Ny utlendingslov NOU

(1)

Utvalget avgir med dette sin innstilling.

NOU Norges offentlige utredninger 2004: 20

Ny utlendingslov

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember 2001.

Avgitt til Kommunal og regionaldepartementet 19. oktober 2004.

Statens for valtningstjeneste Informasjonsfor valtning

Oslo 2004

(2)

Lobo Media AS

(3)

Lovutvalget for ny utlendingslov (Utlendingslovutvalget) legger med dette fram sin innstilling. Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember 2001.

Utvalget ble bedt om å utrede og utarbeide forslag til ny utlendings

lov.

I forhold til spørsmål om hvor lang botid som skal kreves for at en utlending skal kunne innvilges permanent oppholdstillatelse, har utval

get delt seg i et flertall og et mindretall.

Innstillingen er ellers enstemmig.

Oslo 19. oktober 2004

Bjørn Solbakken leder

Grete Brochmann Henrik Bull Ronald L. Craig

Ketil Haukaas Selma Ilyas Kristine Ryssdal

Vigdis Vevstad

Kenneth Adale Baklund Øyvind Havnevik

(4)

(5)

Permanent oppholdstillatelse ... 272

1 Utvalgets mandat, 10

sammensetning og arbeid ... 17

11 2 Hovedpunkter i utredningen

og kapittelsammendra ... 20

12 3 Utviklingen av norsk

innvandringspolitikk ... 36

4 Rettspolitisk utvikling 13

internasjonalt. Folkerettens

stilling i norsk rett ... 72 5 Generelt om tillatelsessystemet 14

i utlendingsloven... 94 6 Beskyttelse ... 100 15

7 Arbeidsinnvandring ... 184 16 8 Familieinnvandring... 202

9 Innvandring på annet grunnlag.... 257 17

Utlendingskontroll og kontroll

med inn og utreise ... 280 Forvaltningsmessige reaksjoner

som medfører en plikt

til å forlate riket... 296 Saksbehandlingsregler,

rettshjelp mv. ... 320 Bestemmelser om straff og

lovens virkeområde ... 361 Økonomiske og administrative

konsekvenser mv... 370 Merknader til bestemmelsene

i lovforslaget ... 373 Utvalgets forslag til ny

utlendingslov mv... 438

(6)

(7)

1 Utvalgets mandat, sammen 2.2.12 Bestemmelse om straff mv. og

setning og arbeid ... 17 lovens virkeområde – Kapittel 14 ... 34

2.2.12.1 Straffebestemmelser mv. i 2 Hovedpunkter i utredningen og utlendingsloven ... 34

kapittelsammendrag ... 20 2.2.12.2 Lovens virkeområde ... 35

2.1 Hovedpunkter i utredningen ... 20 2.2.13 Økonomiske og administrative 2.1.1 Utfordringer for lovgivningen ... 20 konsekvenser mv. – Kapittel 15 ... 35

2.1.2 Særlig om asylpolitikk og ”opphold på humanitært grunnlag” ... 21 3 Utviklingen av norsk 2.1.3 Særlig om arbeidsinnvandring ... 22 innvandringspolitikk ... 36

2.1.4 Særlig om familieinnvandring ... 22 3.1 Innledning ... 36

2.1.5 Permanent oppholdstillatelse ... 24 3.2 Status ved inngangen til det 2.1.6 Grensekontroll, saksbehandling 21. århundre... 36

og tvangsmidler ... 24 3.2.1 Slutten på den kalde krigen ... 36

2.1.7 Generelt om lovens utforming ... 24 3.2.2 Et etisk dilemma ... 37

2.2 Kapittelsammendrag – 3.2.3 Innvandring – et felles europeisk Kapittel 3 til 15 ... 25 anliggende... 37

2.2.1 Utviklingen av norsk innvandrings 3.2.4 Norge – et spesielt tilfelle? ... 38

politikk – Kapittel 3 ... 25 3.2.5 Den norske konteksten ... 39

2.2.2 Rettspolitisk utvikling inter 3.2.6 Likestillingspolitikkens nasjonalt. Folkerettens stilling i begrensninger ... 40

norsk rett Kapittel 4 ... 25 3.2.7 Kulturmøter og menneskerettigheter 40 2.2.3 Generelt om tillatelsessystemet 3.2.8 Nytt innvandringsparadigme? ... 41

utlendingsloven – Kapittel 5... 25 3.3 Innvandring og integrering ... 41

2.2.4 Beskyttelse Kapittel 6 ... 26 3.3.1 Innvandringspolitikkens 2.2.5 Arbeidsinnvandring Kapittel 7 ... 27 grunnstruktur ... 41

2.2.6 Familieinnvandring Kapittel 8 ... 28 3.3.2 Kontroll, integrasjon og 2.2.6.1 Innledning ... 28 arbeidsmarked... 44

2.2.6.2 Familiegjenforening ... 29 3.3.3 Holdningsdannelse ... 45

2.2.6.3 Familieetablering ... 29 3.3.4 Ulike kategorier – 2.2.6.4 Andre bestemmelser om ulike motiveringer og hensyn ... 46

familieinnvandring ... 29 3.3.5 Samspill på flere nivå ... 47

2.2.7 Innvandring på annet grunnlag – 3.4 Innvandringen til Norge og Europa 48 Kapittel 9 ... 30 3.4.1 Innvandring i perspektiv ... 48

2.2.8 Permanent oppholdstillatelse – 3.4.2 Brutto og nettostrømmer til og fra Kapittel 10 ... 31 Europa og Norge... 48

2.2.9 Utlendingskontroll og kontroll 3.4.2.1 Europa ... 48

med inn og utreise – Kapittel 11 ... 31 3.4.2.2 Norge ... 52

2.2.10 Bortvisning og utvisning 3.4.3 Innvandrerbefolkningen ... 52

Kapittel 12 ... 32 3.4.3.1 Innledning ... 52

2.2.10.1 Innledning ... 32 3.4.3.2 Innvandrerbefolkningen i Europa ... 52

2.2.10.2 Bortvisning ... 32 3.4.3.3 Innvandrerbefolkningen i Norge ... 57

2.2.10.3 Utvisning ... 32 3.5 Den nasjonale rettsutviklingen ... 61

2.2.11 Saksbehandling, organisering av 3.5.1 Kort historisk overblikk ... 61

utlendingsmyndigheten m.m. – 3.5.2 Fremmedloven av 1956 ... 61

Kapittel 13 ... 33 3.5.3 Innvandringsstoppen i 1975 ... 62

2.2.11.1 Saksbehandlings og organisato 3.5.4 Utlendingsloven av 1988 ... 62

riske spørsmål mv. ... 33 3.5.4.1 Fremmedlovutvalgets utredning ... 62

2.2.11.2 Inngripende tiltak. Tvangsmidler .... 34 3.5.4.2 Ot. prp. nr. 46 (198687) ... 63

2.2.11.3 Tiltak for å trygge den offentlige 3.5.4.3 Viktige lovendringer etter 1988 ... 65 orden og sikkerhet mv... 34 3.5.4.4 Endringen i instruksjonsadgangen . 69

(8)

4 Rettspolitisk utvikling internasjonalt.

Folkerettens stilling i norsk rett . 72

for EUborgere og deres

familiemedlemmer... 86

4.5.3.1 Allment om EØSavtalen ... 85

4.5.3.2 Nytt direktiv om fri bevegelighet 4.1 De folkerettslige rettskildene ... 72 4.5.3.3 Direktiv av 25. november 2003 om 4.2 Forholdet mellom norsk rett og tredjelandsborgere som har vært folkeretten ... 72 bosatt i EU over lang tid... 86

4.3 Internasjonale rettsregler om 4.6 Verdens handelsorganisasjons avtale beskyttelse... 73 om handel med tjenester (GATS) ... 87

4.3.1 Innledning ... 73 4.7 Internasjonale forpliktelser til 4.3.2 Universelle regler ... 74 beskyttelse av arbeidsinnvandreres 4.3.2.1 Flyktningkonvensjonen ... 74 stilling ... 87

4.3.2.2 UNHCRstatuttene og ExCOM 4.7.1 ILOkonvensjoner ... 87

konklusjonene ... 74 4.7.2 Europarådskonvensjoner ... 89

4.3.2.3 Vern mot utsendelse. 4.8 Folkerettslige regler om Torturforbudet ... 75 rett til familieliv ... 89

4.3.2.4 Andre universelle menneskeretts 4.9 Ikkediskriminering... 89

bestemmelser ... 76 4.10 Utvalgets vurderinger ... 90

4.3.2.5 Internasjonale prosesser og initiativ 76 4.10.1 Innarbeiding av 4.3.3 Regionale regler ... 77 menneskerettskonvensjoner i den 4.3.3.1 Den europeiske menneskeretts nye utlendingsloven ... 90

konvensjon artikkel 3 ... 77 4.10.2 Kvinnekonvensjonens stilling ... 90

4.3.3.2 EUs statusdirektiv ... 77 4.10.2.1 Gjeldende rett ... 90

4.3.3.3 EUdirektivet om asylprosedyrer ... 78 4.10.2.2 Utvalgets forslag ... 91

4.3.3.4 EUdirektivet om midlertidig 4.10.3 Barnekonvensjonens stilling ... 91

beskyttelse... 78 4.10.3.1 Rettskildebildet ... 91

4.3.3.5 Direktiv om minimumsstandarder 4.10.3.2 Utvalgets syn på inkorporering for mottak av asylsøkere ... 78 av barnekonvensjonen i 4.3.3.6 Andre regionale utlendingsloven... 92

beskyttelsesinstrumenter... 79

4.4 Schengensamarbeidet og 5 Generelt om tillatelsessystemet Dublinregelverket ... 79 i utlendingsloven... 94

4.4.1 Schengensamarbeidet ... 79 5.1 Hovedsystematikken i 4.4.1.1 Innledning ... 79 tillatelsessystemet ... 94

4.4.1.2 Nærmere om Schengenregelverket 80 5.1.1 Gjeldende rett ... 94

4.4.1.3 Oppsummering. 5.1.2 Utvalgets vurderinger ... 94

Utviklingen fremover ... 81 5.2 Unntak fra hovedregelen om at det 4.4.2 Dublinregelverket ... 82 kreves særskilt utstedt tillatelse 4.4.2.1 Fastsettelse av hvilken stat som er for opphold og arbeid ... 94

... 94

... 95

ansvarlig for behandlingen av en 5.2.1 Gjeldende lov asylsøknad etter Dublin II 5.2.2 Utvalgets vurderinger forordningen... 82 5.3 Oversikt over de sentrale 4.4.2.2 Forpliktelser for den enkelte tillatelsesgrunnlagene ... 95

medlemsstat ... 83 5.3.1 Gjeldende ordning ... 95

4.4.2.3 Opphør av forpliktelser etter 5.3.2 Utvalgets vurderinger ... 96

forordningen... 84 5.4 Midlertidige tillatelsers varighet ... 96

4.4.2.4 Utveksling av opplysninger ... 84 5.4.1 Gjeldende rett ... 96

4.4.2.5 Andre regler om administrativt 5.4.2 Utvalgets vurderinger ... 96

samarbeid mellom medlemsstatene 84 5.5 Fremsettelse av søknad ... 96

4.5 Norge i et felles europeisk 5.5.1 Gjeldende rett ... 96

arbeidsmarked ... 85 5.5.2 Utvalgets vurderinger ... 97

4.5.1 Det felles nordiske 5.6 Fornyelse av midlertidig tillatelse .... 98

arbeidsmarkedet ... 85 5.6.1 Gjeldende rett ... 98

(9)

5.7.1 Gjeldende rett ... 98

5.7.2 Utvalgets vurderinger ... 98

5.8 Krav til vandel mv. ... 99

6 Beskyttelse ... 100

6.1 Innledning ... 100

6.1.1 Generelt om reglene i folkeretten og intern norsk rett ... 100

6.1.1.1 Folkeretten ... 100

6.1.1.2 Utlendingsloven av 1988 ... 100

6.1.2 Utgangspunkter for tolkningen av flyktningbegrepet i utlendings loven av 1988... 102

6.1.3 Nøkkeltall ... 104

6.1.4 Den videre fremstilling ... 106

6.2 Flyktningbegrepets innhold ... 106

6.2.1 Innledning ... 106

6.2.2 Forfølgelsesgrunnene ... 107

6.2.2.1 Innledning ... 107

6.2.2.2 Medlemskap i en spesiell sosial gruppe ... 107

6.2.2.3 Politisk oppfatning ... 112

6.2.3 Forfølgelsesbegrepet ... 114

6.2.4 Beviskrav og risikokrav ... 117

6.2.4.1 Innledning ... 117

6.2.4.2 Beviskravet ... 117

6.2.4.3 Risikovurderingen ... 118

6.2.5 Flyktningvurderingen i et kjønnsperspektiv ... 120

6.2.6 Internflukt ... 122

6.2.7 Sur placetilfeller ... 122

6.2.8 Eksklusjon ... 123

6.2.8.1 Innledning ... 123

6.2.8.2 Særskilt om eksklusjon etter flyktningkonvensjonen artikkel 1F... 124

6.3 Overføringsflyktninger ... 127

6.4 Vernet mot retur – ”non refoulement” ... 128

6.4.2 Vernet mot utsendelse – internasjonale forpliktelser... 128

6.4.2.1 Flyktningkonvensjonen artikkel 33 128 6.4.2.2 Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 ... 129

6.4.2.3 Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 7 ... 133

6.4.2.4 FNs konvensjon mot tortur artikkel 3 ... 134

6.4.3 6.5 6.5.1 6.5.1.1 6.5.1.2 6.5.2 6.6 6.6.1 6.6.1.1 6.6.1.2 6.6.1.3 6.6.1.4 6.6.1.5 6.6.1.6 6.6.1.7 6.6.2 6.7 6.8 6.9 6.9.1 6.9.2 6.9.2.1 6.9.2.2 6.9.2.3 6.9.2.4 6.9.2.5 6.9.2.6 6.9.2.7 6.9.2.8 6.9.3 6.9.4 6.9.5 6.9.6 6.9.7 6.9.7.1 Vernet mot utsendelse i utlendingsloven ... 135

Rettsposisjonen for utlending som har rett til internasjonal beskyttelse (spørsmålet om rett til asyl mv. ... 135

Spørsmålet om hvorvidt det foreligger en rett til asyl ... 135

Flyktninger ... 135

Andre med rett til internasjonal beskyttelse ... 136

Andre rettigheter ... 136

Opphør av retten til beskyttelse ... 138

Flyktninger ... 138

Generelt ... 138

Opphør etter artikkel 1C(1) ... 139

Andre med rett til internasjonal beskyttelse ... 142

Menneskehandel ... 143

Rapport fra Universitetet i Oslo om grensegangen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag av beskyttelsesbehov ... 144

Beskyttelseskategorier i en ny lov – utvalgets vurderinger... 145

Behovet for å synliggjøre hvem som får opphold av beskyttelsesgrunner. 145 Innarbeiding av flyktningkonven sjonen artikkel 1A(2) i en ny norsk utlendingslov ... 146

Utvalgets forslag til ny tilnærming til flyktningbegrepet under en ny lov . 146 Forfølgelsesgrunnene ... 148

Forfølgelsesbegrepet ... 149

Bevis og risikokrav ... 149

Tvil om utlendingens identitet ... 150

Flyktningvurderingen i et kjønnsperspektiv ... 150

Særlig om ofre for menneskehandel 152 Internflukt ... 153

Beskyttelse for personer som faller utenfor flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2)... 153

Sur place ... 155

Avledet flyktningstatus ... 155

Opphør av flyktningbeskyttelse ... 155

Eksklusjon ... 158

Innledning ... 158

(10)

6.9.7.3 6.9.8 6.9.9 6.106.10.1 6.10.2 6.10.3 6.11

6.11.1 6.11.2 6.11.2.1 6.11.2.2 6.11.2.3 6.11.2.4 6.11.3 6.11.4 6.11.4.1 6.11.4.2 6.11.4.3 6.11.4.4 6.11.4.5 6.11.4.6 6.11.5 6.11.6 6.11.7 6.11.8 6.11.9 6.11.10 6.11.11

Vilkårene for eksklusjon ... 160

Vern mot utsendelse som eneste grunnlag for opphold ... 162

Overføringsflyktninger ... 162

Kollektiv beskyttelse ... 163

Gjeldende ordning ... 163

EUdirektivet om midlertidig beskyttelse... 163

Utvalgets vurderinger ... 164

Asylsøkerprosessen. Saksbehandlingsregler ved søknad om beskyttelse. Rettigheter og plikter som asylsøker ... 165

Forholdet mellom materielle regler og saksbehandlingsregler... 165

Forberedende saksbehandling ... 166

Registrering av asylsøknaden ... 166

Undersøkelser med tanke på retur til tredjeland... 166

Differensiert saksbehandling ... 167

Informasjonsinnhenting. Asylintervju... 167

Opphold i mottak ... 169

Vedtak i asylsaker ... 170

Midlertidig arbeidstillatelse ... 170

Vedtak etter Dublinregelverket ... 171

Retur til trygt første asylland ... 173

Retur etter passkontroll overenskomsten ... 173

Førsteinstansvedtak i asylsaker ... 173

Åpenbart grunnløse asylsøknader .. 174

Klagebehandling ... 175

Iverksetting av vedtak ... 175

Spesielle regler for enslige mindreårige asylsøkere... 175

Anbefalinger fra Norsk organisasjon for asylsøkere ... 177

UNHCRs anbefalinger ... 177

EUdirektiv om asylprosessen ... 179

6.11.11.8 Midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere... 182

6.11.11.9 Adgangen til å stille 6.11.11.1 Utvalgets utgangspunkter ... 178

6.11.11.2 Tilrettelegging for en hurtig saksbehandling ... 180

6.11.11.3 Plikt til å fremsette søknad om beskyttelse uten ugrunnet opphold . 180 6.11.11.4 Oppholdssted under søknadsbehandlingen ... 181

6.11.11.5 Frihets og bevegelsesbegrens ninger for utlendinger som begår lovbrudd ... 181

6.11.11.6 Klagebehandling og effektuering av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse... 181

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.4.1 7.4.1.1 7.4.1.2 7.4.1.3 7.4.1.4 7.4.1.5 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.4.1 7.4.4.2 7.4.4.3 7.4.4.4 7.4.4.5 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.2.1 7.5.2.2 7.5.2.3 saksbehandlingen i bero ... 182

Arbeidsinnvandring ... 184

Innledning ... 184

Utviklingen av regelverket for arbeidsinnvandring... 184

Nøkkeltall ... 185

Gjeldende rett ... 185

Vilkår for arbeidsinnvandring for utlending som ikke er omfattet av EØSavtalen eller EFTA konvensjonen ... 185

Generelle krav til underhold, bolig, lønns og arbeidsvilkår ... 185

Fagutdannelse – spesielle kvalifikasjoner ... 186

Tillatelser i forbindelse med sesongpreget virksomhet og i forbindelse med ordinær ferieavvikling ... 187

Tillatelser til arbeidskraft i fiskeindustrien ... 187

Tillatelser i forbindelse med kulturutveksling o.a... 187

Begrensning av tillatelsens gyldighet til et bestemt arbeid og arbeidssted ... 188

Selvstendig næringsdrivende ... 188

Arbeidsinnvandring som gjelder utlendinger som er omfattet av EØSavtalen eller EFTA konvensjonen ... 188

Fri bevegelighet for arbeidstakere .. 188

Om selvstendig næringsdrivende og om retten for foretak til å medbringe nøkkelpersonell fra tredjeland... 190

Tjenesteytere og tjenestemottakere 190 Oppholdstillatelse til familie medlemmer ... 190

Overgangsregler for borgere av land tilsluttet EU 1. mai 2004... 191

Det internasjonale bildet ... 191

Generelt om det internasjonale bildet ... 191

Reguleringen av arbeidsinn vandringen i noen utvalgte land ... 192

Storbritannia ... 192

Finland ... 192

Sverige ... 193

(11)

7.5.2.6 Canada ... 194

7.6 Utvalgets vurderinger – arbeidsinnvandring fra land utenfor EØSområdet ... 194

7.6.2 Norges arbeidskraftsbehov ... 194

7.6.3 Forutsetninger for at arbeidsinn vandring skal få alminnelig aksept ... 195

7.6.3.1 Arbeidsinnvandring og sysselsetting 195 7.6.3.2 Arbeidsinnvandring og lønnsvilkår . 195 7.6.3.3 Arbeidsinnvandring og arbeidsmiljø og sikkerhet ... 196

7.6.3.4 Arbeidsinnvandring og velferds staten ... 196

7.6.4 Reguleringsformer ... 196

7.6.5 Forholdet mellom lov og forskrift og styring av hovedprinsippene for arbeidsinnvandringen ... 197

7.6.6 Fortrinnsrett for innenlandsk arbeidskraft ... 197

7.6.7 Krav til lønns og arbeidsvilkår ... 198

7.6.8 Krav om at det må foreligge et konkret arbeidstilbud mv. ... 198

7.6.9 Begrensninger i oppholdstillatelsens innhold... 198

7.6.10 Rettigheter ved arbeidsledighet ... 199

7.6.11 Forhåndstilsagn om tillatelse ... 199

7.6.12 Oppholdstillatelse for selvstendig næringsdrivende ... 199

7.6.13 Oppholdstillatelse av hensyn til økonomisk, vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid eller utvikling... 199

7.6.14 Arbeidsgivers plikter og ansvar. Tilsyn ... 199

7.7 Utvalgets forslag til endringer av regelverket for det felles euro peiske arbeidsmarkedet ... 200

8 Familieinnvandring ... 202

8.1 Nøkkeltall ... 202

8.2 Oversikt over gjeldende rett ... 203

8.2.1 Hovedbestemmelsene om familieinnvandring ... 203

8.2.2 Hvilke familiemedlemmer som har rett til opphold ... 204

8.2.2.1 Ektefelle ... 204

8.2.2.2 Samboer ... 204

8.2.2.3 Barn ... 204

8.2.2.4 Foreldre ... 205

8.2.3 Hvem som kan gis opphold ... 205

8.2.4 Krav til underhold og bolig ... 206

8.2.5 Saksbehandlingsregler ... 207

8.2.7 8.2.8 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.4 8.5 8.5.1 8.5.2 8.5.3 8.5.3.1 8.5.3.2 8.5.3.3 8.5.3.4 8.5.3.5 8.5.3.6 8.5.3.7 8.5.3.8 8.5.3.9 8.5.3.10 8.5.3.11 8.5.4 8.5.4.1 8.5.4.2 8.5.4.3 8.5.4.4 8.5.4.5 8.5.4.6 8.5.4.7 8.5.4.8 8.5.4.9 8.5.5 Varighet og innhold av oppholds tillatelse for familiemedlem... 208

Fornyelse av tillatelser til familie medlem... 208

Internasjonale forpliktelser ... 209

Den europeiske menneskerettskonvensjon ... 209

Flyktningkonvensjonen ... 211

Barnekonvensjonen ... 211

EUdirektivet om retten til familieinnvandring for tredjelandsborgere utenfor rammen av EØSavtalen ... 211

Forholdet mellom gjenforenings tilfeller og etableringstilfeller... 212

Generelt om hva som foreslås lovregulert... 213

Familiegjenforening ... 213

Innledning ... 213

Begrensninger i adgangen til familiegjenforening som virkemiddel i asylpolitikken? ... 214

Medfølgende familiemedlemmer i asylsak ... 216

Ektefelle ... 216

Samboer ... 217

Barn ... 217

Mor eller far til norsk barn ... 218

Mor eller far som skal ha samvær med barn i Norge ... 219

Mor eller far til enslig barn med opphold... 219

Foreldre til voksne barn ... 220

Familiegjenforening i andre tilfeller 223 Familieetablering ... 225

Innledning ... 225

Kravet til forholdets alvor – proforma mv. ... 226

Ekteskap inngått ved fullmektig ... 230

Opphold for å inngå ekteskap ... 230

Adgangen til å nekte opphold ved frykt for overgrep mot søkeren ... 231

Utlendingsmyndighetenes tilgang til opplysninger om referanseper sonen i sak om familieetablering... 233

Søkerens adgang til personlige opplysninger om referansepersonen 237 Om arrangerte ekteskap ... 239

Tiltak mot tvangsekteskap mv. ... 246

Familieinnvandring i strid med forutsetningene for referanseperson ens tillatelse – unntak fra retten ... 250

(12)

8.5.8 Varighet og innhold av oppholds

tillatelse for familiemedlem... 251

8.5.9 Fornyelse av tillatelser ... 252

8.5.9.1 Allment ... 252

8.5.9.2 Samvær med barn etter samlivsbrudd ... 252

8.5.9.3 Situasjonen ved samlivsbrudd på grunn av mishandling... 252

8.5.9.4 Fornyelse av tillatelse ved opphør av samlivet på grunn av referansepersonens død... 255

8.5.9.5 Fornyelse av tillatelse ved samlivsbrudd av andre grunner ... 255

8.5.9.6 Fornyelse av tillatelse ved tvangsekteskap... 256

9 Innvandring på annet grunnlag . 257 9.1 Innledning ... 257

9.2 Oppholdstillatelse til statsborger i et land som omfattes av EØS avtalen eller EFTAkonvensjonen for annet enn arbeid... 257

9.3 Oppholdstillatelse for studenter og praktikanter... 258

9.3.1 Gjeldende ordning ... 258

9.3.1.1 Studenter ... 258

9.3.1.2 Praktikanter ... 258

9.4 Opphold i forbindelse med ungdomsutvekslingsprogrammer o.a. ... 259

9.4.1.1 Innledning ... 259

9.4.1.2 Au pair ... 259

9.4.1.3 Arbeidende gjest ... 260

9.4.1.4 Bilateral avtale mellom Norge og Australia ... 260

9.4.1.5 Elever som er invitert av en kommune ... 260

9.5 Opphold av hensyn til vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid og utvikling mv... 260

9.6 Opphold av sterke rimelighets grunner ... 261

9.6.1 Gjeldende rett og praksis ... 261

9.6.1.1 Innledning ... 261

9.6.1.2 Utlendingsloven § 8 annet ledd som hjemmel for opphold i asylsaker ... 262

9.6.2 9.6.2.1 9.6.2.2 9.6.2.3 9.6.2.4 9.6.2.5 9.6.2.6 9.6.2.7 9.6.2.8 9.7 9.7.1 9.7.2 9.8 10 10.1 10.1.1 10.1.2 10.1.3 10.1.4 10.1.5 10.1.6 10.1.7 10.2 10.2.1 10.2.2 10.2.3 10.2.4 10.2.5 11 11.1 11.2 11.2.1 11.2.2 11.2.3 11.2.4 saker enn asylsaker ... 263

Innledning ... 263

Rimelighetsbestemmelsens anvendelse i asylsaker... 265

Rimelighetsbestemmelsens anven delse i andre saker enn asylsaker .... 267

Om innvandringsregulerende hensyn... 268

Særlig om saker som gjelder barn ... 268

Hva som bør fremgå av en ny lovbestemmelse ... 269

Visse spørsmål knyttet til saksbehandlingen ... 269

Tillatelsens varighet og innhold ... 269

Midlertidig oppholdstillatelse for personer som ikke kan returnere ... 270

Korttidsopphold utover tre måneder 270 Permanent oppholdstillatelse ... 272

Bakgrunnen for regler om permanent oppholdstillatelse ... 272

Ordningen etter fremmedloven av 1956 ... 273

Rett til bosettingstillatelse etter utlendingsloven... 273

Kravet om botid ... 273

Forslaget om vilkår om gjennomført opplæring i norsk og samfunns kunnskap for innvilgelse av bosettingstillatelse ... 274

Bortfall av bosettingstillatelse ... 274

Virkninger av bosettingstillatelse ... 275

”Permanent oppholdstillatelse” som ny betegnelse ... 275

Botidskravet ... 275

Tilleggstid ... 279

Bortfall ... 279

Permanent tillatelse etter kollektiv tillatelse... 279

Utlendingskontroll og kontroll med inn og utreise ... 280

Innledning ... 280

Visum ... 280

Nøkkeltall ... 280

Generelt om visum ... 280

Krav om midler til opphold og retur 284 Nasjonalt visum ... 284

(13)

11.3 11.3.1 11.3.2 11.3.3 11.3.4 11.3.4.1 11.3.4.2 11.3.4.3

11.3.5 11.3.5.1 11.3.5.2 11.3.5.3 11.3.5.4 11.3.6 11.4 11.4.1 11.4.2 11.4.3 11.5 11.5.1 11.5.2 11.5.3 11.6 11.6.1 11.6.2 12 12.1

12.2 12.2.1 12.2.1.1 12.2.1.2 12.2.1.3 12.2.2 12.2.3 12.2.3.1 12.2.3.2

12.2.3.3 12.2.3.4 12.2.3.5

Inn og utreisekontroll ... 287

Generelt om innreisekontroll ... 287

Generelt om utreisekontroll ... 287

Særlig om yttergrensekontroll ved landegrense... 288

Lufhavnkontroll ... 288

Personkontroll ... 288

Administrativ kontroll (passasjerlister) ... 288

Lufthavntransitt (herunder visum, visumfri til Schengen og lufthavntransittvisum)... 288

Sjøgrensekontroll ... 289

Administrativ kontroll (COSS) ... 289

Fysisk kontroll ved skipsanløp ... 289

Av og påmønstring ... 289

Landlov ... 290

Annen grensekontroll ... 291

Ekstraordinær grensekontroll på de indre Schengengrenser ... 291

Tollvesenets personkontroll/ utlendingskontroll ... 291

Utlendingskontroll ... 292

Generelt om utlendingskontroll ... 292

Polisiær kontroll med utlendinger .. 293

Transportøransvar... 294

Bortvisning og utvisning ... 296

Generelt om forholdet mellom de forskjellige reaksjoner ... 296

Bortvisning ... 296

Bortvisningsgrunner ... 296

Begrensninger i adgangen til å bortvise... 297

Saksbehandling ... 298

Nøkkeltall ... 299

Generelt ... 299

Bortvisning av utlending som har oppholdstillatelse eller nordisk borger som er bosatt i riket... 299

Bortvisning ved uoppgjort forelegg/ gebyr... 299

Bortvisning som følge av ilagt innreiseforbud ... 300

Bortvisning i samsvar med pass kontrolloverenskomsten artikkel 6 .. 300

12.2.3.7 12.2.3.8 12.312.3.1 12.3.1.1 12.3.1.2 12.3.1.3 12.3.1.4 12.3.1.5 12.3.1.6 12.3.2 12.3.3 12.3.3.1 12.3.3.2 12.3.3.3 12.3.3.4 12.3.3.5 12.3.3.6 12.3.3.7 12.3.3.8 12.3.3.9 EFTAkonvensjonen... 300

Saksbehandling ... 301

Spørsmålet om bortvisning med innreiseforbud ... 302

Utvisning ... 303

Utvisningsinstituttets begrunnelse. Utvisningsgrunner ... 303

Absolutte hindre mot utvisning ... 305

Situasjoner med skjerpet krav til utvisningsgrunnlaget ... 305

Forholdsmessighetsvurderingen .... 306

Internasjonale forpliktelser ... 308

Innreiseforbudets varighet mv. ... 310

Nøkkeltall... 311

Utvalgets vurderinger... 311

Bør utvisning klassifiseres som Hvem bør ta avgjørelser omstraff? ... 311

utvisning? ... 312

Krav til strafferammen som grunn vilkår for utvisning på grunnlag av ilagt straff? ... 313

Grunnvilkår for utvisning ... 313

Begrensninger i adgangen til å Begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse ... 314

utvise utlendinger som har permanent oppholdstillatelse... 314

Begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som er omfattet av EØSavtalen eller EFTA konvensjonen... 314

Forholdsmessighetsvurderingen .... 315

Absolutte hindre mot utvisning ... 316

12.3.3.10 Særlig om innreiseforbudets varighet ... 317

12.3.3.11 Gjennomføring av utsendelses 13.1.2 13.1.3 13.1.4 13.1.5 Forvaltningsmessige begreper og 13 13.1 13.1.1 direktiv ... 317

Saksbehandling, organisering av utlendingsmyndigheten m.m. 320 prinsipper (herunder ansvar for saksopplysning mv... 320

Innledning ... 320

Særlig om veiledningsplikten i utlendingssaker ... 320

Partsbegrepet og rettslig klage interesse ... 320

Habilitet... 321

Begrunnelse av vedtak ... 322

(14)

13.1.7 13.1.7.1 13.1.7.2 13.1.8 13.1.8.1 13.1.8.2 13.1.8.3 13.1.8.4 13.1.8.5 13.1.8.6 13.2 13.2.1 13.2.2 13.3 13.3.1

13.3.2 13.3.3 13.3.3.1 13.3.3.2 13.3.3.3 13.3.3.4 13.3.3.5 13.3.3.6 13.3.3.7 13.3.3.8

13.3.4 13.3.4.1

13.3.4.2 13.3.4.3 13.3.4.4 13.3.4.5 13.3.4.6 13.3.4.7 13.3.4.8 13.3.4.9

Taushetsplikt ... 323

Generelt om taushetsplikt ... 323

Utveksling av informasjon med utenlandske myndigheter ... 323

Søkerens rett til å bli forelagt saksopplysninger ... 323

Partsbegrepet ... 324

Særlig om habilitet i utlendings saker... 325

Begrunnelsesplikt i utlendingssaker 325 Tilbakekall av tillatelser ... 326

Taushetsplikt og utveksling av opplysninger ... 327

Utlendingsmyndighetene og kompetansebestemmelser ... 328

Organiseringen i dag ... 328

Informasjonsinnhenting ... 333

Generelt om informasjonsinn henting, bevissikring og metode bruk i utlendingssak ... 333

Rettslig avhør ... 333

Identifisering ... 334

Utlendingens plikt til å medvirke til å avklare sin identitet ... 334

DNAtesting ... 334

Alderstesting ... 335

Kontroll av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter . 336 Beslag av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter... 336

Foto og fingeravtrykk av utlending . 337 Undersøkelse av utlendingens person eller bolig ... 337

Meldeplikt, bestemt oppholdssted, pågripelse og fengsling av utlen ding i identifiseringshensikt ... 338

Forholdet mellom straffeproses suelle og forvaltningsprosessuelle tvangsmidler... 339

Generelt om fastlegging av identitet 339 Fyllestgjørende saksopplysning ... 340

Rettslig avhør ... 340

DNAtesting ... 340

Alderstesting ... 341

Kopiering av dokumenter ... 341

Generelt om tvangsmidler ... 341

Fremstillingsfristen i sak hvor utlending pågripes i medhold av utlendingsloven ... 342

13.3.4.10 Foto og fingeravtrykk av utlending . 342 13.4.1 13.4.2 13.4.3 13.4.4 13.4.5 13.4.6 13.4.6.1 13.4.6.2 13.4.6.3 13.4.6.4 13.4.6.5 13.5 13.5.1 13.5.2 13.5.3 13.5.4 13.5.4.1 13.5.4.2 13.6 13.6.1 13.6.2 13.6.3 13.6.4 13.7 13.7.1 13.7.2 13.7.3 13.8 13.8.1 13.8.2 13.8.3 forlate landet ... 342

Generelt om iverksetting ... 342

Særlig om iverksetting av vedtak i asylsaker ... 343

Ansvaret for utgifter ved uttransport 346 Pålegg om utlevering av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter for å sikre retur... 346

Meldeplikt, bestemt oppholdssted, pågripelse og fengsling av utlendinger for å sikre retur ... 346

Iverksetting av vedtak som inne bærer at utlending plikter å forlate landet... 347

Ansvaret for utgifter samt spørsmål om adgang til ransaking etter penger til bruk ved utreise ... 347

Beslag og pålegg om utlevering av dokumenter og penger for å sikre iverksetting av vedtak ... 347

Meldeplikt og bestemt oppholdssted for å sikre iverksetting av vedtak ... 348

Fengsling for å sikre iverksetting av vedtak ... 348

Tiltak for å sikre den offentlige orden og sikkerhet ... 349

Rikets sikkerhet ... 349

Utenrikspolitiske hensyn ... 351

Tvingende samfunnsmessige hensyn... 352

Hensynet til grunnleggende nasjonale interesser og utenriks politiske hensyn ... 352

Tiltak mot utlendinger som begår kriminelle handlinger... 353

Rettshjelp ... 353

Generelt om retten til fri rettshjelp . 353 Fritt rettsråd ... 354

Fri sakførsel ... 354

Registrering av opplysninger ... 355

Nasjonale utlendingsregistre ... 355

Internasjonale utlendingsregistre .... 355

Lovhjemmel for registrering av personopplysninger ... 356

Saksbehandlingen i Utlendings nemnda ... 357

Behandlingsformer i Utlendings nemnda ... 357

Evaluering av Utlendingsnemnda .... 358

(15)

utlendingspass... 359 13.10.1 Gjeldende rett... 359 13.10.2 Utvalgets vurderinger... 359 14 Bestemmelser om straff og

lovens virkeområde ... 360 14.1 Straffebestemmelser i utlendings

loven ... 360 14.1.1 Innledning... 360 14.1.2 Straffebestemmelser i gjeldende

utlendingslov ... 360 14.1.3 Utvalgets vurderinger ... 363 14.1.3.1 Forholdet mellom straffereaksjoner

og forvaltningsmessige reaksjoner i utlendingsretten ... 363 14.1.3.2 Utlendingslovens straffebestem

melser... 364 14.1.3.3 Bør straffeloven § 342 første ledd

bokstav a oppheves? ... 365 14.1.3.4 Ny straffebestemmelse for

menneskesmugling i straffeloven .... 366 14.1.3.5 Gebyrordning ... 366 14.2 Lovens virkeområde ... 366 14.2.1 Lovens saklige og geografiske

virkeområde ... 366 14.2.2 Personkretsen ... 367 14.2.3 Utvalgets vurderinger ... 367 15 Økonomiske og administrative

konsekvenser mv... 369 15.1 Innledning ... 369 15.2 Administrative konsekvenser ... 369

15.4.1 15.4.2

16

17

17.1 17.2 17.2.1 17.2.2 17.2.3

17.2.4 17.2.5 17.2.6

17.2.7

Økonomiske konsekvenser av en endret flyktningvurdering... 370 Økonomiske konsekvenser av

andre forslag ... 371 Merknader til bestemmelsene i lovforslaget ... 373 Utvalgets forslag til ny

utlendingslov mv. ... 438 Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her ... 438 Forslag til endringer i andre lover ... 462 Lov om adgangen til visse

områder 07.03.1940 nr. 1... 462 Lov om fri rettshjelp 13.06.

1980 nr. 35 ... 462 Lov om rettergangsmåten i

straffesaker (straffeprosessloven) 22.05.1981 nr. 25 ... 463 Lov om folketrygd (folketrygdloven) 28.02.1997 nr. 19 ... 463 Lov om kystvakten (kystvaktloven) 13.06.1997 nr. 42 ... 463 Lov om Schengen informasjons

system (SISloven) 16.07.1999

nr. 66 ... 463 Lov om introduksjonsordningen

for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) 04.07.2003

nr. 80 ... 463

(16)

(17)

Kapittel 1

Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Lovutvalg for ny utlendingslov, Utlendingslovutval

get, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14.

desember 2001. Utvalget fikk følgende mandat:

holde et klart skille mellom det å søke og få internasjonal beskyttelse i Norge, og arbeids

innvandring.

1. Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide for

slag til ny utlendingslov. Utvalget bes selv vur

dere om det er hensiktsmessig å gi en eller fle

re lover på området. Utvalget må herunder vur

dere hvilke regler som bør fastsettes i lovs form og hvilke som bør overlates til forskriftsregule

ring.

6. FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med New Yorkprotokollen fra 1967 er en hjørnestein for å sikre flyktninger internasjonal beskyttelse.

Behovet for alternative beskyttelsesordninger er imidlertid til stede fordi flyktningstrømmene i vår tid ofte har en annen karakter enn på 1950

tallet. Utvalget bes derfor utrede hvorvidt også 2. Et gjennomgående hensyn i lovutvalgets arbeid

skal være regelforenkling i samsvar med Regje

ringens fornyelsesprogram. Enkelt språk og brukervennlighet skal vektlegges.

beskyttelsesforpliktelser etter andre internasjo

nale konvensjoner bør gjenspeiles i loven.

7. Utvalget bes vurdere grensedragningen mel

lom asyl og oppholdstillatelse på humanitært 3. Formålet med någjeldende utlendingslov ( § 3)

er å ”gi grunnlag for kontroll med inn og utreise og utlendingers opphold i riket i sam

svar med norsk innvandringspolitikk. Loven skal ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser inn i, eller ut av riket, som oppholder seg her eller som søker en tillatelse etter loven.

Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger.” Det fram

går videre i utlendingsloven (§ 4) at: ”loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling.” Disse hensy

nene har fortsatt stor betydning, men loven må moderniseres og tydeligere reflektere de utfor

dringer samfunnet i dag står overfor, bl.a. som følge av at en større andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn.

grunnlag.

8. Internasjonal ansvarsdeling, subsidiær beskyt

telse og nye asylprosedyrer er blant spørsmå

lene som for tiden står på dagsorden bl.a. i Den europeiske union. Utvalget bes redegjøre for den internasjonale debatten og regelutviklin

gen både når det gjelder innvandring og flykt

ningrett, og utrede hvorvidt og på hvilken måte lovverket bør gjenspeile en internasjonal regel

utvikling.

9. Kontrollen på de indre grenser i Schengen

området er nedbygget. Schengenområdet vil ved EUs utvidelse i løpet av noen år bli utvidet.

Et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg i området uten lovlig opphold. Dette kan bl.a. gi økt grobunn for en uregulert økonomi.

Utlendingsloven må derfor fortsatt ha regler som gir grunnlag for å gripe inn overfor 4. Behovet på 1970 og 80tallet for å sikre kontroll

og regulering av arbeidsinnvandringen til Norge la sterke føringer på utformingen av utlendingsloven som ble vedtatt i 1988. I vår tid er behovet stort for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, også fra land utenfor EØSområ

det. Det er nødvendig med enkle regler blant annet for å sikre rask saksbehandling ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.

arbeidsgivere og andre, i slike situasjoner.

Utvalget må utrede hvorvidt sanksjonsmulighe

tene i utlendingsloven bør justeres.

10. Vårt engasjement i det internasjonale samfunn og våre folkerettslige forpliktelser medfører i økende grad behov for tilpasning av nasjonalt regelverk til internasjonale avtaler. Den inter

nasjonale regelutviklingen er dynamisk. Lovut

valget må redegjøre for utviklingen og bl.a.

5. Samtidig med økt behov for å rekruttere uten

landsk arbeidskraft til Norge og forenklinger i regelverket som følge av dette, øker tilstrøm

mingen av asylsøkere. Utvalget må ta hensyn til behovet for å verne asylinstituttet og opprett

særlig ta stilling til:

– på hvilken måte forpliktelsene etter interna

sjonale menneskerettighetskonvensjoner eventuelt skal innarbeides i utlendings

loven

(18)

– hvordan forpliktelsene iht FNs flyktning

konvensjon kan tydeliggjøres i norsk rett – på hvilken måte FNs barnekonvensjon, og

eventuelt FNs kvinnekonvensjon, skal inn

arbeides i utlendingsloven

– gjennomføringen i utlendingsloven av EØS

og andre internasjonale avtaler som gjelder fri bevegelighet for personer

– gjennomføringen av forpliktelsene som føl

ger av Norges avtaler med EU om deltakel

se i Schengen, Dublin, og Eurodacsamar

beidet.

11. Norge har sluttet seg til FNs konvensjon fra 2000 mot transnasjonal organisert kriminalitet, og protokollene mot menneskehandel og men

neskesmugling. Organisert menneskehandel og menneskesmugling er et økende og globalt problem. Blant migranter og i flyktningstrøm

mer gjenfinnes ofre for slik kriminalitet. Utval

get skal utrede hvorvidt det er elementer i disse FNprotokollene som bør komme til uttrykk i utlendingsloven. Utvalget skal også utrede en grensedragning mellom sanksjoner og straffe

bestemmelser i utlendingsloven, og i annen lov

givning.

12. Hensynet til likestilling skal ivaretas i utlen

dingsloven. Utlendingsloven er kjønnsnøytral.

Utvalget skal likevel utrede hvorvidt det er behov for å styrke kvinners rettsstilling på utlendingsområdet eksempelvis i forbindelse med søknader om asyl, eller om opphold på annet grunnlag.

13. Utvalget skal også vurdere om det i loven bør komme til uttrykk et absolutt vern mot utvis

ning for utlendinger som har kommet til Norge i ung alder, eller som har særlig lang botid i landet.

14. Utvalget for ny utlendingslov skal vurdere hvor

dan forholdet mellom utlendingsloven og inte

greringspolitikken kan synliggjøres i ny utlen

dingslov. Ikkediskrimineringsprinsippet skal ligge til grunn for arbeidet i utvalget, og det skal ha innstillingen fra lovutvalget som utreder lov mot etnisk diskriminering med i referansemate

rialet for sitt arbeid. Dette utvalget skal levere sin utredning innen 15. juni 2002.

15. I etterkant av terroraksjonene i USA 11. sep

tember 2001 er oppmerksomheten rettet mot samfunnets legitime behov for å verne seg mot slike handlinger. Utøvelsen av kontroll med til

reisende og deres identitet er et virkemiddel i så henseende. Utlendingsloven må gjenspeile dette.

16. Lovutvalget forutsettes løpende å vurdere i hvil

ken grad nye internasjonale forpliktelser, lovgi

vers føringer på utlendingsområdet og andre relevante områder, og utviklingstrekk i sam

funnet mens utvalget er virksomt, må få konse

kvens i utvalgets arbeid.

17. Utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdi

rektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og uten

riksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kom

petansen i enkeltsaker.

18. Utvalget bør innhente informasjon om utlen

dingslovgivningen og asyllovgivningen i andre land og vurdere hvordan dette materialet kan komme til nytte ved utformingen av ny norsk lov på området.

19. For å innhente et godt og tilstrekkelig erfa

ringsgrunnlag, skal utvalget være i dialog med den referansegruppe som er nedsatt for lovutvalget. Utvalget forutsettes i den grad utvalget ser det nødvendig, også å innhente informasjon fra andre organisasjoner og res

surspersoner med kunnskap på relevante områder.

20. Utvalget må utrede økonomiske, administra

tive og andre vesentlige konsekvenser av for

slagene. Utvalget skal legge fram ett eller flere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

21. Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 31.12.2003. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Kommunal og regionaldepartementet.

Kommunal og regionaldepartementet har under

veis i utvalgets arbeid med innstillingen, presisert enkelte temaer innenfor rammen av utvalgets man

dat som departementet særlig har ønsket kom

mentert eller utredet. Fristen for å sluttføre utval

gets arbeid, har blitt utsatt til 1. oktober 2004.

Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:

Bjørn Solbakken (utvalgsleder), sorenskriver Grete Brochmann, professor og forskningsle

der ved Institutt for Samfunnsforskning

Henrik Bull, dr.jur., forsker, senere førsteama

nuensis og daglig leder for Senter for europarett, Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet

Ketil Haukaas, politimester

Selma Ilyas, politifullmektig, senere politi

advokat

Kristine Ryssdal, advokat

Vigdis Vevstad, dr.jur., seniorrådgiver i Uten

riksdepartementet, senere spesialrådgiver i Flykt

ningerådet og konsulent i Vevstad Consulting

(19)

I tillegg var opprinnelig daværende daglig leder for Senter mot etnisk diskriminering, Manuela Ramin Osmundsen, oppnevnt som utvalgsmedlem, men hun trakk seg fra utvalgsarbeidet i juli 2002 etter å ha blitt tilsatt i stilling som assisterende direktør i Utlendingsdirektoratet. Hun ble da erstattet av:

Ronald Craig, stipendiat ved Norsk senter for menneskerettigheter

Utvalget har hatt 28 utvalgsmøter. Møtene har i hovedsak vært avholdt over 2 eller 3 dager. Utval

get har i tillegg organisert deler av det utredende arbeidet i ulike arbeidsgrupper som hver for seg har avholdt en rekke møter.

I juni 2002 gjennomførte utvalget en studietur til Brussel og København, og hadde blant annet møter med representanter for EUkommisjonen, Rådet, UNHCR og den danske Udlændingestyrel

sen¹. Høsten 2002 var utvalgsleder og sekretariatet på studietur til Sverige og Finland og hadde møter med svenske² og finske³ utlendingsmyndigheter. I mai 2003 besøkte utvalget grensekontrollen på Gardermoen og Storskog samt generalkonsulatet i Murmansk. I september 2003 var utvalget på stu

dietur til England og Nederland. Utvalget har også hatt møter med Utlendingsdirektoratet, Utlen

dingsnemnda, Politidirektoratet, Utlendingsavde

lingen ved Oslo politidistrikt, Politiets sikkerhets

tjeneste, Kriminalpolitisentralen og UNHCRs Stockholmkontor. Utvalgsmedlemmene har vært tilstede ved asylintervju og i nemndmøte. Utvalget har videre hatt møte med Cecilia Bailliet og Thor

hild Birgithe Holth om deres forskningsprosjekt

”Grensegangen mellom asyl og opphold på huma

nitært grunnlag”.

Utvalget har avholdt 3 møter med hele referan

segruppa som ble nedsatt, jf. mandatets pkt. 19, samt flere møter med deler av gruppa. Referanse

gruppa har bestått av 19 medlemmer fra ulike

1. www.udlst.dk

2. www.migrationsverket.se

3. www.uvi.fi

humanitære, innvandrer, og arbeidslivsorganisa

sjoner.

Utvalget har drevet en egen hjemmeside der det har vært gitt fortløpende informasjon om utvalgsarbeidet. Utvalget har gjennom denne kana

len også mottatt en del innspill til arbeidet.

Utvalget har hatt bistand av et sekretariat knyt

tet til Kommunal og regionaldepartementet.

Sekretariatet har bestått av Karl Erik Sjøholt (sekretariatsleder)⁴, Kenneth A. Baklund (sekreta

riatsleder fra 13.04.2004)⁵, Thomas Såheim⁶, Vegar Munthe Ommedal⁷, Øyvind Havnevik⁸ og Eva Bergman⁹

Utvalget har videre hatt bistand fra lagdommer, dr. jur. Terje Einarsen som har bidratt med føl

gende utredninger:

– På hvilken måte FNs barnekonvensjon kan inn

arbeides i ny utlendingslov

– Utvisning av utlendinger etter utlendingsloven – forholdet mellom forvaltningsmessig utvis

ning og straff, og om det bør være et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til landet i ung alder eller som har sær

lig lang botid i landet

– Bekjempelse av internasjonal terrorisme i en utlendingsrettslig sammenheng – forholdet til internasjonale menneskerettigheter og forhol

det til utleveringsinstituttet

– Den europeiske menneskerettighetskonven

sjonen artikkel 8 i forhold til retten til familie

etablering og familiegjenforening, herunder muligheten til å innføre nasjonale rettsregler for å hindre tvangsekteskap

I tillegg har nemndleder Trine Gr ythe bidratt til kapittelet om kollektiv beskyttelse i en masseflukt

situasjon.

4. Engasjert fra mai 2002 til april 2004

5. Engasjert fra august 2002 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid

6. Engasjert fra august 2002 til juni 2004

7. Engasjert fra januar 2003 til mai 2004

8. Engasjert fra mars 2004 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid

9. Engasjert fra februar 2004 til juni 2004

(20)

Kapittel 2

Hovedpunkter i utredningen og kapittelsammendrag

2.1 Hovedpunkter i utredningen

2.1.1 Utfordringer for lovgivningen

Både den internasjonale og den nasjonale utvikling knyttet til innvandring har gjort rettsutviklingen svært komplisert. Feltet er fullt av vanskelige dilemmaer. Nesten ethvert punkt byr på tankekors og avveininger, der medmenneskers livskvalitet berøres og står i konflikt med behovet for klare regler og effektiv håndheving.

Det er et selvfølgelig utgangspunkt at Norge fullt ut skal ivareta sine internasjonale forpliktelser når det gjelder å gi beskyttelse. Ut over dette mener utvalget at det også i en del andre tilfelle av humanitær karakter er nødvendig å kunne gi opp

hold. Alle land det er naturlig å sammenligne seg med, synes å holde en slik mulighet åpen. Videre tilsier humanitære grunnverdier i vårt samfunn at familieinnvandring må tillates i vid utstrekning, enten det nå er for å gjenforenes med sin familie eller for å danne en ny familie over landegrensene.

Samtidig er det klart at fattigdomsproblemene i verden ikke kan løses gjennom fri arbeidsinn

vandring til Norge. Arbeidsinnvandringen er strengt regulert også i andre rike land, og sunn for

nuft tilsier at det ikke er mulig for Norge å føre en helt annen politikk uten at det vil få uoverskuelige konsekvenser.

Ved utformingen av en tidsmessig utlendings

lovgivning må man på den annen side ta hensyn til at det i en globalisert verden er nødvendig for men

nesker å kunne bevege seg mellom landene uten for mange hindringer. Internasjonalt næringsliv er avhengig av en internasjonal arbeidsstyrke som kan flyttes over landegrensene. Nordmenn tar selv muligheten til å dra på ferie til nær sagt ethvert land som noe nær en selvfølgelig rett. I mulighe

tene til å reise ligger også en personlig frihet som verdsettes sterkt av mange og som er av betydning for å skape internasjonale relasjoner og mellomfol

kelig forståelse. Selv om det ikke er noen men

neskerett å kunne reise, og alle land har rett til selv å styre sin innvandring, må utlendingslovgivnin

gen ikke utformes slik at restriksjoner og kontroll

ordninger legger urimelige hindringer i veien for

legitim og til dels helt nødvendig migrasjon og rei

sefrihet.

Disse utgangspunktene, som til dels trekker i forskjellig retning når lovgivningen skal utformes, må sies å ha vært retningsgivende også for dagens norske utlendingslovgivning.

Alle land i den rike del av verden står overfor til

svarende problemstillinger. Norge er i stigende grad blitt påvirket av internasjonalisering på inn

vandringsområdet. Særlig har utviklingen i EU påvirket spillerommet for nasjonal politikkutvik

ling de senere årene. Gjennom EØSavtalen er Norge blitt del av et felles arbeidsmarked som nå omfatter store deler av Europa. Schengensamar

beidet medfører åpne grenser mellom Norge og de fleste EØSland, samtidig som samarbeidet medfø

rer forpliktelser i forhold til grensekontroll og visumpolitikk overfor tredjeland. Innvandringen til Norge er i det hele ikke noe isolert fenomen, men utgjør en del av et større europeisk innvandrings

bilde. EUs politikk har dermed betydning for utfor

mingen av norsk innvandringspolitikk også på fel

ter som ikke er dekket av Norges samarbeidsavta

ler med EU.

Samtidig er det grunn til å peke på at mange av de problemer som får oppmerksomhet i den løpende debatt, er knyttet til praktiske forhold som alle land sliter med, og som i liten grad lar seg løse gjennom lovgivning. Det gjelder slikt som lang saksbehandlingstid, vanskeligheter med å få verifi

sert opplysninger som asylsøkere gir om faktisk forhold, problemer med å få gjennomført retur til hjemlandet for dem som har fått avslag og så videre.

Hovedpunkter i utvalgets forslag er beskrevet nedenfor. Generelt har det vært en målsetting for utvalget å effektivisere, systematisere og tydelig

gjøre regelverket, blant annet ved å la en rekke vik

tige spørsmål som i dag er regulert i forskrift, være regulert i selve loven. Dette har ført til en mer omfattende lov enn den gjeldende utlendingsloven, men resultatet vil likevel totalt sett være et mer oversiktlig regelverk. Det har også vært viktig for utvalget å klargjøre de sider av utlendingslovgiv

ningen som er bundet opp mot våre folkerettslige forpliktelser. Dagens regelverk, særlig på asylom

(21)

rådet, kan gi inntr ykk av at den nasjonale handle

frihet er større enn den egentlig er.

2.1.2 Særlig om asylpolitikk og ”opphold på humanitært grunnlag”

Det må som nevnt være et selvfølgelig utgangs

punkt for norsk innvandringspolitikk at vi skal overholde våre internasjonale forpliktelser. I for

hold til oppholdstillatelse basert på utlendingers behov for beskyttelse utenfor sitt hjemland er det her flyktningskonvensjonen av 1951 og den euro

peiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) som er de sentrale regelverk.

Ut over dette står det ethvert land fritt å gi per

soner opphold ut fra andre humanitære betraktnin

ger enn dem som danner grunnlag for flyktningbe

skyttelse eller annen beskyttelse. Ut fra de grunn

leggende humanitære hensyn som vår kultur byg

ger på, synes de fleste land i Europa å ha sett et behov for å kunne innvilge opphold til mennesker i nødsituasjoner som ikke er dekket av eksiste

rende folkerettslige forpliktelser. Det konkrete innhold i denne politikken kan nok variere, blant annet avhengig av hvordan flyktningkonvensjo

nens regler praktiseres i det enkelte land.

Etter utlendingsloven av 1988 er det i Norge skapt en uklar praksis med hensyn til flyktningsta

tus og opphold på humanitært grunnlag. I en rekke tilfelle har man gitt opphold på humanitært grunn

lag selv om det foreligger en plikt etter flyktning

konvensjonen til ikke å sende vedkommende til

bake til hjemlandet. Man har altså sondret mellom konvensjonsforpliktelsen til ikke å sende personer tilbake til forfølgelse (såkalt non refoulement), og status som konvensjonsflyktning. Denne praksis, som bare synes å forekomme i Norge, er egnet til å gi et feilaktig inntrykk av i hvilken grad vi reelt sett er folkerettslig forpliktet til å gi personer med et beskyttelsesbehov opphold.

Utvalget mener det her er viktig med en klar

gjøring som vil bringe norsk lovgivning og praksis på linje med det vi finner i andre europeiske land.

Der hvor det foreligger en folkerettslig plikt etter flyktningkonvensjonen til ikke å sende en person tilbake til forfølgelse i hjemlandet, bør vedkom

mende få en oppholdstillatelse som er formelt begrunnet i personens beskyttelsesbehov – altså som flyktning.

Norges folkerettslige plikt til å yte utlendinger beskyttelse stanser imidlertid ikke ved flyktning

konvensjonen. EMK artikkel 3, som beskytter enhver mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, står her sentralt sammen med forbudet i EMK mot dødsstraff.

Disse forpliktelsene er i Den europeiske mennes

kerettighetsdomstols praksis tolket slik at de også beskytter mot å bli sendt til et land der vedkom

mende risikerer slik behandling. I de fleste tilfelle vil personer som omfattes av dette vernet også være vernet etter flyktningkonvensjonen. Unntak kan imidlertid tenkes, særlig i forhold til sivile som rammes av krigshandlinger rett og slett fordi de bor i en krigssone, altså det man til daglig vil omtale som ”krigsflyktninger”. Også disse bør gis en oppholdstillatelse som gjenspeiler vår folke

rettslige plikt til å yte beskyttelse, og det skjer mest praktisk ved å gi dem også opphold som ”flyktnin

ger”.

Denne omleggingen av norsk asylpolitikk vil ikke føre til at flere personer samlet sett får opp

hold i Norge. Imidlertid vil en del personer som idag får opphold på humanitært grunnlag med utvalgets forslag få opphold som flyktninger. De økonomiske konsekvensene av dette synes å være små. Det er relativt liten forskjell i de økonomiske rettighetene til flyktninger og personer som får opphold på humanitært grunnlag. De forskjellene som finnes, for eksempel i forhold til trygdelovgiv

ningen, har heller ikke nødvendigvis særlig betyd

ning i praksis, gitt at de som vil få flyktningstatus ofte er relativt unge personer i arbeidsdyktig alder.

Krigsforbrytere og andre personer som vil være utelukket fra vern etter flyktningkonvensjo

nen vil ikke kunne oppnå oppholdstillatelse som flyktninger etter utvalgets forslag. Dette gjelder selv om de måtte ha et behov for beskyttelse mot for eksempel dødsstraff eller tortur. Ettersom ver

net etter EMK artikkel 3 og forbudet mot døds

straff er absolutt, kan heller ikke slike personer sendes tilbake til hjemlandet. Dersom slike perso

ner er beskyttet av prinsippet om non refoulement, bør de i stedet få en oppholdstillatelse som bare løper så lenge hinderet mot hjemsendelse gjelder, og som gir begrensede rettigheter så lenge den varer.

Som ledd i klargjøringen av asylpolitikken etter disse retningslinjer foreslår utvalget av loven skal inneholde relativt detaljerte regler om praktiserin

gen av flyktningbegrepet i flyktningkonvensjonen, og om reglene om utelukkelse (eksklusjon) fra vern. Utvalget har her basert seg på regler det nylig er oppnådd enighet om i EU. Disse reglene vil ikke være formelt bindende for Norge, men innebærer etter utvalgets mening presiseringer som både er innholdsmessig rimelige og tilstrek

kelig fleksible i forhold til en eventuell senere internasjonal rettsutvikling.

I forhold til muligheten for at lovgivningen i seg selv kan virke som en ”pullfaktor” overfor utlen

(22)

dinger som vurderer å misbruke asylinstituttet som grunnlag for å skape seg en ny tilværelse i Europa, er det også et poeng i seg selv å signalisere utad at norsk asylpolitikk er på linje med politikken i andre europeiske land.

Utenom beskyttelsestilfellene vil det være tilfel

ler hvor en persons helsemessige forhold eller sosiale forutsetninger er av slik karakter at det er rimelig å innvilge opphold av humanitære grunner.

Dette gjelder særlig dersom man, slik utvalget leg

ger opp til, baserer seg på en praktisering av flykt

ningkonvensjonen og EMK som ikke går nevne

verdig ut over det som statene til enhver tid kan anses folkerettslig forpliktet til.

Som idag må man imidlertid ved praktiserin

gen av en slik bestemmelse også kunne ta hensyn til de innvandringsregulerende konsekvenser av avgjørelsene, gitt grunnprinsippet i norsk rett om at like tilfelle skal behandles likt. Det er ikke til å komme fra at store deler av verdens befolkning lever under ytterst kummerlige kår som gjør utvandring til den rike del av verden til en høyst forståelig strategi. Innvilgelse av oppholdstillatelse til vesentlig flere av dem som lykkes i å ta seg til Norge fra slike deler av verden, er imidlertid ingen farbar vei. For det første ville en egen norsk poli

tikk på dette området sannsynligvis helt over velde mottakskapasiteten og snart måtte reverseres. For det annet er dette som nevnt foran neppe et særlig virksomt tiltak for å fremme velstandsutviklingen i den fattige del av verden.

Selv om utvalget har forsøkt å utforme loven med et så klart prinsipielt skille som mulig mellom opphold av beskyttelsesgrunner og opphold på humanitært grunnlag, er det i virkelighetens verden ikke mulig å rendyrke dette skillet i praksis. I mange saker vil et visst beskyttelsesbehov, som imidlertid ikke er sterkt nok til å begrunne oppholdstillatelse som flyktning, være kombinert med sykdom eller andre forhold av en art som gjør det nærliggende å over veie opphold på humanitært grunnlag. Etter utvalgets forslag vil slike personer, dersom man fin

ner å gi dem opphold, få oppholdstillatelse basert på humanitære hensyn, ikke som flyktninger.

2.1.3 Særlig om arbeidsinnvandring

For nordiske borgere er det innen Norden full fri

het til bosetting og arbeid. For EFTA og EØSbor

gere er det også i stor utstrekning frihet til arbeid og bosetting. Dette er regulert gjennom avtaler som det er utenfor utvalgets mandat å vurdere eller foreslå endringer i. Selv om utlendingsloven også inneholder regler for disse grupper, er det i første rekke migrasjonen fra andre land enn de nordiske

og øvrige europeiske som blir det viktigste område for regulering gjennom en utlendingslov.

Det som dermed i realiteten gjenstår, er spørs

målet om en hensiktsmessig regulering av arbeids

innvandringen fra land utenfor EØS/EFTAområ

det. Som nevnt ovenfor kan norsk innvandringspoli

tikk ikke være et instrument i å bekjempe fattigdom

men i andre deler av verden. Reglene om arbeids

innvandring fra land utenfor EØS/EFTA må dermed ha som sitt prinsipielle utgangspunkt Nor

ges behov for arbeidskraft. Utviklingen bare de siste par årene har vist at forholdene her kan endre seg fort. Myndighetene bør derfor ha anledning til å vur

dere arbeidskraftbehovene både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Dette egner seg lite for lovre

gulering, ut over enkelte fundamentale minstevil

kår. Utvalget velger derfor å foreslå en hjemmel for regjeringen til å regulere arbeidsinnvandring. Bare enkelte fundamentale vilkår for arbeidsinnvandrin

gen bør reguleres i loven. Det gjelder særlig regler til grunnleggende beskyttelse av arbeidstakere og deres rettigheter. De foreslåtte reglene er imidlertid ikke til hinder for at man har relativt stabile og uby

råkratiske ordninger for eksempel for personer med høyere utdannelse.

2.1.4 Særlig om familieinnvandring

Familieinnvandring må etter utvalgets oppfatning i stor grad tillates. Når en utlending har fått opphold i Norge, er det ut fra humanitære betraktningsmåter og ut fra hensynet til familiens enhet rimelig at utlendingen også får ta sin nærmeste familie – ekte

felle og barn – til Norge. Likeledes må det være en vid adgang for norske borgere til å inngå familiære forbindelser med utenlandske borgere og fortsatt kunne leve i Norge. I forhold til enkelte av de proble

mer som familieinnvandring kan reise, blant annet i forbindelse med arrangerte ekteskap, er det imid

lertid grunn til å se nærmere på tiltak som kan beskytte dem som rammes uten at det griper unødig inn i den enkeltes frihet og privatlivets fred.

Utvalget legger opp til et prinsipielt skille mel

lom familiegjenforening, dvs. innvandring av sær

lig ektefelle og barn som en innvandrende utlen

ding allerede har før vedkommende kommer til Norge, og familieetablering, dvs. særlig innvand

ring av ektefeller som gifter seg med enten en nordmann eller en utlending som allerede har opp

holdstillatelse i Norge idet ekteskapet inngås.

Spørsmålet om bruk av familieinnvandringspolitik

ken som virkemiddel for å påvirke for eksempel til

strømningen av asylsøkere gjør seg primært gjel

dende i forhold til familiegjenforening. Problemer knyttet til tvangsekteskap, ekteskap som virkemid

Ny utlendingslov NOU

NOU Norges offentlige utredninger 2004: 20