Høring – forslag til ny arkivlov

(1)

Brugata 19, 8. etg. ∙ Postboks 9001 Grønland, 0133 Oslo ∙ Tlf. 22 20 11 10 ∙ [email protected] ∙ www.nj.no ∙ Org. nr. 938 429 596

Kultur- og likestillingsdepartementet

13. januar 2022 Deres referanse: 21/4252

Høring – forslag til ny arkivlov

1. Innledning og hovedsynspunkt

Norsk Journalistlag (NJ) er organisasjonen for alle som jobber med journalistikk eller bidrar til redaksjonelle produkter i norske medier. Medlemmer i NJ arbeider på grunnlag av retten til fri informasjon og hensynet til faglig integritet i samsvar med presseetikken. Vi skal ivareta medlemmenes journalistfaglige interesser og blant annet verne om ytringsfriheten og den redaksjonelle uavhengigheten.

Vårt hovedbudskap er at departementets høringsnotat etter vår mening er en usedvanlig tynn oppfølgning av Arkivlovutvalgets viktige lovarbeid. Forslaget til ny arkivlov ble sendt ut på høring den siste uken Abid Raja var kulturminister. Nå håper vi at kulturministeren vil «dra i nødbremsen», og hente opp igjen lovutvalgets fremoverlente forslag til en fremtidsrettet arkivlovgivning.

Når det gjelder detaljene i høringsnotatet, og temaer vi ikke går nærmere inn på her, viser vi til Norsk Presseforbunds høringsuttalelse.

2. Hva har egentlig skjedd?

Etter vår oppfatning hadde Rett24 15. oktober i fjor en meget god beskrivelse av prosessen etter at Arkivlovutvalget leverte sine forslag. Tittelen i saken er: «Departementet skroter praktisk talt hele arkivlov-NOU’en og starter ny høring». NJ mener dette er en svært presis oppsummering. I ingressen heter det videre: «Så godt som ingen av de sentrale grepene i NOU’en som

Arkivlovutvalget leverte i 2019, blir fulgt opp. – Veldig uvanlig, sier Jon Christian Fløysvik Nordrum ved UiO.»

Snuoperasjonen departementet har gjort i denne saken, er så påtagelig at vi tillater oss å stille spørsmål om hva som egentlig har skjedd etter at Arkivlovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 1. september 2017.

(2)

Norsk Journalistlag, side 2

• Hvorfor er det nesten ikke spor av Arkivlovutvalgets forslag i departementets foreliggende høringsnotat?

• Hvorfor har Arkivverket, som først hyllet lovutvalgets forslag, i sin høringsuttalelse fra 30.

november i fjor senket ambisjonene om å modernisere arkivlovgivningen?

• Er oppgaven som lovutvalget ga Arkivverket for stor?

• Mangler Arkivverket de ressursene som skal til for å oppfylle utvalgets målsettinger?

• Blir moderniseringen av forvaltningens arkiver for dyr for staten?

• Er den tekniske løsningen umulig å gjennomføre i praksis?

• Lar det seg ikke gjøre å igangsette forslagene trinn for trinn?

I lovutvalgets mandat heter det blant annet at «Utvalget skal vurdere og gi anbefalinger om endringer eller tillegg (…), som samlet vil ivareta behovet for fornying og tilpassing av regelverket til den digitale utviklingen innen informasjonsforvaltning og arkivdanning.» Utvalget leverte sin omfattende innstilling til departementet 2. april 2019. Over to år senere har departementet i realiteten skrinlagt arbeidet med en slik fremtidsrettet arkivlovgivning.

3. Hva er forsvunnet i departementets forslag?

Arkivlovutvalget viste god situasjonsforståelse av dagens problemer på området. Utvalgets utkast vil kreve store endringer, men det er en god og velbegrunnet idé å legge ned postjournalen og i stedet innføre en generell plikt til å gjøre dokumentasjonen som offentlige virksomheter har skapt og besitter, tilgjengelig.

Lovutvalgets forslag vil innebære at allmennhetens innsynsrett i langt større grad enn i dag vil omfatte den dokumentasjonen som offentlige virksomheter rent faktisk har i sine systemer. Friere søk i registrerte metadata vil være en mer fremtidsrettet måte å åpne forvaltningen på enn dagens innsyn i journalen. Forvaltningen er en viktig informasjonsbank, og borgerne skal gjennom

innsynsretten ha tilgang til denne samfunnsressursen. En mer informativ base ville dermed ha gitt allmennheten og journalistene et bedre arbeidsverktøy. Dagens arkivtap ville blitt tettet igjen med en slik omlegging.

Til tross for at de fleste høringsinstansene erkjenner at journalen har avgrensninger og bare gir oversikt over deler av arkivporteføljen til virksomheten, setter høringsnotatet en stopper for større åpenhet og systematiske registre over forvaltningens dokumentasjon. Det er uforståelig for oss.

4. Vil ikke ha noen ny lov

Arkivlovutvalget foreslo en omfattende og detaljert regulering i lovs form, noe NJ støtter.

Departementet vil derimot bare regulere det meste av fremtidens arkivprinsipper i forskrift, for

«lettare å tilpasse regelverket for å møte behova forvaltninga har», som det heter i høringsnotatet.

Departementet har ikke engang tatt seg bryet med å utrede nærmere hvilke krav som skal stilles til opplysninger og metadata som skal registreres om hvert enkelt dokument, men delegerer det hele til sitt eget departement gjennom en mindre forpliktende regulering enn lovs form.

(3)

NJ mistenker at den egentlige begrunnelsen for forskriftsreguleringen er å unngå Arkivlovutvalgets forslag til betydelige endringer i organiseringen av den norske forvaltningen og den innarbeidede arbeids- og ansvarsfordelingen. Denne endringen mener imidlertid NJ den nye regjeringen er nødt til å foreta, slik at norsk forvaltning kan møte utfordringene som har skjedd gjennom en eksplosiv vekst i mengden av digital informasjon som offentlige virksomheter produserer i sin

saksbehandling og myndighetsutøvelse.

Slik forslaget til ny arkivlov nå er formulert, vil Norge etter NJs mening bli akterutseilt når det gjelder fremtidens arkivverk.

5. Lovens virkeområde

I lovutvalgets mandat heter det at: «Utvalgets forslag skal være slik at arkivloven kan fungere uavhengig av hvordan offentlig virksomhet er organisert.» Forslaget fra Arkivlovutvalget var i tråd med mandatets fremtidsrettede målsetning. Men også her snur departementet, og hindrer dermed at en ny arkivlovs virkeområde utvides for å ta høyde for samfunnsutviklingen.

NJ mener at lik aktivitet må falle innunder de samme reglene. Det foreligger ingen reelle grunner til at selvstendige rettssubjekter der det offentlige har en eierandel som gir avgjørende styring, samt private virksomheter som løser oppgaver på vegne av stat og kommune, skal falle utenfor ny arkivlov. At det offentlige har valgt å organisere sin virksomhet slik, kan ikke ha som konsekvens at nivået på dokumentasjonshåndteringen og dokumentasjonstilfanget skal være dårligere enn om det offentlige hadde gjort oppgavene selv.

6. Bortfall av taushetsplikt etter overgang til Nasjonalarkivet

Som journalistisk arbeidsverktøy kan det være av stor betydning å få innsyn i dokumentasjon som er levert til langtidsbevaring. I henhold til praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) settes journalister som ber om innsyn i saker av allmenn interesse, i en særstilling.

Muligheten til å samle inn og sammenstille informasjon har stor betydning for pressens evne til å ivareta sin kontrollfunksjon. De journalistiske medienes samfunnsoppgave vektlegges derfor særskilt. EMD anerkjenner med andre ord den viktige «vaktbikkje-rollen» som pressen spiller i et demokratisk samfunn, jf. for eksempel EMD De Haes og Gijsels mot Belgia 1997 (særlig avsnitt 37), og spesielt posisjonen til journalister, jf. for eksempel EMD Rosiianu mot Romania 2014 (særlig avsnitt 61).

Når det i utkast 11 andre ledd legges opp til at tilgjengeliggjøringen av arkivmaterialet kan differensieres for ulike brukergrupper, må derfor «journalistisk virksomhet» legges inn som en prioritert gruppe. Et slikt viktig prinsipp kan etter vårt skjønn ikke reguleres i forskrift, men må etableres ved lovs form.

I denne høringsuttalelsen har NJ to positive tilbakemeldinger. Den ene er at vi synes det er et godt grep fra departementets side å foreslå i utkastets § 12 andre ledd at dersom særlovgivningen gir større mulighet for innsyn i taushetsbelagt informasjon enn det som følger av forvaltningsloven

§ 13, gjelder dette på samme måte for Nasjonalarkivet.

(4)

Vi minner om at også når det foreligger taushetsbelagte opplysninger, skal det i lys av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10 om ytringsfrihet foretas en konkret interesseavveining, der det særlig skal tas hensyn til sakens allmenne interesse og rollen til den som ber om innsyn. Innskrenkninger i ytringsfriheten må i henhold til EMK artikkel 10 nr. 2 være

«nødvendig i et demokratisk samfunn». I nødvendighetsvurderingen skal det foretas en interesseavveining av motstridende hensyn innenfor en konkret sak, også der det er tale om opplysninger som er taushetsbelagt etter norsk rett. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at nasjonal lovgivning har fastsatt at opplysningene er underlagt taushetsplikt – det medfører kun at lovkravet i artikkel 10 nr. 2 er oppfylt.

Det må derfor foreligge et samfunnsmessig tvingende behov for unntak før journalister kan nektes å innhente eksisterende informasjon av allmenn interesse, jf. EMD Tarsasag mot Ungarn 2009 (se særlig avsnitt 36). At mediene står i en særstilling når det gjelder innsynsspørsmål, forsterkes i storkammeravgjørelsen EMD Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn 2016. Den etterspurte informasjonen i storkammeravgjørelsen gjaldt nettopp personopplysninger som etter de interne reglene ikke kunne gis ut uten lovhjemmel.

7. Medienes klageadgang

Departementets redegjørelse om hvorfor det ikke foreslås en egen klagerett for mediene, er i beste fall en svak drøftelse av tematikken - i verste fall viser det en mangel på vilje til å gjennomføre forslaget. Å hevde at en klagerett for mediene i arkivloven er knyttet opp mot Arkivlovutvalgets forslag om nye sektorovergripende dokumentasjonsplikter, er etter vårt syn et mislykket forsøkt på å manøvrere seg bort fra selve problemstillingen.

Hensikten med utvalgets forslag om at mediene og presseorganisasjonene må gis klagemulighet til overordnet organ på etterlevelsen av arkivloven, er ment å bøte på dagens problemer på området. Disse utfordringene bekreftes i Riksrevisjonens ferske undersøkelse om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning. I Dokument 3:3 (2021-2022), som er en oppfølging av Dokument 3:10 (2016-2017), heter det som kjent at det fortsatt er «vesentlige svakheter» ved arkivering og

journalføring i statlig forvaltning. Manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i viktige enkeltsaker «svekker muligheten for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn og kontroll.» I dag er det ingen statlig kontroll på området. Den foreslåtte klagemuligheten vil derfor være en svært viktig og praktisk ordning for blant annet journalister som ikke finner dokumenter i journalen. Den foreslåtte klageadgangen vil dermed komme allmennheten til gode.

Departementet er ansvarlig for lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven). Etter NJs mening er det derfor oppsiktsvekkende når det i høringsnotatet hevdes at slik mediebildet har utviklet seg, er det ikke opplagt hvem som skal falle innunder begrepet «medier». I henhold til lovens virkeområde driver medier «regelmessig journalistisk produksjon og publisering av nyheter, aktualitetsstoff, samfunnsdebatt og annet innhold av allmenn interesse.» Samme definisjon må naturligvis kunne legges til grunn i ny arkivlov.

(5)

8. Eget tilsyn

Til tross for at lovutvalgets forslag om et Digitaliseringstilsyn bygger på et viktig

rettssikkerhetshensyn, har departementet med en setning gått bort fra forslaget. NJ mener idéen om et eget statlig organ til å føre tilsyn med offentleglova, forvaltningsloven og arkivloven, i det minste må utredes. Liknende forslag er også blitt fremlagt av den tidligere

Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999:27 punkt 5.4.3.1) og et mindretall i Offentlighetslovutvalget (NOU 2003:30 side 242). Norge har den minst uavhengige klageordningen på dokumentinnsyn i Norden, jf. Global RTI Rating utarbeidet av Centre for Law and Democracy. Vi trenger å samle og styrke den nødvendige fagkunnskapen på området.

Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter ETS 205, bedre kjent som

Tromsøkonvensjonen, trådte i kraft 1. desember 2020. Norge har ratifisert konvensjonen, og EMD har mulighet til å trekke den inn som fortolkningsgrunnlag i utviklingen av offentlighetsprinsippet på grunnlag av EMK artikkel 10, jf. Oluf Jørgensen «Offentlighed i Norden» (2014) side 208. Krav til kontroll går frem av konvensjonens artikkkel 8. Her heter det blant annet at den som helt eller delvis har fått avslag på et innsynskrav, gis rett til å få innsynsspørsmålet vurdert av et annet uavhengig og upartisk organ. Johan Greger Aulstad i «Innsynsrett» (2018) side 522 konkluderer med at det er «ingen overdrivelse å hevde at den norske ordningen med kontroll av forvaltningens beslutninger etter offentlighetsloven «står i et problematisk forhold til kravene» i konvensjonen.

Aulstad legger på side 525 til grunn at «en klageinstans kan avhjelpe svakheter ved dagens kontrollordning», og mener på side 526 at Norge er «rettslig bundet til å oppfylle forpliktelsene» i konvensjonen. Etter NJs mening innebærer dette i praksis at departementet ikke kan komme forbi å utrede nærmere forslaget om et Digitaliseringstilsyn.

9. Sanksjoner

Det andre positive NJ vil trekke frem i høringen, er at forslaget om at både forsettlige og grovt uaktsomme brudd på arkivloven kan straffes med bøter, er beholdt. Dette tok også riksrevisor Per Kristian Foss til orde for da han la frem undersøkelsen om manglende arkivering og åpenhet i statlig forvaltning.

En lov uten sanksjoner er en svak lov som ofte ikke følges. NJ ser det som viktig at det kan føres en effektiv og god kontroll med praktiseringen av ny arkivlov, og mener en lavere terskel for

bøtelegging vil være et viktig virkemiddel. For eksempel der det er slått fast at det har skjedd journalføringsbrudd. Dette er etter vår mening viktig både for å få slutt på et vedvarende lovbrudd, og for å reagere mot et som er avsluttet.

(6)

Norsk Journalistlag, side 6 Med vennlig hilsen

for Norsk Journalistlag

Dag Idar Tryggestad Ina Lindahl Nyrud

leder advokat