Lokal lønnsdannelse i stat og NAVO

(1)

Mona Bråten

– med vekt på erfaringene til tillitsvalgte i LO Stat

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen

Lokal lønnsdannelse i stat og NAVOMona Bråten

(2)

(3)

Mona Bråten

Lokal lønnsdannelse i stat og NAVO – med vekt på erfaringene til

tillitsvalgte i LO Stat

Fafo-rapport 396

(4)

Omslag: Agneta Kolstad Trykk: Centraltrykkeriet AS

(5)

Innhold

Forord ... 5

Sammendrag ... 7

Kapittel 1 Innledning ... 13

1.1 Tema og problemstilling ... 13

1.2 Bakgrunn ... 14

1.3 Perspektiver på lønnssystem og lønnsfastsettelse ... 16

1.4 Sentrale rammer for lokal lønnsdannelse i stat og NAVO ... 20

1.5 Metoder, utvalg og gjennomføring ... 27

Kapittel 2 Tillitsvalgtes holdninger til og erfaringer med lokale lønnsforhandlinger ... 33

2.1 Holdninger til lokale lønnsforhandlinger ... 33

2.2 Oppgaver knyttet til lønnsfastsettelse ... 39

2.3 Kriterievalg i lokale lønnsforhandlinger ... 40

2.4 Partsrelasjoner og krysspress i lokale lønnsforhandlinger ... 43

Kapittel 3 Lokal lønnspolitikk og lønnsforhandlinger i staten ... 51

3.1 Lokal lønns- og personalpolitikk i åtte statlige virksomheter – en sammenfatning ... 52

3.2 Organisering og gjennomføring av lokale lønnsforhandlinger ... 54

3.3 Noen resultater av lokale lønnsforhandlinger ... 72

Kapittel 4 Lokal lønnspolitikk og lønnsforhandlinger i NAVO ... 89

4.1 Fire virksomheter – fire former for lønnsfastsettelse ... 90

4.2 Organisering og gjennomføring av virksomhetsvise lønnsforhandlinger ... 99

Kapittel 5 Status og utfordringer ... 113

5.1 Hovedkonklusjoner ... 113

5.2 Status og utviklingstrekk i lokal lønnspolitikk ... 114

5.3 Vil lønnsforskjellene øke? ... 119

5.4 Noen utfordringer for tillitsvalgte og for fagbevegelsen ved økt vekt på lokal lønnsdannelse ... 125

(6)

Vedlegg 1 Åtte statlige virksomheter ... 135

Forsvaret ... 135

Bodø hovedflystasjon ... 140

Universitetet i Oslo (UiO) ... 144

Oslo tingrett ... 147

Kriminalomsorgen ... 151

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) ... 156

Akershus fylkesskattekontor ... 158

Posten Norge BA ... 160

Vedlegg 2 Fire NAVO-virksomheter ... 166

Procuro Servicepartner AS (PSP) ... 166

Grødegaard AS ... 170

Telenor Telecom Solutions AS ... 176

Norges forskningsråd (NFR) ... 181

Vedlegg 3 Nærmere om lokal lønns-politikk i staten – resultater fra en kartleggingsundersøkelse ... 188

Litteratur ... 202

(7)

Forord

Tema for denne rapporten er lokal lønnsdannelse i det statlige tariffområdet og i NAVO-området, med særlig vekt på erfaringene til tillitsvalgte i LO Stat. Rappor- ten er en del av forskningsprogrammet Tillitsvalgte i en ny tid, som Fafo har gjen- nomført på oppdrag fra LO Stat. Programmet har bestått av tre delprosjekter. Tema for de to andre prosjektene er: Tillitsvalgtes hverdag og arbeidsmiljø og Omstilling og endring i lønns- og avtalevilkår.

Mange fortjener en takk for samarbeidet. Takk til alle som velvillig har stilt opp til intervjuer og til de som har sendt oss dokumentasjon om virksomhetenes lønns- og personalpolitikk.

Referansegruppen, som har bestått av Helene Hertzberg Ask (EL & IT), Rita Bråten (NFF), Eivind Gran (LO Stat), Øystein Gudbrands (LO Stat), Tor-Arne Solbakken (NTL), Ingeborg Sæthre (Postkom) og Odd Jørgen Sørengen (LO Stat), takkes for gode innspill og tilbakemeldinger underveis i arbeidet.

Takk til Tove Midtsundstad for gode råd og kommentarer. Torgeir Aarvaag Stokke har vært prosjektleder og takkes særlig for den gode oppfølgingen han har gitt underveis i arbeidet. Publikasjonssenteret ved Fafo har ferdigstilt rapporten.

Rapporten er helt eller delvis blitt forelagt referansegruppen og informantene ved casevirksomhetene. Presentasjon av funn og de konklusjonene som trekkes, er imidlertid forfatterens ansvar.

Oslo, august 2002 Mona Bråten

(8)

(9)

Sammendrag

Denne rapporten tar for seg lokal lønnsdannelse i det statlige tariffområdet og i NAVO-området, med særlig vekt på erfaringene til tillitsvalgte i LO Stat. Rappor- ten er en del av forskningsprogrammet Tillitsvalgte i en ny tid, som Fafo har gjen- nomført på oppdrag fra LO Stat.

Undersøkelsen springer ut av de endringer som har skjedd i det statlige tariff- området i løpet av den siste tiårsperioden, og spørsmålet om hvordan man på lokalt virksomhetsnivå har tilpasset seg disse endringene. Rapporten tar for seg fem hovedtema knyttet til lokal lønnsdannelse:

• Tillitsvalgtes holdninger til og erfaringer med lokale lønnsforhandlinger

• Utvikling av og erfaringer med lokal lønnspolitikk

• Organisering og gjennomføring av lokale lønnsforhandlinger

• Resultater av lokale lønnsforhandlinger

• Samspillet mellom sentral og lokal lønnspolitikk

Rapporten bygger på en surveyundersøkelse blant medlemmer og tillitsvalgte i forbund tilknyttet LO Stat og casestudier av et utvalg virksomheter i det statlige tariff- området og i NAVO-området. I det statlige tariffområdet ble følgende åtte virksomheter valgt: Forsvaret, Bodø hovedflystasjon, Universitetet i Oslo (UiO), Oslo tingrett, Kriminalomsorgen, Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS), Akers- hus fylkesskattekontor og Posten BA. I NAVO-området ble følgende fire virksomheter valgt: Procuro Servicepartner AS, Grødegaard AS, Telenor Telecom Solutions AS og Norges forskningsråd. Caseundersøkelsene er basert på intervjuer av lokale tillitsvalgte i forbund tilknyttet LO Stat og lokale arbeidsgivere, samt skriftlig ma- teriale. Intervjuene ble gjennomført høsten 2001.

I analysen skiller vi mellom tillitsvalgte i statlige virksomheter og virksomheter tilknyttet arbeidsgiverforeningen NAVO. Skillet er gjort fordi det er en del grunnleggende forskjeller i avtaleverket og prinsippene for lokal lønnsdannelse for disse to avtaleområdene, som vi antar vil ha betydning for den lokale lønnsdannelsen og tillitsvalgtes muligheter til å påvirke denne.

(10)

Hovedkonklusjoner

• Tillitsvalgte i staten er generelt positive til at noe av lønnsdannelsen skjer lokalt.

Tillitsvalgtes erfaringer med partsforholdet i lokale lønnsforhandlinger og hvor lang ansiennitet de har i rollen som tillitsvalgt, har betydning for hvilke holdninger de har til lokale lønnsforhandlinger. Medlemmene er noe mer positive til lokale lønnsforhandlinger enn sine tillitsvalgte.

• De lokale partene i staten har kommet langt i arbeidet med en omforent lønns- politikk for virksomhetene. Generelt er det etablert gode rutiner og prosedyrer for gjennomføring av lokale lønnsforhandlinger. Lokalt ønsker man seg en større pott å forhandle om, men tillitsvalgte er ofte skeptiske til å ha større ansvar for medlemmenes lønnsutvikling.

• Lønnsfastsettelsen er i hovedsak basert på en vurdering av stillingsfunksjon, arbeidsoppgaver og kompetansekrav, mens man har vært mer forsiktig med å ta i bruk personvurderinger. Lønnspolitikken brukes ikke som et strategisk virkemiddel i virksomhetene ved store omstillingsprosesser.

• Den lønnsdifferensieringen som skjer i de lokale 2.3.3 forhandlingene i staten er nokså beskjeden. Små økonomiske rammer kombinert med store behov for lokale lønnsmidler og oppfatninger om lønnsforskjeller blant ansatte, er forhold som setter grenser for hvor stor lønnsdifferanse som tillates.

• Tillitsvalgte opplever at medlemmene ofte er svært misfornøyde med resultatene av de lokale lønnsforhandlingene. Negative reaksjoner kommer i form av utmeldinger og uttrykt sinne og frustrasjon, og er knyttet til flere forhold. Blant annet synes det å være skapt forventninger som ikke kan innfris innenfor de økonomiske rammene som er satt for lokale forhandlinger. Slike prosesser kan bidra til å dempe motivasjonsaspektet ved lokal lønn i staten.

• Tillitsvalgte både i stat og NAVO opplever det generelt vanskelig å følge forbundets lønnspolitikk i lokale lønnsforhandlinger. Andelen tillitsvalgte som mener det er vanskelig å følge forbundets lønnspolitikk er høy også i virksomheter hvor tillitsvalgte opplever at forhandlingene er preget av vilje til samarbeid og enig- het partene imellom.

• Det har ikke vært snakk om noen stor revolusjon når det gjelder utformingen av lønnssystem og lønnspolitikk i virksomhetene ved overgang fra stat til NAVO, men det skjer en klar dreining i retning av mer fleksible lønnssystemer med vekt på individuelle vurderinger og direkteplassering i spenn. Samtidig skjer det en markedstilpassing av lønnsnivået i virksomhetene. Kan hende vil den store re-

(11)

volusjonen komme etter hvert som NAVO-virksomhetene blir mer lik virksomhetene i privat sektor og konkurrerer på samme vilkår.

• Både i stat og NAVO er samspillet mellom de sentrale og lokale forhandlingene viktig for å forstå den lønnsdannelsen som skjer lokalt.

Status og utviklingstrekk i lokal lønnspolitikk

Rapporten diskuterer hvordan ulike forhandlingsordninger er utviklet og etablert lokalt i de statlige virksomhetene. Selv om det finnes mange likhetstrekk ved de lokale forhandlingsordningene, kan det også pekes på noen interessante forskjeller. Etter hva som er de mest fremherskende trekkene ved de lokale forhandlingsordningene og ulike aktørers holdninger og strategier i forhold til den lokale lønnsdannelsen, har vi plassert virksomhetene innenfor følgende fire hovedretninger (basert på Pedersen 1996):

• Ledelsesmodellen, hvor særlig ledelsen legger vekt på lokal lønn som et personal- politisk virkemiddel, og hvor man langt på vei har fått til dette. Både kriterie- formuleringen, innstillingene og selve forhandlingsprosessene er sterkt leder- initiert og lederstyrt (UiO, KRUS, delvis Akershus fylkesskattekontor, mens Kriminalomsorgen og Posten kan være på vei).

• Forhandlingsmodellen, hvor ledelsen og arbeidstakerorganisasjonene prioriterer og innstiller hver for seg, og hvor innstillinger og priorterte lister som hovedregel først legges frem ved selve forhandlingen. Selve forhandlingen får karakter av kjøp og salg på grunnlag av stillings- og/eller personrelaterte kriterier. Lokal lønn blir ofte et fordelingsspørsmål hvor formålet er å rette opp eventuelle skjevheter (Forsvarets overkommando, Posten, UiO, Akershus fylkesskattekontor, Oslo tingrett).

• Samarbeidsmodellen, hvor ledelsen og arbeidstakerorganisasjonene i fellesskap finner frem til grupper eller individer som skal ha lokale lønnstillegg. Selve forhandlingene blir mer en formalitet, hvor puslespillet skal gå opp og protokolle- ne signeres (Kriminalomsorgen).

• Lokal lønn som en pragmatisk og teknisk prosess for lokal lønnsfordeling. Dette perspektivet dominerer der hvor partene på forhånd er blitt enige om lønnsmål for den enkelte stilling, og hvor fordelingen av den lokale lønnspotten skjer på grunnlag av dette. Fordelingen av lønnsmidlene skjer i liten grad i forhandlinger (Bodø hovedflystasjon, dels Oslo tingrett).

(12)

Lokal lønn er i liten grad blitt et rent ledelsesverktøy i de statlige virksomhetene.

Den lokale lønnsfastsettelsen bærer mye preg av å være forhandlingsbasert.

I rapporten presenteres fire hovedretninger for lokal lønnsfastsettelse (figur S.1)

Figur S.1 Fire hovedretninger for lokal lønnsfastsettelse - e s n a t e p m o k g o - s g n i l l i t S

r e m e t s y s s n n ø l e t r e s a b

- s n o j s a t s e r p g o - t a t l u s e R

r e m e t s y s s n n ø l e t r e s a b n

n ø l t m e t s e b t v i t k e l l o

K 1 2

n n ø l t m e t s e b t l e u d i v i d n

I 3 4

Med bakgrunn i denne figuren diskuterer vi spørsmålet om i hvilken retning lønns- politikken i stat og NAVO beveger seg; om den i tråd med filosofien bak innførin- gen av nye lønnssystemer i offentlig sektor utvikler seg i retning av å bli både mer resultatorientert og individorientert (rute 2 og 4).

I de statlige virksomhetene er lønnsfastsettelsen i hovedsak basert på en vurdering av stillingsfunksjon, arbeidsoppgaver og kompetansekrav, mens man har vært mer tilbakeholdne med å ta i bruk personvurderingssystemer. Personvurderings- systemer er først og fremst innført ved mindre forhandlingssteder, og der hvor LO forbundene har en svakere posisjon. Per i dag bærer de lokale lønnspolitiske avtalene mye preg av å være kompromissløsninger, der ulike hensyn og interesser søkes ivaretatt. Fortsatt er det mye fleksibilitet i det statlige lønnssystemet som ikke ut- nyttes lokalt. Kollektive og fordelingsmessige hensyn er ofte fremtredende både gjennom lønnspolitiske målsettinger og gjennom systemer for stillings- og personvurderinger. Samtidig inneholder avtalene målsettinger om at lønnspolitikken skal bidra til å motivere til økt effektivitet og bedre resultatoppnåelse. Ventelig vil det skje en utvikling i kriteriene for lønnsfastsettelse, spesielt på individnivå, i retning av pre- stasjonslønn etter hvert som lønnsfastsettelsen delegeres til lavere nivåer i virksomhetene. Hvor langt og hvor fort en slik endring i lønnspolitikken vil skje, vil blant annet avhenge av hvilken legitimitet endringene har blant de ansatte, og varierer for ulike arbeidstakergrupper, arbeidsoppgaver og for hvordan virksomhetene er organisert. Lønnspolitikken i enkelte av virksomhetene har beveget seg et godt stykke i retning av rute 2 i figur S.1, mens andre fortsatt klart kan plasseres innenfor rute 1.

I virksomhetene tilknyttet NAVO skjer det klart en dreining i lønnspolitikken i retning av mer fleksible lønnssystemer med vekt på individuelle vurderinger og direkteplassering i spenn, også for ansatte på lavere stillingsnivåer. De individuelle vurderingene kan være basert på objektive kriterier, slik som kompetanse, ansvar og resultat i forhold til oppsatte mål, men det benyttes også kriterier som gir større rom for bruk av skjønn, slik som initiativ, kreativitet og samarbeidsevner. Slike systemer åpner for større lønnsdifferensiering. Ansiennitet er et kriterium som generelt til- legges mindre vekt i alle de fire NAVO-virksomhetene, men som fortsatt er viktig

(13)

for ansatte på lavere stillingsnivåer. Det skjer også en markedstilpassing av lønns- nivået i disse virksomhetene. En betydelig nedkortning av ansiennitetsstigene er blant annet et virkemiddel de lokale partene velger for å markedstilpasse lønnsnivået.

Lønnspolitikken i NAVO-virksomhetene har totalt sett beveget seg et godt stykke i retning av rute 2 i figur S.1. Her finner vi også en klar bevegelse i retning av rute 4 når det gjelder prinsipper for lønnsfastsettelse for ansatte i funksjonærstillinger og for særskilte fag- eller kompetansegrupper. For ansatte på lavere stillingsnivåer finner vi likevel at prinsippene for lønnsfastsettelse forstsatt har mange fellestrekk med det statlige lønnssystemet, og kan plasseres innenfor rute 1 i figur S.1.

Noen utfordringer for tillitsvalgte og for fagbevegelsen ved økt vekt på lokal lønnsdannelse

I undersøkelsen er vi særlig opptatt av spørsmålet om hvordan tillitsvalgte mestrer de oppgavene som en desentralisering av lønnsdannelsen medfører, og om de eventuelt opplever å komme i krysspressituasjoner når lønn skal fastsettes; mellom arbeidsgivers argumenter, forbundets lønnspolitikk og medlemmenes forventninger.

Avslutningsvis reflekteres det litt over spørsmålet om hva som vil skje med disse forholdene når midlene avsatt til lokale lønnsforhandlinger øker betydelig, slik resultatet ble i det sentrale lønnsoppgjøret for 2002. En antakelse er at problemene vil forsterkes og at opplevelsene av krysspressituasjoner vil bli mer merkbare for lokale tillitsvalgte når en større del av lønnsdannelsen skal skje lokalt. Det reiser spørsmål om hvilke strategier forbundene og LO Stat bør velge for å imøtekomme disse ut- fordringene.

Blant annet pekes det på utfordringer knyttet til følgende forhold:

• Utviklingen i lønnsrelasjonene: Et viktig spørsmål er hva som vil skje med lønns- relasjonene, mellom ulike fag- og stillingsgrupper, og geografisk mellom ulike virksomheter og enheter/divisjoner, med en større pott avsatt til lokale lønns- forhandlinger. Videre reiser det spørsmål om hvilke holdninger og strategier forbundene og LO Stat har til at en større pott avsatt til lokale lønnsforhand- linger også har gitt muligheter for større lønnsforskjeller blant medlemmene.

• Forholdet til medlemmene: Som en følge av at det er skapt forventninger som ikke kan innfris innenfor rammene av den lokale lønnspotten, opplever tillitsvalgte at det ofte kommer negative reaksjoner fra medlemmene. Normer om hva som er en rettferdig lønnsfordeling og hvilke fordelingskriterier som har legitimitet, varierer for ulike medlemsgrupper. En større pott avsatt til lokale lønnsforhand- linger kan bidra til at flere får sine forventninger innfridd, samtidig som det kan være en del utfordringer knyttet til å skape legitimitet blant enkelte medlemsgrupper for de endringene som skjer i det statlige lønnssystemet.

(14)

• Forholdet til arbeidsgiver: Større pott avsatt til lokale lønnsforhandlinger kan forventes å øke presset fra arbeidsgiverne om i større grad å bruke lønn som et personalpolitisk virkemiddel, samt øke presset i retning av en ytterligere desentralisering av lønnsdannelsen til lavere virksomhetsnivåer.

• Utviklingen av en felles lønnspolitikk: Det er først og fremst i spørsmålet om valg og vekting av kriterier vi ofte finner uenigheter mellom partene lokalt, og stri- den står ofte om hensynet til ansiennitet versus hensynet til personlige egenska- per og oppnådde resultater. Ansiennitet er et kriterium som er under sterkt press, men som det fortsatt er knyttet sterke normer til. Arbeidsgiverne synes i liten grad å ha noen klare strategier for hvordan lønnsstrukturen og endringer i denne kan inngå som et viktig element i en overordnet virksomhets- og personal- planlegging. Likevel får argumenter om markedslønn stadig større innpass i de lokale lønnsforhandlingene, særlig i de virksomhetene som er tilknyttet NAVO.

• Forholdet til forbundene: Tillitsvalgte har som oftest utviklet en selvstendighet i gjennomføringen av lokale lønnsforhandlinger, og forbundsnivået spiller i de fleste tilfeller en lite aktiv rolle i den konkrete gjennomføringen. I enkelte tilfeller synes det som om det kan ha funnet sted en frakopling mellom forbundets lønnspolitikk og den lønnspolitikken som er utviklet i den enkelte virksomhet.

Forbundsnivået vurderes likevel som viktig for å gi kompetanse til lokale tillitsvalgte i form av kurs og konferanser i tariffpolitikk, samt veiledning i konkrete saker. Forbundene kan stå overfor en del utfordringer når det gjelder å skape legitimitet blant enkelte av sine medlemsgrupper for de endringene som ble gjort i de sentrale lønnsforhandlingene i 2002.

(15)

Kapittel 1 Innledning

1.1 Tema og problemstilling

Tema for denne rapporten er lokal lønnsdannelse i det statlige tariffområdet og i NAVO-området, med særlig vekt på erfaringene til tillitsvalgte i LO Stat.

I rapporten diskuteres fem hovedgrupper av spørsmål knyttet til prosjektets overordnede problemstilling, som handler om i hvilken retning den lokale lønns- og personalpolitikken i staten og i NAVO utvikler seg, og hvilke særlige utfordringer det gir for tillitsvalgte lokalt og fagbevegelsen sentralt. De fem hovedgruppene er:

• Hvilke holdninger har tillitsvalgte og medlemmer i LO Stat til at det skjer en desentralisering av lønnsdannelsen i statlig sektor? Hvilke erfaringer har tillitsvalgte med oppgaver knyttet til lønnsforhandlinger og lønnsfastsettelse lokalt i virksomhetene?

• Et det utviklet en lokal lønnspolitikk i virksomhetene, og hvordan er denne eventuelt koplet opp mot personalpolitiske mål og virksomhetsplaner? Hvilke konkrete prinsipper og kriterier legges til grunn for den lokale lønnsfastsettel- sen? Hvor langt har virksomhetene gått i retning av individuell avlønning, og hvor langt ønsker de lokale partene å gå i retning av individuell avlønning?

• Hva kjennetegner de lokale forhandlingsprosessene? Hvilke forhandlingsordninger og rutiner er etablert lokalt? Hvilke aktører deltar, og på hvilket nivå foregår innstillinger og forhandlinger? Hvilke strategier velger tillitsvalgte i de lokale lønnsforhandlingene, og hvordan er samspillet med arbeidsgiver og andre orga- nisasjoner? Hvordan defineres og praktiseres grensene mellom arbeidsgivers styringsrett og organisasjonenes forhandlingsrett på lønn lokalt?

• Hva er resultatene av de lokale lønnsforhandlingene?

• Hvordan er samsvaret mellom sentral lønnspolitikk på den ene siden og lokal lønnspolitikk på den andre? Hvordan opplever lokale tillitsvalgte å følge sentrale

(16)

lønnspolitiske føringer fra eget forbund, og har de den kompetansen og støtten de trenger for å kunne delta i utformingen av en lokal lønnspolitikk og i lokale forhandlinger?

1.2 Bakgrunn

Undersøkelsen springer ut av de endringene som har skjedd i det statlige tariffom- rådet i løpet av den siste tiårsperioden, og spørsmålet om hvordan man på lokalt virksomhetsnivå har tilpasset seg disse endringene. Undersøkelsen tar i hovedsak for seg hvilke ulike erfaringer tillitsvalgte i LO Stat har med disse endringene.

Utover 1990-tallet skjedde det vesentlige endringer i statens lønnssystem, med økt vekt på lokal lønnsdannelse for statsansatte. Fra å være et politikkområde som mer eller mindre var overlatt til de sentrale partene på arbeidsmarkedet, har en det siste tiåret hatt ambisjoner om å integrere lønnspolitikken mer i den generelle personalpolitikken og gjøre den til et aktivt virkemiddel i omstillingsarbeidet i staten.

Det er gradvis blitt åpnet for en mer fleksibel og desentralisert lønnsfastsettelse med større muligheter for differensiering, markedsretting og individorientert avlønning.

Deler av forhandlingspotten er blitt fordelt til lokale forhandlingsområder og stør- re virksomheter. Antallet lokale forhandlingssteder i staten er nå om lag 200. I den samme tiårsperioden ble flere virksomheter fristilt fra staten og omdannet til egne aksjeselskaper. Hensikten var ofte å åpne for endringer på eiersiden samt å gjøre tjenesteproduksjonen mer effektiv og konkurransedyktig i forhold til privat sektor.

Mange av disse virksomhetene gikk inn i arbeidsgiverforeningen NAVO, som stort sett organiserer virksomheter som er skilt ut fra statsforvaltningen og som er gitt privat sektors rammevilkår. De lønnspolitiske hovedprinsippene i NAVO er at lønns- dannelsen skal skje lokalt, og at tariffavtalene som hovedregel skal være knyttet til den enkelte virksomhet.

Desentralisering innebærer at noe av makten over lønnsfastsettelsen flyttes fra sentralt nivå til virksomhetsnivå. Hensikten er å gi økt fleksibilitet og bedre muligheter for å tilpasse lønnsfastsettelsen til virksomhetenes ulike behov og ressurser.

Lokal frihet innebærer samtidig et lønnspolitisk ansvar for den enkelte virksomhet og en ny arena for politikkutforming, forhandlinger og inngåelse av avtaler på lokalt nivå. En dreining mot økt vekt på lokal lønnsdannelse i staten og flere virksomheter inn i NAVO, har slik gitt nye oppgaver og utfordringer til lokale tillitsvalgte og arbeidsgivere som skal forhandle lønn og bidra til å utforme en egen lønns- politikk for virksomhetene.

Slik utgjør oppgaver knyttet til lønnsfastsettelse og lønnsforhandlinger en stadig viktigere del av tillitsvalgtfunksjonen på lokalt nivå. Tillitsvalgte må i større grad

(17)

enn tidligere aktivt være med og utforme en lokal lønnspolitikk og forhandle kriterier for lønnsfastsettelse lokalt. Forberedelse av krav samt deltakelse i selve lønns- forhandlingene på lokalt nivå utgjør også en stadig viktigere del av tillitsvalgtrollen.

Rapporten bygger hovedsakelig på caseundersøkelser av hvordan de lokale partene i åtte statlige virksomheter og fire virksomheter tilknyttet NAVO har utviklet en lokal lønnspolitikk/lønnssystem og organisert arbeidet med de lokale lønnsfor- handlingene; det vil si hvilke lokale forhandlingsmodeller som har utviklet seg og hvordan ulike aktører er involvert i prosessene med å fastsette lønn lokalt. Hvilke forhandlingsprosedyrer som er utviklet og etablert lokalt, antar vi vil ha betydning for resultatene av forhandlingene. Rapporten bygger i tillegg på en surveyundersø- kelse blant et representativt utvalg tillitsvalgte i LO Stat, og en kartleggingsunder- søkelse av lokale avtaler om lønns- og personalpolitikk i det statlige tariffområdet.

I analysen skiller vi mellom tillitsvalgte i statlige virksomheter, og i virksomheter tilknyttet arbeidsgiverforeningen NAVO. De to overenskomstområdene er med andre ord valgt som analytiske hovedkategorier. Skillet er gjort fordi det er en del grunnleggende forskjeller i avtaleverket og prinsippene for lokal lønnsdannelse for disse to avtaleområdene. Dette antar vi vil ha betydning for den lønnsdannelsen som skjer lokalt i virksomhetene, og for tillitsvalgtes muligheter til å påvirke denne.

I forbindelse med at de to store BA-selskapene Posten og NSB ble overflyttet fra det statlige tariffområdet til NAVO-området høsten 2001, ble det også disku- tert om forhandlingsordningen i NAVO kan være en hensiktsmessig modell for statlig sektor i fremtiden, fordi det åpnes for større lokal frihet i avtale om lønns- og arbeidsvilkår. LO Stat har nå hovedtyngden av medlemmene i NAVO-området, og lønnsforhandlinger etter NAVO-modellen kan bli hverdagen for mange tillitsvalgte i LO i fremtiden. Gjennom å sammenlikne tillitsvalgtes erfaringer med prosessene knyttet til lokal lønnsfastsettelse i det statlige tariffområdet og NAVO-området, vil vi kunne danne oss et godt bilde av hvilken betydning ulikheter i avtalesystemet og virksomhetenes rammevilkår har for den lønnsdannelsen som skjer lokalt, og hvilke særlige utfordringer slike forskjeller eventuelt gir for tillitsvalgte og for fagbevegelsen når det gjelder innflytelse over medlemmenes lønns- og arbeidsvilkår.

Oppbygging av rapporten

Rapporten er i det følgende organisert slik: I kapittel 1 presenteres noen perspektiver på lønnssystem og lønnsfastsettelse, disse gir en ramme for analyse av det empiriske materialet. Videre presenteres de sentrale rammene for lokal lønnsdannelse i stat og NAVO. Til slutt gjøres det kort rede for hvilke metoder og kilder vi har brukt for å samle inn det empiriske materialet som rapporten bygger på. I kapittel 2 pre- senter vi resultatene fra en surveyundersøkelse blant tillitsvalgte og medlemmer i et utvalg av LO Stat sine forbund. Undersøkelsen ble gjennomført i første fase av pro-

(18)

sjektet Tillitsvalgte i en ny tid. Funnene og resultatene fra kapittel 2 følges opp og utdypes i kapittel 3 og 4 gjennom caseundersøkelser i et utvalg virksomheter i staten og NAVO. I kapittel 5 oppsummerer vi diskusjonen med vekt på hvilke utfordringer en desentralisering av lønndannelsen gir for tillitsvalgte og forbundene tilknyttet LO Stat. Avslutningsvis reiser vi også spørsmålet om hva som kan skje når midlene avsatt til lokale lønnsforhandlinger øker betydelig, slik resultatet ble i det sentrale lønnsoppgjøret for 2002.

1.3 Perspektiver på lønnssystem og lønnsfastsettelse

Utvikling og etablering av lokale forhandlingsordninger

Til grunn for valget av problemstilling og empirisk analyse ligger et forhandlings- perspektiv på den lokale lønnsdannelsen. Forhandlinger forstås som en sosial prosess, hvor partenes ulike interesser, strategier og holdninger samt muligheter for sanksjoner antas å være avgjørende for resultatet (Katz og Kochan 2000, Walton og McKersie 1991).

Prosedyrereglene i tariffavtalene skal sikre at bestemte spilleregler for lønnsfast- settelsen følges i virksomhetene. Både i stat og NAVO skal hovedvekten av den lokale lønnsdannelsen skje i forhandlinger mellom de lokale partene. Reglene som er gitt i de sentrale avtalene om hvordan forhandlingsprosessene skal organiseres lokalt, er imidlertid svært vide. Det er mye opp til de lokale partene å etablere partsrelasjoner og forhandlingsprosedyrer, noe som gir grunnlag for at ulike ordninger eller forhandlingsmodeller kan utvikle seg lokalt. Hvilke forhandlingsmodeller som utvikler seg lokalt og hvordan eventuelle interessemotsetninger mellom partene kommer til ut- trykk, antas å avhenge av den enkelte virksomhets karakter; grad av styringsmessig autonomi, størrelse, oppgaver, arbeidstakerorganisering, delegering av forhandlings- kompetanse og hvilke andre institusjoner som er etablert på lokalt nivå.

Basert på en undersøkelse av strategier og holdninger knyttet til lokal lønn i statlig sektor i Danmark, skiller Pedersen mellom fire grunnleggende forskjellige lokale forhandlingsmodeller (1996 s.198). Disse er:

• Lokallønn er et ledelsesverktøy: ledelsen bør styre fordeling, innstilling og for- handling.

• Lokallønn er et fordelingsspørsmål: det vil si en forlengelse av avtale- og overens- komstforhandlingene med det formål å rette opp eventuelle skjevheter.

(19)

• Lokallønn er et samarbeidsprosjekt: som går ut på å skape konsensus om prinsipper for hvordan midlene skal anvendes.

• Lokallønn er en pragmatisk og teknisk prosess for lokal lønnstildeling.

Disse perspektivene er også til stede i debatten omkring desentralisering av lønns- dannelsen i statlig sektor. Argumentene bæres frem av aktører med ulike interesser for hvilken praksis som etableres lokalt i virksomhetene, og for hvordan de lokale lønnsmidlene fordeles. Gjennom anbefalinger i Hovedtariffavtalen om at de lokale lønnsforhandlingene baseres på en felles lønnspolitisk plattform og flere partssammensatte utvalgsarbeider om samme tema, har de sentrale partene lagt stor vekt på det tredje perspektivet om at lønnsfastsettelsen skal være et samarbeidsprosjekt lokalt.

Samtidig legger arbeidsgiversiden stadig større vekt på at lokal lønn bør være et ledelsesverktøy (perspektiv én). Mens arbeidstakerorganisasjonene ofte tar til orde for at lokal lønn er et fordelingsspørsmål (perspektiv to), og at det skal føres reelle forhandlinger om hvordan lønnsmidlene skal fordeles lokalt.

Disse perspektivene ligger til grunn når vi i kapittel 3 og 4 undersøker de lokale forhandlingsprosessene; hvilke lokale forhandlingsmodeller som er etablert, og eventuelle interessemotsetninger mellom partene i spørsmålet om hvordan lønnsdannel- sen skal skje lokalt i virksomhetene. Den forhandlingspraksisen som utvikles og etableres lokalt i virksomhetene antar vi vil ha betydning for resultatene av lønns- forhandlingene.

Et sentralt spørsmål i undersøkelsen er om vi finner grunnleggende andre strategier og holdninger til hvordan lønnsdannelsen skal skje lokalt i NAVO-virksomhetene enn i de statlige virksomhetene. En antakelse vil være at oppfatninger om lokal lønn som ledelsesverktøy (perspektiv én) kan ha fått bedre feste i NAVO-virksomhetene enn i de statlige virksomhetene. Hvordan tillitsvalgte er med i utviklingen av lokale forhandlingsmodeller, og hvilke utfordringer ulike ordninger gir for fagbevegelsen når det gjelder innflytelse over den lokale lønnsdannelsen, er viktige spørsmål i denne sammenhengen.

Fire hovedretninger for lønnsfastsettelse

Kort definert er et lønnsystem et sett av regler for lønnsfastsettelse (prosedyre) og prinsipper for eventuelle lønnsforskjeller mellom ansatte.

Lønnssystemene må forsøke å tilfredsstille både hensynet til effektivitet og hensynet til legitimitet/rettferdighet. De skal stimulere til innsats og være et personalpolitisk virkemiddel som sikrer at virksomhetene til enhver tid har kvalifiserte medarbeidere. Effektivitet, produktivitet og fleksibilitet har vært viktige argumenter for å utforme nye lønnssystemer i offentlig sektor (NOU 1990:32, Ibsen og Christen- sen 2001).

(20)

Samtidig skal belønningssystemer oppleves som rettferdige og forutsigbare. Sosiale sammenlikningsprosesser og fordelingsnormer er ofte sentrale for å forstå den lokale lønnsdannelsen og ansattes reaksjoner på forhandlingsresultater og lønnsforskjeller.

Tradisjonelt har kollektive lønnsordninger stått sterkt i offentlig sektor. Ansienni- tet og utdanning har vært sentrale kriterier ved lønnsfastsettelse, mens resultater og personlig innsats har hatt mindre betydning.

Hvis vi ser på eksisterende lønnssystemer innen privat og offentlig sektor, finner vi at de varierer langs flere dimensjoner.

Tabell 1.1 Hovedretninger for lønnsfastsettelse

- e s n a t e p m o k g o - s g n i l l i t S

r e m e t s y s s n n ø l e t r e s a b

- s n o j s a t s e r p g o - t a t l u s e R

r e m e t s y s s n n ø l e t r e s a b n

n ø l t m e t s e b t v i t k e l l o

K 1 2

n n ø l t m e t s e b t l e u d i v i d n

I 3 4

Kilde: Nebben (1996)

På den ene siden varierer lønnssystemene etter i hvilken grad lønnen avhenger av resultater og innsats eller av stilling i virksomheten. Resultatbaserte lønnssystemer vil gi lønn i forhold til de resultater som er oppnådd og medarbeidernes bidrag til disse resultatene, mens stillings- og kompetansebaserte lønnssystemer i større grad vil gi lønn i forhold til trekk ved stillingen og trekk ved stillingsinnehaverens formelle kvalifikasjoner. På den andre siden varierer lønnssystemene etter om lønnen er kollektivt eller individuelt bestemt. Dette dreier seg om hvorvidt enkeltpersoner skal være underlagt arbeidsvilkår som er forhandlet frem gjennom kollektive ordninger eller om den enkelte medarbeider skal ha mulighet til selv å påvirke sine arbeidsbetingelser ved at lønn i større grad er et forhold mellom bedriften og den enkelte. Som illustrert i firefeltstabellen over (tabell 1.1), kan en ulik vektlegging langs disse dimensjonene gi fire ulike lønnssystemer:

1. Kollektivt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Her befinner den tradisjonelle offentlige lønnspolitikken seg. Lønn har i stor grad vært knyttet til stilling og medarbeidernes formelle kvalifikasjoner, og stillinge- nes lønnsplassering er blitt fastsatt gjennom forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeidstakerorganisasjoner.

2. Kollektivt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnssystem. Lønn er knyttet til resultater på gruppenivå eller på individnivå. Dette er lønnssystemer som blir brukt i deler av industrien ved at operatørene har forhandlet seg frem til en minstelønnssats og ut over dette får tillegg for eksempel i form av bonus eller akkord. Individuelle vurderingssystemer brukt innenfor kollektivt forhand- lede lønnsrammer hører også inn under denne kategorien. Slike systemer antas å bli mer vanlig både i privat og offentlig sektor.

(21)

3. Individuelt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Lønn er i stor grad knyttet til stilling, men stillingens lønnsplassering er en sak mellom bedriften og den enkelte. Resultater og prestasjoner betyr lite for lønns- plasseringen. Funksjonærlønninger i det private har delvis blitt fastsatt på denne måten.

4. Individuelt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnssystem. Lønn vil her avhenge av hvordan den enkelte utfører jobben sin og de resultater han eller hun kan vise til. Lønn er en sak mellom den enkelte og bedriften. Et slikt lønnssystem har tradisjonelt vært brukt for en del høyere stillinger i privat sektor, men antas å bli mer vanlig også for andre yrkes- og stillingsgrupper i privat sektor.

Spørsmålet vårt er i hvilken retning lønnspolitikken i stat og NAVO beveger seg.

Filosofien bak lønnssystemet i staten er at lønnspolitikken skal bli både mer resultatorientert og mer individorientert og dermed kan bevege seg mer mot høyre kolonne (rute 2 og 4) i firefeltstabellen. Ved overgang fra det statlige tariffområdet til NAVO-området, skal nye lønnssystemer utformes i virksomhetene. Vi antar at lønnspolitikken i NAVO også går i retning av å bli mer resultat- og individorientert. Hvor langt og hvor fort denne utviklingen går, og om det er vesentlige forskjeller mellom de statlige virksomhetene og NAVO-virksomhetene, er spørsmål som vi skal drøfte.

Fra sentralt hold på arbeidsgiversiden argumenteres det sterkt for at lønns- systemene i offentlig og privat sektor må nærme seg hverandre både i oppbygging og form. Det begrunnes med at målet med og behovet for utviklingen av nye lønns- systemer og belønningsformer er de samme i de to sektorene: endret produksjons- måte og arbeidsorganisering, endringer i rammebetingelser og økt konkurranse, og behov for fleksibilitet og fokusering på lønns- og personalpolitikk som strategiske redskaper for å nå virksomhetenes mål. Et annet viktig argument er å bygge ned barrierer mot mobilitet og kompetanseoverføring mellom sektorene, som ulikheter i lønns- og belønningssystemer antas å skape. En målrettet lønns- og personalpolitikk skal være viktige verktøy i omstilingsarbeidet og fornyelsen av offentlig sektor:

«Et hovedprinsipp i arbeidet med modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor er større lokal frihet og ansvar. Statlige tjenesteytere skal gis større selvstendighet. Finansiering og belønning skal i større grad baseres på resultater. En aktiv og utviklende statlig lønns- og personalpolitikk skal bidra aktiv til å gi statlige virksomheter gode rammevilkår for å gjennomføre effektivisering og omstilling… dette krever også økt vekt på lokal handlefrihet i lønns- og personalpolitikken. Dette vil bli en nøkkelfaktor for at offentlig sektor skal kunne konkurrere om arbeidskraften framover… Dersom vi ønsker utveksling

(22)

av personer og kompetanse mellom det private og det offentlige, er vi tjent med at det stilles samme type krav og brukes samme type motivasjons- og beløn- ningssystemer i det som tradisjonelt har vært to deler av arbeidslivet… Vi ønsker ikke bare bedre mulighet for lokal lønnsdannelse, men også mer individuelle lønnsfastsettelser basert på dyktighet, ansvar og resultater.» (Foredrag holdt av Arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Normann ved UHOs tariff- konferanse 14. februar 2002).

En dreining i lønnspolitikken i offentlig sektor i retning av at lønnsfastsettelsen i hovedsak skal skje desentralt, sammen med økt vekt på markedsbaserte lønnssyste- mer, utfordrer på mange måter fagbevegelsens tradisjonelle prinsipper knyttet til fastsetting og fordeling av lønn.

1.4 Sentrale rammer for lokal lønnsdannelse i stat og NAVO

I dette avsnittet gis en kort presentasjon av de sentrale rammene som tariffavtalene og de sentrale lønnsoppgjørene setter for den lokale lønnsdannelsen, samt hvilke offisielle lønnspolitiske holdninger de sentrale aktørene legger til grunn for utviklingen av den lokale lønnsdannelsen.

Stat

Lønnsregulativet

Ved utforming og innføring av det nye lønnssystemet i staten i 1991, ble det lagt vekt på at lønn i større grad skulle kunne brukes som et personalpolitisk virkemiddel.

I Stortingsmelding nr. 35 (1991–92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, heter det at:

«Lønnspolitikken er en viktig del av personalpolitikken… Lønnspolitikken i staten må motivere til arbeidsinnsats, engasjement, utvikling og oppbygging av arbeidstakernes kompetanse for å sette dem i stand til å løse oppgavene på en best mulig måte… Uansett hvordan den lokale lønnspolitikken utformes i den enkelte virksomhet, må den være et virkemiddel til:

• å rekruttere og beholde kvalifiserte medarbeidere

• utvikling og oppbygging av de ansattes kompetanse

• fornuftige og nødvendige omstillinger

• bedre resultatoppnåelse

(23)

Et nytt hovedlønnssystem vil gi virksomhetene nye muligheter til å bruke lønns- politikken som et bevisst verktøy for å nå sine resultatkrav.» St.meld. nr. 35 (1991–92, s. 52–53)

Lønnssystemet i staten er et regulativlønnssystem som ble innført i 1991, da inn- stillingen fra Statens lønnskomité av 1988 i hovedsak ble gjennomført (NOU 1990:32). Den enkelte stilling i systemet er gitt en plassering på en hovedlønnsta- bell (A-tabell), og arbeidstakerne tilsettes i stillinger med bestemte stillingskoder. Til hver stillingskode svarer det et lønnsspenn eller en lønnsramme. For stillinger plassert i lønnsramme skjer opprykk etter regler om tjenesteansiennitet. Felles for beg- ge stillingstyper er at hver stilling har flere alternative muligheter for innplassering.

Hver lønnsramme består nå av tre lønnsstiger og ti direkte alternativer. Lønnssyste- met legger dermed til rette for en differensiering av lønn for ansatte som er tilsatt i samme stillingskode.

I utgangspunktet skal grunnstigen eller det første lønnsalternativet innenfor lønnsspennet benyttes. Tillegg utover dette, er å anse som personlige tillegg.

Sammenliknet med tidligere lønnssystem i staten, har lokale parter nå fått stør- re frihet både til å lønnsplassere nyansatte og til å gi medarbeidere ordinære opprykk innenfor tabellen. Det er åpnet for større grad av lokal lønnsfastsettelse og mulighet til å gi individuell lønn. Stillinger som partene har tatt ut av hovedtariffavtalen, får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt administrativt. Dette omfatter for det meste lederstillinger på høyere nivå. I tillegg ble dommere i herreds-, by- og lag- mannsrettene tatt ut av HTA fra 01.10.99 (jf. protokoll 04.10.99).

Lokal lønnspolitikk

Statens lønnssystem forutsetter at virksomhetene har en lokal lønnspolitikk, som ett av flere virkemidler innenfor en mer desentralisert og fleksibel personalpolitikk (HTA pkt 2.3.1). Det enkelte departement/virksomhet anbefales med utgangspunkt i sine oppgaver, personalsituasjon og budsjett å utarbeide en personalpolitikk der lønnspolitikken inngår som en integrert del. Fra sentralt hold har det vært lagt stor vekt på utviklingen av en lokal lønnspolitikk som en nødvendig forutsetning for å kunne utnytte fleksibiliteten i lønnssystemet, og som et grunnlag for de lokale lønns- forhandlingene. Blant annet har det vært nedsatt tre partssammensatte utvalg med mandat til å utrede dette (Innstilling fra partssammensatt arbeidsgruppe 1992, 1995 og 2001). I disse arbeidene har det vært lagt vekt på å utarbeide forslag til ordninger og systemer som kan bidra til å gjøre den lokale lønnspolitikken formalisert og forutsigbar. Stillings- og arbeidsvurderingssystemer er verktøy som anbefales brukt i den lokale lønnsdannelsen. Partene sentralt har også vært opptatt av at virksomhetene utarbeider en langsiktig lønnspolitikk.

(24)

1 Justeringsforhandlinger innebærer å endre hele stillingsgruppers plassering, mens normeringsforhandlinger betyr å endre enkeltstillingers lønnsplassering.

Intensjonen er altså at den lokale lønnspolitikken skal utformes av den lokale arbeidsgiver og de berørte tjenestemannsorganisasjoner i fellesskap, slik at man kommer frem til en omforent forståelse av hvordan lønnssystemet skal brukes og grunn- laget for lokale lønnsforhandlinger. Den lokale lønnspolitikken kan avtales mellom partene lokalt og være gjenstand for drøftinger, men ikke forhandlinger. Dokument som omhandler lokal lønnspolitikk har med andre ord ikke status som særavtaler, slike avtaler må eventuelt fremforhandles særskilt (jf pkt 2.3.6.e).

Forhandlingsbestemmelsene

Lønnssystemet i staten har tre sentrale virkemidler for regulering av lønn:

• generelle tillegg

• sentrale justeringer av stillingsgrupper, oppretting av nye stillingskoder, mv og

• lokale forhandlinger

I de sentrale tariffoppgjørene forhandler partene om hvorvidt alle tre virkemidler skal tas i bruk, og om den økonomiske rammefordelingen til disse.

Lønnsoppgjøret starter med forhandlinger mellom partene sentralt.

Sentrale forhandlinger

Det statlige lønnssystemet bygger på to lønnstabeller; en hovedlønnstabell (A-tabell) og en tilleggslønnstabell (B-tabellen). Generelle lønnstillegg på hovedlønnstabellen har som formål å sikre lønnsutviklingen for alle arbeidstakere som er omfattet av det statlige regulativet. Generelle tillegg på lønnstabellen kan enten gis som kronetillegg, som prosentvise tillegg eller som en kombinasjon av krone- og prosenttillegg.

I hovedsak ble det gitt prosentvise tillegg på tabellen på 1970- og 1980-tallet fram til og med 1987. I 1988 og 1989 ble det gitt rene kronetillegg. I 1990, 1997 og 2002 ble det gitt en kombinasjon av prosent- og kronetillegg. For øvrig har det på 1990-tallet blitt gitt like eller avtrappende kronetillegg i statlig sektor, med unn- tak av 1992 og 1999, da det ikke ble gitt tillegg på lønnstabellen (NOU 2000:21).

Valg av tillegg på hovedlønnstabellen er et viktig fordelingspolitisk virkemiddel.

Justeringsforhandlinger

I tarifforhandlingene i staten har det vært innarbeidet praksis å avsette en økono- misk ramme innenfor den totale rammen til endringer i enkeltstillingers eller stillingsgruppers lønnsplassering, såkalte justerings- og normeringsforhandlinger.¹ Forhandlingene foregår i etterkant av selve tariffoppgjøret og har en gitt ramme som partene på forhånd er blitt enige om. Enkelte år er partene blitt enige om at deler

(25)

av rammen til slike justerings- og normeringsforhandlinger skal disponeres lokalt.

I den grad det har skjedd, er det vanligvis normeringsforhandlingene som har fore- gått desentralt, mens justeringsforhandlingene er blitt ført sentralt (Nebben 1996).

Det er ikke nyttet konfliktrett til justertingsforhandlingene, og eventuell uenig- het må løses i Statens lønnsutvalg. Dette har imidlertid ikke skjedd etter at det nye lønnssystemet ble innført (NOU 2000:21). De sentrale justeringsforhandlingene skal ivareta både statens, virksomhetenes og arbeidstakernes behov. Sentrale justeringer fordeler økonomiske midler over hele tariffområdet for de stillingene som berøres. I de senere år har partene vært interessert i at det føres sentrale justeringer for å avhjelpe problemer med å rekruttere og beholde personell, med å rette opp skjevheter mellom grupper eller skape likelønn mellom kjønnene.

Lokale forhandlinger

Lokale lønnsforhandlinger i staten kan finansieres fra tre kilder:

• Sentralt fastsatte midler

• Lønnsendring ved skifte av arbeidstakere

• Arbeidsgiver skyter inn midler/inntekter fra virksomheten

Summen av disse kildene utgjør økonomien i den lokale lønnsdannelsen i statlig sektor og kan variere noe mellom ulike virksomheter, ettersom virksomhetene selv kan velge å skyte inn egne midler. Av disse tre kildene, har sentralt fastsatte midler til nå utgjort hovedvekten av økonomien i den lokale lønnsdannelsen.

Etter innføringen av nytt lønnssystem i 1991, har det årlig blitt avsatt en øko- nomisk ramme til lokale lønnsforhandlinger. Denne har vært relativt beskjeden, lønnsoppgjøret sett under ett. Lokale lønnsforhandlinger føres under fredsplikt.

Tabell 1.2 viser pott avsatt til lokale lønnsforhandlinger 1991–2002. Potten er angitt per dato, slik det avtales i de sentrale tarifforhandlingene.

De sentrale parter avtaler samtidig hvilke virkemidler de lokale parter kan bruke under forhandlingene, og eventuelle føringer som skal legges til grunn. Forhand- lingene føres på forhandlingssteder som Arbeids- og administrasjonsdepartementet fastsetter etter drøftinger mellom de sentrale partene. Antallet virksomheter med lokal forhandlingsfullmakt har økt jevnt fra 90 i 1991, til nærmere 200 i tariffperio- den 2000–2002. En oversikt over virksomheter som er gitt fullmakt til å føre lokale lønnsforhandlinger finnes i vedlegg 2 i Hovedtariffavtalen. Ved avtalerevisjonen i 2000, ble det også gitt åpning for at de lokale lønnsforhandlingene kan delegeres til lavere nivå i virksomhetene (HTA pkt 2.3.2 e).

Tabell 1.2 Pott avsatt til lokale lønnsforhandlinger (per dato) 1

9 9

1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

(26)

Midler som eventuelt har blitt frigjort ved at nyansatte arbeidstakere siden forrige lokale forhandlingsrunde har fått lavere lønn enn de arbeidstakere som har sluttet i samme periode, skal også legges i potten til lokale lønnsforhandlinger. Den økono- miske størrelsen fastsettes sentralt, men må dekkes av virksomhetene selv innenfor vedtatte budsjett (jf. brev fra AAD til lokale forhandlingssteder 1996–2001).

Virksomhetene har også anledning til å skyte inn egne midler ved de lokale forhandlingene. Dersom virksomhetene ønsker dette, skal avgjørelser tas før forhandlingene starter, slik at samtlige parter er klar over oppgjørets totale økonomiske ramme ved forhandlingsstart.

Hovedtariffavtalen inneholder også bestemmelser om at det kan føres forhandlinger på særskilt grunnlag (HTA pkt. 2.3.4). Disse forhandlingene føres utenom de årlige lokale forhandlingene. Slike forhandlinger gjennomføres der det er nød- vendig med lønnsendringer for å kunne beholde og rekruttere spesielt kvalifisert arbeidskraft, og tilfeller hvor det har skjedd vesentlige kvalitative endringer i arbeids- oppgavene for den tilsatte. Lønnsendringer som følge av forhandlinger på særskilt grunnlag må dekkes av den enkelte virksomhet.

De lokale partene har i tillegg muligheter for å forhandle om lønnsendring ved gjennomføring av konkrete produktivitetstiltak lokalt (HTA pkt 2.3.5).

NAVO

Forhandlingsordningen

Forhandlingsprosedyrene for NAVO-området er gitt i §7 i Hovedavtalen mellom NAVO og hovedorganisasjonene LO/YS/SAN. Forhandlinger om lønns- og arbeids- vilkår gjennomføres på to nivåer: mellom NAVO og hovedsammenslutningene og mellom forbund og den enkelte virksomhet. Forhandlingsmodellen i NAVO skiller seg fra andre modeller både i privat og offentlig sektor, ved at det føres sentrale og lokale forhandlinger i en integrert prosess. Forhandlingene har tre faser.

Overenskomstene i NAVO-området har to deler – en A- og en B-del, og forhandlingene starter med A-delen som er generell for alle virksomheter. Denne forhandles sentralt. Disse forhandlingene omfatter både økonomi, minstestandarder og en del generelle rettigheter slik som avtalefestet pensjon (AFP) og ferie. Generel- le lønnstillegg forhandles også frem i A-delen.

Deretter forhandles det om B-delen. Denne er knyttet til den enkelte virksomhet og forhandles mellom lokale parter, som i dette tilfellet er forbund mot den enkelte virksomhet. Forbundet kan imidlertid velge å delegere forhandlingsmyndig- het til lokale tillitsvalgte. Disse gjennomfører da forhandlingene på vegne av forbundet. Under denne delen forhandles det om revisjon av avtaletekst og om lønn.

Virksomhetenes lønnssystem er nedfelt i B-delen, noe som innebærer at lønns-

(27)

systemet og prinsipper for lønnsfastsettelse utformes i den enkelte virksomhet og kan variere mye mellom virksomhetene. I tillegg til lønnssystemet inneholder denne delen bestemmelser om arbeidstid, permisjonsregler og andre bestemmelser som er spesielle for den enkelte virksomhet.

Under forhandlingene om A-delen kan partene bli enige om å legge spesielle føringer på de lokale forhandlingene. Størrelse og innretning på det generelle tillegget i A-delen vil også ha betydning for resultatet av de lokale forhandlingene.

Generelt skal de lokale lønnsforhandlingene føres på grunnlag av «de fire kriterier»:

• Virksomhetens økonomi

• Produktivitet

• Fremtidsutsikter

• Konkurranseevne

Dette er de samme kriteriene som vi gjerne finner i avtalene i privat sektor hvor det er lokal forhandlingsrett.² Den totale størrelsen for lønnsrammen kan derfor variere mye mellom virksomhetene, ettersom størrelsen på de fire kriterier varierer. Ved oppgjøret i 2000 var de sentrale partene enige om at partene i den enkelte virksomhet skulle legge vekt på lavlønn, likestilling, likelønn og hensynet til langtidsutdan- nede ved lønnsfastsettelsen.

De lokale lønnsforhandlingene i NAVO skal gjennomføres innenfor en gitt tids- frist. I praksis har denne vært satt til 10–14 dager. Hvis man ikke kommer til enig- het innen fristens utløp, kan de sentrale partene bistå under avslutningen av forhandlingene (B2-forhandlinger). Resultatene av de lokale forhandlingene oversendes de sentrale parter, som formelt avslutter forhandlingene om overenskomstene.

Lønnssystem og lønnspolitikk i NAVO

Sammenliknet med det statlige tariffsystemet, er det B-delen i NAVO som utgjør den substansielle forskjellen. Denne gir større frihet til å avtale lønns- og arbeids- vilkår på virksomhetsnivå. Det har vært lite samarbeid mellom de sentrale partene om utviklingen av en lokal lønnspolitikk, dette arbeidet har i stor grad vært overlatt til de lokale partene. Mange av virksomhetene som innmeldes i NAVO kom-

2 De fire kriterier som grunnlag for fastsettelse av den økonomiske rammen for lokale lønnsoppgjør ble første gang avtalt mellom LO og NHO ved tariffoppgjøret i 1990. Lønnsbestemmelsene i overenskomstene skulle ta hensyn til at bedriftene har forskjellig lønnsevne, og at dette skulle gjenspeiles i den lokale lønnsfastsettelsen. Lønnsfastsettelse på basis av de fire kriterier skal sikre en lønnsglidning som er i samsvar med veksten i bedriftens produktivitet. Innføringen av de fire kriterier som grunnlag for lokal lønnsfastsettelse, hadde til hensikt å dreie diskusjonene i de lokale lønnsforhandlingene bort fra statistikk og andre bedrifters lønnsutvikling, og til å dreie seg om den enkelte bedrifts egen

(28)

mer fra det statlige tariffområdet. Ved overgangen fra det statlige tariffområdet til NAVO-området, praktiserer virksomhetene statens lønnssystem inntil ny overens- komst med lønnssystem er fremforhandlet. Både ledere og ansatte er vant til statens lønnsregulativ, hvor stilling, kompetanse og ansiennitet er viktige elementer i fast- settelsen av lønn til den enkelte ansatte. Selv om partene i den enkelte virksomhet i prinsippet står ganske fritt i valget av lønnssystem i NAVO, er det grunn til å for- vente at en del grunnleggende prinsipper for lønnsfastsettelse som vi finner i statens lønnssystem også vil bli videreført i B-delsavtalene i NAVO – i alle fall som en over- gangsordning.

De sentrale partene NAVO og LO Stat, står et stykke fra hverandre når det gjelder holdninger til hvordan den lokale lønnsdannelsen skal skje.

NAVO legger i sitt arbeidsgiverpolitiske arbeid vekt på en fleksibel lønnspoli- tikk tilpasset den enkelte virksomhets behov og økonomiske situasjon, og at lønns- dannelsen i størst mulig grad skal skje desentralt. Virksomheten skal være den naturlige enhet for lønnsfastsettelse. Det legges også vekt på at lønnssystemene bør være fleksible og sikre virksomhetene konkurransedyktighet i arbeidsmarkedet.³

LO Stat ønsker derimot at størstedelen av lønnstilleggene skal tas ut i sentrale forhandlinger. Blant annet er det fremsatt krav om en utvidelse av A-delen, slik at de minstestandarder som skal gjelde for alle B-deler blir mer omfattende. Avtale- strukturen i NAVO har imidlertid ikke gjort det enkelt å få gjennomslag for slike krav, ettersom overenskomstene er knyttet til den enkelte virksomhet (LO Stat Tariffdebatt NAVO 2002). Den økonomiske størrelsen i overenskomstens A-del forhandles mellom partene sentralt og er det virkemidlet som kan brukes for virk- somhetsovergripende lønnspolitikk i NAVO-området. Ved lønnsoppgjørene i 2000 og 2001 ble det avtalt et sentralt minstelønnstillegg utover det generelle tillegget.

Slik ivaretar de sentrale forhandlingene også fordelingspolitiske hensyn. Den øko- nomiske størrelsen avtalt i A-delsforhandlingene inngår i beregningene av den totale lønnsrammen i B-delsforhandlingene.

Mange NAVO-virksomheter møter stadig sterkere konkurranse fra privateide selskap utenfor NAVOs organisasjonsområde. Virksomhetene må tilpasse seg endringer i rammebetingelsene og økt konkurranse fra andre tilbydere. LO Stat og forbundene har som prinsipiell holdning at de ikke ønsker økte lønnsforskjeller som følge av økt markedskonkurranse. Det er en utbredt oppfatning i forbundene at mulighetene for individuelt fastsatt lønn i lønnssystemene ikke må bli for store (LO Stat Tariffdebatt 2002).

3 Jf. Fakta om NAVO, informasjon lagt ut på organisasjonens hjemmesider.

(29)

Oppsummering

• Lønnssystemet i staten er et regulativlønnssystem hvor det er åpnet for lokale tilpasninger gjennom lokale lønnsforhandlinger.

• Det forutsettes at de lokale partene utvikler en omforent lønnspolitikk for hvordan lønnssystemet skal brukes.

• Lønn reguleres gjennom tre sentrale virkemidler; generelle tillegg, sentrale justerings-/normeringsforhandlinger og lokale forhandlinger.

• Økonomien i den lokale lønnsdannelsen er i hovedsak basert på midler («potter») avsatt i sentrale forhandlinger.

• I NAVO gjennomføres forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår på to nivåer i en integrert prosess.

• Overenskomstene har to deler – en A- og en B-del. A-delen er generell og gjelder for alle virksomhetene, mens B-delen inngås mellom partene i den enkelte virksomhet. Lønnssystemene er nedfelt i overenskomstenes B-del.

• Forhandlinger om den økonomiske rammen for lokale lønnsoppgjør skal føres i den enkelte virksomhet på grunnlag av de fire kriterier: virksomhetens økono- mi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne.

• Prinsipielle og substansielle forskjeller i de sentrale rammene for den lokale lønns- dannelsen i det statlige tariffområdet og i NAVO-området antar vi har konse- kvenser for hvordan lønnsdannelsen skjer lokalt i virksomhetene.

1.5 Metoder, utvalg og gjennomføring

Undersøkelsen bygger på en surveyundersøkelse blant medlemmer og tillitsvalgte i forbund tilknyttet LO Stat og casestudier av et utvalg virksomheter i det statlige tariffområdet og i NAVO-området.

Casestudier ble valgt fordi vi er opptatt av de prosessene som ligger til grunn for lønnsdannelsen i statlige virksomheter og virksomheter tilknyttet arbeidsgiverforeningen NAVO, og de utfordringer den desentraliserte lønnsdannelsen gir for tillitsvalgte og fagbevegelsen her. Casestudier velges som metode først og fremst når man ønsker å inkludere kontekstuelle faktorer i analysen, og når man antar at disse kan være av stor betydning for det vi skal undersøke (Yin 1994). Videre er casestudier en velegnet metode når man på forhånd vet lite om det feltet som skal undersøkes.

Disse forholdene har vært bestemmende for valget av metoder og design i denne

(30)

Tabell 1.3 Undersøkelsens dekningsgrad r e m m e l d e m l l a t n

A Medlemmeriundersøkelsen Andelavtotalen t

a t

S 75799 68094 90

O V A

N 17260 14324 83

e r d n

A 14025 0 0

t l a t o

T 107084 82418 77

Før vi startet feltarbeidet høsten 2001 var det, som en del av prosjektet Tillitsvalgte i en ny tid, allerede gjennomført en surveyundersøkelse blant tillitsvalgte og medlemmer i utvalgte forbund i LO Stat. Resultatene fra denne undersøkelsen ble presentert høsten 2000 i forbindelse med LO Stats kartellkonferanse.⁴ Spørsmål om tillitsvalgtes holdninger og erfaringer med lokal lønnsfastsettelse i det statlige tariff- området og i NAVO-området utgjorde ett av tre hovedtema i surveyundersøkelsen.

Undersøkelsen omfattet også noen spørsmål om holdninger til lokale lønnsforhand- linger blant medlemmene i de aktuelle forbundene i LO Stat. Resultatene fra denne var viktig som et bakteppe for spørsmålene som ble stilt i casestudiene. Case- studiene er slik en oppfølging og utdyping av de funnene som ble gjort i prosjektets første fase. Resultatene fra surveyundersøkelsen er presentert i kapittel 2, og utdyp- pes gjennom kvalitative studier i et utvalg statlige virksomheter (kapittel 3) og virksomheter tilknyttet NAVO (kapittel 4). Mens surveyundersøkelsen kun var basert på svar fra tillitsvalgte og medlemmer i LO Stat, bygger caseundersøkelsene også på informasjon fra arbeidsgiversiden. Lokal lønnsfastsettelse er et forhandlingstema, og vi mente det var viktig også å inkludere arbeidsgiversiden for å kunne danne oss et godt bilde av de prosessene som finner sted lokalt. Temaene i de tre analysekapitle- ne er derfor noe overlappende.

I tillegg ble det gjennomført en kartleggingsundersøkelse hvor hensikten var å samle inn lokale avtaler/dokumenter om lønns- og personalpolitikk i staten. Resul- tatene av denne er presentert i vedlegg 3.

Surveyundersøkelsen

Utgangspunktet for surveyundersøkelsen var å dekke størst mulige deler av LO Stats område i staten og NAVO. Vi valgte likevel å begrense antall forbund i undersøkel- sen. Kriteriene for valg av forbund har primært vært størrelse. Videre valgte vi å utelate forbund som organiserer i skolesektoren, primært fordi denne sektoren har en rekke særtrekk som gjør sammenlikning vanskelig, og fordi det ble bestemt at skolesektoren ikke skulle inngå i de senere caseundersøkelsene

Tabell 1.3 viser hvor stor del av LO Stat som på bakgrunn av våre prioriteringer omfattes av undersøkelsen.

4 Notatet Tillitsvalgte i en ny tid er tilgjengelig på LO Stat sine internettsider.