Konsekvensutredning ved akvakultur.
Kandidatnummer: 728 Leveringsfrist: 25.11.2017 Antall ord:15036
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.2 Rettskilder og rettskildebruk ... 3
1.3 Utvikling gjennom tiden ... 3
1.4 Akvakultur i Norge ... 7
2 SAKSBEHANDLINGSREGLER INNEN AKVAKULTUR M.M. ... 9
2.1 Innledning ... 9
2.2 Akvakultur ... 10
3 KONSESJONSSYSTEMET OG PLANER ETTER PBL. ... 11
3.1 Konsesjon på utviklingskvoter ... 12
3.2 Innsigelser ... 14
3.3 Kommunalt ansvar ... 15
3.4 Kommunedelplaner. ... 17
4 KONSEKVENSUTREDNING ... 18
4.1 Innledning ... 18
4.2 Konsekvensutredningens alder ... 20
4.3 Konsekvensutredning i Akvakultur ... 21
4.4 Saksbehandlingsregler ... 27
4.5 Innhold og utforming av plan eller søknad med konsekvensutredning. ... 29
4.6 Kostnader ved konsekvensutredning. ... 33
4.6.1 Innledning ... 33
4.7 Brudd på konsekvensutredningskravet ... 36
5 AVSLUTTENDE MERKNADER ... 40
6 KILDEHENVISNING ... 42
1
1 Innledning
Tema for denne masteravhandlingen er kommunens konsekvensutredningsplikt med tilnær- ming til akvakultur. Jeg vil særlig se på når kommunen må foreta konsekvensutredninger, samt krav som stilles til konsekvensutredninger generelt. Samtidig vil jeg også se nærmere på kommunens plikt til konsekvensutredninger ved nye oppdrettsanlegg og når det bare skal gjø- res endringer som utvidelser og forflytninger.
De mest sentrale lovene som vil bli brukt er plan og bygningsloven og akvakulturloven. Et hovedspørsmål er om kommunene tilstrekkelig tar hensyn til miljøet ved sine konsekvensut- redninger som følger den norske loven.
Konsekvensutredninger skal være et innblikk i miljøhensynene og skal bidra til økt kunnskap om akvakulturvirksomhetens virkninger på naturen. Dette gjøres ved å kartlegge hva som er av interesse med tanke på miljøet og samfunnet i et område. Dette vil til slutt danne et bilde som da og ved senere anledninger kan være med på å avgjøre forskjellige beslutninger som må tas. Konsekvensutredningen er med dette svært viktig for akvakulturnæring og kommuner i Norge. Kravet til at det finnes er derfor helt nødvendig for å opprettholde miljøet rundt oss.
En kommune vil som regel utarbeidet en konsekvensutredning av egen vilje, da dette må gjø- res når et område og areal skal reguleres og planlegges. Et spørsmål vil da være om kommu- nen utfører konsekvensutredningen av en slik art at det er godt nok for å beskytte ressursene.
Imidlertid er hovedregelen for konsekvensutredning at det er tiltakshaver som har plikt til å utarbeide konsekvensutredningen for området og anlegget. Kommunen vil være ansvarlig for å utføre konsekvensutredninger når de utarbeider arealdel til kommuneplan eller regulerings- plan for spesielt å legge til rette for akvakultur.
Ved å «åpne» nye områder for akvakultur vil som regel «stenge» en mulighet for noe annet.
Det vil derfor som regel være en diskusjon om det skal gjøres eller ikke. Interesseorganisasjo- ner og politiske spill vil alltid være med på diskusjoner med deres agenda i høysetet.
Kravet til konsekvensutredning vil her komme inn som en hjelpende hånd, da en slik kartleg- ging vil vise alternativer og belyse flere sider av saken. Konsekvensutredning er et krav som settes og som må oppfylles før en avgjørelse kan fattes.
Oppgaven vil også se på konsekvensutredning for fremtiden. Da med utviklingskonsesjoner, endringen i Norge og næringen generelt ettersom utvikling går sin gang. I akvakulturnæringer
2
er det store ressurssterke selskaper som driver utviklingen fremover. Dette skal vi også se nærmere på.
Norge består av 25 148 kilometer kystlinje og våre havområder utgjør seks ganger vårt landa- real. Om det telles med de totalt 239 057 øyene, har Norge ca. 83 281 km kystlinje som skal tas vare på.1 Det er et ganske stort område og konsekvensutredningen er der for å beskytte dette området. I tillegg har vi nordmenn en vane for å bosette oss sånn som resten av verden, ved vannet. Omtrent 80 prosent av befolkningen i Norge bor mindre enn 10 km fra sjøen.2 Ressursene som befinner seg her er derfor spesielt viktige å ta vare på.
Det marine miljø er et sårbart økosystem. Dette betyr at det ikke skal så mye til før uopprette- lige- eller langvarige skader kan oppstå ved mindre inngrep. Det som ofte snakkes om når det gjelder oppdrett er fjorder med lite til dårlig gjennomstrømming og utskifting av vann.
«I flere fjordbasseng langs kysten av Skagerrak er det fortsatt et høyt oksygenforbruk. Det er et tegn på eutrofiering (overgjødsling). Men det er også slik at mengden langtransporterte næringssalter går tilbake. Undersøkelser i Hardangerfjorden indikerer at næringssalter og organisk materiale fra fiskeoppdrett i første rekke setter spor i fjordarmer med redusert vann- utskiftning.»3
Dette er det konsekvensutredningen skal være med på å avdekke og få stoppet om det ikke er i henhold til retningslinjene.
Kommunen i Norge skal forvalte sjøressursene på en slik måte at de fremmer akvakulturnæ- ringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten.4 I tillegg til dette skal det balanseres i forhold til andre næ- ringer som også vil ta del i kystkaken som Norge er levert.
Videre i denne avhandlingen vil jeg gjennomgå de kravene som stilles til konsekvensutred- ningen i de andre sentrale bestemmelsene for konsekvensutredning med tanke på akvakultur.
1 https://no.wikipedia.org/wiki/%C3%98y
2 http://www.miljodirektoratet.no/no/Tema/Vann_og_hav/
3 https://www.imr.no/filarkiv/2011/04/tilstanden_i_okosystem_kystsone_kyst_.pdf/nb-no om tilstanden i økosys- tem i kystsonen av Einar Dahl.
4 https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/2005-06-17-79/KAPITTEL_1 Akvakulturloven § 1 første setning.
LOV-2005-06-17-79
3
Det kan med dette nevnes akvakulturloven5 med forskrifter og plan og bygningsloven6. Samt innblikk i reguleringsplaner, kommuneplaner og kommunedelplaner.
Videre vil det også bli aktuelt i oppgaven å gå inn og se på konsekvensutredning i forhold til konsesjoner og hvordan det gjøres ved nye og overføring av eldre konsesjoner.
Lovens krav om konsekvensutredning finner man igjen i kravet om å finne ut om det kan medføre vesentlige virkninger dersom tiltaket helt eller delvis blir gjennomført. Det er dette som er det sentrale i oppgaven. Kravet til innhold i konsekvensutredningen vil også bli drøftet senere i oppgaven, samt hvem som er ansvarlig for at en konsekvensutredning skal utføres og selve saksbehandlingen til konsesjoner, reguleringer og planer.
Jeg vil ta opp spenningen mellom de ulike myndighetene som alle skal ta vare på sitt ansvars- område og om hvem som har kompetanse til hva og kryssreglene mellom de respektive områ- dene og praksisen deres. Samt spenningen mellom praksis og regler, i tillegg til et innblikk i næringens posisjon i det hele.
Til slutt vil jeg se på EU og EFTAs direktiver og dommer når det kommer til konsekvensut- redning, samt hva som er implementert i lovgivningen til Norge.
1.2 Rettskilder og rettskildebruk
Kildebruken i oppgaven vil for det meste bestå av relevante lover. Det vil også bli brukt noen høyesterettsdommer, fordi det ikke er mange relevante kilder å hente. Videre har jeg i hoved- sak brukt juridisk litteratur, i samsvar med både forskrifter og forarbeider. I tillegg til dette vil det som nevnt tidligere være innspill fra både EU og EFTA.
1.3 Utvikling gjennom tiden
Plan- og bygningsloven av 1985. Regler for arealplanlegging i sjø. Loven åpnet for et mer detaljert styringsnivå enn tidligere. Dette gjorde den raske utviklingen av Norges kystområdet mer kontrollert samt mer homogent. Det offentlige kunne nå planlegge mer detaljert hva de
5 LOV-2005-06-17-79
6 LOV-2008-06-27-71
4
ønsket at arealbruket av sjøen skulle bli benyttet som.7 Dette utgjorde en utviding av det geo- grafiske området for plan- og bygningsloven som igjen betød en utvidelse fra havnedistrikter til grunnlinjen. 8 Gjelder i dag 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen.
«Grunnlinjen er en kyststats avgrensning mot havet. Grunnlinjen er basis for å fastlegge yt- tergrensene for kyststatens soner: sjøterritoriet, tilstøtende sone, økonomisk sone og kontinen- talsokkelen. Den har også betydning ved avgrensing av soner mellom kyststater ved bruk av midtlinjen.»9
Senere fikk kommunen enda mer ansvar for kystområdet. Med plan- og bygningsloven av 2008 fikk kommunene enda større ansvar og oppgaver ved forvaltningen av kysten. Kommu- nen kunne nå regulere sjøarealet slik de ville, og med dette føre sine egne retningslinjer over hvordan de ville ha det. Om kommunen vil prioritere å ta vare på naturopplevelsen og ikke
«ødelegge» den med akvakultur så kan de det.
Det at kommunene nå i større grad kunne regulere dette selv, førte med seg både positive og negative sider som jeg senere kommer tilbake til. Kommunens kystplanlegging styrer de pri- vates mulighet til å nyttiggjøre seg av ressursene havet stiller til disposisjon og som igjen kan være veldig gunstig for kommunene å dra nytte av.
På den andre siden krever arealplanlegging og regulering av kysten, arbeidskraft som kom- munen må stille til disposisjon for å opprettholde standarden som er satt av staten. I tillegg kommer samarbeidet som kreves mellom kommunene. Som med nesten alt annet, vil kravene fra myndigheten bli flere og mer detaljerte jo lenger utviklingen kommer. Samtidig vil kom- munenes ansvar dermed øke.
«I de tilfeller det ikke foreligger bindene arealplaner som avklarer forholdet til den omsøkte virksomhet, vil kommunen avgi en uttalelse i saken. Videre vil fylkesmannen avgi en faglig uttalelse om forholdet til natur- og friluftslivsinteresser, vilt- og fiskeinteresser og verneinter- esser.» 10
For å fremme den bærekraftige utviklingen i kystsoner kom EU med et direktiv i 2013. Direk- tivet skulle etablere et rammeverk for planlegging og en integrert forvaltning av kystsonen.
7 Myklebust (2010) side 20. .
8 Ot.prp.nr.56(1984-85) s.99. .
9 https://snl.no/grunnlinje
10 Ot.prp. nr. 61 Om lov om akvakultur. . (akvakulturloven)
5
Viktigheten til konsekvensutredning kom virkelig til syne her, da konsekvensutredning er verktøyet som blir brukt for å etterkomme EUs direktiv.
In order to further promote sustainable development of coastal zones, the Commission adopt- ed on the 12th of March 2013 a draft proposal for a Directive establishing a framework for maritime spatial planning and integrated coastal management.
The proposed instrument will require Member States to establish coastal management strate- gies that build further on the principles and elements set out in the Council Recommendation on Integrated Coastal Zone Management of 2002 and the Protocol to the Barcelona Conven- tion on Integrated Coastal zone Management, ratified by the EU in 2010.11
Noen av de samme hensynene ble tatt da trafikklyssystemet ble tatt i bruk for kysten. Trafikk- lyssystemet er et system der hvor oppdrettsvekst skal baseres på såkalte bærekraftindikatorer.
Formålet med det nye systemet er å anskaffe en måleindikator som næringen lettere kan for- holde seg til. Dette skulle være med på å skape forutberegnelighet for alle parter.
Sentralt i høringsutkastet er systemet for trafikklys-regulering av produksjonskapasiteten til aktører i definerte geografiske områder basert på områdets miljømessige bærekraft.
Trafikklys: Handlingsregelen vil styres etter trafikklysprinsippet.12 o Grønt lys: vekst bør tillates
o Gult lys: produksjonsnivået bør fryses o Rødt lys: produksjonen bør reduseres
Vekst forutsetter at miljøutfordringer løses. Vårt forslag er en ny måte å tenke vekst. Den bygger på trafikklysprinsippet. Der det lyser grønt, vil det være mulig å vokse. Gult lys betyr vent, mens rødt lys betyr stans og reduksjon i mengden laks. Vi vet at miljøsituasjonen er ulik langs kysten. Noen steder er det ikke rom for vekst, mens på andre plasser er kysten klar. Tra- fikklyset sørger for at veksten bare kommer der naturen kan tåle det, sier Aspaker.13
11 http://ec.europa.eu/environment/iczm/index_en.htm jf. The Commission adopted on 12 March 2013 a new initiative on Maritime Spatial Planning and Integrated Coastal Management. Integrated coastal management aims for the coordinated application, jf. http://ec.europa.eu/environment/iczm/prop_iczm.htm
12 http://sysla.no/2015/03/20/havbruk/na-skal-oppdrettsnaeringen-styres-etter-trafikklys_44677/ og http://www.sfj.no/getfile.php/3763427.2344.abpdxdwpqx/Havforskningsinstituttet.pdf
13 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/barekraftig-og-forutsigbar-vekst-for-laks/id2401801/
6
Ved innføring av trafikklysmodellen var det mye drøftelser rundt allerede etablerte akvakul- turselskaper og den tilbakevirkende kraften til det nye systemet.
«For første gang vil enkeltbedrifter risikere nedjustering av sin produksjonsmulighet uten at man selv har vært i brudd med bestemmelser i lov eller forskrift.»14
Dette hadde gjort at forutberegneligheten til næringen kunne utfordres i forhold til hvordan det hadde vært før. Oppdrettsnæringen har som alle andre næringer justert og dimensjonert seg etter det hva de har fått mulighet og konsesjon til å drive. Nå kan de ved trafikklysregule- ring havne i et område som kan få produksjonskapasiteten nedjustert. Hvem skal da ta kostna- den ved at de ikke lenger kan opprettholde den planlagte produksjonskostnaden?
«Forutsigbar vekst innebærer i denne sammenheng at oppdrettsnæringen i størst mulig grad bør vite hvordan myndighetene over tid vil forvalte produksjonskapasiteten. For en bedrift er et fireårsperspektiv kort tid, og for en biologisk produksjon som lakseoppdrett er fire
år svært kort tid, fordi det går over to år fra planlegging til ferdig slaktet fisk, ofte lenger.
Regjeringen vil derfor forankre vekstpolitikken i Stortinget.»15
Viktig rettssikkerhetsprinsipp, spesielt når det kommer til vedtak fra det offentlige. Det kan enkelt finnes urimelig om man forventer å få produsere et visst antall tonn fisk på sin konse- sjon og antallet plutselig endres igjen. I tillegg vil det allerede foreligge en godkjent konse- kvensutredning. Skal denne utredingen ikke lenger være gyldig grunnlag for fortsettelse av oppdrettsproduksjonen?
«Forutsigbare og stabile rammebetingelser er av stor verdi for en næring. Rammebetingelser kan og skal endres når det er grunnlag for det, men dersom endringer i oppdrettsnæringens produksjonskapasitet skal være forutsigbare, må betingelsene for endringene ligge fast over tid.»16
På den andre siden ville det da være opp til næringen selv å opprettholde de miljømessige hensynene slik at de holder seg innenfor det grønne lyset. På denne måte vil forvaltningen oppmuntreoppdrettsnæringen til å være mer miljøbevisste med valgene de gjør.
14 https://www.advokatforeningen.no/aktuelt/horingsuttalelser/2016/september/forslag-til-regelverk-for-a- implementere-nytt-system-for-kapasitetsjusteringer-i-lakse--og-orretoppdrett/
15 Meld. St. 16 (2014-2015), Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett
16 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-16-2014-2015/id2401865/sec5
7
Et annet moment vil være hvilke endringer trafikklysmodellen vil få for konsekvensutred- ningen plikten. Vil konsekvensutredningsansvaret til forvaltningen øke nå når det det allerede skal foreligge en mer grundig konsekvensutredning klar til alle alternative områder som næ- ringen kan søke seg til? Og vil dette igjen føre til at næringen slepper billigere unna fordi mye av konsekvensutredningen allerede er utført? Dette vil bare være aktuelt for nye konsesjons- søknader. .
1.4 Akvakultur i Norge Historisk lovrekke:
- Lov av 1973 produksjon av settefisk og oppdrett av fis. .
- Lov av 1981 om bygging av anlegg for klekking av rogn og oppdrett av fisk og skall- dyr. .
- Lov av 1985 om oppdrett av fisk og skalldyr. . - Akvakulturloven 2005. .
Det er ingen hemmelighet at oppdrettsnæringen står sterkt i Norge. Det har ikke alltid vært slik. Oppdrettsnæringen med distriktene i spissen startet eventyret for fire tiår siden, og utvik- let seg for en næring i denne skalaen raskt til å bli en landsomfattende uunnværlig næring for Norge.
Spennet varierer fra de få ledende oppdrettsselskaper med flere konsesjoner til selskaper med enkeltkonsesjoner. For å sette det i perspektiv var det i 2015 tildelt 974 konsesjoner for opp- drett av laks og ørret i Norge.17 I tillegg kommer konsesjoner på andre oppdrettsmulige arter, slik som f.eks. torsk, kveite og skalldyr.
Fordi akvakulturnæring i dag er så stor og utbredt som den er, tar den følgelig også stor plass.
Plass som kommunen spesifikt må tildele selskapene som ønsker å drive med akvakultur vil som regel komme i konflikt med noe annet. Plassen som tildeles må følgelig som regel «tas»
fra en annen del av arealfordelingskaken. Tildelingen til drift av akvakultur går som oftest på bekostning av de utradisjonelle tradisjonene til Norge som nasjon. Fiske, ferdsel etter alle- mannsretten og strandsoneretten. Derfor ikke alltid like lett å fordele arealet til akvakultur og lokalisasjonen av oppdrettsmerdene vil derfor være kritisk og en prioriteringsliste vil være nødvendig.
17 Meld. St. 16 (2014- 2015) side 26. .
8
Det som ofte er oppe til diskusjon og skaper mest konflikt er ikke selve merdene, men støtte- apparatet til merdene som må ligge på land. I tillegg vil influensområdet til oppdrettsanlegge- ne være en faktor som må tas hensyn til etter §11 i Akvakulturloven. .
«Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift kreve at den som har eller søker om akvakul- turtillatelse1 skal foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser for å dokumentere mil- jøtilstanden innenfor lokalitetens influensområde ved etablering, drift og avvikling av akva- kultur.»18
Det store spørsmålet vil da være hvorfor kommunen ønsker å fordele en del av arealkaken til akvakultur. Som med alt annet er det økonomiske årsaker. Innkreving av skatt, samt det fak- tumet at oppdrettsnæringen skaper arbeidsplasser på areal som ellers ikke brukes. .
Som nevnt tidligere følger det mye mer enn bare de veldig synlige sirklene på sjøen. Kommu- ner som i tillegg til selve merdene har resten av støtteapparatet i kommunen vil tjene betydelig mer enn bare de som har merdene der. Det deles følgelig opp i direkte og indirekte virksom- het, og det er den indirekte som skaper mest arbeidsplasser og økonomisk vinning for kom- munene. Virksomhet som produserer verktøy, utstyr, fôr, logistikk og konsulenttjenester er guleroten kommunen er etter.
Det vil derfor ikke være like stor økonomisk gevinst for de kommunene som ikke har støtte- apparat til oppdrettsfirmaene i selve kommunen. En kommune med all støttenæring til opp- drettsselskapene til kommunene rundt vil økonomisk tjene mye mer på oppdrettene.19 I et nøtteskall ønskes oppdrett til kommunen på grunn av arbeidsplassene, men de fleste arbeids- plassene kommer ikke av selve merdene. Ringvirkningene av oppdrettsnæringen kan spores til hele Norge. Innvirkningen fra kjerneaktiviteten til ringvirkningen var på hele 70%20 i 2009.
I en nylig artikkel fra Bergens Tidende skriver ordfører av Osterøy kommune, Jarle Skeids- voll (KrF), at de på landsmøte i april 2017 vil at oppdrettsnæringen skal betale en krone per laks til den kommunen der oppdrettsanlegget ligger.
Dette vil han skal fungere som en kompensasjon for de miljømessige ulempene de får av å tillate oppdrettsnæringen akvakultur i kommunen. Og på denne måten få mer tilbake, slik at
18 Lov om Akvakultur av 2005 (LOV-2005-06-17-79) jf. §11 første setning om miljøovervåking . .
19 SINTEF rapp. Nr. A21517 (2011-12-15 s.7)
20 SINTEF rapp. Nr. A21517 (2011-12-15 s. 4)
9
det ikke bare skal være «gi og gi» men «gi og få». Dette vil spesielt gjelde for kommuner der tilleggsdriften er plassert i en annen kommune. .
«I dag betalar ikkje oppdrettsnæringa for sjøareala dei brukar, men dei betalar eigedomsskatt for landanlegga, i tillegg til vanlege skattar og avgifter.
Selskapa tener sine pengar ved å bruke ein fellesskapsressurs, og det er ikkje urimeleg at ei- garen av ressursen får noko igjen. Spørsmålet er om samfunnet skal krevje meir enn vi aller- eie får i skattar, arbeidsplassar og eksportinntekter.»21
Samtidig mener han at slik systemet er nå virker den kommunale skatten ikke som en miljøut- fordring til å være mer miljøvennlig, men heller som en «Ein slik skatt kan i verste fall bli ei sovepute i staden for noko som pressar fram endringar i næringa.»22. Tankegangen kan da være at siden de har betalt det de skal, så trenger de ikke bry seg med å utvikle mer miljømes- sige positive endringer og tiltak. Om de da er innenfor loven, selvfølgelig. .
I tillegg viser han til hvordan vannkraft og oljesektoren som begge har grunnrente, i tillegg til ekstraskatter. Og at dette kanskje er veien å gå, siden de begge krever mye av naturen, samti- dig som kommunen de befinner seg i blir kompensert. Dette har også Senterpartiet på sitt pro- gram, da som en arealavgift.
2 Saksbehandlingsregler innen akvakultur m.m.
2.1 Innledning
Det institusjonelle rammeverket for kystforvaltning i Norge har en desentralisert arealforvalt- ning. Det vil si at det er kommunen som forvalter arealressursene uten en nasjonal overprø- ving. Dette legger kommunen til etter selvstyreprinsippet som er et viktig prinsipp for nær- hetsprinsippet. De nasjonale og statlige innskuddene kommer inn som antall konsesjoner og noe regional fordeling av disse i henhold til distriktshensynet.23
Videre må en næring som søker konsesjon og areal til å drive akvakultur i Norge, om ikke kommune allerede har lagt opp til akvakultur og satt av areal til dette, utføre og konsekvensut- rede selv. Dette legger opp til at næringen selv må være den aktive parten og yte det som kre-
21 http://www.bt.no/btmeninger/leder/For-enkelt-om-skatt-pa-laks-333366b.html
22 http://www.bt.no/btmeninger/leder/For-enkelt-om-skatt-pa-laks-333366b.html
23 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/FKD/Vedlegg/Diverse/2007/R200703Hele.pdf
10
ves av kommunen knyttet til miljøet. Samarbeidet mellom næringen og kommunen er derfor en viktig komponent i systemet. Heldigvis er det konsulentselskaper som tilbyr slike tjenester men kostnaden ved slike konsekvensutredninger kan være betydelig.
2.2 Akvakultur
Selskaper som ønsker å drive akvakultur sender sin søknad om konsesjon til fylkeskommunen som behandler søknaden i henhold til gjeldene rett, akvakulturloven.24 Fylkeskommunen står ikke fritt til å godkjenne eller plassere akvakulturen der de vil eller føler det passer best.
Kommunen har som regel allerede klarlagt hvor de vil- og på den andre siden ikke vil sette av areal til akvakultur. Dermed må fylkeskommunen forholde seg til de utpekte arealene. Videre vil dette gjelde om det foreligger en kystsoneplan. Plasseringen kan heller ikke her være i strid med det som allerede er planlagt.
Ved søknad om konsesjon til oppstart av akvakultur er det flere avdelinger som har noe de skulle sagt innenfor deres eget felt. Det er her snakk om Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Kystverket og Fylkesmannen.
o Mattilsynet skal gå gjennom sin del som består av å undersøke om søknaden forholder seg etter både matloven og dyrevelferdsloven.
o Fiskeridirektoratet skal uttale seg om selskapet som søker har en riktig plan over den årlige og daglige driften som skal foregå, om søknaden blir godkjent.
o Fylkesmannen skal gå gjennom forurensingsloven, samt forsikre at naturmang- foldet og friluftslivet er tatt vare på etter lovens regler.
o Kystverket skal med sin respektive myndighet sjekke om det foreligger brudd på havne- og farvannsloven.
Et viktig moment er at alle, etter egen rett, har mulighet til å avslå og stoppe konsesjonen om de finner det nødvendig etter deres oppfatning. Det er på den måten ikke en helhetsvurdering, men heller en sjekkliste gjennom alle de respektive fagmyndighetene. Om alle godkjenner konsesjonssøknaden går den videre tilbake til fylkeskommunen der den vurderes i en helhetlig beslutning, godkjent eller ikke, samt hvor oppdrettet eventuelt plasseres.25
24 Jf. Akvakulturloven § 6 (2)
25 FOR-2004-12-22-1799. . .
11 3 Konsesjonssystemet og planer etter pbl.
Selve konsesjonssystemet brukes i hovedsak som et virkemiddel for å regulere og kontrollere akvakulturnæringen. På denne måten kan miljø og samfunnshensyn også kontrollers og regu- leres. Dette gjøres med for eksempel konsekvensutredning som skal foreligge ved en søknad om konsesjon.
«Konsesjon, innrømmelse, tillatelse, bevilling, særlig en tillatelse av offentlig myndighet som etter lovgivningen er nødvendig for å sette i verk et økonomisk tiltak, f.eks. erverv av fast ei- endom eller igangsetting av visse slags næringsvirksomheter.»26
For at det i det hele skal kunne gis tillatelse til å drive med akvakultur, må det foreligge en godkjent søknad som oppfyller kravene til Akvakulturloven. Under § 6 i akvakulturloven, står det om generelle vilkår for tildeling av akvakulturtillatelse;
”Departementet kan etter søknad gi tillatelse til akvakultur dersom:
o a) det er miljømessig forsvarlig,
o b) kravene i § 15 om forholdet til arealplaner og vernetiltak er oppfylt, o c) avveiningen av arealinteresser etter § 16 er foretatt, og
o d) det er gitt tillatelser som kreves etter:
o - lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet m.v., o - lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall,
o - lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v., og o - lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann.
- Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om tildeling av akvakulturtil- latelse, herunder om krav til søknad og kriterier for innvilgelse av søknad”27.
Videre muliggjør dette en kontroll over tilbudssiden, volumet og markedsbalansen i tillegg til å kontrollere og stille vilkår for oppdrettsnæringens drift etter godkjent vedtak om oppstart. 28 Det å regulere tilbudssiden til næringen vil være svært viktig for Norge, da Norge har en rime- lig dominerende markedsposisjon i Europa. En markedsregulerende funksjon vil dermed være svært viktig for Norge å ha for å opprettholde denne posisjonen. .
Et interessant moment med konsesjoner er at det er fylkeskommunen som er valgt som konse- sjonsmyndighet. Noe som kanskje ikke er helt som forventet. Tankegangen er at desentralise-
26 https://snl.no/konsesjon Definisjon av konsesjon. .
27 https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/2005-06-17-79/KAPITTEL_1 Lov om akvakultur (akvakulturloven)
28 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/FKD/Vedlegg/Diverse/2007/R200703Hele.pdf
12
ringen skal styrke det regionale selvstyret. Ved å gjøre dette vil saker i det lokale og regionale bli behandlet av en instans som selv er del av den samme regionen. I følge regjerningen vil dette bidra til en mer effektiv behandling av saken, da på grunn av nærheten og kunnskapen om området, og det vil i tillegg sikre flere arbeidsplasser for distriktene.29
Fylkeskommunen skal:
«Fylkeskommunen kontrollerer søknader og sender søknadene videre til relevante sektormyn- digheter og lokaliseringskommunen. Dersom Fylkesmannen, Kystverket eller Mattilsynet av- slår en etableringssøknad kan det ikke gis tillatelse (konsesjon) etter akvakulturloven og det kan ikke gis tillatelse i strid med vedtatte planer, vernetiltak, plan og bygningsloven eller kul- turminneloven.»30
3.1 Konsesjon på utviklingskvoter
Slik som ved andre næringer er det de store private selskapene som er innovatørene når det gjelder nye metoder og ideer, og selv om dette er «hovedregelen» finnes det selvfølgelig unn- tak. For å nevne noen navn er SalMar, Nordlaks og Marien Harvest på listen over de som har levert inn søknad til Fiskeridirektoratet høstet 2015 i håp om å få en slik innovasjonskvote.31 Bare 2 som har får tilslag på sine innovasjonskonsept hittil, noe som sier litt om hvor usikre staten er. Siden dette er nye ideer på nye territorier vil konsekvensutredningene også holde tritt og oppdatere seg deretter.
Slik det er nå, ligger så å si alle akvakulturanlegg innenfor den nautiske milen fra grunnlinjen.
Mange av innovasjonskonseptene legger seg lenger ut i sjøen, nettopp for å bekjempe problematikken med lakselusen. Ved å legge det lenger ut i sjøen, vil temperaturen synke til et punkt der hvor lakselusen ikke lenger trives. Det er nå foreslått å senke merdene i sjøen, slik at temperaturen synker på en annen måte.
29 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/overforing-av-konsesjonsmyndighet-til-fy/id583745/
30
https://www.mattilsynet.no/fisk_og_akvakultur/akvakultur/akvakulturanlegg/saksgangen_i_etablering_og_ut videlse_av_akvakulturanlegg.5850
31 Artikkel av Aslak Berge (17.02.2017) ilaks.no http://ilaks.no/vil-ha-fortgang-i-tildeling-av- utviklingskonsesjoner/
13
Et spørsmål som da dukker opp, er hvordan kommunen skal forholde seg til det da virkeom- rådet til plan- og bygningsloven ikke strekker seg så langt. Er det da staten som må fordele arealene utover den nautiske milen, samt ta over konsekvensutbedringen?
De mest utbredte forslagene er å drive akvakultur på land eller lenger ut i sjøen. Dette vil kre- ve enda mer areal, energi og ligger som regel rett i strandsonen da tilgang på rent og ferskt vann stort sett er nødvendig. Areal rundt strandsoner er, som det alltid har vært, et vanskelig areal å gi bort for kommuner.
Kanskje dette vil kreve andre konsekvensutredninger som ikke er tenkt på enda, da det er et så nytt uutforsket område. Det vil sette kommunen i en situasjon der hvor de må være adaptive til innholdet i konsekvensutredningen. Det er mulig at dette blir en utfordring for næringen, da det vil være mer krevende for dem. I tillegg kan kommunen og staten ved slike tilfeller sette kravene for miljøet enda høyere. For eksempel vil det ved akvakultur på land, i forhold til i merdene på sjøen, samles opp avfallsstoffer på bunnen av tankene. Dette vil måtte håndteres av oppdrettsnæringen på en miljømessig måte. Samtidig vil man ved å fjerne problemet med f.eks. lakselus, ikke lenger bruke giftige stoffer. Dette går begge veier. .
Et selskap som allerede nyttiggjør seg av det overnevnte er Morefish. De forvandler avfallet fra de landbaserte oppdrettsnæringene og lager en verdi ut av det. Om man ser idéer er det få ting som er et problem.
«Teknologien gjør det mulig å gjenfange og resirkulere store deler av stoff-flyten i et slikt anlegg. Fram til nå har man fokusert på å gjenbruke vann gjennom rensing. Men nye rense- krav og nye teknologikonsepter har initiert en utvikling hvor restprodukter (slam, næringssal- trikt vann, CO2, varme) gjenvinnes og foredles. Skal all laksesmolt holdes på land fram til 1 kg, vil dette generere 800-900000 tonn slam. Dette er ikke et miljøproblem, men en verdi!»32
Dette viser at kravene til konsekvensutredninger må være like adaptive som næringen og sam- funnet selv er. Målet må være å sikre at konsekvensutredningen av nye søknader alltid er
«ovenpå» og foran utviklingen til samfunnet. Jobben med å ligge foran samfunnets utvikling vil være et kontinuerlig moment for de ansvarlige myndighetene så lenge næringen er avheng- ig av dem.
32 http://morefishnorway.no/langsiktig-oppdrettsnaering/ - Morefish er et innovasjon og rådgivingsselskap som arbeider med løsninger for at akvakulturnæringen skal oppnå sitt fulle potensial. De jobber med innovasjon med formål å utvikle teknologi og prosesser som øker produktiviteten og mulighetene i akvakulturnæringen.
14
Konsekvensutredningen til konseptutviklingene må imidlertid være strengere. Kanskje derfor er det kun noen få som har fått godkjent sine konsept og utviklingsprosjekter hittil, uten at jeg velger å gå nærmere inn på det.
3.2 Innsigelser
Innsigelser er et effektivt virkemiddel for statlig kontroll over det kommunale selvstyre.
Staten kan alltid legge inn innsigelser om «bestemmelser i loven, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse eller overordnet plan», jf. § 5-4 (4). Dette gjelder også nabokommuner om det er av «vesentlig betydning» for kommunens innbyggere, virksomhet eller planlegging, jf. pgbl. §11-16. For innsigelsessaker er det departementet som har be- stemmelsesmyndighet, jf. pbl. §11-16. Videre vil dette også gjelde innsigelse mot regule- ringsplan, jf. pbl. §12-13 fjerde ledd. Vedtak som kommer fra departementet selv kan følgelig ikke påklages, jf. §11-16 fjerde ledd.
Hensikten med innsigelsesretten er først og fremst å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt i kommunale planer. Det er statens måte å opprettholde kontroll med og sikre de overordnede planene de har lagt for resten av landet. Det fungerer som et sikker- hetsnett for staten når kommunen bruker selvstyreretten til å gå lenger enn det staten vil. Inn- sigelser skal som hovedregel brukes som siste utvei når partene ikke ellers klarer å bli enige.
Kommunen kan med selvstyreretten som hovedregel treffe vedtak som er bindende når det ikke er i konflikt med myndighetenes ansvarsområde. Forslag til kommuneplaner skal på hø- ring med minst seks ukers frist, jf. pbl. §11-14. Fylkeskommunen sitter med kompetanse til å fremme innsigelser når det kommer til akvakultur, jf. pbl. § 5-4.
Om en kommune mener de har nok akvakultur og vil ikke bruke mer areal på nye eller utvide eldre akvakulturanlegg kan kommunen tvinges til det av fylkeskommunen. Dette gjøres ved at fylkeskommunen legger inn innsigelse, som da går videre til departementet om det ikke etter- kommes. Departementet vil i dette tilfellet være Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Departementet vil, fordi de er siste instans, avgjøre om det skal legges til rette for å bygge mer akvakulturanlegg eller muliggjør utviding av eksisterende anlegg.
På denne måten kan fylkeskommunen påtvinge kommunen sine egne ønsker og «unngå»
kommunens selvstyrerett. Ved vurdering av dette vil departementet veie sterkt å gå imot kommuners selvstyre. Hensynet bak selvstyret til kommunen står som en grunnpilar og det
15
skal mye til for at de sentrale politikerne skal rokke ved det. Likevel kan de etter loven gjøre nettopp det. Et eksempel finner man i Narvik og selv her ble det bare tatt delvis til følge. .
«Området har ingen etablert oppdrettsvirksomhet, og kommunens ønske om å bevare denne delen av fjorden uten oppdrett av hensyn til naturmangfold og fiske har veid tyngst. Innsigel- sen fra Nordland fylkeskommune er med dette tatt delvis til følge.»33
Retten til å legge inn innsigelser er en mulighet også nabokommunen har. Det er spesielt ak- tuelt i de tilfellene nabokommunen blir hindret eller kan bli hindret i å planlegge egne føringer selv. Eksempelvis kan en kommune planlegge å legge et oppdrettsanlegg helt i grensen til den andre kommunen. Det vil låse den andre kommunens mulighet til også å legge et oppdrettsan- legg helt i denne grensen. Mattilsynet tillater ikke, av miljøhensyn, oppdrettsanlegg nærmere enn 5 kilometer fra hverandre. Dette vil bare være en problemstilling om de grensende nabo- kommunene ikke blir enige.
3.3 Kommunalt ansvar
Kommunens rett og plikt til å stille krav om reguleringsplan i kommuneplanen kommer frem etter plan- og bygningsloven § 11-9.
«Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak, herunder at det skal fore- ligge områderegulering før detaljregulering kan vedtas».34
Kommunestyret er ansvarlig for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kom- munen hvor dette følger av lov eller av kommuneplan, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i for- hold til berørte private og offentlige interesser, jf. § 12-1. 35
Spørsmålet videre vil da være hva en reguleringsplan er, samt hva den inneholder. En regule- ringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av areal og fysiske omgivelser, jf. pbl. § 12-1 (1).
33https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/narvik-kommune---innsigelse-til-kommunedelplan-for-kystsonen- 2013---2022/id2409769/
34 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71/KAPITTEL_2-4-2#§11-11 Lov om planlegging og byg- gesaksbehandling (plan- og bygningsloven) jf. §11-9
35 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71/KAPITTEL_2-4-3#§12-12 Lov om planlegging og bygge- saksbehandling (plan- og bygningsloven) § 12-1
16
I de områder i kommunen hvor det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen at utbygging m.v. bare kan skje etter slik plan, og for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider skal det utarbeides reguleringsplan.
Arbeidet med en reguleringsplan blir gjort kjent i tre faser av prosessen: oppstart av regule- ringsplaner, reguleringsplaner til høring og vedtatte reguleringsplaner. Tillatelse til igangset- ting av større bygge- og anleggsarbeider etter plan og bygningsloven gis ikke før det forelig- ger en reguleringsplan fra kommunen.
«Det utarbeides hvert år mellom 2000 og 3000 nye reguleringsplaner i Norge. Til nå har over 70 % av disse vært basert på private planforslag. Denne veilederen legger hovedvekt på de krav som gjelder i forbindelse med utarbeidingen av planforslag og rammene for bruk av planbeskrivelse, arealformål, hensynssoner og bestemmelser.»36
Ved utarbeiding av reguleringsplanen er det krav til reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal konsekvensutredes, jf. pbl kapittel 4. Forskriften angir hvilke planer som skal konsekvens-utredes, saksbehandlingsregler og krav til innhold i kon- sekvensutredningen.37 I tillegg til dette vil andre også ha mulig til å fremme detaljregule- ringer. Etter pgl. § 12-3 kan «Private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter»
fremme forslag til detaljregulering, herunder utfyllende regulering, for konkrete bygge- og anleggstiltak og arealendringer, og til å få kommunens behandling av og standpunkt til regule- ringsspørsmålet som tas opp i det private forslaget.38
Videre kan kommunen etter vurdering av eget behov detaljere kommuneplanens arealdel for hele eller deler av kommunens område med nærmere angitte underformål for arealbruk, hen- synssoner og bestemmelser, jf. pbl. §§ 11-7 til 11-11. Ettersom dette åpner for at kommunen etter deres skjønn kan bestemme om de vil opprette arealer for akvakultur, kan de på ved det samme skjønnet bestemme at de ikke vil det også. På denne måten kan kommunen fremtvinge en mer grundig konsekvensutredning. .
36 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/reguleringsplanveileder/id613879/ til informasjon
37https://www.regjeringen.no/contentassets/153e38260b0b473e96f570887d0c2fa7/veiledningsnotat_ku_reguleri ngsplan.pdf Veiledningsnotat - Planprogram og konsekvensutredning ved reguleringsplaner
38 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71/KAPITTEL_2-4-3#§12-12
17 3.4 Kommunedelplaner.
Kommunedelplan er en betegnelse på en plan for bestemte områder, temaer eller virksom- hetsområder (sektorer). Det kan utarbeides kommunedelplan for ethvert tema eller virksom- hetsområde hvor dette er hensiktsmessig. Det kan også utarbeides kommunedelplaner for arealbruk, jf. § 11–5 første ledd. Det er kommunestyret som avgjør om det skal settes i gang arbeid med en separat kommunedelplan, ev. at det aktuelle temaet i stedet tas opp som et tema innenfor en samlet kommuneplan.39
Kommunedelplanen skal angi hovedtrekk i arealdisponeringa for akvakultur med tilhørende næringsareal på land og i sjø. Arealdelen fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyret sitt vedtak bindende for nye tiltak eller utviding av eksisterende tiltak som nevnes i pbl. § 1-6.
Jeg henter fram et eksempel fra Fusa kommune. I kommunedelplanen deres vises det at de planlegger lokalisering av akvakulturområde i planområdet skal struktureres slik at næringen blir sikret gode og godt egnet produksjonsområder, samtidig som det blir tatt høyde for nåvæ- rende og framtidige sykdomsutfordringer i oppdrettsnæringen.
«Fusa kommune har 26 akvakulturkonsesjonar. Utviklinga i næringa er
stor, og det kan verta meir behov for ulike typar areal på land. Det skal leggjast opp til eit samarbeid med næringa om arealbehov, og det vert krav om synleggjering av total arealbruk (vassøyle og botn, forankring) ved akvakulturlokalitetar.»40
Viktigheten ved samarbeid mellom kommunen og næringen viser seg også gjennom EU sin tankegang. I utdraget under kommer det frem at EU oppfordrer til samarbeid mellom aktørene slik at utbytte til slutt blir bedre.
Integrated coastal management covers the full cycle of information collection, planning, deci- sion-making, management and monitoring of implementation. It is important to involve all stakeholders across the different sectors to ensure broad support for the implementation of management strategies.41
39 http://www.eidsberg.kommune.no/kommunedelplaner.5021042-233866.html Kommunedelplan
40 https://www.fusa.kommune.no/Handlers/fh.ashx?MId1=45&FilId=2044 Kommunedelplanen skal angi hovedtrekk i arealdisponeringa for akvakultur med tilhørende næringsareal på land og i sjø. Til informasjon
41http://ec.europa.eu/environment/iczm/index_en.htm jf. The Commission adopted on 12 March 2013 a new initiative on Maritime Spatial Planning and Integrated Coastal Management. Integrated coastal management aims for the coordinated application
18
Fremdriftsplanen til Fusa kommune forespeiler seg at det skal ta nesten 2 år før kommunedel- planen for akvakultur blir vedtatt og godkjent av kommunestyret. Fra juli-sep. 2016 til apr- juni 2018. Videre legger Fusa kommune opp til en 10 års kommunedelplan, fra 2018 til 2027.
Det er derfor viktig at de faktisk tar seg den tiden det tar, og konsekvensutreder ikke bare for det aktuelle, men også for hendelser og endringer i fremtiden.
Ved at kommunedelplanen strekker seg over 10 år, sikrer den forutsigbarheten til næringen som Fusa kommune har etter Regional kystsoneplan for Sunnhordland og ytre Hardanger er en del av. Kommunen skal etter denne planen særlig prioritere medvirkning fra aktive næ- ringsaktorer og organisasjoner innen akvakultur og fylkeskommunen som sektororgan.
Tidsbruken de legger opp til tillater at alle instanser og høringer blir utført, samt at alle som vil skal ha tid til å si sin mening under de obligatoriske høringene. Dette gir den eksterne kompetansen som skal utføre konsekvensutredningen tid til å gjøre dette.
4 Konsekvensutredning
4.1 Innledning
Konsekvensutredningsreglene er en konkret implementering av den generelle utredningsplik- ten som følger av forvaltningslovens § 17 første ledd.42 Regelen i fvl. § 17 første ledd stiller et krav om at forvaltningen skal påse at saken er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».
Ut fra dette kan man utlede en plikt til å vurdere en sak grundig fra begge sider før man tar beslutninger. Allikevel blir denne regelen noe generell og vid, og kan derfor ikke sikre et godt nok beslutningsgrunnlag i den enkelte sak. Det er derfor supplert med egne saksbehandlings- og konsekvensutredningsregler i spesiallovgivningen.
For akvakultur er det akvakulturloven som vil være spesiallovgivning og det skal videre ses nærmere på den.
Konsekvensutredninger skal være et virkemiddel for å sikre den bærekraftige utviklingen, samt miljøet og samfunnet generelt. Med bærekraftig utvikling i akvakulturloven §1 menes det i henhold til Ot.prp. nr. 61.
42 Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
19
«Bærekraftig utvikling innebærer at næringens vekst skal skje innenfor de grenser som natu- ren setter. Dette betyr at også den videre utviklingen av næringen skal skje slik at naturens struktur, funksjon og produktivitet bevares, blant annet som grunnlag for å ivareta framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. Forvaltningen etter loven skal sikre miljøet på en slik måte at det legger grunnlag for langsiktig næringsutvikling. Dette gjelder både en langsiktig forvaltning av vannressurser, lokaliteter og biologiske ressurser.»43
Her stilles det opp og defineres hva som faktisk skal bevares og menes med bærekraftig utvik- ling. Konsekvensutredningens mål som et verktøy vil være å sikre dette. Alt bygger på «føre var prinsippet».
Prinsippet om bærekraftig utvikling ble fastsett i rapporten «Vår felles framtid» i Brundtland rapporten 1987. Det ble poengtert at konsekvensutredninger er et viktig miljøpolitisk verktøy i forhold til føre-var-prinsippet og bærekraftig utvikling.44
Det vil være enklere å sikre de miljøpolitiske hensynene, da ikke alle partiene vil sette like krav, eller kanskje setter miljøet like høyt på listen over prioriteringer.
Videre kommer dette frem som et moment i Eu sin tankegang. Bærekraftig utvikling og til- pasning er i høysete for alle nasjoner og for Norge spesielt langs hele kysten. Ikke bare når det gjelder akvakultur, men også for andre næringer. Konsekvensutredninger skal fange opp om- fanget og grensene, slik at dette enklere kan utføres og oppfylles.
“Integrated coastal management aims for the coordinated application of the different policies affecting the coastal zone and related to activities such as nature protection, aquaculture, fisheries, agriculture, industry, off shore wind energy, shipping, tourism, development of in- frastructure and mitigation and adaptation to climate change. It will contribute to sustainable development of coastal zones by the application of an approach that respects the limits of natural resources and ecosystems, the so-called 'ecosystem based approach.” 45
Det er her konsekvensutredning kommer til sin rett ved å gå i detalj der hvor der det er nød- vendig. Dette gjør søknaden mer grundig i tillegg til at det muliggjør en mer spesialtilpasset søknad for det aktuelle stedet og anlegget enn den vil vært i en vanlig saksbehandling. Den
43 Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-61-2004-2005-/id398345/sec5
44 http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm
45 http://ec.europa.eu/environment/iczm/index_en.htm jf. The Commission adopted on 12 March 2013 a new initiative on Maritime Spatial Planning and Integrated Coastal Management. Integrated coastal management aims for the coordinated application
20
mer detaljerte utredningen vil da være rettet mot miljøet, etter § 4 i forskriften46 om vesentlige virkninger, samt § 10 i akvakulturloven47 om miljømessig forsvarlig måte.
Konsekvensutredninger skal altså være med som et tillegg til den opprinnelige søknaden, der hvor det er lagt vekt på samfunnet og miljøet rundt området der hvor det skal opprettes eller gjøres endringer på akvakultur.
4.2 Konsekvensutredningens alder
Et spørsmål som reises ved bruk av konsekvensutredninger er relevansen til det faktiske tilta- ket. Da er det snakk om eldre konsekvensutredninger som blir brukt på nyere tilfeller. Hvor ny må en konsekvensutredning være for at det skal være relevant å bygge videre på den for det nye tiltaket?
«Vi er ikke enig i at dette fremdeles skal være et åpnet område. Konsekvensutredningen som har blitt gjort er sytten år gammel, og det er mye som er skjedd siden. Det må gjøres ny kunn- skapsinnhenting.» 48
Hvor gammel kan en konsekvensutredning være før den ikke lenger er relevant for vedtaket? I plan og bygningsloven vises det mye til «relevant» informasjon. Om dette er stikkordet, vil det trenges en tolkning til. Konsekvensutredninger som ikke lenger har opphav i faktiske fakta lenger, er ikke problemet. Da vil det være rimelig at de ikke lenger kan brukes. Spørsmålet her kommer til grunn når det er snakk om tvilstilfeller. For at ikke miljøet skal være den ta- pende parten, høres det mest rimelig for meg at det må foretas en ny konsekvensutredning.
Et eksempel kan være om det allerede foreligger en konsekvensutredning gjort av kommunen, og det i tillegg kommer en søknad fra oppdrettsnæringen om de kan få konsesjon til å drive i dette området. Spørsmålet vil være om man da trenger å konsekvensutrede igjen.
«Dersom det er foretatt konsekvensutredning av tidligere eller overordnede planer for samme område, må dette tas i betraktning ved den konkrete vurderingen av utredningsbehovet for
46 https://lovdata.no/pro/#document/SF/forskrift/2014-12-19-1726
47 https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/2005-06-17-79?searchResultContext=886
48 https://www.tu.no/artikler/gammel-konsekvensutredning-holder-ikke/246531 Artikkel www.tu.no – «Gammel konsekvensutredning holder ikke» av Ole K. Helgesenole K. Helgesen.
21
den aktuelle planen. Et viktig prinsipp vil være at utredninger som er gjennomført på et tidli- gere stadium ikke skal være nødvendig å gjennomføre på nytt.»49
Således har de også til hensikt å effektivisere og forenkle en senere konsekvensutredningspro- sess. Dette forutsetter at konsekvensutredningene oppdateres jevnlig. I seg selv kan det være et moment for å styrke konsekvensutredningen. Det å sammenligne konsekvensutredninger av de samme tilfellene med et tidsrom imellom, vil kunne bekrefte eller avkrefte det som var forutsett skulle skje i den førte konsekvensutredningen.
4.3 Konsekvensutredning i Akvakultur
Med akvakultur vil det være miljøet som står i sentrum, jf. formålsbestemmelsen til forskrift om konsekvensutredninger etter §1.50 Videre spesifiseres dette også i Akvakulturloven. «Ak- vakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte.»51
Formålet til konsekvensutredning er nedfelt i den nye planloven § 14-1 og i § 1 i forskrift om konsekvensutredninger: «Formålet med bestemmelsene er å sikre at hensynet til miljø, natur- ressurser og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer eller tiltak, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, planer eller tiltak kan gjennomføres.»52
Videre står det i § 1 i forskrift om konsekvensutredninger: «Formålet med forskriften er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres..»
Ved akvakultur er det særlig viktig å identifisere de ulike interessene som gjør seg gjeldende i det aktuelle området, men også for området rundt. Det er viktig for å redusere eller unngå negativ påvirkning av miljøet. Så hva er vesentlige virkninger etter loven?
Kommunal- og moderniseringsdepartementet og klima- og miljødepartementet har i felleskap laget en utfyllende veiledning som viser hva som er vesentlige virkninger etter lovens krav.
Jeg har ikke gått inn spesifikt på denne, da det vil vært alt for mye informasjon. Men jeg viser til den.
49 https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/kmd/veiledninger_brosjyrer/2009/lovkommentar-til-plandelen-i- /kapittel-4-generelle-utredningskrav-/-4-2-planbeskrivelse-og-konsekvensutredn/id556750/
50 FOR-2017-06-21-854
51 Akvakulturloven §10 første setning.
52 https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/2005-06-17-79/KAPITTEL_1 Lov om akvakultur (akvakulturloven)
22
Den 1. juli 2017 trådte det i kraft en ny forskrift om konsekvensutredning med hjemmel i plan- og bygningsloven. Forskriften gjelder henholdsvis for planer og tiltak etter plan- og bygningsloven og etter andre lover. Forskrift om konsekvensutredning fastslår at fylkeskom- munen er ansvarlig myndighet for tiltak om akvakultur.
«Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å klargjøre virkningene av pla- ner og tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Behandlingen av saker etter bestemmelsene skal bidra til at virkningene for miljø og samfunn blir tatt hensyn til når et tiltak planlegges og når det tas stilling til om tiltaket skal gjennomføres. Regelverket skal også sikre en åpen prosess slik at alle berørte parter blir hørt.»53
Dette er en veileder, en pekepinn på hva som klart, er vesentlige virkninger for miljø og sam- funn etter vurderingskriteriene gitt i vedleggene til forskriften. Det er viktig og presisere at det likevel skal utføres en subjektiv konsekvensutredning for hvert av tilfellene for tiltak. Dette for å sikre at det ikke er hensyn som ikke blir sett eller drøftet når den tid kommer.
Konsekvensutredning brukes som grunnlag når det skal tas stilling til om godkjennelse skal gis, og på hvilke vilkår det skal gis. Konsekvensutredning skal i alle tilfeller «sikre at myn- dighetene har et godt beslutningsgrunnlag.»
Ved å utføre en konsekvensutredning vil saken bli så godt opplyst som mulig, slik at når be- stemmelsen om vedtaket om for eksempel utvikling av et nytt eller utvidelse av et allerede eksisterende akvakulturanlegg skal godkjennes eller ikke skal tas, er alle momenter tatt i be- traktning og rimelig begrunnet.
I tillegg er ett av de sentrale målene med en konsekvensutredning å vise fram virkningene av ulike alternativ, både alternativ bruk av areal, alternative plasseringer av et tiltak eller valg mellom ulike teknologiske løsninger.
Det er nettopp derfor man har reglene om KU, for å synliggjøre at man har sett andre alterna- tiv, men har valgt det ene. Dette sikrer rettssikkerheten og er i samsvar med rettsfølelsen til de parter som berøres under en slik prosess.
Jeg vil nevne et av de viktigste punktene av konsekvensutredningen. Foreligger det ingen andre alternativer som er aktuelle under konsekvensutredningen vil det heller ikke være noe å sammenligne med. Avveiingen av de negative effektene som kan komme frem under en kon-
53https://www.regjeringen.no/no/tema/plan-bygg-og-eiendom/plan-- ogbygningsloven/plan/ku/konsekvensutredninger/id410042/
23
sekvensutredning vil dermed ikke ha et alternativ å veies opp mot. Når det ikke finnes andre alternativer kan det tenkes at det lettere kan bli lagt frem som et ultimatum. Et søkt eksempel kan være en kommune som virkelig ønsker utvikling av akvakultur, men som bare har en dår- lig plassering. Kanskje vil det da være lettere å få søknaden igjennom. Det vil ikke bli speku- lert mer i dette.
Dette hensynet ble også dratt frem av den motstående parten og vises i dommen under da by- styret i saken ikke vurderte aktuelle alternativer.
«Man har unnlatt å følge en lovbestemt prosedyre for avklaring og fastsetting av relevante utredningsbehov, det ble ikke foretatt noen selvstendig vurdering av aktuelle alternativer, og bystyret utsatte ikke planvedtak til pliktig konsekvensutredning var gjennomført»54
Videre kommer det frem at også Eu synes at alternativer er viktige og nødvendige for å utføre en skikkelig konsekvensutredning.
“Article R 414-21(3) of the Code of the Environment, which it contests, expressly concerns the eventuality that a plan or project is to be carried out in spite of the negative outcome of the assessment of the implications for the site. In such cases an assessment of the alternatives is mandatory.”55
Et moment som ikke ofte blir snakket om når det kommer til konsekvensutredningsprosessen er at konsekvensutredninger vil gjøre vedtaket det konsekvensutredes for, lettere å akseptere.
Dette fordi at etter det er utført en konsekvensutredning vil det foreligge mye bredere og dek- kende informasjon til diskusjonen. Flere kan akseptere at det de lurte på faktisk har blitt do- kumenter og utredet. Jo bredere konsekvensutredninger går, jo mer vil den dekke og jo mer dokumentert og «riktig» vil avgjørelsen av saken bli.
I tillegg vil dette føre til en generelt mer demokratisk prosess som igjen vil fremme rettsikker- heten. Her er et eksempel som viser vurderingen om hvordan konsekvensutredning fungerer i praksis;
54 HR.2009.1093A seksjon 38.
55https://lovdata.no/pro/#document/CLX6/eu/62008cc0241?searchResultContext=2187 - 62008CC0241 608CC0241 - Opinion of Advocate General Kokott delivered on 25 June 2009. European Commission v French Republic. Failure of a Member State to fulfil obligations - Directive 92/43/EEC - Article 6(2) and (3) - Incorrect transposition - Special areas of conservation - Significant effect of a project on the environment - 'Non- disturbing' nature of certain activities - Assessment of the effects on the environment. Case C-241/08.
24
Kyst- og havbruksavdelingen i Fiskeridirektoratet, har utarbeidet en veileder. «Konsekvensut- redninger og miljøundersøkelser ved etablering av akvakultur» (2009: 9) hvor det da gjøres rede for regelverk og praktisering av bestemmelsene i KU forskriften.56
I veilederen skriver FKD at det er behov for «mer kunnskap om, og erfaring i, å bruke KU i praksis. Vi vil derfor på en enkel måte prøve å beskrive hvordan vi skal forholde oss til KU.
Videre ønsker vi å bygge en kunnskapsbank, med eksempler på reelle situasjoner der KU er vurdert og eventuelt brukt.» Til slutt skriver de at konsekvensutredning vil være tema for de å ta stilling til etter § 3 bokstav e.
I veilederen vises det også til tilfeller hvor det må gjøres en skjønnsmessig vurdering om tilta- ket er pliktig til å utføre konsekvensutredning
Matfiskanlegg som er større enn 3.600 tonn MTB, men man er usikker på de vesentlige virk- ningene etter § 4 i forskriften.
Settefiskanlegg som har mer enn 5 millioner settefisk, men man er usikker på de vesentlige virkningene etter § 4 i forskriften.
Matfiskanlegg som er mindre enn 3.600 tonn MTB og samtidig vil det åpenbart gi negative konsekvenser etter § 4 i forskriften.
Matfiskanlegg som er mindre enn 3.600 tonn MTB, men man er usikker på de vesentlige virk- ningene etter § 4 i forskriften.57
I forskriftens § 1 sjette ledd, står det at den som søker om tillatelse etter sektorlov (akvakultur- loven), selv skal vurdere om tiltaket faller inn under forskriftens saklige virkeområde.
Den første vurderingen som gjøres av regionskontorene når de får inn en søknad om oppstart eller etablering av et nytt oppdrettsanlegg eller utvidelse av et eksisterende oppdrettsanlegg, er om det foreligger grunnlag for å utføre en konsekvensutredning. Et sikkert tilfelle vil være der hvor det gjelder utbygging eller utvidelse av «større» oppdrettsanlegg.
Etter denne paragrafen skal det vurderes å utføre konsekvensutredning der «større akvakul- turanlegg og settefiskanlegg for mer enn 5 millioner stk. kan få vesentlige virkninger for mil- jø, naturressurser eller samfunn. Når det gjelder settefisk har vi en klar grense å forholde oss
56 http://www.fiskeridir.no/Akvakultur/Dokumenter/Rapporter/Konsekvensutredning-og-miljoeundersoekelser- ved-etablering-av-akvakultur
57http://www.fiskeridir.no/content/download/7492/94135/version/1/file/veileder-konsekvensutredning- akvakulturanlegg.doc
25
til, mens det for akvakulturanlegg er brukt betegnelsen” større”. FKD definerer større som over 3.600 tonn MTB.»58
Videre vil det ifølge veiledere til FKD være nødvendig med konsekvensutredning av de respektive hensynene konsekvensutredning krever også være utvidelsen overskrider kriterie- ne, dvs. i hvert tilfelle der utvidelsen medfører at det tillates en biomasse på mer enn 3600 tonn, 7200 tonn osv. og/eller når endringen i seg selv overskrider kriteriet, dvs. en endring på mer enn 3600 tonn.
Et eksempel de trekker frem i veilederen er der hvor et oppdrettsanlegg har konsesjon til å produsere 3120 tonn for så å søke om ytterligere 780 tonn slik at det totale produserte antallet i tonn vil overstige 3800 skal det utføres konsekvensutredning. Om det igjen søkes om ytterli- gere utvidelse slik at den totale mengden produsert fisk overstiger neste grense på 7200 tonn, så skal det på nytt foretas en konsekvensutredning.
Ved å sette slike grenser øker forutsigbarheten både for næringen og forvaltningen. Det skjønnsmessige aspektet vil da være rammet inn og satt i system. Det kan være et moment som åpner for spekulasjon ved at det søkes om 7000 tonn i stedet for 7200 tonn. Likevel kan det fanges opp av «vesentlige virkninger» i § 4. Tiltakshaver skal etter § 4 gi relevante opp- lysninger til regionskontoret slik at søknaden kan vurderes etter § 4 kriteriene.
§ 4 i FOR-2014-12-19-1726 sier: «Forslagsstiller skal selv gjøre en vurdering av om planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Ved vurdering av om en reguleringsplan kan få vesentlige virkninger, skal ansvarlig myndighet ta utgangspunkt i opplysninger gitt av forslagsstiller, og på ellers foreliggende kunnskap. Ansvarlig myndighet skal i nødvendig grad ta kontakt med berørte myndigheter for å avklare om planen kan få vesentlige virkninger, jf.
vedlegg III.59
Det er utfordrende å forholde seg ensidig til størrelsen på anleggene. Det må åpenbart vurde- res opp imot sensitiviteten til det miljøet anleggene vil befinne seg i. Å bare stille spørsmål om størrelsen slik som dette vil kunne føre til uheldige resultater.
58http://www.fiskeridir.no/content/download/7492/94135/version/1/file/veileder-konsekvensutredning- akvakulturanlegg.doc side 1
59 FOR-2014-12-19-1726 - Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven
26 Dette kommer også på spissen her:
“It follows that, by setting thresholds which take account only of the size of projects - to the exclusion of the other criteria laid down in Annex III to Directive 85/337 - for project catego- ries covered by point 1(a) to (c) of Annex II to the directive and by not providing for a case- by-case examination for those project categories ensuring that projects likely to have signifi- cant effects on the environment do not escape an assessment of their environmental effects, Ireland has exceeded the limits of its discretion under Articles 2(1) and 4(2) of the directive and has consequently not adopted all necessary measures to ensure that projects likely to have significant effects on the environment are made subject to a requirement for develop- ment consent and to an assessment of their environmental effects in accordance with Articles 5 to 10 of the directive.”60
Dette er et utdrag fra Eu kommisjonen mot Irland, 62006CJ0066 606CJ0066 - Judgment of the Court (Second Chamber) of 20 November 2008, som jeg senere kommer tilbake til i opp- gaven. Det legges her vekt på at Irland ved å sette terskler som bare tar hensyn til størrelsen på prosjektene - til eksklusjon av de øvrige kriterier som er fastsatt. Det er ikke slik EU vil det skal gjøres etter deres regler, jf. «Annex III to Directive 85/33.»61
Det norske systemet har blitt kritisert for det samme. I 2014 ble Norge kritisert av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) for ikke å ha oppfylt implementeringen av loven. Det gjaldt da
«EIA Directive of 2001 om strategisk miljøvurdering (sak nr. 69054 hendelse nr. 711694)»62 og «SEA Directive of 2011 om miljøkonsekvensvurdering (sak nr. 67073 hendelse nr.
711256).63
På samme måte som Irland ble kritisert av EU for å legge vekt på størrelseskriteriet for akva- kulturprosjekter, ble altså Norge kritisert for det samme av EFTA. Hovedpunktet var at vurde- ringen for konsekvensutredningen bare gjaldt for anlegg over en viss størrelse. «impact as-
60 https://lovdata.no/pro/#document/CLX6/eu/62006cj0066?searchResultContext=218762006CJ0066 606CJ0066 - Judgment of the Court (Second Chamber) of 20 November 2008. Commission of the European Communi- ties v Ireland. Failure of a Member State to fulfil obligations seksjon 85
61 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:62006CJ0066 se henvisning til vedlegg III til direktivet, som angir utvalgskriteriene nevnt i artikkel 4 nr. 3.
62 Reasoned Opinion to Norway for failure to implement correctly Directive 2001/42 on strategic environmental assessment, Case No 69054, Event No 711694, Decision No 293/14/COL (16 July 2014) (ESA 69054)
63 Reasoned Opinion to Norway for failure to implement correctly Directive 2011/92 on environmental impact assessment, Case No 67073, Event No 711256, Decision No 295/14/COL (16 July 2014).
