Kriterier for god kommunestruktur

(1)

Signy Irene Vabo

Professor HiOA/UiO

Fylkesmannen i Troms/Januarmøtet 2015

«Den kommunale framtid i Nord»

Tromsø, 13. januar 2015

Kriterier for god kommunestruktur

(2)

Utvalget og referansegruppen

Ekspertutvalget

Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO Lars-Erik Borge, professor NTNU

Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning Terje P. Hagen, professor UiO

Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune

Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune

Referansegruppen

Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune

Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune

Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune

Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune

Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune

Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet

Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune

Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet

Fylkesmannen i Troms, side 2

(3)

Mandatet

Sentralt mål med kommunereformen

 Et sterkt lokaldemokrati

Sentrale prinsipp

 Generalistkommuneprinsippet

 Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver

Oppdraget del 1

 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling … gitt dagens oppgavefordeling

(4)

Oppdraget del 2 – tilleggsmandat

 Vurdere behovet for å justere kriteriene for en ny kommuneinndeling

… gitt større og mer robuste kommuner ← min. 15 000–20 000 innb. jfr. delrapport … gitt mulige nye oppgaver

Utvalget har valgt ut 10 oppgaver som eksempler på mulige nye oppgaver

 Tjenesteprodusent/myndighetsutøver

 Psykisk helsevern

 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling

 Habilitering og rehabilitering

 Hjelpemidler

 Barnevern

 Arbeidsmarkedstiltak

 Videregående opplæring

 Samfunnsutvikler

 Kollektivtransport

 Fylkesveger

 Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling

(5)

Kriteriene fra delutredningen

Kommunene

1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse

4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet

6. Valgfrihet

7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse

9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet

Staten

11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring

bo-, arbeid- og serviceregioner,

«hverdagsregioner»

(6)

Rollen som tjenesteprodusent/myndighetsutøver

Vurdering av eksempler på oppgaver

Ansvarlig i dag Utvalgets vurdering

Habilitering og rehabilitering – alt ansvar etter utskrivningsklar

Helseforetakene Kan overføres/15 000–20 000

Hjelpemidler – varige hjelpebehov og Hjelpemiddelsentralene

NAV Kan overføres/15 000–20 000

Barnevern – fosterhjem og institusjon

Bufetat Kan overføres/15 000–20 000

Arbeidsmarkedstiltak NAV Bør ikke overføres i sin helhet, vurdere varig tilrettelagt arbeid/15 000–20 000 Psykisk helsevern Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar

kan utredes/15 000–20 000 Tverrfaglig spesialisert

rusbehandling

Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/15 000–20 000

Videregående opplæring Fylkeskommunen Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde

(7)

Sentrale kriterier Utvalgets vurdering

Kollektivtransport Fylkeskommunen Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkesveger Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan

omklassifisere fylkesveier av lokal karakter/over 100 000, dersom

funksjonelt samfunnsutviklingsområde Virkemidler for lokal nærings- og

samfunnsutvikling

Fylkesmannen, Fylkeskommunen, Innovasjon Norge

Kan gi råd, treffe beslutninger om tilrettelegging for lokalt næringsliv og avgjøre søknader om økonomiske tilskudd til bedrifter og etablerere/

15 000–20 000

Rollen som samfunnsutvikler

(8)

Vurderinger

 Kriteriet «funksjonelle samfunnsutviklingsområder» bør spesifiseres

 Et tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune

 Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune

 Arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r)

 Dersom oppgavedifferensiering

 Modell med flere «trappetrinn» gir stor kompleksitet i styringssystemet og uoversiktlighet for innbyggerne

 Fordeler og ulemper med oppgavedifferensiering og generalistkommuneprinsippet må avveies

bo-, arbeid- og serviceregioner,

«hverdagsregioner»

(9)

Konsekvenser

Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet, og kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere

 Likeverdig lokalt selvstyre – likebehandling i den statlige styringen

 Oversiktlig forvaltning og styring, lave prosesskostnader

 Men, felles oppgaveportefølje bestemmes av hva de minste kommunene kan bære

Modell 2: Storkommuner med oppgavedifferensiering og som inngår i fylkeskommunene/regionene

 Helhetlige løsninger – arealbruk, transport, tjenesteproduksjon

 Vitalisert lokalpolitikk i storkommunene

 Men, utfordringer for oppgaveløsning i omlandet – både tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling

 Og, innbyggernes stemme ved lokalvalg får ulik vekt

Modell 3: Storkommuner med oppgavedifferensiering og Oslo-status (fylkes-/regionstatus)

 Omtrent like fordeler og ulemper som i modell 2

 Men, ingen demokratiproblematikk og antakelig forsterket omlandsproblematikken

(10)

Behovet for en kommunereform er åpenbar

 Tjenesteproduksjon

 Kvalitet, effektivitet, likeverdighet

 Rettssikkerhet

 Samfunnsutvikling – næringsutvikling

 Både fraflyttingsområder

 Næringsutvikling krever tiltak for økt tilflytting og omdømmebygging

 Og vekstområder

 Næringsutvikling krever transportsystemer, næringsareal, boligareal og sosial infrastruktur (utdanning, helsetilbud, kulturtilbud etc.)

 Med større kommuner imøtekommes disse utfordringene

 Gir kommunene nødvendig «systemkapasitet»

 Reduserer tiltakende avhengighet av andre kommuner Kapasitet

Kompetanse Distanse Soliditet

Påpekt av Christiansenutvalget 1992 Utgangspunkt for reformer i både

Danmark og Finland

(11)

Norske kommuner er relativt sett små

Stor offentlig sektor, sentralisert forvaltning

Stor offentlig sektor, desentralisert forvaltning

Liten offentlig sektor, sentralisert forvaltning

Liten offentlig sektor, desentralisert forvaltning

(12)

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014

Stor kommunesektor, små kommuner

Stor kommunesektor, store kommuner

Liten kommunesektor, store kommuner Liten kommunesektor,

små kommuner

(13)

Hva med lokaldemokratiet?

 Delrapportens anbefalinger kan styrke lokaldemokratiet

 Bedre oppgaveivaretakelse overfor innbyggerne ← min. 15 000–20 000 innb.

 Bedre styring med tjenesteproduksjonen

 Bedre rammebetingelser for nærings-

og samfunnsutvikling ← funksjonelle samfunnsutviklingsområder

 Alternativer er økt myndighet til regionalt eller statlig nivå

 Rammestyring som prinsipp ← mindre statlig detaljstyring

 Sluttrapporten – nye oppgaver

 Ingen forutsetning for et sterkt lokaldemokrati, men kan styrke lokaldemokratiet gjennom økt innflytelse over forhold av viktighet for innbyggerne

(14)

Demokrati og kommunestørrelse

 Lokal politisk styring

 Utfordres av omfattende interkommunalt arbeid i små kommuner

 Lokal identitet

 Sterkere identitet til bydel, by, bygd enn til kommune → antakelig spesielt sterk identitet til kommune når grensene sammenfaller med bygd

 Ingen forskjell avhengig av kommunestørrelse når det gjelder

«samfunnsgagnlige aktiviteter» som tillitsverv, signering/økonomiske bidrag og engasjement i frivillige organisasjoner eller når det gjelder tillit til andre mennesker

 Ny studie: lokalsamfunnsaktivitet større i mindre kommuner

Lokal politisk styring Lokal identitet

Høy politisk deltakelse

(15)

 Høy politisk deltakelse

 Større muligheter for valg mellom politiske alternativer i større kommuner

 Høyest deltakelse i små kommuner ved lokale valg (som i hovedsak skyldes egenskaper ved velgerne og sentralitet), men høyest deltakelse i store

kommuner ved nasjonale valg

 Deltakelse mellom valg

 Små kommuner «best»: kontakt med politikere, henvendelse til kommunen, ta opp saker og partiaktivitet

 Større kommuner «best»: aksjoner, innbyggerinitiativ, medvirkningsorganer

 Tillit til lokaldemokratiet som sådant omtrent likt

 Tillit til lokalpolitikerne

 Størst når det gjelder dyktighet i store kommuner, når det gjelder representativitet og lydhørhet i små

Hva med distanse?

Er det sikkert at disse typene av deltakelse tjener alle i kommunen like godt?

Gir mer formalisering større likhet i deltakelsesmuligheter?

(16)

 Erfaringer fra Danmark og frivillige sammenslåinger i Norge

 Representasjon: Færre kommuner gir større avstand mellom folkevalgte og velgere ← i noen tilfeller utfordres responsivitet

 Forståelse: Redusert «politisk effektivitet» ← lavere forståelse av lokal politikk

 Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv

 Krever arenaer for deltakelse – nærdemokrati- og medvirkningstiltak, og oppsøkende politikere

 Politisk styring: Sterkere administrasjon utfordrer politikerne

 Krever tiltak for en mer proaktiv politikerrolle

Konsekvenser av sammenslåinger

(17)

Nærdemokrati og medvirkning

 Nærdemokratiordninger

 Gir arenaer for deltakelse

 Kan bidra til lokal identitet

 Utfordring bl.a.

polarisering

 Innbyggermedvirkning

 Gir arenaer for deltakelse

 Kan bidra til å redusere avstand folkevalgt – innbygger

 Utfordring bl.a.

skeiv representasjon

Kilder: Hanssen, Gro Sandkjær mfl. 2013. Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden, NIBR og Klausen, Jan Erling mfl.

(18)

En proaktiv politikerrolle – politisk lederskap

 Storkommunene i Danmark har fått en sterkere og mer strategisk orientert administrasjon

 En faglig sterk administrasjon kan «overkjøre» politikerne

 Men, gir samtidig politikerne grunnlag for å stille store krav til administrasjonen

 Administrativ styring vs. politisk lederskap

 «Sakstørke» og A- og B-politikere i kommunestyret

 (For) reaktiv politikerrolle?

 Organisering som muliggjør politisk lederskap – eksempel

 Dansk kommunelov §17, stk. 4-utvalg (Norsk kommunelov § 10 pkt. 5, komiteer/utvalg)

 Tematiske ad-hoc utvalg som nedsettes av kommunestyret for å forberede eller gi råd før politiske beslutninger skal treffes

 Sammensatt av folkevalgte + samfunns- og næringslivsaktører

Hvordan påvirker begrenset administrativ kapasitet og kompetanse kvaliteten i politiske vedtak i små kommuner?

(19)

(20)

0- 30 min 31-60 min 61-90 min 91-120 min 121-200 min

Kommuner

Avstand til nærmeste nabokommunesenter

(21)

Få innbyggere, stort areal

Mange innbyggere, stort areal

Mange innbyggere, lite areal Få innbyggere,

lite areal