringer for fagbevegelsen Knut N. Kjær

Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa Ivar Lzldemel

Nyfattigdom og sosialpolitikk i Europa Dag Olberg m.fl.

Standardisering - arbeidsmiljø i omforming?

Rapporter fra prosjektene omtalt på forrige side vil foreligge etter hvert.

Innhold

Forord 5

Dell Nasjonale stater i intemasjonale markeder 9 Problemstillinger ¹⁰

Velferdsstaten vokser fram 12 Systemet vakler 15

Den neo-korporative reaksjon 18 Ov^ernasjonale føringer 23

Etableringen av frihandelsregimet ²⁴ Vest^-europeisk økonomisk integrasjon 25 Overnasjonale sosiale målsettinger ²⁸ Sammenfatning 30

Fagbevegelsen: Fanget mellom nasjonalstat og marked? ³² Nasjonale variasjoner 33

Trygdemodell 34

Regulering av arbeidsvilkår 35 Fattigdomsproblemet 36 Statlig sysselsettingspolitikk 37 Lønnsfastsettelse 38

Skatte litikk ³⁹

Offen

fus,

Velferdsstatene som nasjonale kompromisser 40 Avslutning 41

Del ₂ Mot nye overnasjonale regimer 43

Siste års utvikling innen de Europeiske Fellesskap ⁴³ Enhetsakten 43

"Prosjekt 1992": De fire friheter 44 Dagsorden og konflikter 47 Motiver for integrasjon 52

Nivåer av integrasjon/integrasjonsteori 54 Oppskrift for vekst 56

Oppskrift for fred (eller regional proteksjonisme?) ⁵⁸ Vekst for økt velferd 59

3

Integrasjonens sosiale dimensjon 60

Effekter av de fire frihetene: Fri flyt av arbeid 61 Fri flyt av kapital 62

Fri flyt av varer og tjenester 63

Fellesmarked og institusjonell regulering: 5 prinsipp syn 65 Sosial dimensjon er uønsket 65

Sosial dimensjon er unødvendig 67 Markedet vil selv harmonisere 69 Den sosiale markedsøkonomien 72 Velferds-super-staten Europa 75 Avslutning 77

Del 3 Utvikling av EFs sosialpolitikk 79 Tre faser 79

Første initiativ og rettsgrunnlag 79 Ekspansjonsårene 1972-1980 81 Perioden etter 1984 86

Opps^ummering 91

Striden om den sosiale dimensjon 92 Fem teser om det sosiale charteret 92 1 Prinsipp kamp om nasjonalstaten 93 2 Legitimering av fellesmarkedet 93 3 Mobilitetstiltak 94

4 Frykt for dumping 95

5 Overnasjonal velferdspolitikk 96 Effekter for nasjonalstaten 97

Overnasjonal lovgivning 98 Koordinering 99

Rettspraksis 99

Strategisk tilpasning 100

Overnasjonale faglige strategier 101 Tre utfordringer 102

Organiseringsproblemer 104 Nasjonalstaten splitter? 105 Desentraliserte alternativ 107

Avslutning: En spekulasjon om framtiden 109 Avslutning 112

Litteratur 121

4

Forord1

Da denne rapporten ble påbegynt, var 1989 et "vanlig" år på 1980- tallet. Bak jernteppet et planøkonomisk system i dyp indre krise, foran en vestlig kapitalisme preget av en viss optimisme om at 70- og 8O-tallets krise var tilbakelagt. Da denne rapporten ble avsluttet noen få måneder seinere, var 1989 gått inn i rekken av store europeiske revolusjonsår: 1789, 1848 og 1917, 1989. Ganske nøyaktig to generasjoner har det gått mellom hver gang Europa har tatt en ny retning. Ettertidens historikere vil kanskje vurdere demonstrasjonene på Leipziger Platz som viktigere hendelser i 1980-tallets Europa enn Kommisjonsmøtene i Brussel.

I denne rapporten skal vi likevel holde oss i Vest-Europa, til det som var "vår" etterkrigstid. Den nye dynamikken som sam­

arbeidet mellom de 12 medlemslandene i de Europeiske Felleska­

per (EF) har fått i siste halvpart av 1980-årene, har igjen satt forholdet mellom nasjonalstatlig suverenitet og overnasjonale institusjoner på politikernes dagsorden, så vel i land innenfor som utenfor EF. Dermed aktualiseres også framtiden for nasjonal­

statenes mest omfattende virksomhet, nemlig den regulering av økonomien og fordeling av inntekt som vi med et stikkord kaller velferdsstaten.

I denne rapporten presenteres ingen resultater fra forskning i tradisjonell forstand. Dens målsetting er tvert imot å reise spørsmål og problemstillinger. Den prøver å sammenfatte og systematisere debatten om forholdet mellom en overnasjonalt styrt sammenveving av landenes økonomi (integrasjon), en stadig mer internasjonalisert markedsøkonomi, og nasjonalstatens rolle som

l Jon Erik Dølvik skal ha takk for grundige og vektige kommentarer og bidrag til tidligere utkast Hanne BjurstrØDl, Jon Hippe, Ove Langeland, Ivar Ledernei, Dag Olberg, Axel Pedersen og Dag �tokland har �så bidratt med ,nyttige innspill og ^kritikk. Rapporten er et ledd ^l et forprosjekt om "BurOpelSk integrasjon, velferdsstaten og den sosiale dimensjon" ved FAFO, finansIert av NORAS.

5

fundament og ramme for velferdspolitikken. Vi skal konsentrere oss om to problemstillinger:

Den første er de politiske spenninger som oppstår mellom markedet som en stadig mer nasjonalstats-uavhengig institusjon, og en velferdspolitikk som nødvendigvis må utgå fra et politisk, og helst demokratisk beslutningssystem.

Denne problemstillingen blir belyst gjennom en kort gjennom­

gang av velferdsstatens framvekst, dens forutsetninger og inter­

nasjonale omgivelser. Nasjonalstatenes forsøk på å komme ut av 70-tallets stagnasjonsperiode på egen hånd vies relativt mye oppmerksomhet. Dette ^er nødvendig for å forstå hvordan den nye dynamikken innen EF er en reaksjon på de mislykkede nasjonal­

statlige forsøkene på å styre økonomien mot full sysselsetting.

Samtidig er EFs ambisjoner også et forsøk på å reetablere fastere politiske rammebetingelser for markedet på et "super"-statlig nivå.

Den andre problemstillingen som diskuteres er de problemer og konflikter som reises når en overnasjonal velferdspolitikk skal utvikles. Dette skal vi gjøre med en gjennomgang av EFs velferds­

politiske tiltak og vektlegge hvilke motstridende syn som en overnasjonal sosialpolitikk aktiviserer.

Disse to saksfeltene skal vi betrakte fra to ulike vinkler. For det første skal vi forsøke å identifisere de ulike ideologiske syn og argumenter som framføres. Hvordan EF vil utvikle seg, er det ingen gitt å si. Det vi derfor er henvist til å analysere, er hvordan ulike interesser mener EF bør utvikle seg. Den andre vinkelen er de utfordringer som fagbevegelsen møter, både i spørsmålet om begrensningen av den nasjonale statens kontroll med velferdspoli­

tikken, og når det gjelder å øve innflytelse' på det overnasjonale regime som ^er under utvikling.

Rapporten er organisert i tre deler. I del I gis det en frem­

stilling av den historiske utviklingen etter andre verdenskrig. Først tar vi for oss velferdsstatens grunnprinsipper, og hvilke politiske og økonomiske forutsetninger dens ekspansjon var bygd på.

Deretter diskuteres nasjonalstatenes reaksjoner på den økonomiske 6

stagnasjonen utover 70-tallet, og hvordan politiske og strukturelle forskjeller i de nasjonale velferdssystemene utgjør problemer både for fagbevegelser på leting etter løsninger mindre innflettet i nasjonalstaten, og for overnasjonale organer som eventuelt skal utforme en felles velferdspolitikk.

I del to redegjøres det kort for EFs utvikling de siste fem årene, og deretter legges hovedvekten på å identifisere de politiske og ideologiske argumentene for nasjonalstatens rolle i den integra­

sjonsprosessen EF har satt seg som mål å gjennomføre. Mulige sosialpolitiske effekter av det indre markedet vil bli antydet, og de ulike synene på hvilken rolle og form en "sosial dimensjon"

skal ha vil bli gjennomgått.

I tredje del sammenfattes EFs forsøk på å utvikle en over­

nasjonal sosialpolitikk, og debatten om det "sosiale charteret"

analyseres. Fire typer av overnasjonal innflytelse på nasjonalstaten antydes, før ulike typer av problemer fagbevegelsen kan møte i sine forsøk på å påvirke den overnasjonale politikken diskuteres.

FAFO, april 1990 Kåre Hagen

7

Dell Nasjonale stater i

internasjonale markeder

Framveksten av de vestlige velferdssamfunnene i perioden etter andre verdenskrig preges av to sentrale trekk. Før det første en befesting av nasjonalstaten som den dominerende ramme for fordeling av økonomiske og sosiale goder. Den kraftige utbyggin­

gen av lovregulering og inntektsoverføringer som velferdsstaten hviler på, har vært politisk og geografisk avgrenset til nasjonal­

staten. På mange måter er det nettopp fordelingspolitikkens fram­

vekst som har gitt konkret innhold til den nasjonale suverenitet.1 Det andre kjennetegnet er produksjonens internasjonalisering. Økt handel har siden mellomkrigsårenes krise og proteksjonisme vært oppfattet som et sentralt virkemiddel for å øke nasjonalstatenes velstand. Framveksten av vare- og kapitalmarkeder på tvers av statsgrensene var en sentral dynamo i den lange vekstperioden i årene 1950-75. Vi fikk verdensmarkeder og en internasjonal økonomisk arbeidsdeling.

Disse to trekkene fører til spenninger. Velferdsstatenes framvekst innebar en sentralisering av beslutningene over nasjonal­

inntektens anvendelse. Økonomiens internasjonalisering har ført til en desentralisering, hvor statenes landegrenser ikke lenger utgjør noen naturlig innhegning av nasjonal økonomi. Det kanskje viktigste uttrykket for denne spenningen finner vi i den nasjonale avhengigheten av internasjonale konjunkturer, dvs. av andre lands økonomiske politikk.

Etterkrigstidens "vekstformel" innebar en bestemt løsning av denne spenningen. Den voksende nasjonaløkonomiske avhengig­

heten av eksport og import ble nøytralisert (og skjult) av den

I Denne koplingen mellom nasjonalstatlig frihet og velferdspolitikk er f.eks. et gjennomgående tema i de politiske erklæringer i Norge like etter krigen, ^se Hagen

&: Hippe (1989). Enda klarere kommer dette ^fram i arbeidene til Beveridge, ^som

sammen med ^Keynes under krigen la grunnlaget ^for den moderne britiske velferdsstatens utvikling.

9

kraftige oppgangskonjunkturen. Nasjonaløkonomisk sårbarhet ble

"byttet" mot innenlandsk økonomisk vekst. Samtidig kom forut­

setningene for den nasjonale velferdspolitikken til å hvile på forhold utenfor den enkelte nasjonalstats kontroll. Dette var uproblematisk så lenge den internasjonale veksten ga en sikker drahjelp til den innenlandske styringen. Da denne hjelpen ble borte utover på 70-tallet, gikk de vestlige økonomiene inn i en stagnasjonsperiode.

Problemstillinger

All fordelingspolitikk må hvile på et økonomisk grunnlag. Det må være noe å fordele. Samtidig kan en velferdspolitikk ikke gjennomføres i et avansert samfunn uten omfattende statlige begrensninger på markedskreftenes frie spill. Markeder trenger politisk gitte rammebetingelser for i det hele tatt å fungere.

Samtidig krever en ambisiøs fordelingspolitikk at markedene fungerer rimelig godt, blant annet at de kan sørge for en høy sysselsetting og effektiv ressursutnyttelse. En offentlig velferdspoli­

tikk kan derfor ikke nå sine mål uten at økonomien i en viss forstand er styrbar: Tiltak må la seg kunne gjennomføres slik at bestemte virkninger oppnås, virkninger som ofte bevisst er å motvirke sosialt uakseptable utslag av privatøkonomiske hand­

linger. De politiske virkemidlenes nedslagsfelt må derfor samsvare med. utbredelsen av den økonomiske aktiviteten. Politikken må følge markedet for å kunne regulere det.

I en situasjon hvor politikken begrenSes av nasjonalstatens grenser, mens markedet for lengst har spredt seg over lande­

grensene, tvinger tre typer av problemstillinger seg fram:

It For det første: Hvilke føringer og rammebetingelser legges på den enkelte nasjonalstat gjennom økonomiens internasjonalisering?

Hvem trenger fenger nasjonalstaten, og til hva?

10

It For det andre: Kan velferdssamfunnets sosiale målsettinger oppnås (bedre) gjennom å overlate den økonomiske styringen til overnasjonale "superstater"? Hva er alternativet til nasjonalstaten?

.. For det tredje: Hva blir i så fall handlingsbetingelsene for interesseorganisasjoner vokst fram for nettopp å påvirke den nasjonalstatlige velferdspolitikk og markedsregulering?

Disse spørsmålene lar seg ikke besvare i noen vanlig samfunns­

vitenskapelig forstand. Det er to viktige grunner til dette. For det første fordi "svar" nødvendigvis må være gjetninger og spekulasjo­

ner om framtiden. For det annet og kanskje viktigere, svarene vil være samfunnsutviklingen i resten av dette århundret og flere ti­

år inn i neste. Denne vil formes av de mål og strategier mektige aktører utvikler for å ivareta sine interesser. Nettopp i tider som nå, hvor nasjonale politikere og bedrifter har sterke tendenser til å framstille sine valg som de eneste mulige, tvunget fram av påståtte omstendigheter ingen kan kontrollere2, er det desto viktigere å framheve spørsmålene, usikkerheten og valgmulig­

hetene, heller enn nødvendigheter og (dermed) løsninger.

Hva vi derimot kan få kunnskap om er fortiden. I resten av denne dell skal vi konsentrere oss om vår nære fortid. Temaet er forholdet mellom nasjonalstatlig styring (politikk) og en mer internasjonalisert økonomi (marked).

Dette skal vi nærme oss fra tre innfallsvinkler. Først skal vi redegjøre for hvilke hovedprinsipper som den nasjonalstatlige markedsreguleringen bygger på, og se på hvordan dette i sin tur bidro til den økonomiske stagnasjonen på 70-tallet. Deretter behandler vi kort de viktigste internasjonale føringene på velferdspolitikkens framvekst. Til sist skal vi antyde noen viktige forskjeller mellom de vest-europeiske velferdsstatene, og peke på hvordan disse både er et resultat av fagbevegelsens historiske

2 Et illustrerende eksempel er Egil Bakkes oppfatning av hvordan det kommende lønnsoppgjøret må avgjøres ved at "vi må tilpasse oss virkeligheten og naturlovene", Dagens Næringsliv, 17.4.90.

11

'.

..

innsats, samtidig som de kan vanskeliggjøre utviklingen av alternativer til nasjonalstaten.

Velferdsstaten vokser fram

Det er vanlig å beskrive framveksten av de europeiske nasjonal­

statene som en prosess gjennom fire "nasjonsbyggingsfaser" . Den første er etableringen av en ^sentral statsmakt med territoriell (militær) kontroll over et bestemt landområde. Den andre fasen er utviklingen av et kulturelt fellesskap som støtter opp under statens maktmonopol. I denne forstand kan det nåværende mønsteret av europeiske stater (hvis vi holder Sovjetunionen utenfor) tilbakeføres til avslutningen av 1. verdenskrig. Versailles­

traktaten trakk 11 ()()() km med nye statsgrenser på europakartet, ut fra prinsippet om nasjonenes selvbestemmelsesrett: Hver nasjon sin stat. Den tredje fasen er framveksten av det borgerrettsbaserte demokratiet, først gjennom garantier for liberal økonomi og mot vilkårlig bruk av statsmakt, deretter utvidelsen av individuelle rettigheter til innflytelse (stemmerett) og organisering for hele befolkningen. Den fjerde og siste fasen er framveksten av en statlig fordelingspolitikk. I Øst-Europa foregikk dette innenfor rammen av en planøkonomi (og mangelfulle demokratiske retter), i vest som den moderne velferdsstaten.

Velferdsstatens kjerne er bruken av statsmakt til å modifisere markedskreftenes spill på to prinsipielt ulike måter. For det første ved å sette krav til hvordan produksjonen skal foregå. Ut fra definerte velferdsmål reguleres forhold som f.eks. arbeidstid, arbeidsmiljø, arbeiderinnflytelse, krav til produkter osv.

Produksjon for profitt er helt legitimt, men arbeidet skal foregå under sosialt akseptable forhold. For det annet griper staten inn i fordelingen av den samlede nasjonalinntekten. Skatter trekkes inn og fordeles etter politiske kriterier. Sentralt her er overgangen fra toll til inntektsbeskatning som statens viktigste inntektskilde, og fordelingen av denne ut fra demokratisk vedtatte formål:

Utdanning, pensjoner, offentlig tjenesteyting, næringsstøtte osv.

12

Denne offentlige fordelingspolitikken er nødvendig for å løse problemer markedskreftene selv ikke ville klare. Velferdsstaten er derfor et politisk regime for økonomien i form av et sett av retter og plikter, slik de demokratiske rettighetene er det for politikken.

De to siste fasene, massedemokratiet og velferdsstaten, har tre vesentlige ting til felles. For det første innebar de begge en utvikling av rettigheter for samfunnsborgerne. For det annet, det var den suverene nasjonalstaten som tildelte disse rettighetene.

Og for det tredje, rettighetene ble avgrenset til landets egne innbyggere. Staten fikk sitt demokratiske grunnlag ved alles rett til å påvirke politikkens innhold, samtidig som statsmakten dermed også fikk den nødvendige legitimitet og autoritet til å foreta de omfattende inngrep i borgernes liv som velferdsstaten krevde (f.eks. gjennom beskatning). Velferdsstaten og demokratiet ble derfor tett innvevd i hverandre. De sosiale rettighetene kan oppfattes som en utvidelse av individuelle rettigheter fra det politiske til også å gjelde det sosiale området. Vi snakker derfor ofte om en sosial-demokratisk modell3• Som samfunnsborgere har vi fått rettigheter til sosiale ytelser, langt på vei på samme måte som vi har demokratiske rettigheter. Statsborgerskapet gir oss automatisk sosialforsikring til viktige ytelser som helse og pensjon.

Velferdsstaten innebærer samtidig en kraftig økning i plikter: for individer til å betale skatt, for bedrifter til å organisere og produsere i samsvar med lover og avtaler vedtatt i nasjonale politiske systemer.

Utbyggingen av helse-, utdannings- og trygdesystemer, samt næringspolitikk i tillegg til de tradisjonelle nasjonalstatsoppgavene, utgjør nå rundt halvparten av den samlede inntektsanvendelsen i de vest-europeiske landene. Noe fritt marked uten en omfattende offentlig sektor er praktisk utenkelig. Velferdsstatene står derfor

3 Her brukes dette begrepet ikke i den vanlige parti-politiske forstand, men som (i utlandet ganske vanlige) betegnelse på den kraftige modifikasJon av markedsøkonomien som ble alternativet ^til marxistisk planøkonOIIU i de demokratiske landene, også kalt velferdskapitalisme.

13

som nasjonale politisk-økonomiske overbygninger over en regulert, men i hovedsak kapitalistisk og markedsstyrt privat sektor. Til tross for ulike institusjonelle utforminger (som vi skal komme tilbake til), og ulike merkelapper (som blandingsøkonomi, sosial markedsøkonomi, keynesiansk klassekompromiss) er de alle bygd på en felles ideologisk kjerne av forutsetninger, nemlig at sosialt og økonomisk uønskede virkninger av markedskreftene både kan og bør styres gjennom politiske inngrep på fem måter:

For det første gjennom regulering av den samlede etter­

spørselen for å holde full sysselsetting. Gjennom aktiv bruk av penge- og finanspolitikk kan staten overta markedets "ansvar" for den samlede sysselsettingen. Kort sagt, det er mulig å styre seg fram til arbeid for alle (uten bruk av planøkonomi). For det annet, staten kan sette betingelser for bruken av arbeidskraft i markedet.

Arbeid er ikke en hvilken som helst annen innsatsvare i produksjonen, men mennesker med behov som må ivaretas gjennom reguleringer som sikrer sosialt akseptable arbeids- og levevilkår. For det tredje, å utvikle systemer for overføring av inntekt for å sikre individer utenfor lønnsarbeidet en anstendig levestandard. For det fjerde, å skape best mulige forutsetninger for økt produksjon, gjennom utdanning, forskning og bedre samferdsel, og til sist, bygge ut en sosial ijenesteyting så alle får et godt tilbud når de trenger det (helse, eldre- og barneomsorg).

Den overordnede og selvsagte rammen for denne statlige eks­

pansjonen var territoriet. Det var den innenlandske sysselsettingen som skulle være høyest mulig, landets egne yrkesaktive som skulle sikres sosial trygghet, og landets eget næringsliv som skulle skaffes best mulige produksjonsbetingelser; Virkninger på andre lands evne til å nå sine sosiale velferdsmålsettinger var nasjonalstaten uvedkommende. Nasjonalstatens grense ble derfor også en grense for politisk og sosialt ansvar.4

4 Dette er godt illustrert i striden om Norsk Int^ernasjonalt Skipsfartsregister og spørsmålet om det var sjøfolkenes eller rederiets hjemland som s.kuTle være utgangspunktet for de sosiale standardene.

14

Den nasjonale og geografisk avgrensede markedsreguleringen hvilte på tre sentrale forutsetninger av politisk-økonomisk natur.

For det første at stimulering av innenlandsk etterspørsel faktisk førte til økt innenlandsk (og ikke bare utenlandsk) sysselsetting.

For det annet at velferdsreformer (=indirekte arbeidskrafts­

kostnader) ble motsvart av og kunne finansieres med produktivi­

tetsøkninger slik at eksportevnen ikke ble forverret. Og for det tredje, at utdannings- og næringspolitikken faktisk økte landets konkurranseevne. Sagt på en annen måte, de nasjonale politiske strategier hvilte på virkemidlenes effektivitet i forhold til nasjonale målsettinger, som igjen forutsatte at en nasjonalt avgrenset økonomi eksisterte.

Systemet vakler

Disse forutsetningene var på mange måter oppfylt i etterkrigs­

tidens gyldne vekstperiode fram til tidlig på 1970-tallet. De siste 15 årene har vi opplevd et kraftig økonomisk og politisk klimaskifte. Nasjonale motkonjunkturstrategier på 1970- og tidlig 8O-tall var bare delvis vellykket. Land som forsøkte å skjerme eget produksjonsliv ved ny-proteksjonistiske tiltak, fant raskt ut at sysselsettingsvirkningene av næringsstøtte var en dyr og lite varig måte å sikre arbeidsplasser. Tradisjonelle keynesianske stimule­

ringstiltak ga liten innenlandsk effekt på sysselsettingen, men desto mer på inflasjon og budsj^ettunderskudd. Disse mislykkede forsøkene ble grunnlaget for høyrebølgens deregulerings- og skattelettestrategier, og en tilbakevending. til klassisk tilbuds­

sideøkonomi som erstatning for makro-økonomisk etterspørsels­

regulering. Dette førte i sin tur snarere til børsboom og inter­

nasjonal "C8sino-kapitalisme" (Strange, 1987) enn til den forventede eksportorienterte restrukturering av økonomien. I realiteten gjorde alle de vest-europeiske landene tre felles erfaringer i løpet av ti­

året 1975-85:

15

'.

For det første at de virkemidlene som var utviklet for å styre og regulere markedet hadde et mindre nedslagsfelt enn markedet selv. De økonomiske forutsetningene for at politikken skulle virke var blitt borte. Den nasjonalt avgrensede økonomien lot seg ikke styre, rett og slett fordi den ikke eksisterte. Det regjeringene forsøkte å regulere som en nasjonal økonomi, var i realiteten bare biter av verdensmarkeder. Økende arbeidsløshet, inflasjon og budsjettproblemer (både) på utenriksbalansen og i stats­

regnskapene var synlige og konkrete uttrykk for at nasjonale politiske virkemidler ikke lenger var effektive. Forsøk på å nå full sysselsetting var bare mulig ved å pådra seg langsiktige ulemper som utenlandsgjeld og høy inflasjon med påfølgende forverring av egen eksportevne.

For det andre erfarte regjeringene at snarveier til bedret nasjonal konkurranseevne (som devalueringer og eksportsub­

sidiering) også ble brukt av andre land. Ved iverksetting av nasjonale konkurransestrategier ble statene uunngåelig og automatisk også deltakere i et internasjonalt spill med klare trekk av å være alles kamp mot alle. Nasjonalstatene ble fanget i en

kollektiv avmakt: Den innenlandske sysselsettingen kunne bare sikres med tiltak som bidro til å øke arbeidsløsheten i andre land, som selv bare kunne hindre dette ved å forverre andre lands muligheter til full sysselsetting. Spillets "løsning" ble at arbeid for alle i realiteten ble oppgitt som et nasjonalt politisk ansvar i langt de fleste landene. På under et tiår pådro OECD-landene seg over 20 millioner arbeidsløse, hvorav EF-landene på BO-tallet har stått for 15-17 millioner registrerte helt uten arbeid. Førtidspensjonering ble benyttet i stor stil for å hjelpe arbeidsløs ungdom.

For det tredje, mens praktisk talt alle de vestlige landene besvarte den gryende stagnasjonen i begynnelsen av 197D-tallet i den tro at dette var en "tradisjonell" og midlertidig nedgangs­

konjunktur, ble det etter hvert åpenbart at de økonomiske problemene avspeilte mer grunnleggende endringer i markedene utover selve deres internasjonale karakter. Sein- og monopol- 16

kapitalisme, struktur- og transformasjonskrise, postindustrialisering, postfordisme og det arbeidsfrie samfunn ble motepregede stikkord for å beskrive de kvalitative endringene i vestlig kapitalisme.

Mens dette på 7o-tallet hyppig ble fortolket som en "strukturkrise", ble det seinere grunnlaget for de bastante påstandene om at nasjonalstatens regulering var selve årsakene til at markedene ikke kunne fungere effektivt. Denne "tredje industrielle revolusjon" i mikroprosessorens kjølvann trengte en ny politisk overbygning:

Velferdsstaten ble utpekt til syndebukk, og beskyldt for å fortrenge vekstdynamikk, innovasjonsevne og arbeidsmoral ("crowding out").

Trenger vi gjennom de mer ideologisk pregede analysene, har det foregått en markant vektlegging på teknologiske faktorer for å forklare både "jobless growth", endringer i bedrifts- og produksjonsorganisering (og dermed arbeidsmarkedets utvikling) og ikke minst Vest-Europas økonomiske tilbakeliggenhet i forhold til Japan og USA ("eurosklerose"). Den tredje felles erfaringen var derfor, og er fremdeles, følgelig usikkerheten om hva utfallet av de endringer som pågår vil være. Nettopp svikten i de etablerte systemer og begrunnelser for statlig regulering, kombinert med økonomiske strukturendringer, ga dermed større spillerom for en markedsliberalistisk ideologi (høyrebølgen).

Disse erfaringene er helt sentrale for å forstå hvorfor tanken om en raskere vest-europeisk integrasjon fikk kraftig vind i seilene fra midt på 8O-tallet. Jaques Delors, etter selv å ha vært finansminister for en mislykket motkonjunkturpolitikk i Franrike 1981-83, har sammenfattet Vest-Europas erfaringer fra 70-tallet som tre kriser (Delors, 1985): For det første landenes manglende evne til å henge med (USA og Japan) i den teknologiske utviklingen.

For det annet, sammenbruddet i den nasjonalstatlige økonomiske styringen, og for det tredje, at integrasjonsprosessen innen EF stoppet opp (i en europeisk "identitetskrise").

De faktorene vi har pekt på kan bidra til å forklare forsert integrasjon som en reaksjon på nasjonalstatens problemer. Hvis vi 17

derimot vil undersøke de mulige konsekvensene av denne integrasjonen, og hva slags eventuell alternativ samfunnsutvikling den kan lede til, er det nødvendig å dvele noe ved årsakene til 70-0g BO-tallets såkalte kriseår. Til tross for at den økonomiske stagnasjonens internasjonale karakter kanskje skulle tilsagt økt interesse for overnasjonale tiltak tidlig på 7o-tallet, var det altså det motsatte som skjedde. Hvorfor kjørte EFs økonomiske integrasjon seg fast nettopp i den situasjonen hvor den var tenkt å virke? Og hvorfor forsøkte landene å løse den økte spenningen mellom stat og marked ved å styrke nasjonalstaten?

Den neo-korporative reaksjon

Den økonomiske veksten i de første par tiår etter 2. verdenskrig gjorde nasjonalstatene rikere. Og når staten ble rikere, ble det også mer å vinne for organiserte interesser ved å påvirke dens politikk.

Økonomien fungerte tilsynelatende av seg selv. Organisasjons­

samfunnet vokste fram, og ble strukturert ikke for å skape, men for å fordele vekst. Veksten var stabil og sikker. Dette muliggjorde en samtidig økning i reallønninger og offentlige utgifter. Dermed ble fordelingskonflikter dempet ned. Nye organiserte interesser kom til, både som et resultat av mer differensiert yrkesstruktur og ved økt fokusering på sosialt og økonomisk marginale grupper i den politiske dagsorden. Fagbevegelsen ble styrket gjennom full sysselsetting og tidvis mangel på arbeidskraft. Statens ekspansjon var ingen trussel mot privat velstand, noe som ofte framheves som en viktig faktor for å forstå den tverrpolitiske og avideologiserte oppslutningen om statlig ekSpansjon i nesten 30 år (Thurow, 19BO).

For det annet, og intimt forbundet med framveksten av orga­

niserte interesser, fikk vi en kraftig utvidelse av det statlige ansvaret. Staten "overtok" oppgaver fra familie og organisasjoner.

Pleie av syke, gamle og barn ble i stor grad tatt ut av familien og gjort til lønnsarbeid i velferdsstaten. Sikring av arbeidskraftens 18

sosiale interesser (trygder, arbeidsforhold) ble i stor grad trukket ut av forhandlingene mellom partene i arbeidsmarkedet og bygd inn i lovverket. Velferdsstaten ble avhengig av et høyt skattenivå, noe som igjen forutsatte full sysselsetting og høy produktivitet.

Samtidig med utvidelsen av de statlige målsettinger, økte behovet for flere virkemidler. Og nettopp fordi de organiserte interessegruppene i mange tilfeller kontrollerte disse (f.eks.

arbeidskraft, lønnsmoderasjon, s^amarbeidsvilje og opinionsmakt), var det nødvendig med en integrasjon av de organiserte interessene i de politiske beslutningsprosessene. Den korporatisme som vokste frams fikk dermed en klar nasjonalstatlig forankring.

Dette la i sin tur en fast ramme rundt organisasjonenes strategier.

Enten det nå gjaldt å sikre inntekten til pensjonister eller yrkes­

aktive, eller for næringer å bli skjermet fra internasjonal konkurranse (gjennom importvern), eller for bedrifter å bedre sin posisjon i verdensmarkedet (gjennom statlig subsidiering), så var det de nasjonale politiske beslutninger som måtte påvirkes. De sterke gruppene kunne skyve de svake foran seg, i trygg for­

visning om at "hver enkelt stat er fanget av sitt ansvar for å forsvare egne perifere grupper" (Rokkan, 1987). Statens forankring i territoriet ble dermed forsterket av en politisk dimensjon, den

"korporative kanalen" hvor det ikke er stemmene som teller, men ressursene som avgjør (Rokkan, 1987). Fag- og næringsorgani­

sasjoner ble bygd for å påvirke innenlandske politiske beslut­

ninger, nettopp fordi nasjonalstaten kontrollerte et viktig gode for alle aktører i markedet, nemlig muligheten til å bli skjermet fra det.

Da veksten begynte å flate ut tidlig på 70-tallet, oppfattet alle de vestlige landene dette som en midlertidig nedgangskonjunktur, som (i tråd med OECD sine anbefalinger) kunne overkommes ved

"vanlig" keynesiansk stimulering av etterspørselen. Alle de vestlige

5 Jfr. begrepene "forhandllngsøkonomi" og ''blandingsadministrasjon'' som ofte blir benyttet som stikkord for å ^oppsummere den norske Maktutredningen (Hernes,

1977).

19

landene besvarte tilbakegangen med å forsterke nasjonalstatens kontroll over den innenlandske økonomien. Tradisjonell motkon­

junkturpolitikk med økte offentlige utgifter og ulike former for inntektspolitiske ^samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet ble sentrale midler for å øke nasjonalstatens styringsevne. Men virkningene ble ikke som forventet. Framfor økt sysselsetting oppstod høy arbeidsløshet og inflasjon samtidig. Sosialøkonomene måtte finne opp et nytt ord for å beskrive denne etter læreboka umulige kombinasjonen; stagflasjon. Forsøkene på å øke statens -markedsregulerende evne gjennom korporativt samarbeid

mislyktes.

Nasjonalstatene grep dermed til sterkere midler: De nasjonale styringsmidlenes effektivitet kunne økes ved å avgrense den innenlandske økonomien fra verdensmarkedene. Landene utviklet et sinnrikt og komplisert system for, på den ene siden, ikke å bryte (for åpenbart) med de internasjonale frihandelserklæringene de sluttet seg til på 1950- og 6Q-tallet, men samtidig skjerme innenlandsk næringsliv fra konkurranse utenfra og, ikke minst, subsidiere egne produsenter som solgte på verdensmarkedet. I disse årene foregikk det en kraftig og tidvis utrolig oppfinnsom bruk av såkalte "ikke-tariffære handelshindringer", dvs. at nasjonalstatene setter tekniske krav til produkter som er slik at innenlandske produsenter begunstiges6• På denne måten kunne nasjonalstaten bruke sine virkemidler til å verne egne økonomiske og sosiale interesser fra internasjonale konkurranse, på samme måte som nasjonalstaten gjorde både i den klassiske merkanti­

listiske perioden og siste gang i moderne tid, på 1930-tallet. Denne perioden er derfor hyppig blitt karakterisert' som en framvekst av

6 Opprydningen I disse handelshindrlnger utgjør en betydelig del av BF-organenes arbeid. I 1988 fikk Kommisjonen 1391 klager fra firmaer som mente seg diskriminert på denne måten, Eksempler på saker som er k^ommet opp ^er en fransk lov s om fastsetter størrelsen på vinduer på campingvogner (rettet mot tyske vogner); spansk forbud mot belgisk øl begrunnet med helsefare for spanjoler og

en belgisk lov som forbyr Import av smør som ikke selges i firkanter aven helt bestemt størrelse (Economist, 20.-26. jan, ^1990).

20

en "ny-merkantilistisk" politikk, hvor frihandel ble forlatt til fordel for en proteksjonistisk økonomisk politikk. Effekten av de nasjonalstatlige tiltakene ble forsøkt økt ved å avgrense økonomien til virkemidlenes nedslagsfelt. På visse områder ble denne merkantilismen sågar utviklet til overnasjonale regimer, hvor nasjonalstatene sammen med innenlandske private interesser delte verdensmarkedet mellom seg, som f.eks. i luftfart.

I de økonomiske analysene av 7D-tallets proteksjonisme er det en utpreget tendens til å oppfatte endringene i den nasjonale politikken som statlige responser på impulser utenfor de nasjonale politiske systemene (se f.eks. Bhagwati, 1989). Dette er nok bare delvis korrekt. Det interessante spørsmålet (i ettertid) er neppe hvorfor statene valgte proteksjonisme, men heller hvorfor de ikke forserte den økonomiske integrasjonen. Hvorfor gikk EF-, GATI­

og Nøv -initiativene inn i en krise nettopp i den type situasjon hvor de var tenkt å virke? Hvilke faktorer i nasjonalstaten trakk mot proteksjonistiske løsninger?

Den nymerkantilistiske politikken på 197D-tallet kan derfor neppe forstås som handlinger av en rasjonell og suveren nasjonal statsmakt. Det klassiske argumentet for proteksjonisme, nemlig å øke statens evne til å føre og motstå krig, var praktisk talt fraværende (bortsett fra som partsargument i norsk landbruks­

politikk). Proteksjonismen hadde neppe sin årsak i forholdet mellom nasjonalstater, men heller i fellestrekk ved det politiske systemet innenfor de enkelte landene. Kombinasjonen av korpora­

tive innflytelseskanaler og økonomisk stagnasjon fra et utgangs­

punkt i tilnærmet full sysselsetting, gjorde det mulig for både fagbevegelsen og bedrifter å utnytte statsmakten til å bli skjermet fra den hardere markedskonkurransen. Langt på vei fikk arbeid og kapital en fellesinteresse i å utnytte kontakter i forvaltningen, framfor å jobbe for kontrakter i markedet. Proteksjonisme mot utenverdenen ble løsningen på et innenlandsk spill hvor (svake) regjeringer ble presset av allianser mellom lokalsamfunn, fag­

foreninger og bedrifter. Alle trengte de nasjonalstaten til å skjerme 21

egne umiddelbare økonomiske interesser. De styringsproblemer og påstandene om demokratiets krise (Crozier, 1975) som den økonomiske stagnasjonen førte med seg, og som proteksjonismen her tolkes som et uttrykk for, avspeiler i høy grad den

"interesseorganisasjonenes kolonisering" av statsmakten som fulgte med som en nisse på lasset da den nasjonale velferdspolitikken ekspanderte. Nasjonalstatenes

vilje

pliktelser, og evne til å inngå i internasjonal motkonjunktur­

politikk, ble svekket fordi ingen mektige innenlandske aktører oppfattet dette som i sin interesse.

Denne fastheten i de nasjonale, korporative beslutningssyste­

mene, kan forklare hvorfor det gikk 12-14 år fra stagnasjonen satte inn, til EF fikk utarbeidet reelle overnasjonale tiltak for å samordne medlemslandenes økonomiske politikk. Den nye dynamikken etter 1985 kan bare forstås utfra de foregående erfaringer med økonomisk nasjonalisme i de enkelte landene. Etter hvert ble det åpenbart at proteksjonistiske strategier bare kan være vellykket for ett (eller svært få) land, så lenge andre land fører en frihandelspolitikk, og ikke for alle samtidig. For å bryte denne alles kamp mot alle var det derfor nødvendig å blokkere de godt organiserte økonomiske interessegruppenes bruk av nasjonalstatens kompetanse til å bygge vern mot markedet. En måte å gjøre dette på er rimeligvis å frata nasjonalstaten kontrollen ved de goder markedsvern er for både bedrifter og fagorganisasjoner.

Det er mot denne bakgrunn vi må forstå de to kanskje viktigste politiske utviklingstrekkene i Vest-Europa i siste halvpart av SD-tallet. For det første at vi i alle land har fått et ideologisk og politisk gjennomslag for å redusere statens rolle som sentral

7 En annen er å bygge ned den nasjonale markedsregulering og overføre mest mulig av velferdsstatens oppgaver til markedet selv, slik Thatcher og Reagan har forsøkt. Kjernen i de.nne politikken er jo nettopp en gjenreisning av statsmakten ved å frigjøre denne fra de organiserte interessegruppenes (dvs. fagforeningenes) innflytelse.

22

institusjon for fordeling av velferd. Gjennom "deregulering" skal markedskrefter få et friere spillerom, hvilket innebærer en

desentralisering av det ansvaret som "den keynesianske velferds­

staten" bygde opp gjennom etterkrigsårenes gyldne vekstperiode.

For det annet den nye dynamikken innen EF. Denne kan oppfattes som en ambisjon om å re-regulere rammene for markedet på overnasjonalt nivå, slik at landene bedre kan oppnå de tradi­

sjonelle velferdsmålsettingene, herunder full sysselsetting.

Ved inngangen til 9O-årene er de vestlige (og ikke minst de østlige) nasjonalstatene på leting etter nye regimer: Både for forholdet seg imellom på det internasjonale plan og som nasjonal modell for sikring av velferdssamfunnets målsettinger. Dette kommer vi tilbake til, men først skal vi se litt på de "gamle"

internasjonale regimene. I neste avsnitt sammenfattes de viktigste eksterne føringene på nasjonalstaten i etterkrigstiden. Deretter skal vi se på en del sentrale forhold hvor de nasjonale velferds­

statsmodellene har utviklet ulike løsninger, og diskutere hvordan disse også representerer utfordringer for fagbevegelsen.

Overnasjonale føringer

Til tross for den dominerende rollen nasjonalstaten fikk i utviklingen av "velferdskapitalismen" er det viktig å understreke de internasjonale betingelsene for denne på mange måter vel­

lykkede utviklingen. Disse kan vi dele i tre grupper: For det første etableringen av det globale frihandelsregimet, for det annet framveksten av regional vest-europeisk økonomisk integrasjon, og for det tredje en rekke mer eller mindre forpliktende forsøk på å koordinere landenes sosiale utvikling gjennom internasjonale samarbeidsorganisasjoner.

23

Etableringen av frihandelsregimet

De første forsøkene på å etablere europeisk økonomisk samarbeid etter krigen må forstås ut fra to politiske og ikke primært økonomiske motiver. For det første et ønske om å bygge en varig fred ved å etablere et økonomisk system som ikke hadde samme katastrofale følger som Versaillestraktaten. For det annet USAs ønske om å befeste sin posisjon som den dominerende økonomiske og politiske verdensmakten.

Begge disse motivene ble forent i det internasjonale frihandels­

regimet som relativt raskt ble utviklet. Krigen hadde gjort dollaren til verdens viktigste valuta, og allerede i 1944 (Bretton Woods) ble et system med faste nasjonale valutakurser (i forhold til dollar) fastlagt. For å hjelpe landene til å holde faste kurser, ble det Internasjonale pengefondet opprettet. Dermed var en første forutsetning for en ekspanderende verdenshandel etablert. For det annet, ved å tilføre dollar til Europa, kunne gjenoppbyggingen etter krigen samtidig bidra til å øke etterspørselen etter varer på verdensmarkedet (først og fremst mot USA). Dette var det doble målet med Marshall-hjelpen. Til sist, for å stimulere maksimal nasjonal vekst gjennom internasjonalt varebytte, måtte nasjonal­

statenes muligheter til å skjerme egne økonomier hindres ved at et fast avtaleverk sikret åpne markeder, noe som skjedde ved GATT-avtalen fra 1948. Hensikten var å sikre en fri handel med varer på tvers av nasjonalstatsgrenser gjennom nedbygging av tollskranker og andre handelshindringer.

Dette frihandelsregimet innebar i realiteten relativt stramme føringer på nasjonalstatenes politikk. For det første betød faste valutakurser at f.eks. devalueringer ikke kunne nyttes som økonomisk styringsmiddel. USA førte i realiteten den kapitalistiske verdens pengepolitikk. For det annet sa landene fra seg mulighetene til å føre en økonomisk proteksjonistisk politikk (inntil de utover på 70-tallet gikk bort fra sine forpliktelser i form av mer eller mindre tilslørte brudd på GATT-reglene).

24

Nå var disse begrensningene på nasjonal suverenitet i reali­

teten lite problematiske. I årene 1950-75 vokste verdenshandelen dobbelt så raskt som nasjonalproduktet i de vestlige økonomiene (8 mot 4 prosent; Gilpin, 1987). En tilkopling av den nasjonale økonomi til det internasjonale varebyttet ble derfor i høy grad et nasjonaløkonomisk argument. Med proteksjonisme ville man bare oppnå å avskjære seg fra den økonomiske dra-hjelpen som inter­

nasjonal handel betød for de vestlige landene. Dette regimet var en forholdsvis stabil ramme om verdenshandelen i over 20 år, inntil det, som vi har vært inne på, raknet utover på 70-tallet.

Vest-europeisk økonomisk integrasjon

Sovjetunionens (og dermed de øst-europeiske landenes) avslag på tilbudet om Marshall-hjelp i 1947 torpederte FNs forsøk på å få til en samordnet gjenoppbygging av hele Europa. Den kalde krigen og Europas 4O-årige deling ble signalisert. De vestlige mottakerlandene dannet sin egen samarbeidsorganisasjon (CEEC) samme år, men støtte raskt på spørsmålet om organisasjonens rett til å binde det enkelte medlemsland gjennom flertallsavgjørelser.

Mens Frankrike og Benelux-landene ivret for å opprette organer med overnasjonal myndighet, var England, fulgt av Skandinavia, prinsipiell motstander mot oppgivelse av nasjonalstatens suverenitet". De sistnevnte landene stod derfor utenfor det første vellykkede forsøket på en tettere økonomisk sammenveving, nemlig opprettelsen av EFs forløper, Kull- og Stålunionen i 1951 mellom Vest-Tyskland, Italia, Frankrike og Benelux-landene.

Prinsipielle motsetninger mellom Frankrike (fulgt av Benelux) og England (fulgt av Danmark, Irland og Norge) la tanken om en felles vest-europeisk union effektivt død på 1950-tallet. Det var

8 Denne striden blir ofte referert til som en konflikt mellom føderalister, som ønsket raske tiltak for en vest-europeisk (føderal) union, og funksjonalister, som ønsket en mer gradvis utvikling gjennom et saksorientert samarbeid mellom suve­

rene stater, ^se f.eks. Sæter, (1987) fOT en grundigere gjennomgang.

25

derfor mer som en reaksjon på de mislykkede forsøkene på å etablere en politisk union, heller enn en bevisst økonomisk liberalisme, som begrunnet utvidelsen av Kull- og Stålunionen til EEC ved undertegnelsen av Romatraktaten mellom de seks landene i 1957. Framfor å presse sterkt på for en institusjonali­

sering av overnasjonale organer (med rett til å binde de enkelte medlemsland ved flertallsavgjørelser), valgte de seks landene å presentere et program for et rent økonomisk samarbeid som (innen 1969) skulle lede til opprettelse av en felles tollunion, og seinere (innen 1980) til et fellesmarked. De andre landene (herunder Norge) trakk sine søknader om medlemsskap i EF og dannet i stedet frihandelsforbundet EFf A.

Romatraktaten framstår som et markeds optimistisk dokument.

Dokumentet preges av en "økonomisk determinisme" (Hepple, 1987), hvor opprettelsen av et fellesmarked betraktes som det sentrale virkemiddel for å øke levestandarden i medlemslandene (Romatraktaten, paragraf 2). Mellom medlemslandene skulle arbeid, varer, kapital og ljenester kunne flyte fritt. Den økonomiske liberalismen var imidlertid ikke konsekvent: land�

brukspolitikken skulle underlegges en felles politisk styring med sterke innslag av proteksjonisme overfor tredj�land (noe som var et problem for England med sin høye matvareimport fra Commonwealth-land).

På den annen side inneholdt Romatraktaten ingen eksplisitte hindre for at det økonomiske samarbeidet kunne utvides til en økonomisk union. Tvert imot ble det både opprettet institusjoner og vedtatt (om enn vage) erklæringer som potensielt kunne danne grunnlaget for en økonomisk union og større politisk makt til overnasjonale organer. Romatraktaten blokkerte derfor ikke en føderalistisk utvikling utover den rene økonomiske integrasjonen.

Dette er en viktig forskjell fra EFfAs stiftelserklæring som ikke opprettet noen organer med formell makt, men kun var basert på samarbeid mellom de nasjonale regjeringene i tråd med den engelsk�skandinaviske linje med større vektlegging på garantier 26

for nasjonal suverenitet. Dermed kom EFTA i motsetning til EF til også å inneholde de nøytrale europeiske landene (Sverige, østerrike, Sveits). Forsøkene på å danne et nordisk fellsmarked (NORDØK) tidlig på 70-tallet førte heller ikke fram, og Finland og Island ble med i EFTA.

EF ble dermed det eneste av forsøkene på en regional økonomisk integrasjon som faktisk klarte å etablere overnasjonale organer. På den annen side har utviklingen innen EF de siste 30 årene først og fremst vært karakterisert av kraftige svingninger mellom optimisme og kriser. Stiftelsesoptimismen ble brutt da Frankrike (dvs. de Gaulle) blokkerte for britisk medlemsskap og boikottet EFs organer midt på 1960-tallet. Denne fastlåste situasjonen ble avbrutt ("The Luxembourg Accord") av en periode med "euro-optimisme". Målsettinger om tettere politisk, sosialt og økonomisk samarbeid ble proklamert rundt 1970, og spørsmålet om medlemsskap dukket igjen opp i EFTA-landene. De nye medlemmene i 1972 (Storbritannia, Danmark og Irland) brakte imidlertid ingen ny dynamikk til den økonomiske inte­

grasjonsprosessen. Felles tiltak ble blokkert av kravet om enstemmige vedtak og strid om hvordan EFs utgifter skulle finansieres. Medlemsskapet betød derfor i realiteten små føringer på nasjonalstatens politikk. Dels fordi man ikke maktet å gi overnasjonale organer den tilstrekkelige myndighet, men vel så mye fordi medlemslandene ikke tok sine formelle forpliktelser så tung�. En viktig faktor er likevel at i denne perioden bygde EF­

byråkratiet seg kraftig opp, og la dermed grunnlaget for en økt reell (om ikke formell) innflytelse for de overnasjonale institusjonene.

9 Det kan være nyttig å minne om at de såkalte "fire frihetene" som EF-landene skal gjennomføre innen 1992, alle sammen er fastslått i Romatraktaten og formelt har eksistert helt siden da.

27