Fra hjemmehjelp til vaskehjelp? Om taylorisering av hjemmehjelpsarbeid

FRA HJEMMEHJELP TIL VASKEHJELP?

OM TAYLORISERING AV HJEMMEHJELPSARBEID

Mona Andersen

Masteroppgave

Høsten 2008

Sosiologisk institutt, Universitetet i Bergen

Forord

Arbeidet med masteroppgaven har vært en lærerik, slitsom, inspirerende og langvarig prosess.

Jeg vil først og fremst benytte anledningen til å takke min veileder, Karen Christensen, for konstruktive tilbakemeldinger, råd og rettelser fra jeg begynte arbeidet med oppgaven, og hele veien frem til ”mål”. Jeg vil også takke henne for at hun var behjelpelig med å formidle kontakt mellom meg og de som siden skulle vise seg å bli de viktigste bidragsyterne til dette prosjektet, nemlig informantene.

Til alle dere hjemmehjelpere som deltok på intervjuene: Tusen takk for at dere åpent delte av deres erfaringer og tanker, og dermed gjorde dette prosjektet mulig. Takk også til Haldis Grindheim og Åse Stiansen, som formidlet informanter til meg og som organiserte tid og sted for intervjuene, og til tidligere direktør i Bergen Hjemmetjenester KF, Harald Inge Anderssen, for interesse for prosjektet og for tillatelse til å gjennomføre intervjuene i arbeidstiden.

Takk til Kristine Tallo for ”teknisk assistanse” og for konstruktive innspill, samt mang en mindre konstruktiv kaffepause.

Innhold

Forord ... 2

KAPITTEL 1: INNLEDNING... 5

1.1 INTRODUKSJON ... 5

1.2 TIDLIGERE OMSORGSFORSKNING ... 7

1.3 PROSJEKTETS FOKUS OG AVGRENSNINGER... 8

1.4 PROBLEMSTILLING ... 10

1.5 KAPITTELGJENNOMGANG ... 11

KAPITTEL 2: MODERNISERING AV DE OFFENTLIGE HJEMMETJENESTENE... 14

2.1 HJEMMEHJELPSTJENESTEN HISTORISKE UTVIKLING – EN KORT INNFØRING ... 14

2.2 FORETAKSMODELLEN ... 16

2.3 NEW PUBLIC MANAGEMENT – ET MODERNISERINGSTILTAK I OFFENTLIG SEKTOR ... 21

2.4 HJEMMEHJELP UNDER BERGEN HJEMMETJENESTER KF ... 26

2.5 OPPSUMMERING ... 28

KAPITTEL 3: METODE OG REFLEKSJONER ... 30

3.1 INNLEDENDE OM METODE ... 30

3.2 METODEVALG ... 30

3.3 OVERSIKT OVER INFORMANTENE... 31

3.4 TILGANGEN TIL FELTET OG REFLEKSJONER RUNDT REKRUTTERINGEN ... 34

3.5 FORSKNINGSETISKE REFLEKSJONER ... 35

3.6 INTERVJUSITUASJONEN ... 35

3.7 ANALYSEPROSESSEN ... 37

3.8 AVSLUTTENDE OM STUDIENS GYLDIGHET ... 38

KAPITTEL 4: MØTET MELLOM TAYLORISERING OG OMSORG - EN TEORETISK RAMME... 40

4.1 INNLEDNING... 40

4.2 TAYLORISERING AV ET OMSORGSARBEID ... 40

4.3 FREMMEDGJØRINGEN... 42

4.4 FRA PROFESJONALISERING TIL DEPROFESJONALISERING... 45

4.5 OMSORGSRASJONALITETENS AKTUALITET I ET NYTT REGIME ... 49

4.6 ANDRE-ORIENTERING... 51

4.7 OPPSUMMERING ... 52

KAPITTEL 5: ET UMULIG HJEMMEHJELPSARBEID... 54

5.1 INNLEDNING... 54

5.2 MER ENN BARE RENGJØRING ... 54

5.3 FEILBEREGNINGEN AV TID... 56

5.4 FRA HJEMMEHJELP TIL VASKEHJELP? ... 60

5.5 DEN ENDELIGE ATSKILLELSEN FRA HJEMMESYKEPLEIEN... 61

5.6 FAGORGANISERING – ET OVERFLATISK PROFESJONALISERINGSKRITERIUM... 65

5.7 OPPSUMMERING ... 67

KAPITTEL 6: FORTSATT ET OMSORGSARBEID ... 69

6.1 INNLEDNING... 69

6.2 I MØTE MED BRUKEREN... 69

6.3 ”DU MÅ VÆRE ET OMSORGSMENNESKE FOR Å GJØRE EN GOD JOBB I DETTE YRKET HER” ... 72

6.4 OPPSUMMERING ... 73

KAPITTEL 7: DE STILLE PROTESTENE ... 74

7.1 INNLEDNING... 74

7.2 AVMAKT OG UTILSTREKKELIGHET ... 74

7.3 MOTSTAND ... 77

7.4 HÅNDTERINGSSTRATEGIER ... 81

7.5 OPPSUMMERING ... 83

KAPITTEL 8: AVSLUTNING ... 86

8.1 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON ... 86

8.2 FREMTIDENS HJEMMEHJELPSTJENESTE – EN OFFENTLIG HUSHJELPSTJENESTE? ... 88

LITTERATURLISTE ... 90

Vedlegg 1 ... 95

Vedlegg 2 ... 99

Vedlegg 3 ... 101

Vedlegg 4 ... 103

KAPITTEL 1: INNLEDNING

1.1 INTRODUKSJON

I løpet av de siste årene har det skjedd store omveltninger innen de kommunale tjenestene, som følge av behov for innsparinger og økt fokus på effektivisering. Kommunenes pleie og omsorgssektor er under stort press hva organisatoriske omstillinger og innføring av

effektivitetstankegang angår (Moland og Bogen 2001). Behovet for offentlige

omsorgstjenester er stadig økende, og særlig gjelder dette for tjenestene innen eldreomsorgen.

Helt siden 80-tallet har landets kommuner hatt problemer med dekningen av behovet innen eldreomsorgen, både i den åpne omsorgen og i institusjonsomsorgen, på grunn av trang økonomi og personalmangel (Wærness 1982, Nergård 1989). Hovedårsaken til presset på hjemmetjenestene er et økende antall eldre med hjelpebehov. En annen viktig faktor er at hjemmeboende eldre er sykere enn de var tidligere, som følge av 90-tallets nedbygging av institusjonsomsorgen (Thorsen og Wærness 1999). Endelig kan det også nevnes at

omsorgsbehovet blant de eldre har økt i takt med økning i andelen yrkesaktive kvinner (Wærness 1982). Det vil si at den omsorgen som hjemmearbeidende kvinner, eller delvis hjemmearbeidende kvinner, tidligere utførte gratis minskes i økende grad.

Spørsmålet om hvordan den offentlige sektor skal løse de store utfordringene i omsorgssektoren, og da spesielt innen eldreomsorgen, er fortsatt et høyst dagsaktuelt tema. I mediedebatten går diskusjonene blant politikere, forskere og ”synsere” høylydt for seg.

Statistikken viser at vi stadig blir eldre¹ i dette landet, noe som fører til at gruppen av

hjelpetrengende eldre også stadig vokser. Tallet på mottakere av hjemmetjenester var i 1992 på litt over 146 000 på landsbasis, mens dette tallet hadde økt til over 171 000 i 2006.² Sosiopolitiske studier viser at ”eldrebølgen” eller ”eldrebomben” snart kommer til å ramme oss. I 2004 var det i Norge 4,4 personer i yrkesaktiv alder (20-66 år) per pensjonist, mens det i 2050 forventes å være 2,5. Østby (2004) hevder imidlertid at disse tallene ikke nødvendigvis er så foruroligende som de først kan virke av flere grunner. 67åringene i 2050 vil etter all

1 Levealderen har endret seg gradvis, og nordmenn lever i dag lenger enn noen sinne. I 2006 kunne nyfødte jenter forvente å leve i nesten 83 år og nyfødte gutter vel 78 år. For tjue år siden, var de tilsvarende tallene 79 og 73 år. (Kilde: Statistisk Sentralbyrå, http://www.ssb.no/befolkning/, den 11.03.08, kl.13.00)

2 Kilde: Statistisk Sentralbyrå, http://www.ssb.no/pleie/tab-2007-12-06-05.html, den 11.03.08, kl.13.50

sannsynlighet være langt sprekere enn det de var i 1950, da det var 7 yrkesaktive personer per pensjonist i Norge. Helsemessig ser det derfor ut til at omsorgsbehov er mer knyttet til de siste leveårene enn en satt aldersgrense, og det er i de siste leveårene at

hjemmehjelpstjenesten særlig setter inn. Statistikken viser imidlertid at Norge har håndtert like store endringer i forholdstallet i befolkningen under langt vanskeligere økonomiske forhold enn i dag (ibid). Tornstam (1999) hevder også at det er slik at begrepene ”eldrebølge”

og ”eldrebombe” er katastrofemetaforer som innebærer en stigmatisering av eldre som ressurskrevende. Det er med andre ord ulike oppfatninger av problemet.

Markedsorientering i forbindelse med organiseringen av omsorgstjenester er et ideologisk ladet tema, og blir ofte fremsatt som en løsning av politikere og andre som befinner seg på den politiske høyresiden. De siste årene har trenden gått mot at kommunene stadig heller til slike løsninger for å håndtere økonomiske problemer i sektoren. Dette skjer til tross for henstillinger fra samfunnsforskere om at markedsløsninger ikke er veien å gå i forhold til utviklingen av en omsorgssektor som skal sikre eldre og andre omsorgstrengende trygghet og verdighet i en sårbar situasjon (Wærness 1982, Wærness og Gough 1985, Eliasson 1995, Szebehely 1995, Christensen 1998, Thorsen og Wærness 1999). Både institusjonsomsorgen og den åpne omsorgen har vært gjenstand for modernisering i kraft av privatisering og konkurranseutsetting. Hjemmetjenesten er den delen av omsorgssektoren som er under størst press, ikke minst på grunn av nedbyggingen av institusjonsomsorgen på 90- tallet. Nedbygging av institusjonene kom som følge av den velferdspolitiske målsetningen om at hjelpetrengende eldre og funksjonshemmede skulle bo hjemme så lenge som mulig

(Thorsen og Wærness 1999:16-17). Samtidig med dette er kommunenes mål for

hjemmetjenestene å gi mer hjelp med samme ressurser (Thorsen 1998). Det er innlysende at denne ressursbesparingen vil gå på bekostning av brukerne, de ansatte i tjenesten, eller begge deler. Løsningen på hvordan den offentlige eldreomsorgen skal organiseres er et tema som berører oss alle, i større eller mindre grad, fordi vi selv vil bli gamle og hjelpetrengende, fordi vi har pårørende eller andre som befinner seg i den situasjonen, eller fordi vi har vårt daglige arbeid i omsorgssektoren.

I flere av landets mest folkerike kommuner har det blitt innført frie markedsløsninger innen omsorgstjenestene. Innen institusjonsomsorgen ser man særlig en vekst i andelen privatdrevne sykehjem. Når det gjelder hjemmetjenestene har markedsløsninger først og fremst blitt innført gjennom konkurranseformen ”fritt brukervalg”, basert på prinsippene fra det frie markedet om at økt konkurranse fører til økt effektivitet og kvalitet (From m.fl.2003).

Eksempler på norske kommuner som har innført konkurranseutsetting gjennom

brukervalgsordninger i hjemmehjelpstjenesten er Oslo, Bærum, Bergen, Stavanger og Tønsberg.³

Jeg har i dette prosjektet valgt å fokusere på en offentlig, kommunalt regulert hjemmehjelpstjeneste i en av landets bykommuner der fritt brukervalg ble innført i hjemmetjenesten fra oktober 2005. Innføring av fritt brukervalg gjennom

konkurranseutsetting må antas å ha betydelig innvirkning på hjemmehjelpstjenesten, både når det gjelder innhold og utforming av den. Dette har igjen konsekvenser for både mottakere av hjemmehjelp, og for de som arbeider innenfor tjenesten. Med intensjon om å se nærmere på hvordan de ansatte berøres av omorganiseringene, har jeg gjort en studie av en gruppe hjemmehjelpere i Bergen kommune etter innføringen av konkurranseutsetting i

hjemmehjelpstjenestene.

Modernisering av offentlig sektor ser i økende grad ut til å handle om innføring av løsninger fra det private markedet. Det er derfor etter ønske om å bidra til en dypere innsikt i mulige konsekvenser av dette ”effektiviseringsjaget”, at jeg har gjort en studie av en gruppe hjemmehjelperes erfaringer med å jobbe under et regime der det frie markedets

rasjonalitetstankegang har fått signifikant innvirkning på deres arbeidsdag.

1.2 TIDLIGERE OMSORGSFORSKNING

Den samfunnsfaglige forskningstradisjonen som retter seg inn mot studier av omsorgsarbeid, både lønnet og ulønnet, benevnes gjerne omsorgsstudier (Christensen 1997: 40). De første bidragene til den norske omsorgsforskningen innen offentlig omsorgsarbeid skriver seg tilbake til slutten av 70-tallet, begynnelsen av 80-tallet. Dette henger sammen med at

ordningen med offentlig hjemmehjelp for eldre og uføre først ble innført over hele landet på midten av 70 tallet (Wærness 1982). Omsorgsstudier befinner seg i et grenseland mellom kvinneforskning, velferdsforskning og arbeidslivsforskning (Christensen 1997). Det var på begynnelsen av 80-tallet at Kari Wærness’ begrep ”omsorgsrasjonalitet” ble introdusert; et begrep som siden har vist seg å være fruktbart i sammenheng med studier av ulike former for omsorgsarbeid, og i forbindelse med analyser av samfunnsendringer og organisatoriske

omstillinger innen forskjellige former for omsorgsarbeid (Wærness 1999:53-59). Mitt prosjekt føyer seg inn i rekken av bidrag til denne omsorgsforskningen.

3 Denne informasjonen er hentet fra de aktuelle kommunenes hjemmesider.

Hjemmehjelpsyrket har sitt grunnlag i tradisjonelt ulønnet kvinnearbeid i hjemmet (Thorsen1998), og er fortsatt, den dag i dag, et kvinneyrke. Fordi hjemmehjelpsyrket har røtter i kvinnearbeid blir også de karakteristikker som preger hjemmehjelpsyrket oppfattet som kvinnetypiske, selv om det ikke er slik at det utelukkende er kvinner som kan utføre den type arbeid. Dette bidraget tar, som de fleste andre bidrag til omsorgsforskningen,

utgangspunkt i et kvinneperspektiv, dvs. at jeg i analysen tar hensyn til historikken til kvinner som en sosial gruppe.

Når det gjelder hjemmetjenestene, har både hjemmehjelpstjenesten og

hjemmesykepleien vært gjenstand for analyse i en rekke studier, der både arbeidets innhold og de organisatoriske rammene rundt det har blitt studert (Thorsen 1998). Blant studier som analyserer hjemmehjelpsarbeidet spesielt, kan nevnes Nergårds studie av hjemmehjelpere i Oslo på 80-tallet (Nergård 1989), Christensens studie av profesjonalisering og

motprofesjonalisering blant hjemmehjelpere på slutten av 80-tallet (Christensen 1989), og Thorsens (1998) studie av hjemmehjelpstjenesten (som innbefatter perspektiver fra både ledere, brukere og hjemmehjelpere) foretatt i bygdeby og drabantby på slutten av 90-tallet.

Svenske bidrag til omsorgsforskningen bør også nevnes, fordi disse i stor grad forholder seg til den norske forskningen på området (Christensen 1998:40). Szebehely’s doktoravhandling (Szebehely 1995), der hun sammenligner tre ulike organisasjonsmodeller innen

hjemmehjelpstjenesten i Stockholm på slutten av 80-tallet, samt Eliasson’s bidrag (Eliasson 1995) til den skandinaviske velferdsforskningen er verdt å nevne.

Deler av det teoretiske rammeverket for dette prosjektet er hentet fra Karen

Christensens empiriske studier av arbeidet i den åpne omsorgen i en av landets bykommuner på slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet (Christensen 1990 og 1997). Disse studiene har blitt særlig aktuelle for meg fordi min empiri er hentet fra samme kommune og også fokuserer på en av de samme gruppene, nemlig hjemmehjelperne, som Christensen innhentet empiri i fra til sin hovedfagsoppgave og til sitt doktorgradsprosjekt.

1.3 PROSJEKTETS FOKUS OG AVGRENSNINGER

Det er åpenbart at det er svært mange områder som kan studeres når slike endringer, som konkurranseutsetting av en kommunal tjeneste, finner sted. Jeg har derfor vært nødt til å begrense meg i forhold til disse områdene. Brukervalg, og konsekvenser for brukerne, har vært primærfokuset i den offentlige debatten i mediene, og blant politikere i forbindelse med

markedsorienteringen innen de offentlige omsorgstjenestene. Jeg har imidlertid næret et ønske om å fokusere nærmere på det som i liten grad settes på dagsorden i den offentlige debatten omkring disse temaene; nemlig hvordan omorganiseringene som følger av en

konkurranseutsetting erfares og oppleves fra de ansattes side. Som jeg vil redegjøre nærmere for, har den delen av hjemmehjelpstjenesten i Bergen kommune som går under

betegnelsen ”praktisk bistand husholdning” blitt organisert inn under et kommunalt foretak;

Bergen Hjemmetjenester Kommunalt Foretak (Heretter KF).

Grunnen til at jeg ikke har valgt å inkludere hjemmehjelpere fra private leverandører som har kontrakt med kommunen, er først og fremst at andelen slike hjemmehjelpere i Bergen kommune er minimal. 3,3 % av alle hjemmehjelpsmottagere i Bergen kommune benyttet seg av private hjemmehjelpere per 25. april 2006.⁴ Om trenden vil gå mot at flere vil velge privat tilbyder av offentlig finansiert hjemmehjelp i fremtiden er vanskelig å si. Foreløpig ser det ut til at det kommunale foretaket, Bergen hjemmetjenester KF, ikke står i fare for å miste noe betydelig andel av sine brukere til private leverandører. Dette kan ha sammenheng med en fortsatt stor tillitt til, og tro på det offentlige som leverandør av velferdstjenester i

befolkningen generelt. I tillegg kan det å velge en privat hjemmehjelpsleverandør for mange eldre oppleves som usikkert eller utrygt fordi dette er noe nytt og fremmed, og man velger derfor å beholde den kommunale hjemmehjelpen som man er kjent med.

En brukerundersøkelse som ble foretatt noen måneder etter KF’s oppstart (Engan 2006) viser at 89 % av hjemmehjelpsmottakerne i Bergen Kommune er svært, eller nokså, tilfreds med den jobben som hjemmehjelperne fra KF gjør hjemme hos dem. Den samme

undersøkelsen viser at 9 % av brukerne i undersøkelsens utvalg hadde vurdert å skifte til en privat leverandør. I tillegg til det faktum at så få mottakere av offentlig hjemmehjelp faktisk velger private leverandører, taler dette for at konkurranseelementet foreløpig ikke skaper noen særlig grad av utrygghet for de ansatte i KF i forhold til om de får beholde jobben sin som følge av nedbemanning ved lav etterspørsel.

I forhold til prosjektets omfang ble det også hensiktsmessig å avgrense prosjektet til å innebefatte kun de ansatte i KF. Oppstarten av KF innebar at en del hjemmehjelpere fulgte med over fra kommunen for å jobbe for det nye foretaket. Samtidig ble det også ansatt en god del nye hjemmehjelpere i KF ved dets oppstart, som ikke har erfaring med å jobbe som hjemmehjelp fra tidligere. Det var derfor viktig for denne studien å inkludere både nyansatte i

4 Tallet er hentet fra en markedsandelsoversikt fra Byrådsavdeling for helse og omsorg.

foretaket, og ansatte som har fulgt med over fra kommunen. De sistnevnte har dermed

erfaring med å jobbe som hjemmehjelp både før og etter konkurranseutsettingen av tjenesten.

Konkurranseformen ”fritt brukervalg”, som Bergen kommune har valgt i forbindelse med konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenesten, legger vekt på borgerne som kjøpere av tjenester (Montin 2004:116). Da melder spørsmålet seg hvordan denne nye rollen for brukeren endrer relasjonene mellom hjemmehjelper og bruker og brukerens tilnærming til hjemmehjelperen. I og med at jeg i mitt prosjekt har fokusert på, og innhentet data blant de ansatte, har jeg lite forutsetninger for å si noe om hva slags betydning denne overgangen har for hjemmehjelpsmottakerne sin del. Min studie tar hjemmehjelpernes perspektiver.

1.4 PROBLEMSTILLING

De organisatoriske omstillingene i forbindelse med konkurranseutsettingen av

hjemmehjelpstjenesten i Bergen Kommune har forårsaket betydelig endringer i forhold til hjemmehjelpsarbeidets organisering og arbeidsdagens innhold. Rammen for min analyse vil være de organisatoriske omstillingene i hjemmehjelpstjenesten i forbindelse med opprettelsen av det kommunale foretaket. Dette handler om de grep som har blitt gjort med henblikk på å effektivisere arbeidsprosessen til hjemmehjelperne. Jeg har funnet det relevant å kalle disse omstillingene for en taylorisering av hjemmehjelpsarbeidet. Det er derfor hjemmehjelpernes erfaringer med å arbeide under et regime som har gjennomgått en slik tayloriseringsprosess som vil være gjenstand for min analyse.

Jeg ønsker å vise hvordan hjemmehjelpsarbeidet umuliggjøres på grunn av den detaljerte tidsstyringen og oppgavespesifiseringen, som ikke tar hensyn til den individuelle bruker og til praktiske forhold i hjemmehjelpernes arbeidsdag. Jeg vil også vise hvordan hjemmehjelpernes oppfatning av seg selv som ”omsorgspersoner” gjør at innføringen av et regime der fjerningen av omsorgsdelen er et eksplisitt mål ikke har lyktes. Til sist i analysen vil jeg gå inn på hvordan hjemmehjelperne opplever og håndterer konflikten mellom deres arbeidsinstruks og deres praksisvirkelighet i en hverdag. Studiens overordnede problem handler således om et motsetningsforhold mellom en organisasjonsstruktur og en organisasjonspraksis.

1.5 KAPITTELGJENNOMGANG

I kapittel 2 vil jeg sette hjemmehjelpsarbeidet og de omorganiseringene som har skjedd med konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenesten inn i en velferdspolitisk ramme. Det vil jeg gjøre ved at jeg først fremstiller politiske og ideologiske motsetninger i forhold til å bruke private markedsløsninger for å imøtekomme de store utfordringene i helse og

omsorgssektoren. Før jeg kommer nærmere inn på den konkrete organiseringen av hjemmetjenestene i Bergen kommune i forbindelse med konkurranseutsettingen, er det nødvendig å gi en kort historisk fremstilling av hjemmehjelpstjenesten i Norge generelt, og i Bergen kommune spesielt. I denne delen har jeg forsøkt å peke på de viktigste yrkeshistoriske momenter i tjenesten, slik at leseren får innblikk i hvordan hjemmehjelpstjenesten frem til i dag har gjennomgått betydelige forandringer, siden den startet opp som et arbeid som var basert på frivillighet for nærmere 60 år tilbake. Et eget avsnitt er viet til en mer detaljert beskrivelse av den politiske prosessen i forbindelse med oppstarten av Bergen

hjemmetjenester KF, konkurranseutsettingen av tjenesten praktisk bistand husholdning, samt KF’ets oppbygning og struktur. Deretter kommer et avsnitt med innføringer i de mest sentrale trekkene ved New Public Management. I forhold til de omorganiseringene som har blitt gjort i forbindelse med hjemmehjelpstjenesten Praktisk bistand husholdning i Bergen kommune, er det troen på denne formen for modernisering som har vært styrende for politikerne og andre som har ”kjempet for” konkurranseutsettingen av tjenesten. Fokuset i dette prosjekt er den detaljerte oppgave- og tidsstyringen av hjemmehjelpsarbeidet som hjemmehjelperne i BhKF utsettes for som følge av innføringen av slike reformer. I et eget avsnitt vil jeg derfor konkret redegjøre for hvordan hjemmehjelpernes arbeidsdag blir detaljregulert, og for hvordan deres arbeidsoppgaver har blitt ”forenklet” og spesifisert. Kapittel 2 inneholder også en kort innføring i, og refleksjon rundt ulike betegnelser på hjemmehjelpsmottakeren.

Kapittel 3 har fokus på metodevalg, fremgangsmåter i forbindelse med datainnsamlingen og forholdet mellom teori og empiri. Jeg gir her en oversikt over refleksjoner i forbindelse med metodevalg, intervjuene og intervjusituasjonen. I dette kapittelet gir jeg også en samlet oversikt over studiens informanter. Oversikten gir samtidig informasjon om viktige dimensjoner for analysen.

Kapittel 4 inneholder det teoretiske rammeverket for analysen, der jeg begynner med en kort innføring i Taylors prinsipper for vitenskapelig arbeidsledelse. Dette er nødvendig for å vise hvorfor jeg betegner omstillingsprosessene i hjemmehjelpstjenesten i Bergen kommune

som en tayloriseringsprosess. Dernest går jeg inn på teoretiske konsekvenser av denne prosessen på individnivå, og her viser jeg fruktbarheten av å anvende Marx’ begrep om den fremmedgjorte arbeideren. Videre gir jeg en fremstilling av Christensens (1997) funn i forbindelse med profesjonaliseringstendenser i hjemmehjelpen på 90-tallet, som et

utgangspunkt for å vise hvordan tayloriseringsprosessen har ført til en deprofesjonalisering av hjemmehjelpsyrket etter konkurranseutsettingen. Teoriene om fremmedgjøring og

deprofesjonalisering er imidlertid utilstrekkelige i forhold til de empiriske funnene i dette prosjektet. Jeg finner at hjemmehjelperne fortsatt uttrykker en omsorgsrasjonell tilnærming til sine brukere, til tross for at en tayloriseringsprosess motarbeider omsorgsdelen i

hjemmehjelpsarbeidet gjennom en motvirkning av det relasjonelle i arbeidet. Jeg finner at andre-orienteringen i arbeidet er karakteristisk for de av hjemmehjelperne som tilhører de eldste informantgruppene. Andre-orienteringen er et empirisk uttrykk for den

omsorgsrasjonelle tenkning, og det er ut i fra forskjeller i denne orienteringen at jeg finner et generasjonsskifte blant informantene. I slutningen av kapittel 4 inkluderer jeg derfor en innføring i de to begrepene omsorgsrasjonalitet og andre-orientering i sammenheng med en nærmere utdyping av selve omsorgsbegrepet.

Funnene fra intervjuene med hjemmehjelperne presenteres og analyseres i kapittel 5, 6 og 7. Med bakgrunn i tayloriseringsteorien tar jeg først for meg hjemmehjelpernes erfaringer med å jobbe i det kommunale foretaket. Her fokuserer jeg på selve arbeidsoppgavene de utfører, tidsavgrensningene de må forholde seg til, og hvordan og hvorfor dette ikke fungerer i hjemmehjelpernes daglige arbeid. Etter presentasjonen av de ovennevnte erfaringene, tar jeg konkret for meg deprofesjonaliseringsprosessen som følge av de omstillingene som er gjort i forhold til hjemmehjelpsarbeidet i BhKF. Her analyserer jeg arbeidsoppgavenes innhold, atskillelsen fra det sykepleiefaglige arbeidet, innholdet av hjemmehjelpernes selvbestemmelse i deres daglige arbeid, samt hjemmehjelpernes forhold til fagforeningsaktivitet.

Dernest presenterer jeg hjemmehjelpernes rolle som medmennesker og

omsorgspersoner i forhold til brukerne, og hvordan andre-orienteringen kommer til uttrykk.

Denne delen av analysen baseres i stor grad på begrepet omsorgsrasjonalitet. Mine funn viser at det fortsatt er slik som tidligere forskning (Nergård 1989: 67- 68 og Christensen 1998:240) har påvist, at det som gir mening for hjemmehjelperne er følelsen av å gjøre noe for andre, og det at brukerne viser takknemlighet ovenfor jobben de gjør. Forskjellen mellom mine funn og tidligere funn er imidlertid at betingelsene for dette er blitt betydelig innskrenket ved

innføringen av den nye omstillingen. Det nye handler med andre ord om hjemmehjelpernes

avmakt i forhold til at arbeidet nå er organisert på en måte som gjør at de ofte hindres i å utføre arbeidet på den måten som er meningsfull for dem.

Etter en oppsummering av prosjektets empiriske funn, reflekterer jeg rundt fremtidens hjemmehjelpstjeneste, basert på mine funn og på den velferdspolitiske linjen med å innføre markedsløsninger i eldreomsorgen. De forskjeller jeg finner i holdninger og orienteringer blant de erfarne sammenlignet med de yngre hjemmehjelpsinformantene i dette prosjektet, vil også gi noen indikasjoner på hvordan fremtidens hjemmehjelpere vil skille seg fra de som tradisjonelt har blitt rekruttert til yrket.

KAPITTEL 2: MODERNISERING AV DE OFFENTLIGE HJEMMETJENESTENE

2.1 HJEMMEHJELPSTJENESTEN HISTORISKE UTVIKLING – EN KORT INNFØRING Hjemmehjelpsarbeidet i Norge har sine røtter tilbake til 1950-tallet i Oslo, da hjemmehjelp var basert på frivillig arbeid som kvinneorganisasjoner (bl.a. Norske Kvinners

Sanitetsforening) stod bak (Wærness 1982). I 1969, 17 år etter at de første frivillige tiltak for hjemmehjelp startet opp, ble det for første gang overført statstilskudd til hjemmehjelpsservice.

Det betyr at hjemmehjelpsarbeidet ble utført i privat regi i en lang periode før det offentlige tok på seg ansvaret for tjenesten. Siden hovedansvaret for omsorg for hjemmeboende eldre og funksjonshemmede ble flyttet over til det offentlige, ved Lov om sosial omsorg av 1964, har omveltningene i denne sektoren vært store, både hva organisering, arbeidsforhold og innhold av tjenester angår. Først i 1974 var ordningen med hjemmehjelp for eldre og uføre innført over hele landet. Formålet med tjenesten, da den ble innført som en sosial service, var først og fremst å hindre, eller å utsette at eldre og funksjonshemmede måtte flytte inn på institusjon.

Dette var samfunnsøkonomisk lønnsomt ved at man sparte inn på institusjonsplassene, og man tok det for gitt at de fleste eldre ønsker å bo i sine egne hjem så lenge som mulig (Wærness 1982). Etterspørselen etter tjenestene økte kraftig i løpet av 70- årene, og på begynnelsen av 80-tallet var det i Bergen kommune nærmest normalt at budsjettet for denne type sosiale tjenester var sprengt (ibid).

En av de viktigste endringene innen offentlig hjemmehjelpstjenester skjedde da disse ble flyttet fra sosialtjenesten og over til kommunenes avdeling for pleie og omsorg, jamfør Lov om helsetjenester i kommunene, som trådte i kraft 1. januar 1984 (Christensen 1998). I Bergen kommune ble hjemmehjelpen og hjemmesykepleien da lagt under en felles

administrasjon i Avdeling pleie- og omsorg, som også hadde, og fortsatt har ansvar for byens eldreomsorgsinstitusjoner. Til å begynne med var hjemmehjelpsarbeidet organisert slik at hjemmehjelperne jobbet individuelt, det vil si at de ikke hadde kontakt med sine

arbeidskolleger. I tillegg jobbet flesteparten av hjemmehjelperne deltid, og de hadde få og faste klienter. Det er viktig å poengtere at denne fasen av hjemmehjelpsarbeidet var preget av en svak og ufokusert lovregulering og ideologisk kontroll (Christensen 2005). Arbeidet var dessuten utelukkende basert på middelaldrende kvinner med husmorerfaring fra eget hjem (Christensen 1998). Dette innebar at kvinnene som utførte arbeidet, i stor grad lot de uformelle verdiene fra familieomsorgen være bestemmende for verdiorienteringen i deres

utførelse av arbeidet. Kvinneandelen i yrket på 90-tallet var svært høy: 97 % (Christensen 1998). Per i dag (2008) utgjør den mannlige andelen ansatte i det kommunale foretaket 2,5 %.

Dette tyder på at kvinnedominansen i yrket faktisk har holdt seg nokså stabil i alle disse årene.⁵

Hjemmehjelpsarbeidet har sine yrkeshistoriske røtter i husmorarbeidet og i

hushjelpsarbeidet (Christensen 1990 og 1998). Hjemmehjelpsarbeidet ser imidlertid fortsatt ut til ha mange elementer fra husmorarbeidet i seg. Hushjelparbeidet kan forstås som det som skapte en overgang til hjemmehjelpsyrket, i det en arbeidsgiver- arbeidstaker relasjon mellom omsorgiver og mottaker ble innført (ibid). I relasjonen mellom hjemmehjelper og bruker er det imidlertid karakteristisk at det er kommunen som er arbeidsgiver, og ikke mottakeren av tjenestene, slik som i forholdet mellom hushjelp og husmor. Hjemmehjelpsarbeidet ble også innført på et tidspunkt da hushjelpstradisjonen var på vei ut av det norske samfunnet.

Fram til slutten av 80-årene fantes det ingen formell utdannelse for hjemmehjelpere. I den tiden da hjemmehjelpsarbeid var et individuelt arbeid, var det kun lønnen som gjorde at de kunne føle seg som arbeidstakere (Christensen 1990). Selv om hjemmehjelpernes arbeid på denne tiden var lønnet, så hindret ikke dette at det også ble utført mye ulønnet arbeid for brukerne, noe som kan indikere en husmoridentitet hos hjemmehjelperne (Christensen 1997:

173). Utover på 80-tallet ble gruppearbeid gradvis innført i organiseringen av

hjemmehjelpsarbeidet i Bergen kommune (ibid), og i en overgangsperiode eksisterte både gruppearbeid og individuelt arbeid side om side, selv om de fleste arbeidet individuelt. På denne tiden fantes det også to former for gruppemodeller, der den ene formen for organisering bestod av ”rene” hjemmehjelpsgrupper, som var selvstyrte i den forstand at det ikke var en leder i gruppen. Den andre formen for gruppeorganisering bestod av både hjemmehjelpere og hjemmesykepleiere med en sykepleier som leder. Denne formen for gruppeorganisering kaltes ”integrerte grupper”. Omorganiseringen med gruppearbeid fant sted mellom 1986 og 1989. Dette førte til at hjemmehjelperne begynte å arbeide turnus alle ukedager, og ikke lenger bare dagarbeid, for å kunne gi en mer ”helhetlig omsorg” overfor brukerne.

Christensen (ibid) betrakter disse organisatoriske endringene i hjemmehjelpsarbeidet, altså gruppedannelsen, som en begynnende profesjonalisering av hjemmehjelpsyrket, fordi dette er et avgjørende skritt i forhold til å sette sluttstrek for det isolerte arbeidet uten kolleger relatert bare til bruker (Ibid:184). Det viste seg imidlertid at modellen med integrerte grupper, der hjemmehjelpen og hjemmesykepleien skulle ha et tettere samarbeid, ikke fungerte i praksis i alle Bergens bydeler (ibid).

5 Dette gjelder ikke i samme grad hjemmehjelpsmottakere; blant disse har andelen menn økt.

Overgangen til konkurranseutsetting av hjemmehjelpstjenesten ”praktisk bistand husholdning”, og opprettelsen av Bergen hjemmetjenester KF, markerte slutten på

gruppeorganiseringen og de integrerte gruppene for hjemmehjelperne i Bergen kommune. I det følgende vil jeg derfor gå inn på hjemmehjelpstjenestens overgang til å bli en

konkurranseutsatt tjeneste, samt gi en innføring i hvordan hjemmehjelpsarbeidet nå er organisert.

2.2 FORETAKSMODELLEN

Før konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenestene i Bergen kommune, var kommunens hjemmetjenester, som nevnt, organisert sammen med en felles ledelse. Hjemmetjenesten bestod den gang av hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Når det gjelder hjemmehjelpsdelen, var denne de siste årene delt opp i ytterligere to kategorier; ”praktisk bistand husholdning”

og ”praktisk bistand person”. Praktisk bistand husholdning er den delen av kommunens hjemmetjenester som består i å yte hjelp til husholdningsoppgaver for eldre og

funksjonshemmede hjemmeboende, og som kan utføres uavhengig av brukerens fysiske tilstedeværelse. Praktisk bistand person er den delen av hjemmehjelpstjenestene som går ut på å gi hjelp til personlige funksjoner. Kommunens hjemmehjelpere utførte både

husholdningsoppgaver og hjelp til personlig stell og pleie, da hjemmehjelpstjenesten var organisert sammen under kommunens Avdeling for Pleie og Omsorg.⁶

Den delen av Bergen kommunes hjemmetjenester som betegnes som ”Praktisk bistand husholdning” er den som ble skilt ut som et eget foretak fra og med den 1. mars 2005. Dette kom som følge av bystyrets vedtak om konkurranseutsetting av hjemmehjelpstjenestene i kommunen. Det nye foretaket fikk navnet ”Bergen hjemmetjenester Kommunalt Foretak”.

Dette skal fungere som det som kalles en ”resultatenhet” med ansvar kun for praktisk bistand husholdning. Begrepet Praktisk bistand husholdning inkluderer oppgaver som støvsuging, vask av gulv, trapper, bad, toalett, kjøkken og vinduer, bære ut søppel, støvtørking, klesvask, sengetøyskift.⁷ Dette betyr at hjemmehjelperne som jobber for KF’et ikke skal utføre

pleieoppgaver. Samtidig er det også en god del husholdningsoppgaver som heller ikke skal

6 Opplysningene i dette delkapittelet er hentet fra ”Fremtidig organisering av hjemmetjenesten – rapport fra arbeidsgruppe B”, Saksnr: 200312966- 11, Saksbehandler: TKBE, Delarkiv: BHOS- 0323, Bergen Kommune, 14.04.04. Hvis informasjonen ikke er hentet herfra vil det fremgå av referanser og noter i teksten.

7 Kilde: ”Vedtekter for Bergen hjemmetjenester KF”. Vedlegg 1, sak 200414911 – 157, 17.11.05, Byrådsak 382/05. Bergen Kommune 24. november 2005.

utføres. Dette er oppgaver som har med det ernæringsmessige å gjøre, dvs. handling av kolonialvarer og tilbereding av mat og drikke. Disse oppgavene utføres fortsatt i regi av kommunens pleie og omsorgsavdeling, ut i fra argumentet om at slike oppgaver krever en viss kunnskap om ernæring og kosthold (se note 7). Dette betyr at hjemmehjelperne ikke betraktes som kunnskapsrike nok til å ta hånd om slike oppgaver. Samtidig er det også mulig at slike oppgaver er blitt fjernet fra arbeidslistene til hjemmehjelperne i BhKF fordi de kan være vanskelige å beregne tidsbruk på (mer om dette senere i avsnitt 2.4), når de i motsetning til rengjøringsoppgaver krever en dialog med bruker. Relasjonelle oppgaver fjernes med andre ord fra hjemmehjelperne.

Det ble forutsatt at hjemmehjelpere som ønsket å fortsette å jobbe under kommunens pleie og omsorgsavdeling etter utskillelsen av Praktisk bistand husholdning, måtte ha

omsorgsarbeiderutdannelse, eventuelt fullføre utdannelsen hvis de hadde påbegynt denne.

Praktisk bistand person, som er organisert under Avdeling for pleie og omsorg, går under betegnelsen ”hjemmesykepleien”. Jeg vil understreke at denne delen av kommunens hjemmetjenester ikke er konkurranseutsatt eller organisert i et foretak.

Når det gjelder BhKF, så er kommunen eier av dette foretaket. Opprettelsen skjedde på bakgrunn av ideen om en bestiller- utførermodell. For å skape et skille mellom bestiller og utfører av hjemmehjelpstjenestene, er foretaket organisert utenfor kommunens pleie og omsorgsavdeling med samme struktur som et aksjeselskap. BhKF har et styre som består av seks medlemmer, inkludert en representant valgt av og blant de ansatte. Styret, som velges av byrådet, har myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som har med foretaket og dets virksomhet å gjøre. Dette innebærer også opprettelse og nedlegging av stillinger. Under styret sitter direktøren som er foretakets daglige leder. Hun er ansvarlig for å følge de retningslinjer og pålegg som styret gir. Per juni 2005 var det 206 ansatte i BhKF fordelt på 154 årsverk.

Forvaltningsenhetene er kommunens bestillerorgan. Skillet mellom bestiller og utfører av hjemmehjelpstjenestene markeres ved at kommunen, gjennom forvaltningsenheter i

bydelene, avgjør alt når det gjelder tidsbruk og oppgavetildeling av hjemmehjelpstjenestene, mens utførerne ikke har noen beslutningsmyndighet, og i svært liten grad

påvirkningsmuligheter i forhold til disse avgjørelsene. Det er brukerne selv, eventuelt deres familie eller nærmeste pårørende, som må søke kommunens forvaltningsenheter hvis de ønsker å motta flere hjemmehjelpstjenester eller få forlenget tiden for hjelp. Det må her tilføyes at forvaltningsenhetene ble opprettet i løpet av 2002-2003, altså en god stund før konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenestene ble vedtatt innført i kommunens bydeler, og dette var et ledd i innføringen av en bestiller- utførermodell innen hjemmetjenestene.

Opprettelsen av dette skillet kom som en følge av at bydelsdirektørene etter hvert hadde fått troen på at bestiller - utfører organiseringen hadde et stort innsparingspotensial.

Forvaltningsenhetene ble underlagt den enkelte bydels pleie- og omsorgssjef. Intensjonen med denne formen for bestiller- utfører organisering, var å effektivisere saksbehandlingen innen hjemmetjenestene og utviske forskjeller i utmålt hjelp mellom gruppene. Derfor fikk forvaltningsenhetene både budsjettansvar og ansvaret for å saksbehandle, vedta og bestille hjemmetjenester fra alle tre kategorier: hjemmesykepleie, praktisk bistand person og praktisk bistand husholdning. Etter opprettelsen av BhKF, sender forvaltningsenhetene bestillinger på praktisk bistand husholdning til foretaket, eventuelt til en privat tilbyder av slike tjenester, alt ettersom hva den enkelte mottaker bestiller. Den personlige delen av hjemmehjelpen, praktisk bistand person, er utskilt fra husholdningsdelen og underlagt hjemmesykepleien. Bestillinger på personlig bistand og pleie sendes derfor til hjemmesykepleien.

På den tiden da Bergen hjemmetjenester KF ble opprettet var det nærmere 4900 hjemmehjelpsbrukere i Bergen kommune, hvorav 80 % var kvinner og 60 % var over 80 år gamle.⁸ Tallet på mottakere av hjemmesykepleie var i overkant av 3800. De fleste mottakere av hjemmesykepleie mottar også hjemmehjelp, men det er en betydelig større andel som kun er mottakere av hjemmehjelp.

Bakgrunnen for vedtaket om konkurranseutsetting av hjemmehjelpstjenestene, som ble vedtatt av Bergen bystyre den 18. oktober 2004, var ønsket om større brukertilfredshet, mer brukerinnflytelse, klarere brukerorientering, ryddigere ansvarsforhold, bedre ressursutnyttelse og økonomistyring (Bergenseren, mai 2005). Det overgripende målet var, og er, utvilsomt maksimal kostnadseffektivitet. Av en tilleggsinnstilling til budsjettet i 2004 fremgår følgende:

Byrådet vil, som en del av organisasjonsgjennomgangen i den åpne omsorgen særskilt vurdere nye organisasjonsløsninger for hjemmehjelpstjenestene. Denne tjenesten, som i hovedsak består av renhold og annen praktisk hjelp og bistand i hjemmet, har et enklere innhold enn hjemmesykepleie og kan derfor dra fordeler av å være organisert som en egen enhet. Dette gir også mulighet for private aktører til å gi tilbud på leveranse av slike tjenester. (Fra saksutredning for Byrådssak 171/04, 30.juni 2004)

Bystyret vedtok med dette at private firmaer, som leverte samme type tjenester som BhKF, etter en åpen anbudsrunde skulle få komme inn å konkurrere med det kommunale foretaket ved innføring av konkurranseformen ”fritt forbrukervalg”. Å la det kommunale foretaket konkurrere om hjemmehjelpsbrukere med aktører på det private markedet inngår som en del av effektiviseringen av den åpne omsorgen i Bergen kommune. I følge byrådet har dette et

8 Disse tallene er hentet fra: Status og Strategi, orientering til de ansatte i Bergen hjemmetjenester KF, juni 2005.

potensial for effektivisering på 30- 40 millioner kroner (Saksutredning for Byrådssak 171/04, den 30. juni 2004, s. 3). Konkurransen mellom Bergen Hjemmetjenester KF og de private bedriftene skulle skje på grunnlag av ”fritt forbrukervalg” som ble vedtatt innført fra og med den 1. oktober 2005, 7 måneder etter oppstarten av det kommunale foretaket. I og med at det er kommunens forvaltningsenheter som fastsetter priser på hjemmehjelpsoppdragene, er det viktig å merke seg at intensjonen med konkurransen hjemmehjelpstilbyderne i mellom, er at den skal skje på grunnlag av kvalitet og ikke pris. Imidlertid er det som nevnt et overordnet mål for kommunen å gjøre tjenesten mer kostnadseffektiv, selv om dette ikke alltid utrykkes eksplisitt.

Med fritt brukervalg menes det i denne sammenheng at brukeren selv kan velge mellom ulike leverandører av en kommunalt tildelt tjeneste. I stedet for å sette et helt tjenesteområde ut på anbud bruker man brukervalgsordningen som en alternativ

konkurranseform. Kommunen, som i dette tilfellet er bestiller av tjenestene, inngår avtaler med et knippe private leverandører av hjemmehjelpstjenester (til sammen 9 i Bergen

kommune, hvorav det finnes 2-4 private tilbydere i hver av Bergens 8 bydeler⁹). Det er opp til brukeren å velge den leverandøren som han eller hun ønsker skal utføre jobben, etter at

vedkommende har fått innvilget hjelp av kommunens forvaltningsenhet i sin respektive bydel.

En av hovedhensiktene med konkurranseutsetting er å komme byråkratiet og hierarkiet til livs ved at man som her, ved innføring av en foretaksmodell, innfører en flatere¹⁰ og mer oversiktelig organisasjonsstruktur med få mellomlederposisjoner og en kort vei fra bakken til ledelsen, og på den måten effektivisere driften (Moland og Bogen 2001). Derfor har BhKF delt de 8 bydelene opp i fem geografiske soner (der det utføres mellom 23 og 35 årsverk i hver). Sonene fordeler seg slik; Årstad, Fyllingsdalen/Laksevåg, Fana/Ytrebygda, Bergenhus og Åsane/Arna. Hver sone har en arbeidsleder (soneleder) som er hjemmehjelpernes

nærmeste overordnede og som har ansvar for koordinering av tjenestene. De 5 sonelederne sitter sentralt i BhKF sitt hovedkontor i Fyllingsdalen. Soneledernes overordnede er foretakets

9 Eksempler på private foretak som tilbyr hjemmehjelpstjenester i Bergen Kommune er selskapene City maid, RsV- Renhold AS og Norsk Kontor og Industrirenhold AS.

10 Det finnes grader av hierarkiske og flate strukturer. Ved å redusere antall hierarkiske nivåer vil en kommune oppleve en betydelig flatere struktur, men en rendyrket flat struktur oppnås først når det kun er tale om to administrative nivåer. I følge Moland og Bogen (2001) er motivene for å innføre flatere struktur i en organisasjon først og fremst innsparinger, bedre ressursutnyttelse og tydeligere ansvarsforhold ved økt organisasjonsklarhet. Dette viser seg å ikke alltid stemme overens med resultatet av innføringen av slike strukturer, fordi det i tilfeller har vist seg å føre til mer byråkrati, og dermed økning av

administrasjonskostnadene. Et eksempel på dette er Thatchers innføring av et ”indre marked” i det britiske helsevesenet, som i følge Anna Dixon ved London School of Economics, førte til en reduksjon av

kostnadseffektiviteten, det vil si; kostnadene ble høyere (ibid: 76).

direktør og styre. I hver av de fem sonene finnes det 2- 4 fremmøteplasser/kontorer for hjemmehjelperne, der de møtes til morgenmøte, får utdelt arbeidslister, og kan innta lunsj.

Sonelederne møter regelmessig opp på disse kontorene, men den meste av kontakten mellom soneleder og hjemmehjelper foregår via mobiltelefon som sponses av foretaket. Et av målene til BhKF er at brukerne skal ha faste hjemmehjelpere, noe som har sin bakgrunn i brukernes ønsker. I forhold til organiseringen av arbeidet er det nå også slik at hjemmehjelperne går to og to sammen til brukerne, i motsetning til tidligere da de hovedsakelig gikk alene. Som jeg vil komme inn på senere, kan dette med at hjemmehjelperne går to og to sammen antas å være et grep som er gjort med tanke på effektiviseringen av arbeidet.

Etter ca. et ås drift viste det seg at sykefraværet i BhKF var svært høyt, også

sammenlignet med andre avdelinger i kommunen. Spørreskjemaundersøkelser og intervjuer med hjemmehjelperne i KF’et, foretatt av blant annet kommunens arbeidsmiljøseksjon, tydet på at det var den store arbeidsmengden, fordelt på for kort tid som opplevdes som mest belastende for hjemmehjelperne. Det ble fra ledelsens, og i fra fagforbundets side, fremmet et forslag om sekstimers arbeidsdag for hjemmehjelperne i KF’et. Fra og med den 1. mai 2007 gikk BhKF inn i et prøveprosjekt med sekstimers arbeidsdag, ut i fra vedtak i Bergen Bystyre.

Tiltaket med sekstimers arbeidsdag sponses av Bergen kommune med 3 millioner kroner.¹¹ Innføringen av sekstimers arbeidsdag skjedde i sluttfasen av min datainnsamling. Jeg har derfor få data om dette, men nevner dette her for å peke på intensiteten av

effektiviseringstiltakene. Intensjonen med en kortere arbeidsdag var å minke arbeidsmengden for de ansatte, og dette skulle da føre til mindre fysiske belastninger og mindre varige skader og sykdommer på sikt. Sykefraværet gikk i en periode ned etter innføringen av prosjektet, men det ser nå ut til å gå opp igjen mot nivået som det lå på før innføringen av kortere arbeidsdag¹². Hvis ikke sykefraværet har gått markant ned i løpet av de to årene prosjektet skal vare, tyder mye på at man i KF’et vil gå tilbake til vanlig 7,5-timersarbeidsdag igjen.

For å vise at de ulike delene av omstillingene i hjemmehjelpstjenesten som jeg nå har gjennomgått har et felles idégrunnlag, skal jeg i det følgende presentere New Public

Management.

11 http://www3.bergen.kommune.no/BKSAK_filer/bksak/2007/BR1/2007035159-1.Doc

12 Foretakets direktør informerte meg per e-mail, den 28.08.07, om at sykefraværet i slutten av mai, en måned etter at sekstimers arbeidsdag ble innført, lå på 8,8 %. To måneder etterpå lå sykefraværet imidlertid på 15,5 %, og hadde dermed fått et markant oppsving. Sykefraværet lå før innføringen av sekstimers arbeidsdag på opp i mot 20 %.

2.3 NEW PUBLIC MANAGEMENT – ET MODERNISERINGSTILTAK I OFFENTLIG SEKTOR

De siste 20 årene har vektlegging av markedsmekanismer og dermed fristilling av virksomhet blitt stadig mer fremtredende i offentlig sektor (From mfl. 2003). En Opinionundersøkelse gjennomført for Aftenposten i 2000 (Moland og Bogen 2001) om befolkningens tilfredshet med ulike offentlige tjenester, viser at 82 % av de spurte mente at det er behov for endringer eller reformer i offentlig sektor, noe som muligvis kan indikere en oppfatning om at

tjenestetilbudet innen offentlig sektor ikke er tilfredsstillende. Om det for eksempel er ønskelig med bruk av tjenester fra det private markedet fremgår imidlertid ikke av

undersøkelsen. I Kommunal Rapport 2000 viser en undersøkelse som MMI har gjennomført i befolkningen for Næringslivets Hovedorganisasjon, at 58 % av de som var med i

undersøkelsen svarte at det bør åpnes for konkurranse fra private bedrifter for å løse

problemene innen pleie- og omsorgssektoren. Det betyr med andre ord at det også er en stor andel som ikke synes dette bør skje. Det kom fram av undersøkelsen at tilhengere av Høyere og Fremskrittspartiet er mest positive til slike løsninger, men at også Arbeiderpartiets velgere i stor grad slutter opp om dette (ibid:33).

Før gjennomgangen av New Public Management, kan det være av interesse for leseren å få et lite overblikk over den politiske saksgangen i kommunen forut for

konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenesten. Ved kommunevalget i 2003 gikk partiet Høyre inn i et koalisjonsbyråd sammen med Kristelig folkeparti og Venstre i Bergen

kommune. Overgangen fra et byråd med Arbeiderpartiet som største politiske parti i byrådet til Høyre som største parti, markerte en politisk kursendring innen kommunen. En positiv holdning til private markedsløsninger og troen på at konkurranse vil gi bedre resultater, både økonomisk og i forhold til tjenestekvalitet, dreier seg i stor grad om ideologi, og forbindes med partier som befinner seg på høyresiden av den politiske aksen. Ved bystyrets høring i forbindelse med saken om konkurranseutsettingen av Praktisk bistand husholdning i Bergen kommune, viste det seg at bystyrets representanter fra partiene på høyresiden og fra de borgerlige partiene stemte for konkurranseutsettingen. De partiene som tilhører den politiske venstresiden, nemlig Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse (nå Rødt), samt deler av AP, stemte for et alternativt forslag som ble fremmet av en bystyrerepresentant fra SV. Dette forslaget gikk ut på å videreutvikle den daværende modellen med de integrerte gruppene i

hjemmetjenesten. Også Senterpartiets representanter og deler av Venstre stemte for SV sitt alternative forslag.¹³

New Public Management (heretter NPM)er et bidrag til modernisering av offentlig sektor som bygger på kritikk av offentlig sektor for å være for ineffektiv og regelbundet (From m.fl.2003, Lian 2003). Bærende elementer innen NPM er markedsorientering og konkurranse basert på ideen om at manglende konkurranse hindrer effektiv drift (From m.fl.

2003:14). Underliggende er oppfatningen om at offentlig sektor er for stor, for lite effektiv, for lite fleksibel med svak ledelse, og at det foregår en for liten grad av brukerorientering. Det finnes ingen enhetlig definisjon av hva som går inn under termen NPM, og variasjonene er nokså store fra land til land. Uansett er dette et utrykk for en ny tenkning innen offentlig forvaltning. I et flertall av kommunene i de nordiske landene finner man mer eller mindre de samme kjennetegnene i forhold til denne type organisering (Montin 2004). Når det gjelder Norge, anses NPM reformer kun i noen grad å være innført i offentlig sektor.

Privatisering gjennom konkurranseutsetting og bruk av underleverandører er bærende elementer innen NPM. Disse virkemidlene har de senere år blitt fremhevet i debatten om økt effektivitet i bruken av samfunnets ressurser. Dette fører til at mange politikere og eksperter ønsker å teste ut troen på om privat er mer effektivt enn offentlig, i en tid der presset på økt produktivitet er tiltakende og ressurstilgangen ofte er begrenset (Moland og Bogen 2001).

Generelle trekk ved NPM er strategisk planlegging og mål- og resultatstyring, der hovedpoenget er å definere et klart mål, samt en reduksjon av kostnader i oppnåelsen av dette målet. Videre legges det vekt på oppfatningen av brukerne som kunder. Dette er fordi man ut i fra en markedsorientert tankegang ser på mottakere av offentlige tjenester som kjøpere av disse. Et sentralt eksempel på dette er ”fritt brukervalg”, der det nettopp er opp til brukerne selv å velge den tilbyderen de anser som best egnet til utførelse av en tjeneste, på bakgrunn av den informasjonen som foreligger om tilbyderne. Den informasjonen

hjemmehjelpsmottakerne i Bergen kommune får om de ulike hjemmehjelpstilbyderne, er en A4side med opplysninger om hver enkelt tilbyder som kan lastes ned fra Internett på Bergen kommunes hjemmesider. I forhold til fritt brukervalg, er det et viktig poeng at kunden til enhver tid skal ha mulighet til å bytte til en annen leverandør hvis han eller hun ikke er

fornøyd med tjenestene som leveres av sin aktuelle tilbyder (Ibid:20). Hvor ”fritt” dette valget er, er imidlertid et empirisk spørsmål. Timetallet er uansett det samme, ettersom kommunen innvilger dette før brukervalget finner sted.

13 Informasjonen i dette avsnittet er hentet fra Sak nr. 71/04 i Komité for Helse og Sosial, Bergen Kommune.

Saksdokumentene finnes på http://www3.bergen.kommune.no/bksak/, per 18/4 2008 kl.11.51.

Når det gjelder begrepet privatisering hersker det uenighet innen NPM - litteraturen om hva som går innunder dette (Bogen og Nyen 1998). Noen vil hevde at en

konkurranseutsetting ikke nødvendigvis går inn under privatiseringsbegrepet fordi det kun er snakk om en privatisering når private selskaper overtar både rettigheter, ansvar, produksjon og finansiering av en tidligere offentlig tjeneste (ibid). Mitt standpunkt er at

konkurranseutsetting av en offentlig tjeneste, også i tilfeller der det offentlige fortsatt har ansvaret for tjenesten og finansierer tjenesten (Johnsen mfl. 2004: 32-33, Bogen og Nyen1998:20, Nesheim og Vatne 2000), må anses som en form for privatisering når dette innebærer at private aktører opptrer som leverandører. Når private aktører har kommet på banen i forbindelse med en omorganisering av en offentlig tjeneste, er dette et skritt på veien mot en overdragelse av tjenesten til det private markedet. Det er dessuten sannsynlig å anta at dette med tiden vil føre til at kommunene ønsker å sette flere typer omsorgstjenester ut til konkurranse eller anbud, og dette vil i seg selv styrke privatiseringsinitiativet selv om staten påtar seg ansvaret og finansierer tjenestene.

Fristilling og bestiller- utfører- organisering er en del av NPM konseptet. Det går ut på at man skiller mellom bestilleren, dvs. den som har ansvaret for tjenesten, dens tilgjengelighet og kvalitet, og utføreren, dvs. den som produserer tjenesten på oppdrag fra bestilleren. Innen NPM betyr dette i praksis et skille mellom politikk og produksjon (Montin 2004).

Likeså er kvalitetsstyring og bruk av serviceerklæringer en del av NPM konseptet. Det antas at kvalitetsstyring oppnås gjennom detaljerte anbudsspesifikasjoner, klare kriterier for kvalitetsnivået på tjenestene, metoder for å måle eller vurdere denne kvaliteten, samt etablering av kontroll- og oppfølgingsrutiner (Bogen og Nyen 1998:50-51).

En av konsekvensene av endringene som følger av NPM konseptet er at mottakerne går fra å være brukere (av offentlige tjenester) til å bli kunder (Montin 2004).

Utrykket ”pengene følger brukeren” karakteriserer dette. Brukerer skal ha mulighet til å velge hvem han eller hun ønsker skal levere den aktuelle tjenesten. Kommunens serviceerklæringer ovenfor kundene, brukes for å klargjøre hva de har krav på og kan forvente av den. Dette anses også for å være en form for kvalitetsstyring fordi kunden kan klage på eventuelt mangelfulle eller dårlige tjenester på bakgrunn av slike erklæringer.

Tilhengere av NPM understreker at man i offentlig sektor må legge mindre vekt på regler, prosesser og interne hensyn, og i stedet legge mer vekt på å øke byråkratenes autonomi og valgmuligheter, slik at en lettere kan oppnå målet som er kostnadseffektivitet (Tranøy, Østerud 2001: 67). Fristilling anses som effektivt og kostnadsbesparende fordi tilsynelatende overflødige ledere og ”papirflyttere” fjernes, organisasjonsklarheten økes og

ansvarsfordelingen blir tydeligere. Videre vil noen hevde at demokratiet i en organisasjon økes fordi de ansatte får økt innflytelse når det er færre sjefer eller mellomledere å forholde seg til, samt at kvaliteten på tjenestene økes når beslutninger tas nærmere bruker (Moland og Bogen 2001). Det hevdes også at økt lederskap og flatere struktur fører til trivsel og bedre arbeidsmiljø gjennom økt selvstendighet, ansvar og oppfølging (Ibid: 75). De ovennevnte punktene kan sies å være svært diskutable, og er trolig mest gyldig for de som er i besittelse av lederposisjoner. Når det gjelder selve arbeidsprosessen for de ansatte på det laveste nivå i en bedrift som driver etter NPM modellen, kan man snarere forvente en relativt stor

detaljstyring gjennom kvantifisering og spesifisering av arbeidsoppgaver.

Konkurranseutsetting er, som nevnt, et sentralt trekk ved NPM reformer (From m.fl.

2003). Konkurranseutsetting, gjennom fritt brukervalg av offentlig finansierte tjenester, skaper et kvasimarked (Edebalk og Svensson 2005). Ordet ”kvasi” brukes om dette markedet fordi det ikke er rendyrket. Virksomhetene virker under andre forutsetninger enn på det frie markedet, men man har likefullt med et marked å gjøre. På utførersiden konkurrerer

tilbyderne om en offentlig kontrakt. På mottakersiden avgjøres ikke kjøpekraften ut i fra brukerens betalingsevne, men snarere av en tredje part som bestemmer hvor mye den enkelte kan ”kjøpe” av tjenester med offentlige midler. Imidlertid er det slik at noen – etter dette felles utgangspunktet - velger å kjøpe ekstra tjenester utover det som dekkes av det offentlige, og dermed er det ikke kun kommunens representanter som avgjør hva den enkelte i praksis får av tjenester.

Ved konkurranseutsetting av en kommunal tjeneste skjer det gjerne en omorganisering til en foretaksmodell, slik som Bergen kommune har gjort ved å opprette Bergen

hjemmetjenester KF. Denne fristillingen gjøres i den hensikt at virksomheten som kobles fra den politisk-administrative kjerne skal kunne øke sin autonomi og fokusere på

resultatorientering, ved å være organisert som et foretak (From m. fl: 2003: 16). På samme måte som en privat bedrift leverer tjenester på bestilling fra en kunde, leverer det kommunale foretaket hjemmehjelpstjenester til hjemmehjelpsmottakere i Bergen kommune. Dette skjer på bestilling fra kommunens forvaltningsenheter, og foregår i konkurranse med de private

leverandørene av hjemmehjelpstjenester i kommunen. Det er opp til brukerne å velge hvilken hjemmehjelpstilbyder som skal levere tjenester til dem. Om brukerne ønsker å skifte

leverandør fyller de ut et skjema, som kan lastes ned fra internett eller fås fra

forvaltningsenheten i den respektive bydel. Byttet skal, i følge Bergen kommune, ha skjedd i løpet av en måned etter at en har sendt inn skjemaet.¹⁴

Når man i forbindelse med konkurranseutsetting fokuserer på bestiller- og utførermodellen, går dette, som tidligere nevnt, ut på å etablere et organisatorisk skille mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, der forvalter (i dette tilfellet Bergen Kommune) har et lovhjemlet ansvar for tjenestene, mens BhKF og et knippe private leverandører står for tjenesteproduksjonen. Når både eksterne og interne tilbydere er med i konkurransen, blir det å mellom bestiller og utfører nødvendig ut i fra habilitetsgrunner. Dette er altså en måte å sikre likebehandling mellom den kommunale leverandøren og private utførere, slik at den

kommunale leverandøren ikke drar fordeler av å være under samme ledelse som bestiller i en konkurransesituasjon (From mfl. 2003: 43).

Før jeg går nærmere inn på den konkrete organiseringen av hjemmehjelpsarbeidet i BhKF, vil jeg kort presentere endringer i oppfatningen av hjemmehjelpsmottakerne som de kommer til uttrykk i skift av betegnelse. Frem til 1980-årene var den vanlige betegnelsen på hjemmehjelpsmottakere klienter. I løpet av 80- årene ble det innført en velferdspolitisk ideologi basert på tanken om rehabilitering av hjemmeboende eldre (Christensen 2005). Dette førte til at mottakere av hjemmehjelpstjenester ikke lenger bare skulle anses som passive mottakere av hjelp, men som ansvarlige brukere av den. I realiteten ble brukerne av

hjemmehjelp i snitt både eldre og sykere enn tidligere og avinstitusjonaliseringen gjorde at pasienter ble utskrevet tidligere (ibid). På tross av dette, og på tross av

konkurranseutsettingens forutsetning om ”kunder”, er brukerbegrepet fortsatt den mest utbredte betegnelsen i praksisfeltet. Jeg har derfor valgt å benytte meg av brukerbetegnelsen i min tekst, ikke minst også fordi det er den betegnelsen som mine informanter bruker om dem de går til.

14Referanse: https://www.bergen.kommune.no/emneord/hjemmehjelp, 4.7.2008, kl. 11.00

2.4 HJEMMEHJELP UNDER BERGEN HJEMMETJENESTER KF

Som nevnt, har Bergen kommune i forbindelse med oppstarten av BhKF valgt å fjerne alt som heter pleie og omsorgsarbeid fra hjemmehjelpernes arbeidsinstrukser. Kompetansekravet for hjemmehjelperne i BhKF lyder slik ”Øvrige arbeidstakere (les: hjemmehjelpere) må ha kompetanse innen moderne og effektivt renhold slik at brukerne for dekket sitt renholds- og servicebehov” (Fra ”Fremtidig organisering av hjemmetjenesten”, Saksnr: 200312966- 11, Bergen kommune, 14.04.04)

Bergen Bystyre har satt ned et effektivitetskrav for hjemmehjelperne om 65 % fakturert tid.¹⁵ Fakturert tid viser til den andelen av den totale arbeidstiden som hjemmehjelperne i

gjennomsnitt er i effektivt arbeid inne hos bruker. Bakgrunnen for dette kravet er at

finansieringen av tjenestene skal knyttes direkte til brukertid, og dermed stimulere til at minst mulig tid går med til administrasjon. De 65 prosentene er overtatt fra andre kommuner.

Hjemmehjelperne i BhKF får kun opplysninger om hvilke rengjøringsoppgaver som skal utføres hos den enkelte bruker, altså de opplysningene som kommer frem av arbeidslisten (se vedlegg 3). Kjennskap til andre forhold, for eksempel om brukers situasjon og

sykdomsbilde, fås kun om bruker frivillig forteller om dette til hjemmehjelperen. Slik innskrenkes hjemmehjelpernes muligheter til å involvere seg i en relasjon til bruker.

Beregningen av hjemmehjelpernes arbeidstid hos den enkelte bruker avslører også at det forutsettes at det ikke brukes tid på sosial kontakt mellom bruker og hjemmehjelper under besøkene. Med andre ord er det i hjemmehjelpernes arbeidslister ikke satt av tid som for eksempel gjør det mulig for hjemmehjelperen å prate litt med brukerne, eller til å bistå med små gjøremål som måtte oppstå i hverdagen.

Kommunens forvaltningsenheter i bydelene har satt ned en normtid på hver enkelt tjeneste hjemmehjelperen skal utføre. På arbeidslistene (se vedlegg 3) til hjemmehjelperne, som de får utdelt hver morgen, står den nøyaktige tiden som skal brukes inne hos bruker, samt hvilke oppgaver brukeren har fått tildelt. Av oversikten på neste side fremgår det hva

forvaltningsenhetene i Bergen kommune hevder er rimelig tidsbruk på ulike oppgaver.¹⁶ Ut fra størrelsen på brukers bolig beregnes den nøyaktige tiden hjemmehjelperne har inne hos den enkelte bruker. Utgangspunktet for tildeling av hjelp er dermed ikke brukeren, men

15 Kilde: ”Status og Strategi, Orientering til ansatte” s.6, juni 2005, Bergen kommune

16 Figuren er hentet fra orienteringsskrift til de ansatte i BhKF ”Status og Strategi”, juni 2005, Figur 4

boligens kvadratmeterstørrelse, antall skap og hyller, hvor mye servise som brukes, om det er trappeoppgang utenfor boligen og liknende.

Forvaltningsenhetenes normtid per arbeidsoppgave

På det vedlagte arbeidslisteeksempelet (vedlegg 3) ser man at hjemmehjelperne starter sitt arbeid inne hos bruker A kl 08.05 og avslutter der kl. 08.35. I løpet av de 30 minuttene skal det hilses på brukeren, tørkes støv, gulvene skal rengjøres, sengen skiftes på, toalett og bad skal vaskes, og i løpet av året skal vinduene vaskes to ganger. Ved utført oppdrag må bruker underskrive på en såkalt arbeidsseddel (se vedlegg 4), for å bekrefte at

hjemmehjelperen har vært der i så lang tid som det brukeren har fått innvilget. Så skal hjemmehjelperne si farvel til bruker A og være inne hos bruker B kl. 08.45. Slik fortsetter arbeidsdagen. Noen brukere har for eksempel fått tildelt 23 minutters hjelp hver 14. dag.

Denne knappheten på tid tilsier at hjemmehjelperne må være svært nøye med å passe klokken i løpet av arbeidsdagen, og at kun den minste forstyrrelse vil ødelegge tidsskjemaet.

Et annet tiltak som BhKF benytter seg av for å effektivisere hjemmehjelpsarbeidet er spesialrengjøringsutstyr. Dette utstyret skal være enkelt å bære med seg og lett tilgjengelig, slik at hjemmehjelperne skal bruke minst mulig tid på å finne frem og istandgjøre

rengjøringsutstyr. Hjemmehjelperne har i størst mulig grad rengjøringsutstyret med seg, og skal i minst mulig grad benytte seg av brukernes eget utstyr. Eksempler på slikt ”effektivt”

utstyr er støvsugeren som festes på ryggen, og såpeflasker som blandes ferdig på begynnelsen av dagen og festes i et belte rundt livet. Slik trer hjemmehjelperne inn i brukers hjem fullt utstyrt for rengjøringen.

Oppdrag Minutter Oppdrag Minutter

Vaske gulv 20-50 Oppvask 10-20

Tørke støv 10-20 Skifte sengetøy 15

Støvsuge møbler 15 Re opp sengen 5

Vaske trappen (ute) 15-20 Vaske klær 10-15

Vaske bad/toalett 15

Kravet om 65 % ”brukertid”, innebærer også at den tiden som hjemmehjelperne bruker til å forflytte seg mellom brukerne må minimeres. Det legges derfor stor vekt på kjøreruter og fremkommelighet mellom brukerne. Effektivitetskravet spiller en viktig rolle i arbeidsdagen, fordi hjemmehjelperne må forsøke å ”jobbe inn” den tiden som de eventuelt har mistet på en tungvint kjørerute eller på å sitte bilkø. Utarbeidelse av mest mulig effektive kjøreruter, både med tanke på avstand mellom brukere og fremkommelighet, har derfor blitt et viktig element i organiseringen av hjemmehjelpsarbeidet.

Antallet brukere som hjemmehjelperne i KF skal besøke per dag har økt betraktelig.

Før overgangen til KF gikk hjemmehjelperne gjerne til 2-3 hjem i løpet av en dag, mens de i dag er innom 7-8 hjem per dag. Det betyr at hjemmehjelperne før hadde mye mer tid til å bli kjent med sine brukere, samtidig som de også hadde mer tid til å være fleksible i forhold til oppgavene som skulle utføres. Før omorganiseringene gikk hjemmehjelperne alene til brukerne. Nå går de to og to.¹⁷ Slik er hjemmehjelperne kanalisert inn i effektive renholdsteam konsentrert om spesifikke avgrensede renholdsoppgaver.

Effektivitetskravet til hjemmehjelperne i KF gjør at menneskelige hensyn

nedprioriteres. Hjemmehjelperne skal formelt sett avvise hvis brukerne ber om hjelp til noe som ikke står i arbeidsinstruksen, for eksempel hjelp til å smøre en brødskive. Et utdrag fra kommunal rapport av 14.4.2004 om planleggingen av det kommunale foretaket, gjør det tydelig at presisering av oppgaver og tidsbegrensninger skal gjøre det vanskelig for

hjemmehjelperen å bruke tid på noe annet enn de oppgavene som brukeren har fått innvilget, ved at det i minst mulig grad legges opp til sosial kontakt mellom hjemmehjelper og bruker:

Når vedtak gjøres tydeligere og tiden beregnes strengere, vil det ikke være rom for å dekke andre behov som avdekkes eller oppstår senere. Særlig vil dette gjelde dem som har et behov for sosial kontakt.

(Fra ”Rapport om fremtidig organisering av hjemmetjenesten”, Bergen Kommune, saksnr. 200312966, den 14.04.04)

Hjemmehjelpsarbeidet under KF er slik sett et arbeid som ikke lenger skal ha noe med bruker å gjøre.

2.5 OPPSUMMERING

På grunn av det økende behovet for hjemmehjelp til hjemmeboende eldre og andre

hjelpetrengende, ser politikerne seg om etter løsninger på de økonomiske utfordringene dette

17 Dette med å gå to og to til brukerne gjelder ikke nødvendigvis for de private hjemmehjelpstilbyderne.

byr på for kommunenes pleie og omsorgssektor. Historisk sett startet hjemmehjelpstjenesten opp som en privat tjeneste basert på frivillighet, men på 60-tallet tar det offentlige gradvis over ansvaret. Tjenesten har gjennomgått flere omorganiseringer siden den gang. På slutten av 80-tallet ble det i Bergen kommune innført integrerte grupper i den åpne omsorgen. Meningen var at hjemmesykepleien og hjemmehjelpen da skulle ha et tettere samarbeid. Denne

integreringen tok imidlertid en brå slutt da politikerne i Bergen kommune vedtok å ta i bruk løsninger fra det private markedet, noe som innebar å igjen skille ut hjemmehjelpstjenesten fra hjemmesykepleien, denne gangen med henblikk på å sette hjemmehjelpstjenesten ut på anbud. Konkurranseutsettingen av den delen av hjemmehjelpstjenesten i kommunen som betegnes som Praktisk bistand husholdning ble realisert i oktober 2005. Dette har ført til at de arbeidsoppgavene som kommunen mener krever en eller annen form for dialog mellom hjelper og bruker er lagt inn under hjemmesykepleien.

Konkurranseutsetting av offentlige tjenester hører til NPM tenkningen. I denne tas i bruk effektivitetsprinsipper fra det private markedet for å oppnå økt kostnadseffektivitet.

Konkurranseutsettingen av hjemmehjelpstjenesten i Bergen kommune gjorde at kommunen valgte å opprette et eget hjemmehjelpsforetak, som konkurrerer med private tilbydere av hjemmehjelp om å levere til brukerne. Foretaket organiseres ut i fra et mål om oppnåelse av et effektivitetskrav på 65 % av arbeidstiden. Effektiviseringen av hjemmehjelpsarbeidet i KF’et betyr i praksis at sosial samhandling mellom hjemmehjelper og bruker betraktes som

bortkastet tid.