(2020–2021) Innstilling til Stortinget

(1)

Innst. 254 S

(2020–2021) Innstilling til Stortinget

fra utdannings- og forskningskomiteen Dokument 8:88 S (2020–2021)

Innstilling fra utdannings- og forskningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes om å forhindre eiendomsspekula- sjon i barnehagesektoren

Til Stortinget

Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«1. Stortinget ber regjeringen raskt vurdere om gevinster fra salg av barnehageeiendom kan anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn støtte til en ikke- økonomisk barnehagevirksomhet. Videre ber Stor- tinget regjeringen avklare hvordan eventuell ulovlig statsstøtte kan kreves tilbakeført, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

2. Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stor- tinget med forslag om at den offentlige finansieringen av private barnehager faller bort ved salg eller etter en viss tidsperiode.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Ko mi teen , m ed l emm en e f ra H øy r e, M ar ia n ne Sy n n es E m bl em svå g, Ken t Gu d mu n d sen , Tur id K r ist en se n og M ath il d e Tybr in g- Gjed d e, f ra Ar beid er pa r- t iet, Jo r od d As ph jel l , N in a San d ber g og

To rs tein Tved t So lb er g, f ra Fr em s kr itt sp ar- tiet , l ed er en Roy St eff en sen o g H an n e Dyveke S øtt ar , fr a Sen te rp ar t iet, M ar it Ar n sta d og Aud H ove, fr a S osi al ist is k Ve nst r epa r ti, M on a Fag erås , f ra Ven st r e, Sol veig Schyt z, og fra K r istel i g Fo l kepar t i, Ha n s Fr ed r ik Gr øva n , viser til representantforslaget. Kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby har uttalt seg om forslaget i brev av 19. januar 2021.

Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Kom it een viser til at den har bedt om å få inn skrift- lige innspill, og har mottatt innspill fra Private Barneha- gers Landsforbund og Læringsverkstedet.

Kom it een viser til at Velferdstjenesteutvalget avga sin utredning, NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, til Nærings- og fiskeridepartementet 1. desember 2020, og at denne nå er ute på offentlig hø- ring.

Kom it een viser til at EØS-reglene om offentlig støtte ikke kommer til anvendelse dersom støtten gis til såkalt ikke-økonomisk aktivitet. Kom it een viser videre til at EFTA-domstolen og ESA har slått fast at barnehagevirksomhet ikke anses som økonomisk aktivitet, slik at en eventuell økonomisk fordel fra offentlige midler som kommer barnehagevirksomheten til gode, ikke anses som offentlig støtte etter EØS-retten, uavhengig av hvilken form støtten har.

Kom it een s fl er t al l , m ed lem m en e fra Høyr e, Fr em s kr itt spa r ti et, Ven str e og K r istel ig Fo l kepa rt i , viser til at norske kommuner i utgangspunktet står fritt til å overdra kommunal eiendom vederlagsfritt til barnehagevirksomhet drevet av private aktører, uten hinder av støtteregelverket. En eventuell gevinst ved senere salg av eiendommen vil heller

(2)

2 Innst. 254 S – 2020–2021

ikke utgjøre støtte, så fremt den kommer barnehagevirksomheten, eller annen ikke-økonomisk aktivitet til gode.

Fl er ta l l et viser videre til at NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten er ute på offentlig høring.

Fl er ta l l et mener det er lite hensiktsmessig å forskuttere denne høringen ved å starte en eventuell opp- følging av utvalgets forslag nå.

Ko mi teen s m ed l em m er f ra H øy r e, Ven- st r e og K r ist eli g Fol kepa r ti viser også til at regjeringen har hatt til vurdering et krav om ny godkjenning ved salg eller etter en viss tidsperiode.

Gjennom høringsrunden og arbeidet har man kommet frem til at dette vil være relativt inngripende overfor eierne av private barnehager. Krav om ny godkjenning må nødvendigvis gjelde for eksisterende barnehager for å ha en viss effekt. Dette vil være en vesentlig endring sammenlignet med dagens regulering og innebære tilbakekall av en rettighet som barnehagene allerede har fått. Det vil også føre til mer administrasjon i kommunene, som jevnlig må godkjenne alle barnehager på nytt.

Det kom også frem at salg kan gjennomføres på en rekke måter, og at dette vil kunne skape risiko for omgåel- ser. En slik regulering kan derfor bli svært komplisert og krevende å håndheve, og regjeringen vurderte derfor at ulempene ved reguleringene er større enn fordelene ved å redusere salgsprisen på eksisterende barnehager.

D iss e m ed l em m er deler den vurderingen.

Ko mi teen s me dl em m er f ra Ar bei de r- pa r tiet o g S osi al ist is k Ven st r epar t i deler forslagsstillers bekymringer knyttet til at kommersielle eiere i barnehagesektoren har tatt ut store verdier fra barnehagene. D iss e m ed l emm er mener barnehager er et viktig tilbud til landets barnefamilier og nød- vendig for at samfunnet skal gå rundt, og de finansieres derfor gjennom store offentlige overføringer. Å forvalte fellesskapets penger er et stort ansvar, og d iss e m ed- l em m er er bekymret over den økende kommersiali- seringen av barnehagesektoren, som svekker mangfoldet og kan utfordre tilliten til at fellesskapets penger blir brukt i tråd med formålet. D iss e m ed- l em m er mener derfor det er nødvendig med et lov- verk som sikrer at offentlige tilskudd til barnehagedrift skal gå til dette, og ikke til utbytte til private.

D iss e m edl em m er viser til tall fra Velferds- tjenesteutvalgets NOU 2020:13 som viser at antallet kommersielle barnehager har økt med 34 pst. i perio- den 2010–2018, samtidig som antallet ideelle barnehager har gått ned med 71 pst. i samme periode. D i sse m ed l emm er er svært bekymret for at mangfoldet i barnehagesektoren er truet når en håndfull store aktø- rer får stadig mer kontroll over de private barnehagene,

mens andelen ideelle går kraftig ned. Skal et reelt mang- fold i barnehagesektoren sikres, haster det med tiltak.

Di sse m ed l em m er mener foreldre, og samfunn for øvrig, må kunne være trygge på at barnehager drives etter hva som er det beste for barna på lang sikt, ikke hva som er lønnsomt for eierne på kort sikt, og vil minne om at Stortinget har vedtatt en barnehagelov som slår fast at offentlige tilskudd og foreldrebetalingen skal komme barna i barnehagen til gode.

I 2019 gikk private barnehager med 1 mrd. kroner i overskudd, av dette gikk 331 mill. kroner til utbytte og konsernbidrag til eiere. Det er penger som forsvinner ut av barnehagedriften. I tillegg gikk 678 mill. kroner til å bygge opp egenkapital i barnehagene. D iss e m ed- l emm er legger til grunn at en mindre del av avsetning til egenkapital sannsynligvis er helt i tråd med det som må ansees som forsvarlig barnehagedrift og egenkapi- talnivå. Ut over det som kan regnes som forsvarlig, brukes avsetning til egenkapital også til å bygge opp verdier i selskapet som kan realiseres ved salg og fusjoner/fisjo- ner, slik Velferdstjenesteutvalget skriver i sin rapport.

Videre påpeker Velferdstjenesteutvalget at oppbygging av egenkapital slik er et alternativ til løpende uttak av utbytte og andre ytelser. I 2007 til 2016 ble egenkapita- len i private barnehager bygd opp med rundt 400 mill.

kroner årlig, viser kartleggingen BDO gjennomførte for Kunnskapsdepartementet i 2018. I 2019 var avsetnin- gen til egenkapital, på 678 mill. kroner, altså enda høye- re. D iss e m ed l em m er vil påpeke at ut over utbytte og konsernbidrag henter private barnehageeiere, og her særlig konserner, fellesskapets penger ut av barnehagedriften på måter det er vanskelig eller umulig for offentligheten å få innsyn i: gjennom internhandel, utskilling av eiendom i egne selskaper, husleie, interngjeld, ulike honorarer og godtgjørelse til eiere.

Di sse me dl em m er vil likevel understreke at det er i salg av barnehager og eiendommer de store pengene ligger, og di sse m ed lem m er er glade for at forslaget tar tak i dette. De siste årene har en rekke barnehagekje- der skilt ut barnehagenes eiendommer i egne eien- domsselskaper, som barnehagen må leie barnehage- bygget av. Mange av eiendommene ble i utgangspunktet gitt svært rimelig eller gratis som etableringsstøtte til barnehagedriften. Å skille ut barnehagenes eiendommer i egne selskaper har også lagt til rette for at minst 238 barnehagebygg er solgt av eierselskaper til utenlandske oppkjøpsfond de siste årene, med påfølgende langvarige kontrakter om at barnehagen skal leie bygget tilbake. Salgene av barnehagebygg til australske og sven- ske oppkjøpsfond har gitt private barnehageeiere milli- ardgevinster som offentligheten ikke har innsyn i stør- relsen på eller bruken av. D iss e m edl em m er vil understreke at oppkjøpsfond må forstås å ha utelukkende kommersielle motiver for å involvere seg i barnehagedrift, langt fra motivene til både offentlige og ideelle ak-

(3)

tører. Det er alvorlig når en viktig del av infrastrukturen i det norske utdanningssystemet eies av utenlandske pensjonsfond og er utenfor demokratisk kontroll.

D iss e m ed lem m er ønsker en barnehagesektor der offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal brukes til barnas beste og ikke til privat profitt. Skattepengene er ment å gå til viktige velferdsgoder, som for eksempel barnehage. Lovverket må derfor utformes slik at det hindrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til profitt for private tilbydere av slike tjenester.

D iss e m ed l em me r viser igjen til representantforslaget og Velferdstjenesteutvalget som ble satt ned som en oppfølging av et vedtak i Stortinget, jf. Innst. 43 S (2017–2018), for å kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester. Et samlet utvalg tilrår at:

«I den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene, må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en (ikke-økonomisk) barnehagevirksomhet. Det bør i den forbindelse undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbake- ført.»

«Et slikt tiltak kunne bidratt til å redusere verdien av den varige og sikre kontantstrømmen fra offentlige tilskudd og foreldrebetaling, og dermed salgsprisen på eksisterende barnehager. Videre ville kommunene som barnehagemyndighet få mer styring over den samlede barnehagesektoren, både med hensyn til plassbehov og kvalitet.»

D iss e m edl em m er mener det er tungtveiende grunner til å følge opp disse tiltakene. Hensynet til kvalitet må alltid gå foran hensynet til kommersielle eiere.

På denne bakgrunn fremmer di sse m ed l em- m er følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen raskt vurdere om gevinster fra salg av barnehageeiendom kan anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn støtte til en ikke-økonomisk barnehagevirksomhet. Videre ber Stortinget regjeringen avklare hvordan eventuell ulovlig statsstøtte kan kreves tilbakeført, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stor- tinget med forslag om at den offentlige finansieringen av private barnehager faller bort ved salg eller etter en viss tidsperiode.»

Ko mi teen s m ed l em mer fra S en ter pa r tiet viser til at Senterpartiet har fremmet en rekke forslag i løpet av stortingsperioden med formål om å unngå kommersialisering av barnehagesektoren og sikre at foreldrebetaling og offentlige tilskudd kommer barna til gode. D isse m ed l em mer vil gjenta bekymringen

for den økende kjedekonsentrasjonen i barnehagesektoren som følge av at små enkeltstående private barnehager sliter økonomisk og må gi opp driften. Ofte selges disse barnehagene til større barnehageeiere, der enkelte kan ha utbytte og eiendomsspekulasjon som motiv for sin investering. Dette svekker mangfoldet i sektoren og kan utfordre tilliten til at fellesskapets penger blir brukt i tråd med formålet. D is se m ed l em mer viser til at Stortinget gjentatte ganger har bedt regjeringen komme med en helhetlig gjennomgang av barnehageloven, med formål om å klargjøre og styrke regelverket. D iss e me dl em m er er kjent med at forslag til regulering av private barnehager har vært på høring, men at regjeringen nylig har nedsatt et nytt utvalg for å vurdere endringer i regelverket for finansieringen av private barnehager.

Di sse m edl em m er deler forslagsstillers bekym- ring for at oppkjøp av barnehager er gjenstand for øko- nomisk spekulasjon, og at det er behov for å stramme inn regelverket på dette området. D isse me dl em- me r vil gjenta det Senterpartiet påpekte ved behand- lingen av Dokument 8:123 S (2019–2020), at kommunene allerede i dag har anledning til å klausulere i salgsav- talen både forkjøpsrett, rett til tilbakekjøp og en tilba- keføring av verdier til kommunen ved gevinstrealise- ring for de private eierne i forbindelse med videresalg av barnehagen.

Di sse m ed l em mer viser til Senterpartiets mål om å forhindre at kommersielle selskaper tar ut uaksep- table gevinster fra barnehagedriften og bedriver eiendomsspekulasjon, og ønsker derfor et strengere regel- verk. D iss e m ed l em m er mener imidlertid det er behov for å vurdere ulike reguleringer i en helhet, og vil derfor ikke støtte representantforslaget, men isteden avvente høringen om Velferdstjenesteutvalgets innstilling, som blant annet omhandler de forhold og forslag til regulering som forslagsstiller fremmer i representantforslaget.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstre- parti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen raskt vurdere om gevinster fra salg av barnehageeiendom kan anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn støtte til en ikke-økonomisk barnehagevirksomhet. Videre ber Stortinget regjeringen avklare hvordan eventuell ulovlig statsstøtte kan kreves tilbake- ført, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

(4)

4 Innst. 254 S – 2020–2021

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stor- tinget med forslag om at den offentlige finansieringen av private barnehager faller bort ved salg eller etter en viss tidsperiode.

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens med- lemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti.

Kom it een har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre føl- gende

v e d t a k :

Dokument 8:88 S (2020–2021) – Representantfor- slag fra stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes om å forhindre eiendomsspekulasjon i barnehagesektoren – vedtas ikke.

Oslo, i utdannings- og forskningskomiteen, den 23. februar 2021

Roy Steffensen Hanne Dyveke Søttar

leder ordfører

(5)

Kunnskaps- og integreringsministeren

Postadresse: Postboks 8119 Dep 0032 Oslo Kontoradresse: Kirkeg. 18 Telefon* 22 24 90 90

Org no.: 872 417 842

Representantforslag 88:8 S (2020-2021) om å forhindre eiendomsspekulasjon i barnehagesektoren

Jeg viser til forslag fra representant Moxnes om å forhindre eiendomsspekulasjon i

barnehagesektoren. Forslagsstiller ønsker at regjeringen skal vurdere om gevinster av salg fra barnehageeiendom kan anses som ulovlig støtte til en kommersiell

eiendomsvirksomvirksomhet, og avklare hvordan eventuell ulovlig statsstøtte kan kreves tilbakeført.

Velferdstjenesteutvalget avga sin utredning, NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, til Nærings- og fiskeridepartementet 1. desember 2020. I utredningen gir utvalget blant annet uttrykk for følgende:

"Utvalget mener at i den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris, bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en (ikke- økonomisk) barnehagevirksomhet. Det bør i den forbindelse undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført."

Jeg vil videre vise til spørsmål til skriftlig besvarelse fra representant Torstein Tvedt Solberg, som i stor grad retter seg mot samme tema som representant Moxnes sitt forslag. I mitt svar til representant Tvedt Solberg av 6. januar 2021 gir jeg mine foreløpige synspunkter knyttet til utvalgets omtale over.

Stortinget

Karl Johansgate 22 0026 OSLO

Deres ref Vår ref

20/3346-

Dato

19. januar 2021

(6)

Side 2

EØS-reglene om offentlig støtte kommer ikke til anvendelse dersom støtten gis til såkalt ikke- økonomisk aktivitet. EFTA-domstolen og ESA har slått fast at barnehagevirksomhet ikke anses som økonomisk aktivitet, slik at en evt. økonomisk fordel fra offentlige midler som kommer barnehagevirksomheten til gode, ikke anses som offentlig støtte iht. EØS-retten, uavhengig av hvilken form støtten har. Norske kommuner står dermed i utgangspunktet fritt til å overdra kommunal eiendom vederlagsfritt til barnehagevirksomhet drevet av private aktører, uten hinder av støtteregelverket. En eventuell gevinst ved senere salg av

eiendommen vil heller ikke utgjøre støtte, så fremt den kommer barnehagevirksomheten, eller annen ikke-økonomisk aktivitet til gode.

Flere private barnehageselskaper driver både barnehagevirksomhet (ikke-økonomisk aktivitet) og eiendomsvirksomhet (økonomisk aktivitet). Så lenge den økonomiske fordelen som ligger i en eiendomsoverdragelse utelukkende tilfaller selskapets barnehagevirksomhet, som er definert som ikke-økonomisk aktivitet, vil EØS-reglene om offentlig støtte ikke komme til anvendelse. Dersom eiendomsoverdragelsen derimot i realiteten kommer

barnehageselskapets eiendomsvirksomhet til gode, enten gjennom bruk på ikke-

markedsmessige vilkår, eller gjennom evt. gevinst ved etterkommende salg, vil dette kunne utgjøre ulovlig støtte iht. EØS-retten.

Forslagsstiller ønsker også en tidsbegrensning på tildeling av offentlige tilskudd til private barnehager. Velferdstjenesteutvalget har også omtalt muligheten for tidsbegrensninger av finansieringen til private barnehager. Utvalget mener dette bør presiseres, blant annet av hensyn til at kommunen som barnehagemyndighet må ha nødvendige virkemidler til å regulere kapasiteten i hele barnehagesektoren.

I forbindelse med høringen av nye reguleringer for private barnehager i 2019, vurderte departementet om det skulle innføres krav om ny godkjenning ved salg, eller en form for tidsbegrensning på godkjenningen. Bakgrunnen var at disse tiltakene kan bidra til å redusere verdien av den varige kontantstrømmen fra offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Departementet vurderte at et krav om ny godkjenning ved salg eller etter en viss tidsperiode vil være relativt inngripende overfor eierne av private barnehager. Krav om ny godkjenning må nødvendigvis gjelde for eksisterende barnehager for å ha en viss effekt. Departementet viste i høringsnotatet til at det vil være en vesentlig endring sammenlignet med dagens regulering og innebære tilbakekall av en rettighet som barnehagene allerede har fått. Det vil også føre til mer administrasjon i kommunene, som jevnlig må godkjenne alle barnehager på nytt. Videre viste departementet til at salg kan gjennomføres på en rekke måter, og at dette vil kunne skape risiko for omgåelser. En slik regulering kan derfor bli svært komplisert og krevende å håndheve. Departementet vurderte derfor at ulempene ved reguleringene er større enn fordelene ved å redusere salgsprisen på eksisterende barnehager.

Velferdstjenesteutvalgets utredning er nå på offentlig høring. Jeg mener det ikke er

hensiktsmessig å forskuttere denne høringen ved å starte en eventuell oppfølging av

utvalgets forslag på nåværende tidspunkt. Regjeringen vil på ordinær måte vurdere

(7)

Side 3

oppfølgingen av velferdstjenesteutvalgets utredning etter høring. Vi imøteser høringsinstansenes innspill om dette og om andre relevante problemstillinger.

Med hilsen

Guri Melby

(8)

Trykk og layout: Stortingets grafiske seksjonSvanemerketrykksak, 2041 0654