Lokalt folkestyre AS: Eierskap og styringsroller i kommunale selskap

s t e i n r o k k a n s e n t e r f o r f l e r f a g l i g e s a m f u n n s s t u d i e r

Lokalt folkestyre AS

Eierskap og styringsroller i kommunale selskap

Hans-Erik Ringkjøb Jacob Aars

Signy Irene Vabo

Rapport 1 2008

www.mastertrykk.no

Rokkansenteret · Nygårdsgaten 5 · 5015 Bergen

Tlf. 55 58 97 10 / Fax 55 58 97 11 · E-post: [email protected] · www.rokkansenteret.uib.no

www.mastertrykk.no

Rokkansenteret

L o k a lt fo lk e s ty re A S

1

Lokalt folkestyre AS

Eierskap og styringsroller i kommunale selskap

Etableringen av kommunale selskap har ført til en debatt både om politisk styring og kontroll av selskapene og rundt betydningen av formell organisering.

Bakgrunnen for debatten er at kommunale selskap etter hvert utgjør en viktig del av den kommunale virksomheten. I prosjektet er til sammen 20 kommuner undersøkt, men mest oppmerksomhet er rettet mot 6 prosjektkommuner. Vi har undersøkt:

a) kommunenes motivasjon for å etablere selskap, b) styringsmuligheter og styringsformer, c) rekruttering og rolleforventninger og d) etikk, innsyn og kontroll.

Når det gjelder motivasjon for å etablere selskaper, finner vi at kommunene har stor tro på betydningen av formell organisering. De «nye» organisasjonsmåtene blir tillagt egenskaper som gjør dem attraktive. Hovedbegrunnelsen er en forventning om økt effektivitet.

Analysene av styring viser at selskapene er viktige for kommunene, og som eiere holder kommunene et øye med selskapene. Likevel er det en klar oppfatning om at velges selskapsformen, må selskapene få den friheten som organisasjonsformen legger opp til. Slik sett har formell organisering betydning. Videre viser det seg at eierkommunene foretrekker «myke» styringsformer, dvs styring på distanse og ikke gjennom instruksjon og direkte inngripen. Rekruttering og rolleutforming blant styremedlemmene er tett integrert i kommunestyrets konstitueringsprosess, men selv om rekrutteringsprosessen er partistyrt, er det ikke slik at partimotsetningene dominerer selskapsstyrenes arbeid. Fokus hos styremedlemmene er det beste for selskapet og eierne er opptatt av at styremedlemmene har brei kompetanse, både hva gjelder selskapsstyring, men også om kommunene. Spørsmålene om etikk, tilsyn og kontroll viser at risikoen for korrupsjon og underslag blir vurdert som noe større ved selskapsorganisering enn ved etatsorganisering. Men langt flere mener at andre faktorer er viktigere enn formell organisering for å forklare tilfeller av misbrukt tillit. Det kan være størrelsen på eller kompleksiteten i en organisasjon.

Uansett organisasjonsform må en organisasjon basere seg på tillit til ansatte og styremedlemmer. I så måte er ikke etikkregler et tilstrekkelige virkemidler til å sikre etisk atferd, men de kan være nyttige for å stimulere til kontinuerlig refleksjon og bevisstgjøring.

Både Hans-Erik Ringkjøb og Jacob Aars er dr. polit. og forskere ved Rokkansenteret.

Signy Irene Vabo er dr. polit. og førsteamanuensis ved Høgskolen i Oslo.

ISBN 13: 978-82-8095-053-6 ISBN 10: 82-8095-053-2 ISSN 1503-4844

Lokalt folkestyre AS

Eierskap og styringsroller i kommunale selskap

Hans-Erik Ringkjøb Jacob Aars Signy Irene Vabo

Februar 2008

S t e i n R o k k a n S e n t e R f o R f l e R f a g l i g e S a m f u n n S S t u d i e R

Universitetsforskning Bergen

Design og trykk: Master Trykk og Kopi A/S ISBN 13: 978-82-8095-053-6

ISBN 10: 82-8095-053-2 ISSN 1503-4844

Stein Rokkan senter for flerfaglige samfunnsstudier (Rokkansenteret) har en tredelt publikasjonsserie. Publikasjonsserien redigeres av et redaksjonsutvalg oppnevnt av avdelingsstyret for Rokkansenteret.

Redaksjonsutvalget har ansvar for å vurdere og plassere publikasjonene som henholdsvis rapporter, notater og særtrykk.

I rapportserien trykkes avhandlinger og ferdige vitenskapelige arbeider, for eksempel sluttrapporter fra forskningsprosjekter.

Manuskriptene er vurdert av minst en fagfelle.

Som notater trykkes arbeidsnotater, foredrag og seminarinnlegg. Manuskripter som trykkes som notater godkjennes av prosjektleder.

Som særtrykk utgis arbeider som allerede er publisert i vitenskapelige tidsskrift eller i bøker

innhold

Forord . . . v

Sammendrag . . . vii

Summary . . . ix

1 Selskapsorganisering i kommunene . . . 11

Kommunale selskapsformer og kommunal selskapssyke . . . 12

Organisering som virkemiddel . . . 16

Institusjonell oppmerksomhet . . . 20

Rapportens hovedtema . . . 22

Metode og data . . . 25

2 Hvorfor har kommunene fått selskapssyke? . . . 27

Selskapsdannelse og partipolitisk tilhørighet . . . 40

Hvorfor velges de ulike selskapsformene? . . . 43

Avslutning . . . 45

3 Styring av kommunale selskap . . . 47

Utfordringer ved nye organisasjonsformer . . . 48

Styringsgrad . . . 52

Styringsformalisering . . . 64

Avslutning . . . 69

4 Rekruttering, roller og dobbeltroller i selskapsstyrene . . . 71

Rekruttering . . . 71

Roller og dobbeltroller . . . 78

Avslutning . . . 102

5 Etikk, innsyn og kontroll . . . 103

Innledning . . . 103

Selskapsorganisering og risiko for uetisk atferd . . . 105

Tiltak for økt etisk bevissthet . . . 108

Kontroll med fristilte selskap . . . 110

Avslutning . . . 113

6 Avslutning . . . 115

Motivert av klare forventninger . . . 115

Fristilte selskap blir fristilt . . . 116

Rekruttering og roller . . . 118

Etikk, ansvar og kontroll . . . 119

Fristilt fra ansvar? . . . 120

Litteratur . . . 123

Report series Rokkansenteret . . . 127

forord

Utgangspunktet for denne rapporten er prosjektet «Kommunale selskapsformer – styring, kontroll og demokrati», finansiert av Kommunal- og regionaldepartementet. Prosjektet er et forsknings og utviklingsprosjekt, der målsetningen har vært å få økt kunnskap om kommunenes forhold til selskapene de eier eller er medeiere i. I tillegg skulle prosjektet vise hvordan kommunene på ulike måter kan ivareta eierrollen overfor selskapene.

For å få inngående kjennskap til fenomenet kommunale selskap og ulike måter å ivareta eierrollen på, ble det etablert et samarbeid med 6 prosjektkommuner: Bergen, Drammen, Fjell, Lier, Sandnes og Stavanger. Disse kommunene er blitt undersøkt spesielt. Utover dette er 14 andre kommuner blitt studert, men ikke så inngående som prosjektkommunene.

Undersøkelsen har vært et samarbeid mellom Rokkansenteret og Høgskolen i Oslo.

Hoveddelen av prosjektet er gjennomført av Hans-Erik Ringkjøb og Jacob Aars ved Rokkansenteret og Signy Irene Vabo fra Høgskolen i Oslo. I tillegg har Knut Høivik fra Juridisk Fakultet ved Universitetet i Bergen bistått prosjektet med juridisk kvalitets- sikring og Torunn Nygård ved Høyskolen i Oslo har samlet inn data fra kommunene Drammen og Lier.

Vi vil takke alle som har bidratt med data til prosjektet. Både de som har tatt seg tid til å svare på spørreskjema og de som ha latt seg intervjue har gjort gjennomfø- ringen av prosjektet mulig. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt innspill til prosjektet ved flere tilfeller, og vi takker for et godt samarbeid. Til slutt går en takk til de av våre kolleger som på ulike måter har stilt opp for å kommentere eller lese deler av prosjektet.

Bergen 30. januar 2007 Hans-Erik Ringkjøb Jacob Aars

Signy Irene Vabo

Sammendrag

Etableringen av kommunale selskap har ført til en debatt både om politisk styring og kontroll av selskapene og rundt betydningen av formell organisering. Bakgrunnen for debatten er at kommunale selskap etter hvert utgjør en viktig del av den kommunale virksomheten. Etablering av fristilte selskap betyr at tradisjonell lokalpolitisk styring gjennom folkevalgte organer er erstattet av mer indirekte form for styring. En viktig problemstilling i forbindelse med selskapsorganiseringen handler derfor om vilkårene for folkevalgt styring og demokratisk kontroll. Vår overordnede problemstilling handler om hvilke konsekvenser det har for kommunene at fristilte selskap etableres. Vi har undersøkt:

a) kommunenes motivasjon for å etablere selskap, b) styringsmuligheter og styringsformer, c) rekruttering og rolleforventninger og d) etikk, innsyn og kontroll.

Når det gjelder motivasjon for å etablere selskaper, finner vi at kommunene har stor tro på betydningen av organisering. De «nye» organisasjonsmåtene blir tillagt egenska- per som gjør dem attraktive. Hovedbegrunnelsen er en forventning om økt effektivitet.

Det er heller ikke uvanlig at kommunene tyr til selskapsetableringer for å løse konkrete politisk utfordringer. Å danne et selskap kan eksempelvis øke kommunenes økonomisk handlingsrom. Valg av organisasjonsform virker noe tilfeldig, da det sjelden vurderes ulike organisasjonsformer når et selskap etableres. Det er likevel et mønster i retning av at aksjeselskap velges for virksomheter som er i et marked og kommunale foretak der tjenesten ligger tett opptil kommunens kjernevirksomhet. For samarbeid mellom kommuner velges i stor grad IKS. Likevel gir datamaterialet et inntrykk av at man lett velger organisasjonsformer som man kjenner fra tidligere.

Analysene av styring viser at selskapene er viktige for kommunene, og som eiere holder kommunene et øye med selskapene. Likevel er det en klar oppfatning om at velges selskapsformen, må selskapene få den friheten som organisasjonsformen legge opp til. Videre viser det seg at eierkommunene foretrekker «myke» styringsformer, dvs styring på distanse og ikke gjennom instruksjon og direkte inngripen. Disse hardere virkemid- lene tas sjeldnere i bruk, men det er villighet til å benytte tøffere styringsmidler i gitte situasjoner. Politikerne som eiere er i beredskap til å gripe inn om de oppfatter det som nødvendig. Styringen baserer seg også på noen formelle ordninger for styring av selska- pene; for eksempel eiermeldinger, utforming av eierstrategier, spesifisering av resultatkrav og eiermøter. Ved siden av å gi signaler til selskapets ledelse, fungerer disse ordningene som kontaktpunkter mellom eier og selskapsledelse og de bidrar til at eier har kontinuerlig oppmerksomhet mot selskapene.

Rekruttering og rolleutforming blant styremedlemmene er tett integrert i kommunesty- rets konstitueringsprosess. Rekrutteringen av styremedlemmer er i stor grad er partikon- trollert, selv om det er eksempler på at dette er frikoblet fra konstitueringen. Selv om rekrutteringsprosessen er partistyrt, er det ikke slik at partimotsetningene dominerer

selskapsstyrenes arbeid. Styremedlemmene som også er aktive partimedlemmer mener de makter å legge vekk partiidentiteten på styremøtene. Holdningene til styresammenset- ning følger høyre-venstreaksen i politikken og litt forenklet kan man si at venstrepartiene er positive til politikere i styrene, mens høyrepartiene går inn for såkalte «profesjonelle»

styrer, det vil si styrer sammensatt av personer som ikke for tiden er folkevalgte. Fokus hos styremedlemmene er det beste for selskapet og eierne er opptatt av at styremedlem- mene har brei kompetanse, både hva gjelder selskapsstyring, men også om kommunene.

Kontakten mot kommunene og eierne er viktig, og derfor blir kommunal kompetanse av betydning.

Spørsmålene om etikk, tilsyn og kontroll viser at risikoen for korrupsjon og underslag blir vurdert som noe større ved selskapsorganisering enn ved etatsorganisering. Men langt flere mener at andre faktorer er viktigere enn formell organisering for å forklare tilfeller av misbrukt tillit. Det kan være størrelsen på eller kompleksiteten i en organisasjon. Uansett organisasjonsform må, i følge informantene, en organisasjon måtte basere seg på tillit til ansatte og styremedlemmer. I så måte er ikke etikkregler et tilstrekkelige virkemidler til å sikre etisk atferd, men de kan være nyttige for å stimulere til kontinuerlig refleksjon og bevisstgjøring. Innsynsmulighetene er begrensede i aksjeselskaper og interkommunale selskaper sammenlignet med ordinære kommunale avdelinger. Kommunale avdelinger blir omtalt som «åpne bøker». Men likevel opererer en del selskaper ut fra full åpenhet uten at loven pålegger dem det. De kommunale kontrollutvalgene rapporterer om økt arbeidsmengde de siste årene, blant annet på grunn av mer selskapskontroll. Det kommer også til uttrykk en viss frustrasjon over at ressurstilgangen ikke står i forhold til arbeids- mengden. Fra selskapenes side er holdningen til kontroll gjennomgående positiv. Mange er opptatt av omdømme, og selskapskontroll kan være én kilde til et godt omdømme.

Summary

Local authorities in Norway have lately become eager to establish companies to deliver functions that have traditionally been taken care of by ordinary local government depart- ments. The aim of this report is to investigate the possible consequences of these new organisational forms. More specifically the report asks whether popularly elected govern- ance and control is weakened by the establishment of municipal companies. We have identified four main issues: a) motivation, b) steering, c) recruitment and role expecta- tions, and d) ethics, transparency, and control.

The formation of companies is mainly motivated by a firm belief that organi- sational design is effective. Yet many companies are established without prior analysis and quite frequently the specific form of company is chosen on habitual grounds rather than on systematic analysis. According to the informants popularly elected steering of municipal companies is possible, although steering is of a more indirect kind than through ordinary local government departments. As to recruitment and role perceptions, company board members are often selected from among local councillors or party members. Even though party connections are considered important for many board members elected by the municipality, the board meetings are rarely dominated by party-related issues.

As to ethics, transparency and control, many informants are keen to stress their ethical awareness. Still many argue that formal rules are insufficient in order to prevent malprac- tices within the organisation. Rules are however regarded as useful if they can bring about ethical considerations among board members and employees. Municipal supervi- sion of companies is a growing task, but supervisors often feel that they lack the necessary resources to implement effective controls.

1 Selskapsorganisering i kommunene

I forbindelse med kommuneloven fra 1992 ble det fremhevet at kommunene fikk økt frihet gjennom å ta i bruk organisering som virkemiddel (Larsen og Offerdal 2000).

Loven gav vide rammer samtidig som det ble fremhevet både retorisk og gjennom nye styringsformer at omorganisering kunne være et viktig virkemiddel for kommunen.

Ikke minst gjorde New Public Management-bølgen sitt til at organisering kom på dagsorden. Før den tid var kommunene bundet til et sett standard organisasjonsformer som i liten grad varierte kommunene imellom. Kommunene var langt på vei organisert som speilbilder av staten, både hva angikk politisk og administrativ struktur (Fimreite 2003). Den statlige sektororganiseringen hadde sitt motstykke i de kommunale hovedutvalgene og etatene.

Med den nye kommuneloven åpnet det seg et nytt politikkfelt i kommunene: Mens de substansielle politikkfeltene enten ble liggende uendret eller eventuelt vokste, fikk kommunene, gjennom mulighetene til å drive aktiv organisasjonsutforming, et nytt virkemiddel til å påvirke måten kommunale tjenester ble levert på: Kommunene fikk med kommuneloven fra 1992 mulighet til å drive en egen forvaltningspolitikk.

Kommunene har grepet begjærlig denne muligheten til å utforme en lokal forvaltnings- politikk. Troen på organisasjonsdesign er øyensynlig stor i kommunene. Kommunene har benyttet seg av friheten til å velge nye organisasjonsløsninger. En oversikt over antallet organisasjonsendringer i kommunene mellom 1990 og 2004 viser at endringstakten samlet sett har økt kraftig, selv om intensiteten varierer nokså mye over tid (Hovik og Stigen 2004: 17, 59). En konsekvens av den kommunale reorganiseringsaktiviteten er at de organisatoriske sektorbåndene mellom staten og kommunene ble svekket i løpet av 90-tallet. Men frihet fører ikke nødvendigvis til mangfold. Enkelte organisasjonsformer later til å være betydelig mer populære enn andre. Vi skal i denne rapporten konsentrere oss om én bestemt type organisasjonsløsning som helt klart har vind i seilene i norske kommuner: Kommunale selskap. Betegnelsen «kommunale selskap» rommer mange og ganske ulike organisasjonsløsninger. Felles for dem er at de er initiert av én eller flere kommuner og at de representerer en fristilling av oppgaver som kommunen har ansvar for.

Konsekvensen av denne utviklingen er at mer og mer av den kommunale aktiviteten skjer på utsiden av den kommunale basisorganisasjonen. Dette reiser en rekke spørsmål knyttet til konsekvensen av disse endringene. På den ene siden er det pekt på utfordringer knyttet til politisk styring og kontroll med fristilte selskap og på den andre siden er det pekt på fordeler knyttet til bedre utnytting av de kommunale ressursene. Tar vi i betraktning at kommunale selskap utgjør en stor del av den kommunale virksomhet og at selskapsetableringene kan ha stor betydning for lokalpolitikken, er det overraskende at feltet nærmest er uutforsket i norsk sammenheng.

Vi skal i denne rapporten se nærmere på ulike sider ved selskap som kommunene er involvert i. Det gjennomgående temaet i rapporten er forholdet mellom kommunene som eiere på den ene siden og de kommunale selskapene på den andre siden. Forholdet mellom kommune og selskap vil bli belyst gjennom fire hovedtema: a) Kommunenes motiv for å etablere selskap. Temaet fokuserer på hvorfor kommunene etablerer selskap. Ideen er at motivene for å etablere selskap i neste omgang vil være styrende for hvordan kommunene forholder seg til selskapene etter at de er etablert. b) Styring av kommunale selskap. Her retter vi oppmerksomhet mot hvordan kommunene ivaretar eierrollen overfor selskapene og i hvilken grad det innebærer styring av den aktiviteten selskapene står for. c) Relasjonen mellom styrene og kommunene. Det sentrale her er hvilken rolle styrene for selskapene inntar, hvordan styremedlemmene definerer sin rolle samt rekruttering til styrene. d) Vårt siste hovedtema er etikk, innsyn og kontroll i selskapene. Kjernen er om temaene etikk og kontroll er satt på dagsorden både i kommunene og selskapene og hvordan politikerne er sikret innsyn i de selskap kommunene eier. De ulike hovedtemaene blir omtalt nærmere i slutten av dette kapitlet.

På bakgrunn av dette er det sentrale spørsmålet i rapporten hvilke konsekvenser ulike organisasjonsformer har for mulighetene for politisk styring. Er det slik at den tradisjo- nelle etatsmodellen i større grad sikrer politisk styring og kontroll sammenlignet med organisering gjennom fristilte selskap? Dette skal vi undersøke ved å se nærmere både på holdninger og praksis. Vår overordnede problemstilling handler dermed om hvilke konsekvenser det har for kommunene at stadig flere fristilte selskap etableres.

Bakgrunnen for den økte interessen for de kommunale selskapene er først og fremst omfanget disse selskapene etter hvert har fått. Vi skal derfor i neste avsnitt se nærmere både på type selskap som kommunene har etablert og hvor populært det er med fristilte selskap i kommunene. Vi kan allerede nå slå fast at selskapsdannelse er svært populært i kommunene, og det betyr også at det i kommunene er en tro på omorganisering som virkemiddel. I andre del ser vi nærmere på omorganisering som virkemiddel og på hva som skiller en tradisjonell kommunal etatsorganisering fra selskapsorganiseringen. I rapporten utgjør etatsmodellen en referansekategori som vi bruker som grunnlag for sammenligning opp mot selskapsorganisering. Et gjennomgående tema i rapporten er i hvilke grad det er organisasjonsmodellene som er avgjørende for kommunenes forhold til sine selskap eller om vi også må legge vekt på andre variabler for å kunne forstå og vurdere kommunene som eiere av kommunale selskap. Vi avslutter kapitlet med en gjennomgang av rapportens hovedtema og hvordan selve undersøkelsen er gjennomført.

kommunale selskapsformer og kommunal selskapssyke Kommunene kan velge mellom mange ulike organisasjonsformer dersom de vil danne fristilte selskap. Organisasjonsformene varierer blant annet ved at de fører til ulik tilknytning til kommunen og de gir ulike betingelser for folkevalgt styring. Vi skal i det følgende gjøre kort rede for de viktigste organisasjonsformene som omfattes av

betegnelsen «kommunale selskap». Deretter skal vi redegjøre for veksten i kommunale selskapsetableringer, det som er blitt kalt «kommunal selskapssyke».¹

Et viktig skille når vi redegjør for de ulike formene for kommunale selskap² dreier seg om hvorvidt de er selvstendige rettssubjekter eller ikke. AS, IKS og stiftelser er selvstendige rettsubjekter. En kommunal virksomhet som er organisert i en av disse selskapsformene har alminnelig rettsevne, det vil si at selskapet kan inneha rettigheter og pådra seg forpliktelser. AS reguleres av aksjeloven, IKS av lov om interkommu- nale selskap, mens stiftelser reguleres av stiftelsesloven. Selskapsformenes status som selvstendige rettssubjekter bidrar til å understreke deres selvstendige stilling i forhold til kommunen.

Kommunale foretak (KF) har ikke samme selvstendige stilling. KF har ikke alminne- lig rettsevne, men er en del av kommunen som rettsubjekt. KF reguleres av kommune- loven kap. 11. Foretakene ledes av styrer valgt av kommunestyret, jf. kommuneloven § 65 tredje ledd. Styret er direkte underlagt kommunestyret. Kommunestyret fastlegger dermed de ytre rammene for foretaket (KS 2002:25). KF er ikke underlagt administra- sjonssjefens myndighet, men administrasjonssjefen har utsettende veto i saker vedtatt av styret og kan kreve kommunestyrebehandling, jf. kommuneloven § 72 første ledd.

I tillegg har administrasjonssjefen uttalerett i styresaker som skal videre til kommune- styret, jf. kommuneloven § 72 andre ledd. Ettersom KF er en del av den kommunale organisasjonen, er kommunens styrings- og kontrollmuligheter større enn i selvsten- dige selskap.

Interkommunale selskap (IKS) er som sagt egne rettssubjekt der bare kommuner kan delta. Selskapene kan ta opp lån til investeringer og har egen formue og inntekter.

Hver deltakerkommune har uavgrenset ansvar for sin prosentvise del av selskapet, jf. lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) § 3 første ledd. Videre velger kommunene et representantskap som er øverste myndighet i selskapet, jf. IKS-loven § 6 første ledd. Kommunene kan ikke gripe direkte inn i selskapet, men kan instruere represen- tantskapsmedlemmene. Representantskapet velger styret og har ansvar for regnskap, budsjett, økonomiplan og valg av revisor, jf. IKS-loven § 7, § 10, § 18, § 20 og § 28.

Representantskapet kan instruere styret og omgjøre styrevedtak, jf. § 7.

Også loven om IKS har hatt aksjeloven som modell, der styret og daglig leder blir tillagt vesentlig ansvar. Styret skal forvalte selskapet for kommunene og holde daglig leder ansvarlig ved å føre tilsyn med vedkommendes arbeid, jf. IKS-loven § 13. Samlet gir reglene for IKS kommunene større innflytelse over selskapet enn hva aksjeloven gir.

Dette er likevel ikke helt klart juridisk, tross at det i forarbeidene til lov om IKS står at loven skal være et tilbud til kommunene der det er behov for noe mer politisk styring enn i et AS. Her er det imidlertid hevdet at kommunene gjennom aksjeloven har tilnærmet de samme styringsvirkemidlene som loven om IKS gir (Høivik 2005:531).

1 Kommunal Rapport 2.februar 2006.

2 I denne rapporten har vi avgrenset oss til fire kommunale selskapsformene: Det er kommunale foretak, interkommunale selskap, kommunale aksjeselskap og stiftelser. Avgrensningen er gjort fordi dette er de mest typiske selskapsformene i kommunene.

IKS har innebygget spesielle styringsmessige utfordringer ved at kommunene i større grad blir bundet av andre kommuner. Både å gå ut av et slikt selskap, eller å øve innvirkning, er mer omfattende prosesser fordi andre kommuners synspunkter vil telle. I praksis kan enkeltkommuner ha vetorett overfor selskapet. Én kommune kan for eksempel sette en stopper for planer som har bred oppslutning i alle de andre deltakerkommunene.

En tredje form er de kommunale aksjeselskapene (AS). AS er egne rettssubjekt der kommunene kan være eneeiere eller gå i sammen med andre aktører (både offentlige og private). Som aksjonær i et AS, har en kommune et begrenset ansvar for selskapets forpliktelser. En aksjonær er ikke direkte ansvarlig for selskapets plikter. Selskapet står selv ansvarlig. Aksjonæren hefter imidlertid for selskapets gjeld med det innskudd vedkommende har gjort i selskapet (aksjekapitalen). Ved en eventuell konkurs taper aksjonærene sin del av aksjekapitalen.

I et AS kan eierne styre gjennom selskapets øverste organ, generalforsamlingen, jf.

aksjeloven § 5-1. Generalforsamlingen (som oftest ordfører) velger som hovedregel styret for selskapet, jf. aksjeloven § 6-3 første ledd . Videre kan generalforsamlingen vedta vedtekter, instrukser og lignende som styret må rette seg etter, jf. aksjeloven § 5-1 første ledd og § 5-18 første ledd. Kommunestyret kan instruere sin representant på generalforsamlingen. Som eier kan kommunene dermed utøve sin myndighet i generalforsamlingen, men utenfor denne har eierne ingen myndighet overfor selskapet (KS 2002:33). Det kanskje viktigste styringsinstrumentet har aksjonærene ved at de på generalforsamlingen avgjør styresammensetningen.

Til sist har vi stiftelser. En stiftelse er «en formuesverdi som ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art», jf.

stiftelsesloven § 2. Disse er også selvstendige rettssubjekter, men til forskjell fra AS og IKS er stiftelser selveiende. Stiftelser har ingen eiere som har rett til andel av selskapets formue eller utøve eierstyring. Det øverste organ i stiftelsen er styret, jf. stiftelsesloven § 30 første ledd. Som oppretter av en stiftelse kan kommunen påvirke virksomheten i en stiftelse gjennom utformingen av vedtektene, jf. stiftelsesloven § 9 andre ledd, jf. § 10.

Vedtektene er styrende for arbeidet i stiftelsen. Gjennom vedtektene kan kommunen blant annet sikre seg representasjon i styret. Stiftelsens karakter av å være selveiende setter imidlertid rettslige skranker for oppretterens løpende styringsmuligheter i en stiftelse. Dersom en kommune oppretter og avgir kapital til en stiftelse, setter loven for eksempel skranker for kommunens styrerepresentasjon, jf. stiftelsesloven § 27 tredje ledd.

Omfanget av kommunale selskap

Som vi pekte på innledningsvis, er kommunale selskap en organisasjonsløsning i vekst.

Tabell 1.1 dokumenterer kommunenes engasjement i selvstendige kommunale selskap i tidsrommet 1997 til 2006.

Tabell 1.1: Kommunenes deltakelse i selvstendige kommunale selskap 1996-2006³.

Årstall Antall selvstendige kommunale selskap

1997 850

1998 934

1999 1059

2000 1166

2001 1366

2002 1407

2003 1390

2004 2050

2005 2114

2006 2075

Veksten har vært kraftig, for ikke å si formidabel. Antallet selskap er godt og vel doblet i den perioden som vises i tabellen. Det er ingen overdrivelse å si at utskillelse av virksom- heter i egne selskap er blitt en attraktiv organisasjonsløsning i kommunene. Også gjennom Lokaldemokratikommisjonens siste utredning (NOU 2006:7) og data fra SSB, er det dokumentert at fristillingen av kommunal virksomhet har tiltatt. Samlet ble det registrert nærmere 1000 nye selskap i kommunene i perioden 1999 – 2004. Tallenes tale tyder på at «selskapssyke» kan være en berettiget karakteristikk.

Utviklingen over tid viser en kraftig vekst mellom 2003 og 2004 og noe av dette må tilskrives en opprydning i forhold til registrering av eierforhold samt lovendring som påla kommunene å avvikle eller omdanne sine kommunale samarbeid. Samtidig fremgår det ikke av statistikken hvor mange nye selskap som er etablert, og når vi vet at selskap er blitt sammenslått, foregår det fremdeles nydannelser av kommunale selskap.

I tillegg til antall, rapporterer også SSB om organisasjonsform. Tabell 1.2 viser at det er ASet som dominerer:

Tabell 1.2: Ulike selskapstyper, 2006.

Antall Prosent

Aksjeselskap (AS) 1588 76,5

Interkommuale selskap (IKS) 86 4,1

Kommunale/Fylkeskommunale foretak (KF/FKF) 163 7,9

Kommunal bedrift 160 7,7

Stiftelse 30 1,4

Annet¹ 48 2,3

Totalt 2075 100

1 I gruppen «annet» finner vi kommunale kommandittselskap, ansvarlige selskap, selskap med begrenset ansvar, selskap med delt ansvar og forening/lag/innretning.

Tabell 1.2 viser klart hvilken selskapsform som er den dominerende. Hel- eller deleide kommunale aksjeselskap utgjør ¾ av det totale kommunale engasjementet. På toppen av

3 Tallene frå 1996-2000 er hentet fra foretaksregisteret i Brønnøysund og fra 2001 og fremover fra SSB.

Hvilke selskaper dette gjelder fremgår av tabell 1.2.

dette kommer IKS, som har klare likhetstrekk med aksjeselskapene. KF utgjør ikke mer enn 8 % av det totale antallet selskap. Stiftelsene er også tatt med her, og utgjør kun 1,4 % av selskapene. Kommunene som undersøkes i dette prosjektet viser i tillegg at områdene som selskapene etter hvert omfatter også gjelder kommunale kjerneoppgaver. Inntil videre er disse organiserte som kommunale foretak, slik som Drammen Barnehager KF, men samtidig blir det sagt at konkurranseutsetting vil bli aktuelt så snart kommunen har nådd målsetningen med full barnehage dekning.

Antallet selskap sier lite om omfanget isolert sett, men i tillegg kan betydnin- gen av de kommunale selskap måles ut fra hvor store de er både sett i forhold til antall ansatte og i forhold til omsetning. SSBs tall viser her en omsetning på over 87 milliarder kroner i 2005 og nærmere 47 000 ansatte. Tilsvarende tall for ansatte i kommuner og fylkeskommuner er 560 000. I tillegg til ansvaret kommunene har for den kommunale virksomheten, eier og forvalter de store verdier som er organisert på utsiden av kommuneorganisasjonen. I sum viser antall selskap, antall ansatte og omsetning at de i høyeste grad er av betydning. Selskapene utgjør en anselig del av den totale kommunale virksomhet.

Som en oppsummering på avsnittet om omfanget av kommunale selskap kan vi si at det har vært en stor vekst i kommunale selskapsetableringer. De fleste selskapene er aksjeselskaper. Sammen med interkommunale selskap utgjør denne selskapsformen over 80 % av alle kommunale selskap. Den foretrukne organisasjons- løsningen innebærer for det første at stadig større deler av kommunal virksomhet underlegges privatrettslig regulering gjennom aksjeloven. For det andre innebærer den skisserte utviklingen at en økende andel av den kommunale oppgaveporteføljen ikke er underlagt direkte folkevalgt styring. Vi har dermed observert en endring i den kommunale forvaltningspolitikken i form av økende «selskapifisering», og i neste avsnitt gjør vi nærmere rede for de to motpolene i organiseringsdebatten:

Etatsmodellen og selskapsmodellen.

organisering som virkemiddel

Utgangspunktet i diskusjonen om kommunale selskap har nettopp vært debatten om at selskapifiseringen er en trussel mot folkevalgt styring og kontroll. I det følgende skal vi derfor se nærmere på etatsstyring og selskapsstyring som organisasjonsmodeller. Det vil være viktig i denne sammenhengen å identifisere de egenskapene som de to modellene blir tillagt i den offentlige debatten. Debatten handler gjerne om de respektive modellenes fortreffelighet og at disse egenskapene kan oppnås gjennom formell organisering. Ordskif- tet er «organisasjonsfiksert» (Grønlie 1998:76).

Et viktig element i så måte er at de nye fristilte organisasjonene blir tillagt egenska- per som gjør dem attraktive. Pollitt, Bathgate, Caulfield, Smullen og Talbot (2001) stiller spørsmålet «Why agencies?» og svarer med å liste opp flere egenskaper der fristilte selskap først og fremst fremstår som fortreffelige fordi de skal gi økt effektivitet. Men fordelene ved selskapifisering må sees opp mot alternativet som gjerne er at tjenesten

inngår som en del av en kommunal eller statlig etat. I den offentlige debatten fremhever tilhengerne av å velge etatsorganisering den direkte folkevalgte styringen som en av de fremste egenskapene ved en slik løsning. Også her knyttes det konkrete egenskaper til en gitt organisasjonsmodell.

Dette indikerer at å etablere selskap er en god ide om man ønsker økt effektivitet, mens dersom politisk styring og kontroll er målet, vil etatsorganisering være en bedre løsning (Pollitt m. fl 2001). Samtidig pekes det på at det er relativt få undersøkelser som bygger opp under disse forventningene. Ut fra egenskaper ulike organisasjonsmo- deller er ment å ha er det gode grunner for å velge spesifikke organisasjonsmodeller, men i praksis er det vanskeligere å finne igjen alle fordelene.

Etatsorganisering

Etatsmodellen bygger på et system der politikerne holder sine lovnader og hvor adminis- trasjonen i neste omgang lojalt følger opp politiske vedtak (Olsen 1978). Det er reine kommandolinjer som skal gjøre det enkelt for alle parter å følge den politiske prosessen og en klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon (Weber 1952). I hovedut- valgsmodellen, som lenge var den vanlige organisasjonsmodellen i kommunene, var dette spesielt tydelig ved at kommunene var organisert i etater som ble styrt av hvert sitt politiske utvalg (Vabo 2000).

Etatsmodellen forutsetter at eventuelle mellomledd i organisasjonen ikke forkludrer at velgernes vilje får gjennomslag. Videre er det slik at politikerne har det overordnede ansvaret for kommunen. Dette er særlig viktig, fordi av den grunn kan politikerne i prinsip- pet når som helst gripe inn overfor en etat eller virksomhet med direktiver, instrukser eller liknende dersom man ikke får gjennomført ønsket politikk. Som øverste ansvarlige har politikerne et bredt spekter av styringsmuligheter overfor kommunens egne etater.

Ved etatsstyring kommer politikerne tett på det som skjer av kommunal virksomhet og de tjenestene som blir levert. Å være tett på er blant annet sett på som viktig for å sikre politisk tilsyn og kontroll. Politikerne kjenner til hva som skjer i kommunen og har kjennskap til tjenesteproduksjonen. Politisk er det selvsagt viktig for å fange opp signal fra innbyggerne og brukerne, men det er også en måte å sikre gjennomsiktighet på i offentlig forvaltning. De ulike etater og avdelinger i en kommune lever ikke sine egne liv. Fordelene ved etatsmodellen er dermed den direkte folkevalgte styringen, men et sentralt spørsmål er om etatsstyring er identisk med direkte folkevalgt styring?

For det første er det mulig å stille spørsmål om hvor reell nærhet det er mellom politi- kerne og den administrative virksomheten de har ansvar for. I enhver kommune, i alle fall av en viss størrelse, melder behovet seg for «intern» fristilling. Kommunene organiseres med etater, avdelinger og enheter som alle har et definert handlingsrom. Selv ikke med etatsstyring kommer man utenom desentralisering, delegering og fristilling. Det er en nødvendighet i alle kommuner, og som i alle organisasjoner blir arbeidsdeling og samord- ning (Mintzberg 1979) et sentralt element. Dermed svekkes mulighetene for styring og kontroll, og jo større omfang den kommunale virksomhet har, dess mindre vil politikerne kunne styre. Mulighetene er der, men omfanget av den kommunale virksomhet fører til

at en rekke avdelinger og enheter lever uten kontakt med det politiske miljøet. Dette har først og fremst ført til at den politiske styringen har endret karakter, fra detaljstyring til overordnet strategisk styring. For selv om politikerne kan fokusere på alle detaljer ’’… når produksjonen skjer i egenregi, tilligger normalt dette ikke lokalpolitikernes rolle i dagens norske kommuner. Enten de folkevalgte opptrer i rollen som strateg eller bestiller, så har de pålagt seg selv reduserte muligheter for å blande seg inn…» (Vabo 2004:358).

For det andre forkludrer iverksettingen etatsmodellen, for når oppgavene iverksettes, er det ikke alltid at intensjonene eller målsettingene nås. Det er ikke overraskende at resulta- tene ikke alltid er forutsigbare når politikken iverksettes av et stort antall funksjonærer lokalt. Offerdal (2005: 265) slår fast at selve iverksettingsfasen er viktig. Det er i den fasen politikken gis et faktisk innhold. Det betyr at de lokale iverksetterne preger politikken.

For det tredje møter politikerne fagkunnskapen i administrasjonen. Hva som er politisk ønskelig blir i administrasjonen vurdert opp mot hva som er faglig eller økonomisk forsvarlig. Det skjer avveininger som gjerne fører til at politikken blir endret. Profesjonene har betydelig makt i utformingen av politikken, og administrasjonen er nettopp til stede for å utrede og gi politikerne faglige råd. Og særlig i kommunen, som tradisjonelt er organisert med etater, har profesjonene hatt stor makt (se Michelsen, Ramsdal, Aarseth 2002).

Grunnleggende sett handler alle momentene om forholdet mellom politikk og administrasjon. Arbeidsdelingen, iverksettingen og profesjonene gjør at det innenfor etatsstyringen ikke er garantier for sterk politisk styring. På bakgrunn av dette vil det motsatte kunne hevdes. Når alt skal gjennomføres av kommunen selv, blir organisasjonen og koplingene mellom de ulike etater, avdelinger og enheter så kompliserte at det nærmest blir umulig å styre. Det blir vanskelig å få oversikt og politikerne må trekke seg tilbake til overordnet styring gjerne gjennom mål og rammestyring.

Selskapsorganisering

I motsetning til etatsstyring legges det ved selskapsstyring opp til en fristilling fra kommuneorganisasjonen i håndtering av konkrete oppgaver. Om vi her holder oss til de mest fristilte alternativene som AS, IKS og stiftelser, reduseres formelt sett mulighetene for direkte politisk styring, kontroll og tilsyn. Politikerne kan ikke til enhver tid gripe inn og instruere et selskap. Styringsrettighetene er avgrenset og gjelder i visse anledninger og på helt klart definerte områder. Styringen og mulighetene for å gripe inn direkte i driften overlates til et selvstendig styre.

Det er videre innlysende at når det etableres egne selskaper frikoplet fra den kommunale organisasjonen, øker også avstanden mellom velgerne som premissgivere og det utførende leddet. Koplingen mellom hvem som velges til å representere innbyggeren i kommunesty- ret og deres reelle innflytelse på hvilke tjenester kommunen tilbyr er svekket. Den direkte ansvarlige er selskapet, og da i sær styret og daglig leder, mens politikerne bare kan holdes ansvarlig indirekte gjennom sin myndighet som eier.

Samtidig ses ofte frakopling fra kommuneorganisasjonen som avgjørende for at kommunene skal kunne dra nytte av de egenskapene som ligger i selskapsorganiserin-

gen. Selskapet står friere til å ta raske beslutninger uten til stadighet å måtte gå gjennom en politisk prosess. Det grunnleggende er at selskapsdannelser gir selskapene en annen frihet enn kommunale etater og avdelinger, og det argumenteres for at dersom denne friheten utnyttes gir det både mer tjenester og bedre tjenester uten bruk av mer penger.

Den grunnleggende ideen er at selskapsorganisering gir muligheter for å kunne drive mer effektivt. På samme tid argumenteres det for at, til tross for fristilling, så kan den politiske styringen og kontrollen bli styrket i og med at selskapene blir mer synlige.

Det er lettere å få oversikt over selskapene og deres aktivitet enn det er å få oversikt over de samme tjenestene om de er organisert som en del av kommuneorganisasjonen.

Det kan også nevnes at fleksibiliteten er trukket frem som en positiv egenskap ved selskapsetableringer. Selskapene får større muligheter til å gjøre egne valg og mulighe- tene for å etablere selskap har gitt kommunene anledning til å velge et alternativ til den tradisjonelle kommunale organisasjonsmodellen.

I en debatt der offentlige organisasjoner blir angrepet for å være ineffektive og umoderne, er det gode grunner for at kommunene velger nye og attraktive organisa- sjonsløsninger.

Et argument for selskapsorganisering er som vist synlighet, men selskap kan over tid blir usynlige. De kan sakte men sikkert forsvinne fra det som er definert som kommunens virksomhet. Et selskap vil ikke lenger være en kontinuerlig del av den kommunale hverdagen og det er en risiko for at selskapet over tid mer eller mindre lever sitt eget liv uten kontakt mot kommunen som eier. Synkende politisk interesse og oppmerksomhet gjør at selskapet blir usynlig.

Videre styrkes ikke fleksibiliteten, det kan like gjerne argumenteres for at den svekkes. Organisering i AS, IKS og stiftelser reduserer mulighetene for fremtidige organisasjonsendringer. Et AS kan selvsagt avvikles, men hvor ønskelig det er, er avhengig både av hvor mye kommunen har investert i selskapet og av om kommunen er eneeier eller ikke. Et IKS kan være mer komplisert, fordi man er avhengig av flere kommuner, samt at kommunene er ansvarlige for fremtidige utgifter til selskapet etter en eventuell avvikling. Det kan blant annet medføre betydelige kostnader eksempelvis når det gjelder pensjon. Og når vi kommer til stiftelser, er det denne selv som ene og alene avgjør fremtidig organisering. Vil kommunen, men ikke stiftelsen, så er i prinsip- pet kommunen maktesløs.

Til slutt må det pekes på at selskapsorganisering også vil rammes av den samme kritikken som etatsorganisering dersom omfanget av selskap er stort. Politikerne kan lage strategier og styringsdokument for sine selskap, men øker antallet selskap på samme måte som avdelinger og enheter har økt innen offentlig forvaltning, vil mulighetene for å ha oversikt reduseres. Omfattende fragmentering av kommunens virksomhet vil dermed redusere politikernes muligheter for å drive effektiv selskapsstyring.

Samlet viser diskusjonen over at organisasjonsdesign ikke nødvendigvis medfører ønsket resultat. Organisasjonsmodellene har visse egenskaper, men for å forstå og konklu- dere i forhold til politisk styring og kontroll i kommunene, er formell organisering bare én av flere forklaringsvariabler.

institusjonell oppmerksomhet

På samme måte som innenfor statlig sektor er de kommunale selskapsdannelsene basert på en sterk tro på betydningen av organisasjonsutforming som virkemiddel. De mange kommunale organisasjonsendringene og de nye kommunale selskapsetableringene kan som sagt forstås som en komponent i en kommunal forvaltningspolitikk. Forvaltnings- politikk defineres gjerne som den politikken som er rettet innover, mot de offentlige organisasjonene. Men selv om forvaltningspolitikken er innadvendt, har den i siste instans et eksternt siktemål: Gjennom bevisst endring av den interne organisasjons- strukturen tar man sikte på å endre organisasjonens evne til å omsette input til output.

Det vil si at forvaltningspolitikken har et innebygget mål om å endre den substansielle offentlige politikken (Christensen og Lægreid 2002: 126).

Denne definisjonen kan sies å være normativ. Den angir ikke bare hva forvaltnings- politikk er, men kanskje også en idealmodell for hvordan den bør fungere. For å være effektive, bør organisasjonsendringene være basert på en relativt klar problemanalyse, videre bør de reflektere en intensjon om hvilken retning man ønsker å bevege seg i, og til slutt bør den bygge på noen forestillinger om virkemidler som kan bevege organisasjonen fra det identifiserte problemet henimot den ønskede tilstanden. Dette perspektivet på forvaltningspolitikk er synonymt med organisasjonsutformingsperspektivet.

Debatten om selskapsdannelser i kommunene er sterkt preget av troen på betydningen av formell organisasjonsstruktur. Tilhengerne har ment at det å opprette selskap gir klare gevinster særlig i form av effektivisering, men også synlighet og brukertilpasning. Men det er ikke bare tilhengerne som har formidlet en sterk tro på organisering som virkemid- del. På dette punktet har det hersket enighet mellom tilhengerne og motstanderne av selskapsdannelser. Motstanderne har argumentert for at organisering i selskap fører til tap av folkevalgt styring og, i siste instans, folkelig innflytelse over politikken. Derfor er det bedre å beholde virksomheten innenfor den kommunale organisasjonen. Skal man eventuelt fristille, bør man velge foretaksmodellen fremfor aksjeselskap. Det sentrale her er at begge partene i debatten har akseptert som et premiss at organisering gir de intenderte effektene, enten man liker effektene eller ikke.

Effekter av organisering og organisasjonsendringer er både vanskelig å spore, og ikke minst vanskelig å forklare utelukkende ut fra at det er organiseringen som har betydning.

Fra organisasjonslitteraturen er konsekvensene av ulike typer organisering en velkjent problemstilling. Spørsmålet kan være slik som Putnam (1993:17) formulerer det: «At issue is how changes in formal institutions induce changes in political behavior». Har den formelle organiseringa i kommunene, det være seg etats- eller selskapsorganisering, de forventede effekter? Omfanget av endringer tyder i alle fall på at troen på de positive effektene er stor. Men, om vi finner at organisasjonsendringene i kommunene ikke har ønskede effekter, vil vi kunne si at organisasjonsutforming framstår som et lite egnet verkemiddel i forhold til de målsettinger en har (Egeberg 1984:43). Alternativt kan organisasjonsendringene sees i forhold til situasjonen eller konteksten de blir iverksatt i.

I den grad slike forhold har innvirkning, vil samme organisasjonsmodell kunne gi ulike

resultat i ulike kontekster. Det betyr at andre variabler enn selve organisasjonsmodellen blir viktige i analyser av ulike organisasjonsformer. Formålet med dette perspektivet er å angi klarere noen situasjoner der vi kan vente at en fristilt enhet vil få institusjonell oppmerksomhet og der betydningen av den formelle organiseringen reduseres.

For det første identifiserer Pollitt, Talbot, Caulfield og Smullen (2004) et sett av kontek- stuelle faktorer knyttet til det oppgavefeltet som er fristilt. Ett forhold av betydning er om virksomheten er konkurranseutsatt eller ikke. Et annet forhold dreier seg om hvor store ressurser den fristilte enheten disponerer over og om enheten er relativt selvfinansierende eller avhengig av kommunen. Et tredje forhold dreier seg om den politiske betydningen av virksomheten: Ligger oppgavene nær det som oppfattes å være moderorganisasjonens kjerneoppgaver, eller er det et oppgavefelt som ligger i organisasjonens randsone?

For det andre peker de på at institusjonelle verdier i en organisasjon vil bidra til å dempe virkningene av en gitt organisasjonsløsning. Holder vi oss til kommunen, kan vi tenke oss at verdiene kan ligge nedlagt i selve kommuneorganisasjonen, som bestemte handlingsoppskrifter eller styringstradisjoner. Slike verdier kan bli opphav til spenninger når nye organisatoriske løsninger skal introduseres i kommunen. Men i noen tilfeller ser vi at organisasjoner introduserer ulike reformelementer samtidig som de kan stå i konflikt med hverandre. For eksempel kan det oppstå motsetninger når selskap som organisasjons- løsning introduseres parallelt med organisasjonsformer som trekker sammen initiativ og kontroll nær det politiske eller administrative maktsentrum i kommunen. Samboerskapet mellom organisasjonsløsninger basert på ulik institusjonell logikk kan skape friksjon.

Videre kan det hende at viktige verdier er knyttet til kommunen som lokalsamfunn, det vil si ikke bare til kommunen som organisasjon. I så fall kan det skape konflikter dersom selskapet gjennom sin virksomhet oppfattes å utfordre grunnleggende identiteter blant innbyggerne i kommunen.

Selskapsetableringer vil også kunne påvirkes av sentrale normer og verdier i kommune- organisasjonen, men også verdier knyttet til kommunenes identitet. Internt i kommune- organisasjonen kan eksempelvis forholdet mellom de ulike leddene i organisasjonen være preget av detaljstyring eller overordnet strategisk styring. I en situasjon der kommunene etablerer fristilte selskap, vil det kunne oppstå konflikt der verdi- og normsettet i en kommune sier detaljstyring, mens fristilte selskaper bærer med seg normer om overordnet styring gjennom vedtekter, strategier og eierfora. En mulighet er at et fristilt selskap ikke fristilles i praksis, men opptrer mer eller mindre som en vanlig kommunal etat eller enhet.

Alternativet er at selskapet utnytter mulighetene den nye organisasjonsformen medfører og da kan risikere «refs» fra de som har vedtatt fristilling for å ha gått for langt i fristil- lingsprosessen. Videre vil et fristilt selskap kunne møte normer av mer politisk karakter, eksempelvis at kommunen ønsker å legge stor vekt på miljøhensyn. For et fristilt selskap kan slike forventninger gå på tvers av økonomiske krav. Når kommunen har en tydelig miljøprofil, vil det skapes en forventning om at samme type krav vil gjelde for selskap som kommunen tross alt eier, selv om det kan fører til at selskapet kommer i en dårligere konkurransesituasjon.

Når vi i det følgende avsnittet skal se nærmere på de ulike temaene i rapporten, vil

det være viktig å ha med seg hva som skiller selskapsorganiseringen fra en tradisjonell etatsorganisering. Samtidig må vi være åpne for at resultatene ikke utelukkende kan koples til et strengt organisasjonsutformingsperspektiv, men at de situasjoner kommunene står overfor i sitt forhold til selskapene de eier eller er deleier i må tas i betraktning.

Rapportens hovedtema

I Lokaldemokratikommisjonens siste utredning ble det fra utvalget sagt at det var viktig å få frem kunnskap om hvilken myndighet og ansvar lokalpolitikerne står tilbake med når kommunal virksomhet organiseres som selskap (NOU 2006:7). Et viktig spørsmål blir da hvordan lokalpolitikerne selv opplever det når kommunal virksomhet blir lagt til fristilte selskap. Samtidig var kommisjonen opptatt av at spørsmålene rundt bruken av selskapsor- ganisering i kommunene ikke dreier seg om ja eller nei til selskapsorganisering, selskapene er kommet for å bli. Da må man heller rette søkelyset mot hvordan kommunene kan sikre sine interesser overfor selskapene. For å gi et mer utfyllende bilde av situasjonen er forholdet mellom kommunene og deres selskap det sentrale i denne rapporten.

Motivene for selskapsdanning

New Public Management (NPM) bølgen, der markedsinspirerte organisasjonsmodeller og organisasjonsprinsipp er lansert som gode løsninger for offentlig virksomhet, kan være en av grunnene til at kommunene ivrer etter å etablere fristilte selskap. Samtidig viser de omorganiseringsprosesser og etableringer av selskap som foregår at det lokalt er en stor tro på organisasjonsdesign som et effektivt virkemiddel. Det vitner om en befestet ide om at valg av organisasjonsmodell er avgjørende for de resultater som en organisasjon leverer.

De forventinger som kommunene har til selskapene vil gjerne være forankret i motivene for å etablere selskap. Motivene vil variere fra selskap til selskap og mellom kommuner. Videre er det stor forskjell på kommuner som ser på selskapsorganisering som en måte å organisere den kommunale virksomheten på og kommuner der man har ett eller to fristilte selskap. Begrunnelsene er dermed ulike, men vi tror at det i alle tilfeller ligger en begrunnelse til grunn. Det vil si at det sjelden blir etablert selskap uten at man lokalt har et bevisst forhold til hvorfor dette gjøres. I neste omgang vil det ha innvirkning på kommunens rolle som eier av selskapene. Hva forventes av selskapene og hvordan formidles forventningene?

I rapporten ser vi i kapittel 2 nærmere på spørsmålet om hvorfor kommunene har valgt å etablere fristilte selskap. Vi har sett det slik at selve selskapsstiftelsen er sentral for det videre forholdet mellom kommune som eier og selskapet. Gjennom etableringen blir det uttrykt forventinger til selskapet som både er førende for selskapets drift, men også for kommunens rolle som eier.

Kapitlet er i utgangspunktet rettet inn mot spørsmålet om hvorfor kommunene har etablert selskap, men samtidig avdekker analysene også de generelle holdningene som måtte være til selskapsdanning i kommunene. Her har tidligere undersøkelser vist at

det på samme måte lokalt som nasjonalt er klare partipolitiske motsetninger (Denstad og Hansen 1988, Ringkjøb 2002, Saglie 2002). Selskapsdannelse er tett koplet til spørsmålet om konkurranseutsetting og privatisering. Det blir derfor i analysen også skilt mellom partipolitisk ståsted, nettopp for å få frem mulige forskjeller i holdnin- ger.

Styring av kommunale selskap

Som vi har sett kommer kontrasten mellom etatsorganisering og selskapsorganisering tydelig til uttrykk i spørsmålet om muligheten for å styre de kommunale selskapene.

Svekkes den politiske styringen om kommunene organiserer seg med selskap, eller er det snakk om andre former for styring? Som vi allerede har sett er omfanget av kommunale selskap stort og økende. Av den grunn er spørsmålet om styring relevant. I en av kommunene vi har undersøkt uttales det at omfanget av de fristilte selskapene i dag er større enn det som er igjen i den kommunale basisorganisasjonen. Dette illustrerer på en god måte betydningen de fristilte selskapene kan få i enkeltkommuner og at styring av selskapene vil være en viktig del av den politiske aktiviteten i kommunene. Er det riktig at det medfører svekket styring, vil det kunne bety en svekking av lokaldemokratiet? Og dersom det er riktig at det medfører andre former for styring, betyr det en ny rolle for politikerne?

Spørsmålet om styring kretser rundt minst to tema: a) mulighetene for politisk styring og b) kommunens styring av selskapene. Når det gjelder det første, handler det om hvilke muligheter kommunene har for at de gjennom ulike selskap oppnår sine målsetninger. Det er ingen tvil om at etablering av kommunale selskap vil si en annen måte for kommunene å styre på enn om aktiviteten hadde vært en del av kommuneorganisasjonen. Et viktig spørsmål, ikke minst for lokaldemokratiet, er om politikerne til tross for andre organisasjonsformer, fremdeles har mulighet for å styre.

For lokaldemokratiet og velgerne vil det i så fall si at de fremdeles kan holde politikerne ansvarlig for det som blir levert av tjenester, selv om leveransen skjer gjennom fristilte selskaper som formelt er styrt av egne styrer.

Argumentet overfor når det gjelder styring handler om at avstanden mellom de folkevalgte og tjenesten økes, samt at styringen må gå gjennom et mellomliggende ledd, nemlig styret. På en annen side er det argumentert for at utskilling av selskap fører til større muligheter for styring. Et hovedargument i litteraturen om fristilte selskap er at mulighetene for styring styrkes (Pollitt m.fl 2001). Bakgrunnen for dette er at kommuneorganisasjonen forenkles og at det er lettere å forholde seg til enkeltstående utskilte selskap enn til en samlet kommuneorganisasjon.

Den andre siden av spørsmålet om styring omhandler den styringen som kommunene faktisk utøver overfor selskapene. Et sentralt poeng i tidligere undersøkelser har vært at kommunene har fremstått som passive eiere (Econ 2004, Gjertsen og Martinussen 2006, Ringkjøb, Vabo og Aars 2006) og av den grunn har selskapene seilt sin egen sjø i forhold til sine kommunale eiere. Den senere tid er oppmerksomheten rundt dette økt, og blant annet har KS etablert et eget eierforum som gir råd til kommunene i

forhold til eierrollen. Utover de krav som fremkommer i lovverket, må kommunene selv utforme sin eierrolle, og her kan vi skille mellom passive eiere på den ene siden og aktive på den andre.

Frem til nå har vi visst lite om hvordan kommunene har styrt sine selskap. I kapittel 3 ser vi nærmere både på holdningene til hvordan kommunale selskap bør styres og hvordan styringen foregår i praksis.

Forholdet mellom styrene og eierne

En viktig spenning i tilknytning til kommunale selskap er forholdet mellom styrene og eieren/eierne eller mellom styremedlemmene og lokalpolitikerne. Spenningen knytter seg først og fremst til at ulike interesser skal ivaretas. For lokalpolitikerne vil trolig kommunens interesser være vesentlige, mens styremedlemmene i følge lovverket er satt til å ivareta selskapsinteressene. For politikerne sin del vil forholdet til de kommunale selskap variere. Selskap kan eksempelvis være politisk interessant fordi de leverer en viktig kommunal tjeneste. I så fall kan politikerne ha klare forventninger til det som selskapet leverer. Politikerne kommer i en bestillerrolle overfor selskapet samtidig som de har en ombudsrolle overfor innbyggere og brukere. I tillegg kommer kommunens rolle som eier av selskap. For hver av disse rollene er det knyttet et knippe forventninger, og det er ikke alltid at forventingene trekker i samme retning. Dette er en utfordring for politikerne i sitt forhold til selskapene, men også for selskapene, fordi forventningene kan sprike i så stor grad at bare enkelte forventinger kan nås.

På samme måte vil det være ulike forventninger knyttet til medlemmene av selskaps- styrene. I følge lovverket er styrenes oppgave å sikre selskapets interesser. Men heller ikke styremedlemmene slipper unna andre forventninger. Det kan være forventninger fra brukere, eierne, ansatte og interesseorganisasjoner. Listen kan gjøres lang, men for styremedlemmene handler det om å definere sin rolle som styremedlem. Det gir rom for at styrerommene ikke alltid blir en arena der selskapene står i fokus, men der ulike interesser gjør seg gjeldende. Dette har også vært et av utgangspunktene for diskusjonen om hvem som bør velges inn i selskapsstyrene. Her er det en debatt om i hvilken grad det er ønskelig med politikere i styrene. Hoveddiskusjonene har nettopp omhandlet den dobbeltrollen lokalpolitikerne kan havne i som representant for kommunene eller folket samtidig som interessene til selskapet skal ivaretas. Dermed blir også hvem som velges til styremedlemmer, hvordan de velges og hvorfor et viktig spørsmål. I kapittel 4 ser vi nærmere på styret i de kommunale selskapene, på rollen som styremedlem og rekruttering av styremedlemmer.

Etikk, innsyn og kontroll

Spørsmål om etikk, innsyn og kontroll analyseres i kapittel 5. En av motforestillingene til å etablere fristilte selskap har vært at det kan føre til redusert politisk styring. En videreføring av dette synet er også en uro for den etiske standarden i selskapene, fare for korrupsjon og redusert kontroll og innsyn med selskapene. På samme måte som for de andre temaene i rapporten, er det spenningen mellom ulike organisasjonsformer som ligger til grunn

for drøftingen av temaet. Et sentralt spørsmål er med andre ord hvilke holdninger og forventninger ulike aktører har til den etiske standarden i fristilte selskap sett i forhold til en tradisjonell kommunal organisering.

Bakgrunnen for dette temaet er de senere år er blitt satt på dagsordenen i kommunene. Debatten rundt dette har blant annet dreid seg om mulighetene for uetisk atferd og korrupsjon kan knyttes til bestemte former for organisering. Er det slik at mulighetene for uetisk atferd er større i fristilte selskaper sammenlignet med den kommunale basisorganisasjonen? Om dette er riktig, indikerer det dårligere kontroll og for lite tilsyn.

Den mest kjente saken som omhandler et fristilt selskap har vi fra Nedre Romerike, vanligvis om talt som «Vannverksskandalen». Her er det påstander om omfattende underslag. Men i samme tidsrom er det både i Bærum og Oslo kommuner avdekket ureglementerte forhold i den kommunale organisasjonen. Det er dermed vanskelig å si om dette har en direkte sammenheng med valg av organisasjonsform.

I kapitlet om etikk, innsyn og kontroll ser vi nærmere på hvordan både kommunene og selskapene forholder seg til disse spørsmålene. Et viktig spørsmål er om tematikken i det hele tatt er på dagsordenen i kommunene og selskapene. Et annet vesentlig punkt dreier seg om den antatte bekymringen for at den etiske standarden skulle være lavere i fristilte selskap sammenlignet med den kommunale organisasjonen. Er det en oppfatning som er gjengs blant politikerne?

metode og data

Prosjektet har tatt utgangspunkt i et allerede gjennomført prosjekt i Drammen og Fjell kommuner. Dette var et svært avgrenset prosjekt som ble gjennomført på oppdrag fra Lokaldemokratikommisjonen. Denne gangen har vi lagt tidligere arbeid til grunn, samtidig som vi har gjennomført en langt mer omfattende undersøkelse. Undersøkelsen kan grovt deles inn i tre ulike faser med tilhørende data.

Første fase omhandler lokalpolitikerne generelt og kommunenes eierstrategi. I et utvalg på 20⁴ kommuner har vi sendt spørreskjema til samtlige kommunestyrerepresen- tanter. Dette utgjorde til sammen 650 lokalt folkevalgte. Det viste seg å være vanskelig å få inn svar, og svarprosenten er ikke høyere enn 34 %. I disse kommunene har vi i tillegg samlet inn dokumenter over kommunenes eierstrategi og plan for selskaps- kontroll. Eierstrategier er det lite av, mens samtlige kommuner har vedtatt plan for selskapskontroll.

Andre fase av undersøkelsen setter fokus på det administrative og politiske ledelsesnivået i kommunene. Her er de seks prosjektkommunene, Stavanger, Sandnes, Drammen, Bergen, Lier og Fjell studert spesielt. De fire nye kommunene har supplert materialet vi allerede har fra Drammen og Fjell. Videre er det variasjon i antall og type

4 Prosjektkommunene er: Bergen, Fjell, Drammen, Lier, Stavanger, Sandnes. De øvrige kommunene som inngår i undersøkelsen er: Askim, Stor Elvdal, Hol, Eigersund, Tromsø, Kåfjord, Åmot, Sola, Klepp, Røyrvik, Lindesnes, Førde, Eidsvoll og Hammerfest

selskap mellom kommunene. Alle kommunene har etablert minimum to av de aktuelle selskapsformene (AS, IKS, KF og stiftelse), og alle selskapsformene er samlet sett representerte. Undersøkelsene i prosjektkommunene er gjennomført som intervju. Vi har intervjuet ordfører, varaordfører eller gruppeleder for opposisjonen i kommunene og rådmann eller ansvarlig for selskapene i rådmannens stab. I tillegg vil vi i denne fasen intervjuet lederne for kommunenes kontrollutvalg.

I tredje fase har vi beveget oss ned på det «laveste» nivået, nemlig selskapsnivået.

Her har vi undersøkt oppfatningene blant styremedlemmene i selskapene og sett på relasjonen mellom selskap og eier i prosjektkommunene. For å få et bredt bilde har vi sendt spørreskjema til alle styremedlemmer i kommunenes selskap med spørsmål knyttet til rollen som styremedlem, kopling til kommunen og rekruttering. Samlet sendte vi ut 338 skjema og fikk svar fra 200. Det gir en svarprosent på 59, som må sies å være bra. Ved å stille noen av de samme spørsmålene til styremedlemmene som til lokalpolitikerne, har vi også kunnet sammenligne direkte disse to gruppenes syn blant annet om kommunene som eiere. I denne delen av undersøkelsen har vi også gjennomført intervju med styreledere og daglig leder i to bedrifter i hver av prosjekt- kommunene.

Samlet baserer rapporten seg på to spørreskjemaundersøkelser, en til lokalpolitikere og en til styremedlemmer, 40 personlige intervju og dokumenter fra kommunene.

Datamaterialet gir oss mulighet til å gi et godt bilde av fenomenet kommunale selskap.

2 Hvorfor har kommunene fått selskapssyke?

Internasjonalt er trenden med selskapifisering av offentlig virksomhet omtalt som

«agency fever» og den er veldokumentert gjennom en rekke studier (Christensen og Lægreid 2002, Lægreid og Roness 1998, Grønlie 1998, Pollitt og Bouckaert 2000). Det er en feber som ser ut til å spre seg raskt (Pollitt m fl. 2001, 2004, 2007). Febermetaforen antyder kanskje at denne bestemte organisasjonsløsningen sprer seg raskt og gjennom smitte (Røvik 2007). I alle fall indikerer språkbruken at organisasjonsspørsmål i en del tilfeller avgjøres i en litt opphetet tilstand. Med andre ord er ikke selskapsorganisering alltid et velbegrunnet valg. Selve motivet for å velge en bestemt organisasjonsløsning har i sin tur noen mulige konsekvenser for styring av selskapene. En antakelse kan være denne: Prinsipielle begrunnelser gir avklarte styringsrelasjoner, mens pragmatiske begrunnelser gir mindre stabile og forutsigbare styringsrelasjoner. For Norges del har i så tilfelle selskapssyken til en viss grad vært til stede i lang tid, for selskapsdannelser er ikke et nytt fenomen i lokalpolitikken. Vi har en lang tradisjon i Norge for å etablere selskap. Allerede på slutten av 1800-tallet engasjerte kommunene seg med egne selskap (Hovland 1987). Kommunen var pionerer innen energisektoren og etablerte både vannverk, renovasjon, bad og kinematograf (Bukve og Hagen 1993).

Det nye er omfanget, både i antall selskap, men først og fremst når det gjelder omsetning og tallet på ansatte. I tillegg er det nytt at det rettes oppmerksomhet mot disse selskapene. Videre kan vi karakterisere det som nytt at selskaps- og markedstenk- ningen har fått fotfeste i kommunal virksomhet. Nye modeller for kommunal organi- sering har klare preg av markedstankegang. Bestiller-utførermodellen er tenkt som en modell der det offentlige bestiller tjenester som ulike aktører kan levere, enten de er offentlige eller private. Og kommuner som er organisert med selvstendige resultaten- heter har fristilt disse både når det gjelder økonomi, ledelse og personell slik at også basisorganisasjonens enheter på mange måter ligner fristilte selskap.

Samlet viser dette at selskapsdannelser er i vinden og blir flittig brukt av kommunene.

Et sentralt spørsmål som melder seg er hvorfor? Hva er grunnene for at kommunene velger å organisere deler av sin virksomhet i egne fristilte selskap fremfor som en del av den kommunale organisasjonen? Den mest nærliggende organisatoriske løsningen for ivaretakelse av en oppgave vil trolig være å etablere en avdeling eller en enhet internt i kommuneorganisasjonen. I prinsippet vil det også være mulig å fristille avdelinger og enheter internt i kommunene. Det vil kunne gjøres relativt enkelt uten store omkost- ninger, men likevel hender det ikke sjelden at kommunene velger andre løsninger.

Løsninger som gjerne krever mer for å bli etablert. Da er det grunn til å tro at disse valgene verken er tilfeldige eller ubevisste fra kommunenes side, snarere tvert imot.

Det tyder på at selskapsorganisering medfører fordeler som gjør organisasjonsformen attraktiv.

I dette kapitlet skal vi derfor se nærmere på hvilke grunner lokalpolitikerne har hatt for å etablere fristilte selskap. Vi er dermed på jakt etter motivene for selskapsetablering og å finne frem til hva lokalpolitikerne i Norge anser som attraktivt ved fristilte selskap.

Motivene kan være mange, der egenskaper ved selskapene, organisasjonstrender og politisk overbevisning bare er tre eksempler.

Vi starter kapitlet med å se nærmere på en rekke begrunnelser for hvorfor kommunene velger å etablere selskap. Deretter ser vi nærmere på det generelle bildet slik det fremkom- mer i spørreundersøkelsen til de folkevalgte. Denne beskrivelsen blir supplert med en nærmere analyse av motivene for å etablere selskap, der vi bygger på intervjumateriale fra de 6 prosjektkommunene. Selskapsdannelse er også et omstridt politisk spørsmål. En egen del av kapitlet ser derfor på om forskjellene mellom partipolitisk ståsted kommer til uttrykk når det gjelder motiv for å etablere selskap. I siste del av kapitlet er vi ikke lenger opptatt av begrunnelser for selskapsorganisering, men motivene for at en spesiell selskapsmodell blir valgt. Hvorfor velges henholdsvis AS, KF, IKS og Stiftelser?

Forlokkende egenskaper

Det første som slår en etter en gjennomgang av de teoretiske grunnene for at det offent- lige skal velge å etablere markedsinspirerte organisasjonsmodeller er at selskapsetablering fremstilles som fortreffelig (Se eksempelvis Pollitt m.fl 2001, Blom-Hansen og Pallesen 2002, Christensen og Pallesen 2001). Ut fra teoriene synes selskapsdanning enkelt og greit å være en god ide. Bakgrunnen for en slik konklusjon er at de «nye» organisasjons- måtene blir tillagt en rekke egenskaper som gjør dem attraktive. Pollitt m fl. (2001) stiller spørsmålet «Why agencies?» og svarer på grunnlag av en gjennomgang av litteraturen med å liste opp følgende egenskaper: a) Egne fristilte selskap åpner for spesialisering. Selskapet skilles ut fra den kommunale organisasjonen og unngår oppgaver som ligger på siden av det som er virksomhetens kjerneoppgaver. b) Fristilling øker gjerne motivasjonen til de ansatte fordi man nå tilhører en definert organisatorisk enhet i stedet for å være en

«vanlig» kommuneansatt. c) Distansen til politikerne øker, noe som reduserer politisk innblanding i selskapet og øker muligheten for profesjonell og effektiv drift. d) Videre blir det trukket frem at fristilte selskaper får en økt organisatorisk fleksibilitet med tanke på ansettelser, oppfølging, markedsføring og rekrutteringsprosesser. Eksempelvis slipper ledelsen i selskapet å ta hensyn til ansatte i andre kommunale avdelinger i forbindelse ved nyrekruttering og heller satse på de personene man mener det vil være best for selskapet å ansette. e) En siste fordel som er blitt fremhevet er at selskapsdannelser øker gjennom- siktighet med tanke på hva som skjer innenfor et gitt tjenesteområde og at det blir lettere for folk flest å identifisere selskapet eller tjenesten.

Og, alle disse fordelene ved å etablere selskaper må sees opp mot alternativet som er at tjenesten inngår som en del av en kommunal eller statlig etat. Høy grad av spesialisering, høy motivasjon blant ansatte i kommuner som til stadighet får kritikk for sine tjenester, politikere som ikke blander seg inn i tjenesteproduksjonen, fleksibilitet i personalpolitik-