Bruk av sivil og militær kompetanse

(1)

Mona Bråten Bruk av sivil og militær kompetanse

i Forsvarets logistikkorganisasjon

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

www.fafo.no

Fafo-rapport 2007:19 ISBN 82-7422-585-6 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20019

Mona Bråten

Siden tidlig på 1990-tallet har Forsvaret gjennomgått omfattende

omstillinger, med betydelige personellreduksjoner som ett av hovedmålene.

En total omorganisering av Forsvarets logistikk- og støtte-funksjoner ble vurdert som nødvendig for å imøtekomme kravene om effektivisering og personellreduksjoner, og Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) ble formelt etablert 1.januar 2002. FLO ble underlagt forsvarssjefen, og er slik en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO). Logistikk i Forsvaret spenner over et vidt spekter av arbeidsoppgaver som stiller ulike krav til ansattes

kompetanse. Tradisjonelt har logistikk og støttefunksjoner vært områder hvor sivile stillinger og sivil kompetanse har vært mye bruk sammenliknet med de operative og styrkeproduserende enhetene, hvor det ofte stilles krav om militærfaglig kompetanse.

Denne rapporten ser nærmere på etableringen og utviklingen av FLO, og drøfter hvilke konsekvenser disse omstillingene har hatt for

kompetansebehovet og forholdet mellom sivile og militære stillinger. Vi ser nærmere på hvilke sentrale føringer som gjelder for bruk av sivile og militære stillinger i Forsvaret, og hvordan den faktiske fordelingen mellom sivile og militære stillinger har vært i FLO fra etableringen og frem til i dag. I rapporten ser vi også på kompetansebehovet i FLO i dag, og diskuterer hvordan dette vil utvikle seg de nærmeste årene. Vi legger særlig vekt på å vurdere hvordan ulike forhold kan hemme og fremme bruk av sivil

kompetanse i FLO i tiden fremover.

Bruk av sivil og militær kompetanse i Forsvarets logistikkorganisasjon

Bruk av sivil og militær kompetanse

i Forsvarets logistikkorganisasjon

(2)

(3)

Mona Bråten

Bruk av sivil og militær kompetanse i Forsvarets logistikkorganisasjon

Fafo-rapport 2007:19

(4)

Omslag: Fafos Informasjonsjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

(5)

Innhold

Forord ... 5

Sammendrag ...7

Kapittel 1 Innledning ...1

Et forsvar i omstilling ... 14

Forsvarets organisasjon og styringsstruktur ...21

Datagrunnlag og metode ... 22

Rapportens oppbygging ... 24

Kapittel 2 Personalpolitiske rammebetingelser ... 27

Personellkategorier i Forsvaret ...27

Lov- og avtaleverk ... 29

Oppsummering... 40

Kapittel Kompetansesituasjonen i FLO i dag ...4

Personalsammensetningen ... 44

Avgang og rekruttering ... 54

Kompetansesituasjonen ... 58

Oppsummering... 64

Kapittel 4 Vurderinger av det fremtidige behovet for kompetanse i FLO ... 67

Endringer i kompetansebehovet ...67

Fremtidige rekrutteringsbehov til FLO ...71

Outsourcing av oppgaver ... 74

Forhold som kan fremme og hemme bruk av sivil kompetanse i FLO ... 75

Oppsummering ... 82

Kapittel 5 Avslutning ... 85

Kortsiktighet og langsiktighet i kompetanseplanleggingen ... 85

En fremtid for sivile i FLO? ... 88

Litteratur ... 93

(6)

4

Vedlegg 1 Liste over forkortelser ... 95 Vedlegg 2 Intervjuliste ...97 Vedlegg 3 Spørreskjema ... 99

(7)

Forord

Fafo har på oppdrag fra Personellforbundet og NITO Forsvar gjennomført en under- søkelse av status og utviklingstrekk i bruk av sivile og militære stillinger og kompetanse i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).

Mange fortjener en takk for samarbeidet. Takk til alle som velvillig har stilt opp til intervjuer. Takk til de lokale DIF-sjefene i FLO som tok seg tid til å svare på questback- undersøkelsen. Takk til FLO Stab, Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben som ga oss tilgang til å gjennomføre undersøkelsen samt tilgang til registerdata.

Referansegruppen, som har bestått av Geir Thomassen (Personellforbundet) og Morten Fossum (NITO Forsvar) takkes for gode innspill og tilbakemeldinger under- veis i arbeidet. Takk til Edvin Værøy (Personellforbundet) som kom med nyttige kommentarer i siste fase av prosjektet.

Ved Fafo har flere forskere vært involvert i prosjektet. Håvard Lismoen har initiert prosjektet og var med i den første fasen. Bård Jordfald og Kristine Nergaard har bistått i arbeidet med å analysere registerdata. Prosjektet for øvrig er gjennomført av Mona Bråten, som også har ført sluttrapporten i pennen.

Takk til Kristine Nergaard ved Fafo som har gitt mange råd og gode kommentarer til sluttrapporten. Takk til informasjonsavdelingen ved Fafo som har ferdigstilt rapporten.

Et tidligere utkast til rapporten er forelagt referansegruppen, som har kommet med tilbakemeldinger. Presentasjon av funn og de konklusjonene som trekkes, er imidlertid forfatterens ansvar.

Oslo, mai 2007 Mona Bråten

(8)

6

(9)

Sammendrag

Denne rapporten tar for seg spørsmålet om hvilke konsekvenser de omfattende omstillingene i Forsvaret har hatt for kompetansebehovet og forholdet mellom sivile og mili- tære stillinger. Prosjektet er avgrenset til situasjonen i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), som er en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO). Hovedspørsmålet har vi drøftet gjennom en analyse av personell- og kompetansesituasjonen i FLO i dag og en beskrivelse av hvordan kompetansesituasjonen i FLO sannsynligvis vil endre seg de nærmeste årene. Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra NITO Forsvar og Perso- nellforbundet (PEFO), som organiserer ulike grupper av sivilt ansatte i Forsvaret.

Undersøkelsen er basert på intervjuer med nøkkelinformanter, en web-basert spør- reundersøkelse (QuestBack) blant lokale DIF-sjefer i FLO, registerdata fra FLO og dokumentanalyse.

Personalpolitiske rammebetingelser

Siden tidlig på 1990-tallet har Forsvaret gjennomgått omfattende omstillinger, med betydelige personellreduksjoner som ett av hovedmålene. Målet som ble satt, var en reduksjon på 6400 årsverk over en tiårsperiode, fra 1993 til 2003. Dette måltallet har senere blitt justert. I perioden fra 1. september 2000 til 2005 var målsettingene at personellet skulle reduseres med 5000 årsverk. Etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) skulle være et viktig virkemiddel for å oppnå årsverksreduksjoner.

Innsparinger i logistikk- og støttefunksjonene skulle overføres til operative enheter (Hæren).

Personellet i Forsvaret kan grovt sorteres i to hovedkategorier: Militært ansatte og sivilt ansatte. Ansettelsesvilkår og forvaltningslinjer er forskjellige for disse gruppene.

Det finnes også en gruppe sivilt ansatte fagarbeidere ved Forsvarets verksteder. Disse følger bestemmelsene i Verkstedsoverenskomsten for Forsvaret og er ikke tjenestemenn.

I denne undersøkelsen har vi avgrenset oss til i hovedsak å se på sivilt regulativlønnet personell som er ordinære statstjenestemenn.

Fra slutten av 1990-tallet har det vært en utvikling i forholdet mellom militære og sivile stillinger i retning av økt andel militære stillinger i Forsvaret totalt sett. På begynnelsen av 1990-tallet, da de omfattende omstillingene ble igangsatt, var det en cirka 50/50-fordeling av militære og sivile stillinger. Måltallet for 2008 er imidlertid at andelen sivile skal ned til i underkant av 25 prosent, mens andelen militære skal utgjøre

(10)

8

drøyt 75 prosent av totalt 15 300 ansatte i Forsvaret. Per i dag er FLO den delen av Forsvaret som har flest sivile. I FLO har man målsettinger om 50/50-fordeling mellom militært og sivilt personell, og det er lagt stor vekt på individrettede tiltak for å nå nedbemanningsmålene i inneværende langtidsperiode.

I undersøkelsen presenterer vi de viktigste personalpolitiske rammebetingelsene for omstillingen av Forsvaret, og som vi antar kan ha betydning for bruken av sivil og militær kompetanse. Disse er:

• Lov og avtaleverk for sivilt og militært personell som er vesentlig forskjellig på flere viktige områder.

• Ny lov om personell i Forsvaret trådte i kraft 1. januar 2005. Loven, som omfatter militært personell, innebærer flere vesentlige endringer og er delvis implementert.

• Ansattes organisasjoner har sterk medbestemmelsesrett i Forsvaret.

• Felles lønnsregulativ (HTA) og -politikk for sivilt og militært personell.

• Omfattende bruk av avgangsstimulerende tiltak (AST) for å motivere til frivillig avgang i forbindelse med omstillingene. Ulike tiltak for sivilt og militært personell.

Frem til 2005 var bruken av AST i liten grad arbeidsgiverstyrt.

• Svake sentrale føringer for fastsettelse av militære og sivile stillinger. Kun anbefalinger om at kompetansebehov og en vurdering av hva som vil være hensiktsmessig ut fra dagens og fremtidens behov, skal legges til grunn. Svake sentrale føringer gir stort lokalt handlingsrom når det gjelder vurderinger av om en stilling skal være sivil eller militær. Organisasjonene har drøftingsrett.

Kompetansesituasjonen i FLO i dag

Utviklingen i personellkategoriene i FLO har holdt seg svært stabilt gjennom omstillingsperioden fra 2002 til 2007. Dersom vi tar med i betraktningen at antallet sivilt ansatte i FLO økte kraftig som en følge av at RSF ble overført til FLO i 2006, kan imidlertid nedbemanningen ha vært mer omfattende blant sivilt ansatte totalt sett enn det våre data for noen utvalgte år gir inntrykk av. Samlet sett utgjør sivilt ansatte to tredjedeler av alt personell i FLO i dag.

Gjennomsnittsalderen for sivilt regulativlønnet personell er 49 år, noe som betyr at man har en høy andel seniorer i denne gruppen, og den naturlige avgangen vil bli stor i løpet av de nærmeste årene.

Gjennomsnittsalderen for sivilt overenskomstlønte er nærmere 46 år, og for yrkesbefalet er den 42 år.

(11)

Majoriteten (78 prosent) av sivilt ansatte er registrert med utdanning på videregående skole som høyeste nivå. Kun tolv prosent blant de sivile er registrert med utdanning på høyskole- eller universitetsnivå.

Tallmateriale fra Forsvarsstaben viser at utdanningsnivået blant militært personell generelt er høyere enn blant sivilt personell i FLO. Vel 20 prosent av de militært ansatte har en eller annen form for sivil utdanning på høyskole- og universitetsnivå i tillegg til en militær utdanning.

Estimater for rekruttering og turnover blant sivilt og militært personell i FLO viser et generelt høyere nivå både for rekruttering og turnover blant militært personell.

Dette skyldes nok blant annet det militære karrieresystemet, men kan også være et uttrykk for at lokale DIF-sjefer generelt forsøker å rekruttere mer militært personell til avdelingene.

Flere av de lokale DIF-sjefene oppgir at avdelingene mangler kompetanse i dag.

Rekruttering fra det sivile utdanningssystemet/arbeidsmarkedet er den veien som flest mener er den beste for å hente inn denne kompetansen.

Til tross for omfattende omstillinger skjer det i svært liten grad noen form for kom- petansekartlegging eller -planlegging i avdelingene. De omfattende omstillingene og nedbemanningene har skjedd uten at det har vært lagt særlig vekt på kompetansesammensetningen i avdelingene. Forsvarets omfattende kompetanse- og karrierepolitikk synes å ha hatt svært liten praktisk betydning i omstillingene av FLO, og har måttet vike til fordel for nedbemanningsmålene.

Midler satt av til kompetanseoppbygging, blir for det meste brukt på kortere kurs.

Vurderinger av det fremtidige behovet for kompetanse i FLO

Lokale DIF-sjefer i FLO ser for seg en dreining i kompetansebehovet i retning av økt vekt på spisskompetanse innenfor ulike områder slik som økonomi, teknikk, forsyning, personellforvaltning, merkantile funksjoner etc. Ulike drivkrefter ligger bak disse endringene; både mer kompliserte datasystemer og endrede krav til innsikt og forståelse av ulike operasjoner og prosesser blir nevnt.

Endringer i kompetansebehovet vil først og fremst være knyttet til økt behov for sivile med spisskompetanse på ulike områder, samt et økende behov for personell som kan beordres til internasjonale operasjoner – først og fremst militært personell.

Til tross for fortsatte nedbemanningskrav tror flere av de lokale DIF-sjefene at det vil være et økende behov for både militært og sivilt personell i avdelingene i perioden frem mot 2010.

Flere av DIF-sjefene, særlig de på nivå 3, svarer at det kan være aktuelt å sette ut enkelte av de oppgavene som avdelingene utfører, til eksterne tilbydere i løpet av de neste to årene. Dette vil i så fall først og fremst berøre sivilt personell.

(12)

10

Beordringsplikten og generelle oppfatninger blant lokale DIF-sjefer om at lov- og avtaleverket for sivilt ansatte er lite fleksibelt, er blant de forholdene vi antar kan hemme etterspørselen etter sivilt personell til FLO.

Endrede kompetansekrav og økt behov for spisskompetanse innenfor ulike fagområ- der er blant de forholdene vi antar kan fremme etterspørselen etter sivilt personell i FLO.

Konklusjoner

Alt i alt synes kompetanseplanleggingen i FLO først og fremst å ha vært preget av kortsiktige mål om å nedbemanne i et omfang og i en takt som bidrar til at de overordnede omstillingsmålene for Forsvaret nås. I disse prosessene synes den langsiktige kompetanseplanleggingen og hensynet til personalsammensetningen å ha kommet i andre rekke. Som et eksempel var det først i 2005 at man fikk regler om at bruken av AST skulle være styrt av arbeidsgiver og basert på Forsvarets behov for personell.

For en organisasjon som omstiller i et slikt tempo og i et slikt omfang som For- svaret har gjort, må det nærmest betegnes som en krise ikke å ha tilstrekkelig oversikt over kompetansesammensetningen. Dette har resultert i at det etter hvert har blitt et betydelig gap mellom kompetansebeholdningen og kompetansebehovet i flere av avdelingene.

Samlet tegner våre data et bilde av en personellsituasjon i FLO hvor man i løpet av relativt kort tid vil få en vesentlig avgang blant sivilt regulativlønnet personell fordi andelen seniorer er svært høy i dag. Blant militært personell er derimot aldersprofilen per i dag jevnere, og man vil ikke få samme avgang blant disse som følge av naturlig avgang. Ordningen med avdelingsbefal som er ansatt frem til 35 år, har også bidratt til å gi Forsvaret en fleksibilitet i bruken av yngre militært personell.

På spørsmålet om sivile har en fremtid i FLO, vil vi svare et betinget ja. De overordnede nedbemanningsmålene tilsier en fortsatt reduksjon av andelen sivilt ansatte.

Samtidig er det politiske føringer for at en del stillinger fortsatt skal fylles av sivilt personell, og Forsvaret vil også ha behov for sivil kompetanse på ulike nivåer. Vår vurdering er at endrede kompetansekrav og økt behov for spisskompetanse må antas å bidra til at nyrekruttering til sivile stillinger først og fremst vil være knyttet til oppgaver og områder som krever utdanning på høyskole- eller universitetsnivå. Det vil likevel fortsatt være behov for sivile i stillinger som ikke krever høyere utdannelse, men det er grunn til å forvente at ytterligere nedbemanningskrav først og fremst vil bli innfridd gjennom årsverkskutt i disse stillingene. Samtidig har denne undersøkelsen også vist at andelen seniorer blant sivilt personell er svært høy, og mange vil slutte i løpet av relativt kort tid på grunn av oppnådd aldersgrense.

(13)

Dersom man av bedriftsøkonomiske hensyn finner det hensiktsmessig å sette bort oppgaver og tjenester som FLO utfører i dag, er det først og fremst sivilt personell – og særlig grupper uten høyere utdanning – som vil bli berørt av dette.

Kravet om at personellet skal kunne beordres til internasjonale operasjoner, er et forhold som taler for at andelen militært personell vil øke på bekostning av sivilt personell i FLO i tiden som kommer. Alt i alt synes det å være en viss dreining i retning av flere militært ansatte i avdelingene, men undersøkelsen har likevel ikke gitt grunnlag for å anta at det vil skje noen dramatiske endringer i bruk av sivile og militære stillinger og kompetanse i FLO i løpet av de nærmeste årene.

(14)

12

(15)

Kapittel 1 Innledning

Hvilke konsekvenser har de omfattende omstillingene i Forsvaret hatt for kompetansebehovet og forholdet mellom sivile og militære stillinger? Hva har vært politikken når det gjelder bruk av militært og sivilt personell i Forsvaret? Hvordan har den faktiske fordelingen vært mellom sivile og militære stillinger de senere årene? Og hva er konsekvensene av denne utviklingen? Disse spørsmålene har vært utgangspunktet for denne undersøkelsen, som er gjennomført på oppdrag fra Personellforbundet og NITO Forsvar.

Siden tidlig på 1990-tallet har Forsvaret gjennomgått omfattende omstillinger, med betydelige personellreduksjoner som ett av hovedmålene. Omstillingene hadde sitt utspring i økte krav til ressurseffektivisering og nye ledelses- og styringsformer på den ene siden og endringer i den sikkerhets- og forsvarspolitiske virkeligheten etter den kalde krigens slutt på den andre. Dette har medført at Forsvarets oppgaver har blitt betydelig endret de siste 15 årene. Forsvarets innretning har endret seg fra et tradisjonelt totalforsvar med vekt på forsvar av nasjonalt territorium, til et mindre omfangsrikt og mer fleksibelt innsatsforsvar bedre egnet til bruk i internasjonale operasjoner. Det er stadig økende krav om at Forsvaret skal kunne håndtere et bredt spekter av oppgaver på kort varsel.

Omstillingene av Forsvaret har vært både omfattende og dyptgripende, og har hatt litt ulikt forløp innenfor ulike enheter. I denne undersøkelsen, hvor vi konsentrerer oss om hvilke konsekvenser omstillingene har hatt for kompetansesituasjonen og forholdet mellom sivile og militære stillinger, har vi valgt å avgrense analysene til i hovedsak å omfatte én av enhetene i Forsvaret: Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).

FLO ble formelt etablert 1. januar 2002. Bakgrunnen for etableringen var St.prp.

nr. 55 (1999–2000) om Forsvarets logistikkfunksjoner, hvor det ble foreslått å etablere en felles logistikkfunksjon for hele Forsvaret. Den ble underlagt forsvarssjefen, og FLO er slik en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO). Logistikk i Forsvaret spenner over et vidt spekter av arbeidsoppgaver som stiller ulike krav til ansattes kompetanse.

Tradisjonelt har logistikk og støttefunksjoner vært områder hvor sivile stillinger og sivil kompetanse har vært mye brukt sammenliknet med de operative og styrkeproduserende enhetene, hvor det ofte stilles krav om militærfaglig kompetanse.

(16)

14

Et forsvar i omstilling

«Forsvaret står overfor den største omstillingsprosess i etterkrigstiden. Dette be- grenser seg ikke til en ren omorganisering, men krever også omlegging av grunnleggende prosedyrer, oppgivelse av tradisjonelle mål og hensyn, og omprioriteringer av aktivitet etter andre kriterier» (St.meld. nr. 16 (1992–93)).

Prosessen med å omstille Forsvaret startet tidlig på 1990-tallet. Den kalde krigen var slutt, og det var et behov for økonomiske innstramningstiltak. Forsvarskommisjonen, som ble opprettet i 1990, avga sin innstilling i mars 1992 (NOU 1992:12). Resultatet ble anbefalinger om en kraftig reduksjon i krigsstrukturen og tilhørende tilpasninger i fredsstrukturen.

Anbefalingene ble videre konkretisert gjennom St.meld. nr. 16 (1992–93) Langtids- meldingen, som igjen ble fulgt opp av en ny langtidsmelding på slutten av 1990-tallet (St.meld. nr. 22 1997–1998). Her ble det lagt opp til store kutt i Forsvarets styrkestruktur og generelle virksomhet, en innføring av nye styringssystemer og organisatoriske tilknytningsformer, i tillegg til modernisering av materiell og infrastruktur. Stadig strammere budsjettrammer stilte krav om store reduksjoner i Forsvarets driftsutgifter, med personellreduksjoner som det viktigste enkelttiltaket. Målet som ble satt, var en reduksjon på 6400 årsverk over en tiårsperiode, fra 1993 til 2003.

I den første omstillingsperioden på 1990-tallet kom det til store endringer i den operative delen av Forsvaret, med blant annet en halvering av Hærens mobiliserings- styrke, fra 180 000 til 100 000. Dette forteller noe om omfanget av den planlagte omstillingen. I tillegg fikk man en rekke nedleggelser av avdelinger og forsvarsdistrikter.

Reduksjonene i operativ kapasitet ble imidlertid ikke fulgt opp av tilsvarende reduksjoner i virksomhetens stabs-, støtte- og ledelsesfunksjoner. Driftsutgiftene forble for høye i forhold til budsjettrammene, og viktige investeringer ble lagt på is.

I 2001 ble det utarbeidet en ny langtidsplan i St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002–2005. I proposisjonen pekes det på at Forsvaret befant seg i en dyp og vedvarende strukturell krise. Situasjonen var preget av to grunnleggende ubalanser: Forsvarets størrelse sto ikke i forhold til de ressurser som ble tilført, og Forsvarets innretning var ikke egnet til å løse fremtidens oppgaver. Dessuten viste det seg at personellreduksjonene ikke ble av den størrelse og karakter som man hadde satt seg som mål i forrige langtidsperiode. Regjeringen la derfor vekt på at Forsvaret både burde og måtte legges om. Det ble argumentert for at situasjonen fordret en omfattende reduksjon og betydelig endring av hele Forsvarets struktur og organisasjon – mindre justeringer ville ikke være tilstrekkelig. Det ble lagt vekt på at fokus nå måtte flyttes fra å kunne mobilisere en størst mulig militær styrke etter langvarige forberedelser, til å ha en styrkestruktur som var mer fleksibel og som kunne mobiliseres raskere. Mål- settingene var nå at Forsvarets personellstruktur skulle reduseres med 5000 årsverk

(17)

i perioden fra 1. september 2000 til 2005. Personellreduksjonene var hovedsakelig økonomisk betinget, og målet var å redusere de årlige driftskostnadene med om lag to milliarder kroner.

Omstillingstakten ble intensivert, og det ble lagt opp til ytterligere endringer i forsvarskonseptet. I St.prp. nr. 45 (2000–2001) gikk regjeringen inn for at det skulle etableres et moderne og fleksibelt forsvar. Forsvarets enheter skulle organiseres for å kunne løse flere typer oppgaver, alene eller i samarbeid med allierte, på kort varsel og over store avstander. I proposisjonen ble det lagt vekt på at et av hovedproblemene med omstillingene av Forsvaret på 1990-tallet var at det ble gjort svært beskjedne endringer i ledelses-, kommando- og støtteapparatet. Dette mente man ikke sto i forhold til de store reduksjonene i styrkestrukturen. Dette var det nå trukket lærdom av, og målset- tingene var å kutte relativt mer i disse leddene enn i styrkestrukturen i perioden frem til 2005.

Omorganiseringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) skulle være et viktig virkemiddel for å redusere antallet årsverk. Mens de øvrige enhetene i Forsvaret nå fikk et lite pusterom i omstillingene, ble det på begynnelsen av 2000-tallet satt ytterligere fart på omstillingene for å effektivisere logistikk- og støttefunksjonene.

Tabell 1.1 Oversikt over viktige dokumenter og beslutninger for omstillingen av Forsvaret Dokument Forslag til/beslutninger om tiltak for omstilling av Forsvaret

St.meld. nr. 16 (1992–93)

Første langtidsmelding om behov for omfattende omstillinger av Forsvaret.

St.meld. nr. 22 (1997–98)

Følger opp forslagene i St.meld. nr. 16. Store kutt i Forsvarets styrkestruktur og generelle virksomhet, innføring av nye styringssystemer og organisatoriske tilknytningsformer, modernisering av materiell og infrastruktur. Store personell-reduksjoner som viktigste enkelttiltak for å spare driftsutgifter.

Målsetting om reduksjon på 6400 årsverk i perioden 1993–2003.

St.prp. nr. 55 (1999–2000)

Forslag om å etablere FLO. En total omorganisering av Forsvarets logistikk- og støttefunksjoner. Trinnvis etablering i tre faser.

St.prp. nr. 45 (2000–2001)

Ny langtidsplan. Omstillingstakten intensiveres. Behov for omfattende reduksjon og betydelige endringer av hele Forsvarets struktur og organisasjon.

Nye mål om personellreduksjoner. 5000 årsverk skal bort i perioden fra 1.

sept. 2000 til utgangen av 2005.

Ot.prp. 60 (2003–2004)

Forslag om vesentlige lovendringer for befalet.

Innføring av ny ordning med avdelingsbefal.

Endringer i disponeringsplikten (beordringsplikt) til internasjonale operasjoner til å omfatte alt befal, vervede og enkelte grupper sivilt ansatte.

Innføring av ny personellov betegnes som svært viktig for den videre omstillingen av Forsvaret.

St.prp. 42 (2003–2004)

Ny langtidsplan for perioden 2005–2008. Videreutviklingen av FLO gis en sentral rolle. Effektivisering av logistikk- og støttefunksjoner skal bidra til innsparinger i FLO og overføringer av midler til Hæren. Ytterligere nedbemanninger er nødvendig, og mye av dette skal skje i FLO. Kompetansetilpasningen antas å bli en utfordring i perioden.

(18)

16

Etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

Ved levering av St.prp. nr. 55 (1999–2000) Forsvarets logistikkfunksjoner. Framtidig virksomhet, styring og organisering, forslo regjeringen å etablere Forsvarets logistikkor- ganisasjon (FLO). En total omorganisering av Forsvarets logistikk- og støttefunksjoner ble vurdert som nødvendig for å imøtekomme kravene om ytterligere effektivisering og årsverksreduksjoner. Proposisjonen bygde på en utredning gjennomført av et prosjekt oppnevnt av departementet. Fem hovedalternativer for organisering av materiellforvaltningen ble vurdert. Vurderingene og forslagene er presentert i NOU 1999:8 Materiellforvaltningen i Forsvaret. Framtidig virksomhet, styring og organisering.

FLO skulle etableres som en egen driftsenhet i Forsvaret (DIF) ved en trinnvis gjennomføring i tre faser. Den nye organisasjonsmodellen skulle være på plass innen 1. januar 2004. En tilknytningsform som forvaltningsbedrift skulle også vurderes. Ar- beidet med fase én startet i 2000, og FLO ble etablert ved en flat overføring 1. januar 2002. Det ble anslått at cirka 7000 av de om lag 25 000 som var ansatt i Forsvaret, jobbet med utøvelse av logistikk, og at disse årlig omsatte for om lag 60 prosent av forsvarsbudsjettet (St.prp. nr. 55 (1999–2000)).¹

FLOs hovedoppgave skulle være å utøve fagmyndighet og forvaltningsoppgaver, anskaffe og levere materiell, forsyninger og andre varer og tjenester på rett sted, til riktig tid med avtalt kvalitet og mengde til riktig pris. Etableringen av FLO var et av de grunnleggende grepene for å gjennomføre omstillingen i Forsvaret. Støttevirksomhe- ten skulle omorganiseres slik at det ble etablert kunde- og leverandørroller i tråd med retningslinjene i Forsvarets nye styringskonsept.

Ved etableringen av FLO ble forsyningskommandoene for de tre forsvarsgrenene (HFK, LFK, SFK), Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD), materielldelen av Forsvarets overkommando/Sanitetsstaben, deler av de regionale forsyningskommandoene og Forsvarets øvrige verksteder overført til den nye organisasjonen. I motsetning til andre deler av FMO som er bevilgningsfinansiert, skulle FLO i hovedsak være kundefinansiert med Forsvarets primærvirksomhet som kunder.

Logistikk i Forsvaret omfatter et bredt spekter av oppgaver: tilveiebringelse av tjenester, materiell (våpensystemer, kjøretøyer, fartøyer, fly, kommunikasjonsutrustning, ingeniør-, intendantur- og sanitetsmateriell) og forsyninger (ammunisjon, drivstoff, proviant, medisiner og annet forbruksmateriell) til støtte for styrkeproduksjon og mi- litære operasjoner i fred, internasjonale oppdrag, krise og krig, og omfatter planlegging og gjennomføring av disse virksomhetene: anskaffelse, forsyning (innkjøp, lagring, distribusjon, etterforsyning), vedlikehold, fagmyndighet, utfasing og avhending, drift av sambandssystemer og operative og administrative EDB-systemer og andre spesielle administrative tjenester. Sammenslåingen av disse ulike logistikk- og støtteoppgavene

1 Statskonsult (2006) har i en senere evaluering påpekt at antallet ansatte ved opprettelsen av FLO var om lag 8000, og altså en del høyere enn det tallet som ble anslått i St.prp. nr. 55.

(19)

innebar også en samling av ulike fag- og kompetansemiljøer samt ulike militære kulturer fra de tre våpengrenene.

Fase to omfattet etableringen av en felles investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) som del av den interne strukturen for FLO. Denne skulle være ferdig etablert innen utgangen av 2003.

Den tredje fasen, som delvis ble gjennomført parallelt med fase én og to, var svært omfattende. Denne innebar at FLO skulle gå fra å være en forsvarsgrenorientert organisasjon med til dels midlertidig integrerte funksjoner, til en divisjons- og prosessbasert organisasjon med et helhetlig perspektiv. FLO skulle ivareta følgende hovedoppgaver rettet mot de ulike våpengrenene:

• Forsyning

• Vedlikehold

• Anskaffelser

• Teknisk forvaltning

• Utrangering/avhending

• IKT-forvaltning, -tjenester, -drift

• Produksjon, reparasjon og oppgradering

Ut fra disse oppgavene skulle FLO etablere en organisasjonsstruktur som ivaretok overføringen av produksjons- og tjenesteoppgavene fra de gamle forsvarsgrensvise forvaltningene til en divisjonsstruktur. Målsettingene med denne organiseringen var at det skulle bidra til at det var FMOs virksomhet, behov og krav som ville være styrende for FLOs kontinuerlige utvikling og tilpasning både organisatorisk og virk- somhetsmessig.

Divisjonsstrukturen ble innført fra 1. januar 2004 og har senere blitt videreutviklet og tilpasset endrede behov. Figur 1.1 viser et bilde av organisasjonskartet for FLO våren 2007. DIF-nivå 1 består av Sjef FLO og FLO stab samt Forsvarets materielltilsyn. Sjef FLO har delegert forhandlingsfullmakt og gjennomfører blant annet lokale lønnsfor- handlinger og stillingsdrøftinger med organisasjonene. DIF-nivå 2 består av seks ulike divisjoner/avdelinger. Det er store variasjoner i antallet ansatte, arbeidsoppgavene og kompetansebehovet i de ulike divisjonene/avdelingene. Produksjonsavdelingen er den eneste divisjonen som også har et nivå 3. DIF-nivå 3 består her av de ulike basene som er spredt rundt omkring i landet der hvor Forsvaret har sine baser. FLOs aktiviteter i disse basene er for det meste knyttet til ulike verksteder for vedlikehold av materiell. I Produksjonsavdelingen er DIF-nivå 2 først og fremst et koordinerende ledd, og DIF-

(20)

18

sjefer på nivå 3 har eget resultat- og personalansvar på lik linje med DIF-sjefene på nivå 2. Det gjennomføres lokale lønnsforhandlinger ved samtlige avdelinger og DIF-nivåer (1–3) i FLO. Når det gjelder endringer i stillingsrammer, følger dette bestemmelsene i HA om at endringene skal drøftes ved berørt enhet og på det nivå som har myndighet til å godkjenne endringene. Hvilke fullmakter lokale DIF-sjefer har når det gjelder stil- lingsendringer, avhenger av sakens karakter. DIF-sjefer på alle nivåene 1–3 er likevel underlagt Sjef FLO, som igjen er underlagt forsvarssjefen og FST.

I tillegg til å bli dimensjonert etter operative og styrkeproduksjonsmessige mål, skulle FLO også reguleres av måltall for årsverk. Senest 31. desember 2005 skulle FLO være organisert innenfor en årsverksramme på 5330, hvorav FLO Stab utgjorde 30 årsverk.

I perioden 1. januar 2004–31. desember 2005 skulle innsparingsmålene på inntil 1300 årsverk nås.² Forsvarssjefens mål var at 1000 av disse skulle tas ut i løpet av 2004.

FLO skulle i denne perioden foreta de nødvendige kapasitetstilpasninger innenfor lokale omorganiseringer i de nye produksjons- og resultatenhetene. Tiltakene skulle ha en detaljeringsgrad som gikk ned til den enkelte berørte stillingsinnehaver. Det ble antatt at realiseringen av årsverksinnsparinger i perioden fra 2004–2005 ville gi en årlig innsparing på cirka 1,1 milliarder kroner. Innsparinger i FLO skulle overføres til operative styrker (Hæren). Målsettingene var at ressursbruken skulle vris med cirka to

2 Statskonsult (2006) har påpekt at det reelle antallet som skulle nedbemannes, var en god del høyere, fordi FLO hadde flere årsverk ved opprettelsen enn hva som ble lagt til grunn i omstillingsdokumentene.

Den målsatte reduksjonen kan ifølge Statskonsult i praksis ha vært én av tre stillinger.

Figur 1.1 Forsvarets logistikkorganisasjon

��

(21)

milliarder kroner årlig bort fra logistikk- og støttevirksomhet over til operativ virksomhet, herunder internasjonale operasjoner og materiellinvesteringer.

FLO ble etablert som en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO). Sjef FLO er direkte underlagt forsvarssjefen. Stillingen som sjef FLO ble opprettet som en åremåls- stilling, og kunne besettes av en sivil eller militær. FMO har nå en hovedstruktur under forsvarssjefen bestående av tre såkalte søyler:

• Operativ virksomhet

• Styrkeproduksjon med mer

• Logistikk

Innføringen av horisontal og vertikal integrasjon i logistikk- og støttefunksjonene mente man ville medføre et betydelig potensial for nedskalering av virksomhet på regionalt og lokalt nivå, og dessuten gi bedre muligheter også for faglige karriereveier.

Slik førte omorganiseringene til en sterk grad av sentralisering av logistikk- og støtte- funksjonene i Forsvaret.

Videreutviklingen av FLO

I langtidsplanen for Forsvaret i perioden 2005–2008, som presenteres i Stortingspro- posisjon nr. 42 (2003–2004), gis videreutviklingen av FLO en sentral rolle i det videre moderniseringsarbeidet i Forsvaret. I proposisjonen fremholdes det at effektivisering av logistikk- og støttefunksjoner er helt nødvendig for å kunne ta ut ytterligere innsparinger i driften og sikre ytterligere nedtrekk på personellsiden. Det understrekes at potensialet for årsverkreduksjoner i FLO fortsatt er meget betydelig.

Omstillingene i FLO intensiveres ytterligere. På lengre sikt må Forsvarets pro- duksjonsprosesser rasjonaliseres betydelig, spesielt fremholdes behovet for å gjøre støttevirksomhetene og styrkeproduksjonen mer kostnadseffektiv. Dette må skje både gjennom å utnytte de muligheter som ligger i ny teknologi og nye organisasjonsformer, og gjennom å redusere denne virksomhetens omfang i tråd med reduksjonene av og endringene i Forsvarets «spisse ende», som den operative virksomheten kalles.

I tråd med de nye styringsprinsippene ble det lagt vekt på at FLO måtte utvikles til en fleksibel organisasjon som til enhver tid har muligheten til å tilpasse seg kundens behov og lokalisering i tråd med endringer hos kunden, eller ved endrede rammevilkår fra andre aktører i FLOs omgivelser (jf. St.prp. nr.12 (2003–2004)). På bakgrunn av dette understrekes det at FLO må være en organisasjon i endring der «omstilling blir en permanent metodisk tilnærming til virksomheten» (s. 3). Dette har også FLO merket ved at det har blitt gjennomført omstillinger nærmest årlig i hele perioden.

(22)

20

Fra 1. januar 2006 ble de regionale støttefunksjonene (RSF) også overført til FLO.

Tabell 1.1 viser måltall for ytterligere årsverksreduksjoner i FLO for perioden 2006–

2008.

Ved siden av nedbemanningen i FLO og oppbemanningen i Hæren antas kompetansetilpasningen å være den største personellutfordringen for Forsvaret for omstillingsperioden 2005–2008.

Ulike former for outsourcing av oppgaver og funksjoner skulle være en del av omstillingen av FLO. Flere av informantene forteller i intervju at mye av det trykket som den forrige regjeringen (Bondevik II) hadde lagt på bortsetting og omorganisering av Forsvarets ulike tjenester, er betraktelig avtatt med den nye regjeringen (Stoltenberg II). Blant annet besluttet den nye regjeringen ikke å gå videre med prosessen for å omdanne Forsvarets verksteder (FLO/Tungt vedlikehold) til statsaksjeselskap, et utredningsarbeid som den forrige regjeringen hadde startet (jf. pressemelding fra FD 30.06.06). I intervjuene ble det flere ganger vist til at de politiske ideologiene som var knyttet til outsourcing, syntes å ha avtatt betraktelig, men at outsourcing fortsatt skal være et viktig virkemiddel for innsparinger i de situasjonene hvor det er åpenbare bedriftsøkonomiske grunner til det. Det ble fremholdt at et slikt ideologisk skifte også har bidratt til å dempe omstillingspresset for mange av de ansatte i FLO, og kanskje er det først og fremst sivilt ansatte med arbeidsoppgaver knyttet til tradisjonelle støt- tefunksjoner som har merket dette best.

Dette danner bakgrunnen for hovedspørsmålet som reises i denne undersøkelsen om hvilke konsekvenser disse omfattende omstillingene har hatt på forholdet mellom sivile og militære stillinger, samt hvilke kompetansemessige utfordringer FLO står overfor i dag.

Tabell 1.1 Måltall for årsverk i FLO for langtidsperioden 2005–08*

Antall årsverk juli 2004

Målbilde for årsverk 2005 (Jf. IVB 2002–05)

Målbilde for års- verk 2005/06 (Jf. IVB 2005–08)

Målbilde for årsverk 2008 (Jf. IVB 2005–08)

FLO eks. RSF 6158 5403 4500 4240

RSF 1400 1060

FLO total 6158 5403 5900 5300

* Tallene i tabellen er basert på del I av planleggingsgrunnlag til IVB 05-08, i senere dokumenter er det gjort enkelte justeringer i måltallene. I vedlegg til FSJ VP 16.01.2006 er for eksempel det totale måltallet for FLO ved utgangen av 2008 nedjustert til 5000 årsverk.

(23)

Forsvarets organisasjon og styringsstruktur

Forsvaret er en kompleks og omfattende organisasjon, men kan for enkelthets skyld deles opp i ledelses- og kommandoapparat, operative ledd og støttefunksjoner. Ledelses- nivået består av det sivilt ledede Forsvarsdepartementet (FD) med forsvarsministeren som øverste myndighet, i tillegg til en integrert forsvarssjef (FSJ) og hans stab (FST).

FST skal påse at beslutninger følges opp og at oppdrag gjennomføres. FST skal også ivareta det daglige arbeidsgiveransvaret for personellet i Forsvarets militære organisasjon (FMO). Under seg har forsvarssjefen et kommandoapparat bestående av et nasjonalt Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) som planlegger og leder de fleste av Forsvarets øvelser og operasjoner. Landsdelskommando Nord ligger under FOHK og rendyrkes nå som en krisestyringskommando for nordområdene. Landsdelskommando Sør ble nedlagt i 2005. Innenfor de operative ledd finnes de tre våpengrenene Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret, i tillegg til Heimevernet. Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er direkte underlagt forsvarssjefen. FLO skal understøtte styrkeprodusentene Hær, Sjø, Luft og Heimevern samt Forsvarets operative enheter.

I tillegg kommer Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), som er en sivil forskningsinsti- tusjon organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Forsvarsbygg (FB) er også et eget forvaltningsorgan direkte underlagt Forsvarsdepartementet.

Forsvarsministeren står formelt ansvarlig for alle beslutninger som treffes og tiltak som iverksettes i departementet og i underliggende etater. Forsvarssjefen har en dobbeltrolle som øverste fagmilitære rådgiver i departementet og som etatssjef for Forsvarets militære organisasjon (FMO). Iverksettingsbrevene (IVB) som følger opp

Figur 1.2 Forsvarets organisasjon

��

��

��

��

(24)

22

budsjettvedtak, er det sentrale styringsdokumentet i forholdet mellom Forsvarsde- partementet og Forsvarets militære organisasjon (ledet av forsvarssjefen). Stortingets langtidsplaner er et annet viktig overordnet styringsinstrument. Her skisseres utviklingen av Forsvaret fire år fremover. Innenfor rammene av disse styringsdokumentene har forsvarssjefen fortsatt ansvaret for den utøvende ledelsen og styringen av Forsvarets samlede virksomhet og ressursbruk.

FLO er i dag fristilt innenfor FMO og styres ikke lenger ut fra årsverk, men ut fra ressurser. Flere av dem vi har intervjuet, mener likevel at FLO i praksis styres ut fra årsverk fordi FMO fortsatt styres ut fra årsverk, og FLO har relativt lite handlingsrom innenfor denne rammen. Det ventes at FLO fortsatt vil være gjenstand for nedbeman- ning og ulike effektiviseringstiltak for å nå FMOs overordnede omstillingsmål.

Forsvaret sysselsetter en mengde ulike yrkesgrupper, og cirka 30 arbeidstakeror- ganisasjoner er representert ved de lokale lønnsforhandlingene. De fleste av disse har imidlertid få medlemmer og har slik liten innflytelse. Fem organisasjoner har forhandlingsrett (delegert) etter Hovedavtalen. Disse er Norsk Offisersforbund (NOF) og Norsk Tjenestemannslag avdeling Forsvaret (NTL Forsvaret), som begge er tilknyttet LO, og Befalets Fellesorganisasjon (BFO) og Personellforbundet (PEFO), som er medlemmer i Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Samlet sett er YS- og LO-for- bundene omtrent like store i Forsvaret (drøyt 45 prosent hver). Akademikerne er også representert som hovedsammenslutning. Forhandlingsmyndighet for Akademikerne (inkludert de mindre organisasjonene) er delegert til Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforening (KOL). I tillegg har NITO forhandlingsrett som frittstående organisasjon etter bestemmelsene i HA § 41. NITO har cirka 630 medlemmer i Forsvaret. Den totale organisasjonsgraden i Forsvaret er høy, anslagsvis mellom 80 og 90 prosent for både sivilt og militært ansatte (Lismoen 2003). I tillegg er Fellesforbundet (tilknyttet LO) representert i form av Militære Verksteders Samorganisasjon (MVS). MVS organiserer fag-, spesial- og hjelpearbeidere ved de tekniske verkstedene i Forsvaret, og har om lag 1500 medlemmer.

Datagrunnlag og metode

Denne undersøkelsen bygger på flere datakilder og ulike metoder for innhenting og analyse av data. Både kvantitative og kvalitative tilnærminger er tatt i bruk for å belyse utviklingen i forholdet mellom militære og sivile stillinger og kompetanse i FLO.

De viktigste datakildene er kvalitative intervjuer med nøkkelinformanter, en spør- reundersøkelse blant lederne for de ulike driftsenhetene i FLO, analyse av organisasjonsdata (register) for FLO og dokumentanalyse. En slik anvendelse av flere ulike

(25)

kilder og metoder for innsamling og analyse av data omtales i metodelitteraturen ofte som metodetriangulering.

Kvalitative intervjuer

Kvalitative intervjuer med nøkkelinformanter er et viktig datagrunnlag i denne under- søkelsen. Det ble gjennomført intervjuer med totalt 15 personer som på ulike måter har vært involvert i de siste års omstillinger av Forsvaret og etableringen av FLO.

For å sikre bredde i undersøkelsen valgte vi å intervjue personer både i Forsvars- departementet, Forsvarsstaben, Forsvarets logistikkorganisasjon (Stab) og de største arbeidstakerorganisasjonene både på sivil og militær side. En liste over informantene finnes som vedlegg 2.

Intervjuene ble gjennomført etter et halvstandardisert opplegg hvor vi hadde formulert en rekke spørsmål på forhånd, men hvor det også var gode muligheter til å følge opp tema som kom frem under intervjuet. Spørsmålene dreide seg om de siste års omfattende omstillinger av Forsvaret, etableringen av FLO og den senere utviklingen av denne enheten, samt hvilke konsekvenser dette har hatt for kompetansebehovet og forholdet mellom sivile og militære stillinger i FLO. Intervjuene hadde en varighet på mellom én og to timer.

Informasjonen fra intervjuene med nøkkelinformantene var også viktige ved utfor- mingen av spørreundersøkelsen blant lokale DIF-sjefer i FLO (se nedenfor).

Spørreundersøkelse blant lokale DIF-sjefer i FLO

Vi ønsket å få en oversikt over kompetansesituasjonen i de ulike driftsenhetene innenfor FLO, og valgte å gjennomføre en nettbasert spørreundersøkelse (QuestBack) blant lederne på DIF-nivåene 1–3. Lederne (DIF-sjefene) på disse nivåene har formelt resultat- og personalansvar, og skal ha god oversikt over kompetansesituasjonen i egen enhet. Totalt ble spørreundersøkelsen sendt til 17 respondenter. Etter to runder med purring hadde vi fått inn svar fra totalt elleve respondenter. De seks siste ble kontaktet per e-post av FLO Stab og oppmuntret til å svare på undersøkelsen. Dette førte til at vi endte opp med svar fra 13 respondenter, noe som gir en svarprosent på 77.

Vi fikk svar fra 2 av 2 på DIF-nivå 1, 3 av 7 på DIF-nivå 2 og 7 av 8 på DIF-nivå 3.³ Totalt har disse DIF-sjefene mellom 70 og 80 prosent av dem som er ansatt i FLO i dag i sine avdelinger.

En kopi av spørreskjemaet som ble brukt i QuestBack-undersøkelsen, finnes som vedlegg 3.

3 De ulike DIF-nivåene i FLO er presentert i figur 1.1.

(26)

24

Analyse av organisasjonsdata

En sentral problemstilling i undersøkelsen har vært utviklingen i forholdet mellom sivile og militære stillinger i FLO. Denne problemstillingen kan best belyses ved hjelp av organisasjonsdata for FLO i den aktuelle perioden. Forsvarsdepartementet og For- svarsstaben sørget for at Fafo fikk tilgang til organisasjonsdata for FLO for utvalgte år (2002, 2004 og 2007). FLO har vært igjennom en mer eller mindre kontinuerlig omstillingsprosess fra etableringen i 2002 og frem til i dag. Ved å analysere data fra de utvalgte årene mener vi likevel at vi kan tegne et ganske godt bilde av utviklingen i forholdet mellom sivile og militære stillinger i FLO.

Vi har også fått tilgang til enkelte personaldata fra FLO som kan vise ansattes alder og utdanningsbakgrunn. På grunn av overgang til nye systemer og nye registreringsruti- ner (SAP) skulle det imidlertid vise seg å bli vanskelig å få tidsseriedata. Personaldataene gir likevel et godt grunnlag for å tegne et bilde av situasjonen i FLO i dag, samt å peke på noen utviklingstrekk.

Dokumentanalyse

Politiske mål og utviklingsplaner for Forsvaret er nedfelt i offentlige dokumenter slik som stortingsmeldinger, proposisjoner, statsbudsjettet, NOU-er etc. En gjennomgang av de mest sentrale dokumentene for utviklingen av Forsvaret fra slutten av 1990-tallet og frem til i dag og med vekt på etableringen og utviklingen av FLO, har vært nødven- dig for å belyse problemstillingene i denne undersøkelsen. Offentlige dokumenter om utviklingen av Forsvaret har også vært viktig som en støtte til de andre dataene som ble hentet inn i undersøkelsen.

Rapportens oppbygging

Rapporten er i det følgende organisert slik:

I kapittel 2 gjør vi nærmere rede for ulike personalpolitiske ordninger som setter rammebetingelsene for omorganiseringen av personellet i Forsvaret. Her presenterer vi de ulike personellkategoriene i Forsvaret, og hvilke plantall som finnes for utviklingen i de ulike gruppene. Deretter ser vi på ulike sider ved lov- og avtaleverket. Her vier vi særlig oppmerksomhet til den nye forsvarspersonelloven som trådte i kraft 1. januar 2005. Til slutt i kapitlet ser vi nærmere på ulike personalpolitiske ordninger, både ordninger som skal motivere ansatte til å bli, og ordninger som skal motivere ansatte til å slutte i Forsvaret.

(27)

I kapittel 3 tar vi for oss kompetansesituasjonen i FLO i dag. Utviklingen i personell- sammensetningen, avgang og rekruttering, samt vurderinger av kompetansesituasjonen er forhold som blir drøftet i dette kapitlet.

I kapittel 4 vurderer vi det fremtidige behovet for kompetanse i FLO. Her peker vi på ulike utviklingstrekk og vurderer særlig hvordan ulike forhold kan bidra til å fremme og hemme bruk av sivil kompetanse i FLO i løpet av de neste årene.

I kapittel 5 samler vi trådene og konkluderer hvordan vi på grunnlag av denne un- dersøkelsen vil anta at bruken av sivile og militære stillinger og kompetanse vil utvikle seg i FLO.

(28)

26

(29)

Kapittel 2 Personalpolitiske rammebetingelser

Dette kapitlet tar for seg ulike personalpolitiske ordninger som setter rammebetingelsene for omstillingene av Forsvaret, og for bruken av sivilt og militært personell.

Personellkategorier i Forsvaret

Personellet i Forsvaret kan grovt sorteres i to hovedkategorier: militært ansatte og sivilt ansatte. Ansettelsesvilkår og forvaltningslinjer er forskjellige for disse gruppene, noe vi skal se nærmere på nedenfor. I tillegg finnes det en gruppe sivilt ansatte fagarbeidere ved Forsvarets verksteder. Disse følger bestemmelsene i Verkstedsoverenskomsten for Forsvaret, og er ikke tjenestemenn.⁴

Forsvaret sysselsetter en rekke ulike yrkesgrupper. Blant de sivile er svært mange av de gjennomgående stillingskodene for staten tatt i bruk: ledere, saksbehandlere og kontorfunksjonærer på ulike nivåer, sjåfører, forskere, ingeniører, fagarbeidere, kjøk- ken- og renholdspersonale – for å nevne noen. Sivile stillinger bekles slik av ansatte med svært ulik kompetanse og utdanningsbakgrunn. Blant de militære finnes ulike kategorier befal (yrkes-, avdelings- og kontraktsbefal) på ulike gradsnivåer, fra sersjant/

kvartermester til generalløytnant/viseadmiral. Militære stillinger følger Forsvarets utdannings- og gradssystem. Det militære karrieresystemet er bygd opp med en tett kobling mellom grad og stilling. Innenfor de militære stillingsgruppene finner man også vervet personell, såkalt grenaderer og matroser avhengig av våpengren. Vervet personell består av frivillig korps av spesialister med militær status, men er midlertidig ansatt som tjenestemenn. Disse omfattes derfor at de gjeldende lover og regler for tjenestemenn

4 Sivilt personell som er overenskomstlønnet (OVK) jobber ved Forsvarets tekniske verksteder, som nå er underlagt FLO. Skillet mellom regulativlønnet og overenskomstlønnet personell i Forsvaret er først og fremst basert på historiske årsaker. I denne undersøkelsen har vi avgrenset oss til i hovedsak å se på sivilt regulativlønnet personell. Vi har lagt mindre vekt på sivilt overenskomstlønnet personell, selv om disse også utgjør en vesentlig gruppe i FLO (ca. 1200 ansatte per i dag). OVK-personell følger hovedavtalen mellom LO og NHO med tilpasningsavtaler.

(30)

28

i Forsvaret. Også innenfor de operative styrkene finnes vervet personell, for eksempel Telemarksbataljonen.

Forsvaret er en mannsdominert virksomhet, til tross for at det har vært sterkt foku- sert på likestilling de siste 20 årene. Dette skyldes i hovedsak en lav andel kvinner blant militært personell. I 1984 innførte Stortinget full yrkesmessig likestilling for menn og kvinner i Forsvaret, og ga samtidig kvinner muligheten til å gjennomføre frivillig førstegangstjeneste. Dette ble fulgt opp med en rekke handlingsplaner gjennom 1980- og 90-tallet, og i 1990 ble 15 prosent kvinneandel blant militært ansatte satt som mål for 2000. Det er fortsatt et godt stykke igjen til dette målet. Ved utgangen av 2005 var det 6,5 prosent kvinner blant vervede og befal. Blant sivilt ansatte var det 29 prosent kvinner (St.prp. nr. 1 (2006–2007)). Målsettingen om 15 prosent kvinneandel blant militært ansatte i Forsvaret er nå satt for utgangen av 2008. Fra 2006 skal kvinner innkalles til frivillig sesjon, noe som forventes å styrke rekrutteringen av kvinner og på sikt øke kvinneandelen i Forsvaret. Dessuten skal rekruttering av kvinner til militære lederstillinger være et sentralt satsingsområde for Forsvaret i 2006 og videre i langtidsperioden (IVB for FMO 2006). Det skal legges vekt på tiltak for å beholde kvalifiserte kvinner i neste omstillingsfase, og arbeidet med å øke kvinneandelen i Forsvaret skal ses i sammenheng med nedbemanningen og kompetansedreiningen.

Utvikling og plantall for ulike personellkategorier

Personellreduksjonene har vært ulikt fordelt mellom sivilt og militært ansatte, noe som også var målsettingen for omstillingene som ble presentert i St.meld. nr. 16 (1992–

1993) (Langtidsmeldingen). Tall basert på Statens Sentrale Tjenestemannsregister (SST), presentert i Lismoen (2003), viser en nedgang i den totale sysselsettingen på i underkant av 6500 ansatte fra 24 340 i 1992 til 17 901 i 2003. Antallet sivilt ansatte falt med 4632 i løpet av denne tiårsperioden, noe som nesten var en halvering. Særlig har det vært en stor reduksjon i bruk av deltidsstillinger blant sivile. Befalet har hatt en mer moderat reduksjon, med en nedgang på drøyt 1800 ansatte i perioden 1992–2003.

Tall fra 2003 viser også at det var en liten økning i denne gruppen fra 2002 til 2003.

Dersom vi ser på utviklingen i forholdet mellom militære og sivile stillinger fra slutten av 1990-tallet og frem til i dag, finner vi en økning i andelen militære stillinger og en tilsvarende reduksjon i andelen sivile stillinger i Forsvaret totalt sett. Dette er en utvikling som startet med omstillingene på begynnelsen av 1990-tallet, og som videreføres i inneværende langtidsperiode (2005–2008). På begynnelsen av 1990-tallet, da de omfattende omstillingene ble igangsatt, var det en cirka 50/50-fordeling av militære og sivile stillinger. I 1999 var dette forholdet endret slik at militært ansatte utgjorde 60 prosent og sivilt ansatte 40 prosent av totalt 21 600 ansatte. I 2003 var 70 prosent militære og 30 prosent sivile av totalt 17 900 ansatte (Lismoen 2003). Plantall for utviklingen i personellkategorier frem til 2008 viser at denne trenden skal fortsette.

(31)

Måltallet for 2008 viser at andelen sivile skal ned til i underkant av 25 prosent, mens andelen militære skal utgjøre drøyt 75 prosent av totalt 15 300 ansatte i Forsvaret.⁵ Per i dag er FLO den delen av Forsvaret som har flest sivile. I FLO har man målsettinger om 50/50-fordeling mellom militært og sivilt personell, og det er lagt stor vekt på individrettede tiltak for å nå nedbemanningsmålene i inneværende langtidsperiode.

Det er ikke bare i forholdet mellom sivilt og militært personell det er planlagt vesentlige endringer, men også innenfor gruppen militært personell. I de nyeste plan- tallene finner vi at personellkategorien militære er inndelt i to grupper: yrkesbefal og avdelings-/kontraktsbefal. Fra 2004 til utgangen av 2008 er det planlagt en kraftig reduksjon i antall yrkesbefal (reduksjon på 1300 årsverk), mens det er planlagt en økning i antall avdelings-/kontraktsbefal (økning på 800 årsverk). En økt bruk av avdelings- og kontraktsbefal vil gi Forsvaret større fleksibilitet i dimensjoneringen av militært personell. Ordningen med avdelingsbefal ble innført ved ny personellov for Forsvaret i 2005 (se omtale nedenfor).

Det bør også nevnes at Forsvarsdepartementet på grunnlag av en utredning om

«Gradsstrukturen i Forsvaret» som ble avgitt 2006, har besluttet nye rammetall for militære grader i 2008. Omfattende omstillinger og personellreduksjoner fra midten av 1990-tallet har medført gradsinflasjon, som igjen har skapt ubalanse i gradssyste- met. Det er særlig andelen majorer og oberstløytnanter som har økt kraftig i løpet av omstillingsperioden (økning på hhv. 72 % og 74 %), og som foreslås redusert i nye gradsrammer. Frem til 2008 skal det legges større vekt på å skille grad og lønn, og det er primært stillinger i stabs- og støttefunksjoner som skal justeres ned gradsmessig (jf.

PET nr. 15 til IVB FMO 2006). I praksis er dette et vedtak som i stor grad omfatter militære stillinger i FLO.

Det er med andre ord ikke bare i forholdstallet mellom militært og sivilt personell det finnes planer om omfattende endringer. Innføring av den nye ordningen med avdelingsbefal samt vedtak om endringer i gradsstrukturen blant befalet er tiltak som på sikt vil bidra til vesentlige endringer i sammensetningen av gruppen militært ansatte.

Lov- og avtaleverk

Lov- og avtalesystemet i Forsvaret er omfattende og komplisert, og man har derfor valgt å samle mange av de mest sentrale bestemmelsene i Forsvarets Personalhåndbok

5 Måltall for antall årsverk i 2008 er maksimalt 15 000, men stillingsrammen ligger 2 % over årsverksram- men – altså 15 300 stillinger i 2008. Eventuelle frigjorte stillinger i FLO som følge av virksomhetsover- dragelser, bortsetting og liknende vil komme til ytterligere fratrekk i denne rammen.

(32)

0

(FPH). I den grad det ikke er samsvar mellom FPH og det opprinnelige lov- og avtaleverket, må FPH vike.

Ansettelses- og avtalevilkår er ulike mellom sivile og militære arbeidstakere. Begge gruppene omfattes av den nye forsvarspersonelloven som trådte i kraft 01.01.2005 og tjenestemannsloven, men bestemmelsene som gjelder for de to gruppene er forskjellige på flere vesentlige områder. Yrkesbefal og avdelingsbefal tilsettes på sentralt nivå i Forsvaret i grad og forsvarsgren, og blir videre disponert i stilling. Ifølge forsvarspersonelloven § 7 plikter yrkes- og avdelingsbefal å la seg disponere til stillinger. Befal og vervede plikter å rette seg etter de krav til endringer i tjenesten og forflytninger som måtte bli nødvendige på grunn av organisasjonsendringer i Forsvaret. Sivile ansettes etter nærmere regler i en bestemt stilling ved en bestemt enhet, og kan sies opp ved bortfall av stilling eller arbeid. Ledere på lokale nivåer i Forsvaret har større grad av frihet når det gjelder å ansette sivilt personell, mens militært personell ansettes sentralt og disponeres lokalt.

Både sivilt og militært ansatte faller inn under Hovedavtalen (HA) og Hovedtariff- avtalen (HTA) i staten. Lønn fastsettes derfor i henhold til det statlige lønnsregulativet.

Forsvarets spesielle oppgaver og arbeidsforhold har bidratt til utviklingen av svært mange særavtaler (anslagsvis i overkant av 100). Disse avtalene bidrar til at lønns- og avtalevilkårene i praksis blir svært ulike for sivilt og militært ansatte. De fleste særav- talene er forbeholdt befal (Blant annet Fredsregulativet Del II og arbeidstidsavtalen ATM). Fredsregulativets Del II regulerer «godtgjøringer og kompensasjon for utgifter, merutgifter, risiko og ulempe for befal der hvor etatens egenart medfører behov for særlig kompensasjon i forhold til øvrige statsansatte». I dette regulativet defineres ulike oppgaver og faktorer som gir grunnlag for kompensasjon for militært ansatte.

Når det gjelder arbeidstid og kompensasjon for dette, så følger man i utgangspunktet arbeidsmiljølovens kapittel X, men både sivilt og militært ansatte er i varierende grad unntatt fra disse bestemmelsene gjennom arbeidstidsavtalene (ATM og ATS). Med unntak av noen særavtaler følger de sivile tjenestemennene ordinære regler for arbeidstid, risiko- og ulempetillegg. Det finnes også egne avtaler for vervede (Fredsregulativ Del III) og vernepliktige (Fredsregulativ Del I).

Basert på lønnstall for 2002 viser Forsvarets forskningsinstitutt (2004) at tilleg- gene for sivile utgjorde cirka 10 prosent av total gjennomsnittlig lønn, sammenliknet med 37 prosent for befal og hele 50 prosent for vervede. For alle personellgruppene har det vært en økning i tilleggenes andel av den totale gjennomsnittlige lønnen i perioden 1994–2002. Prosentandelen for den enkelte vil imidlertid avhenge av akti- vitetsnivået.

(33)

Ny lov om personell i Forsvaret

Et sentralt virkemiddel i moderniseringen og effektiviseringen av Forsvaret har vært innføring av ny personellov for ansatte i Forsvaret. Målet er en personellstruktur som er i balanse når det gjelder kompetanse, alder og grad i forhold til Forsvarets endrede oppgaver og behov.

Med Ot.prp. nr. 60 (2003–2004) Om lov om personell i Forsvaret, ble det satt frem forslag om vesentlige lovendringer for befalet.

For det første var det forslag om å innføre en ny kategori befal, avdelingsbefal. Disse skulle tilsettes i Forsvaret frem til de er 35 år, for deretter å søke seg over til jobber i det sivile arbeidsmarkedet. I proposisjonen argumenteres det for at tilsetting frem til 35 år vil sikre en mer hensiktsmessig aldersstruktur på befalskorpset. Gjennom utdanning og kontinuitet i stilling skulle ordningen med avdelingsbefal sikre Forsvaret den kompetanse og erfaring det var behov for, men samtidig sikre at Forsvaret ikke har arbeidsgiveransvaret etter at vedkommende har fylt 35 år. Avdelingsbefalet skal, i motsetning til kontraktsbefalet, gis samme rettigheter og plikter som yrkesbefal, men med de tilpasninger som følger av tjenesteforholdets egenart. Det argumenteres for at Forsvaret i årene fremover vil ha et større behov for yngre befal til oppgaver knyttet til styrkeproduksjon, beredskap og operasjoner, og et sterkt redusert behov for eldre befal til planlegging og ledelse av det som er igjen av mobiliseringsforsvaret. I loven står det at Forsvaret ved behov kan forlenge tilsettingsperioden for avdelingsbefal med inntil tre år. Gjennom ordningen med avdelingsbefal har arbeidsgiver sikret seg en vesentlig fleksibilitet når det gjelder sammensetningen av befalskorpset. Samtidig som de har sikret seg mot forpliktelser om å finne egnede stillinger og arbeidsoppgaver etter hvert som økende alder bidrar til at befalet blir vanskeligere å disponere til internasjonale operasjoner. Avdelingsbefalet opparbeider en rett til etablerings- og utdanningsbonus tilsvarende to årslønner etter endt tjeneste (35 år) som skal hjelpe dem over i nytt arbeid utenfor Forsvaret.

For det andre foreslår departementet å endre disponeringsplikten (beordringsplikt) til internasjonale operasjoner til å omfatte alt befal, samt vervede og enkelte grupper sivilt ansatte.⁶ Forslaget om endringer i disponeringsplikten er både av prinsipiell og praktisk viktig karakter. I proposisjonen argumenteres det med at forvaltningen av personell i Forsvaret må tilpasses det faktum at internasjonale operasjoner nå er blitt en av Forsvarets hovedoppgaver. Det fremholdes at denne omfattende omleggingen av Forsvarets innretning har ført til at en ordning der tilsatte skal kunne reservere seg mot å utføre oppdrag som nå er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver, fremstår som lite hensiktsmessig. Dessuten har Norge gjennom internasjonale avtaler forpliktet

6 Andre uttrykk som brukes i stedet for å kunne beordres, er å være gripbare, å kunne deployeres. I kapittel 3 og 4 er dette uttrykk som ofte brukes der hvor vi har valgt å bruke direkte sitater fra nøkkelinformantene og fra respondentene for QuestBack-undersøkelsen.

(34)

2

seg til å utføre slike internasjonale oppdrag. For å sikre Forsvaret forutsigbar tilgang på personell til internasjonale operasjoner argumenteres det for at man ikke lenger kan basere seg på en ordning med frivillighet. Frivillighet gir heller ikke nødvendigvis rett person til rett sted. Videre fremholdes det at en beordringsplikt også vil kunne gi en mer rettferdig rotasjon og slik redusere belastningen på enkeltpersoner og grupper. Det skal imidlertid legges særskilt vekt på den enkeltes familiesituasjon, særlig omsorg for små barn. Normal beordringsperiode vil være tre til seks måneder.

Bestemmelsene om avdelingsbefal og beordringsplikt ble tatt inn i den nye forsvarspersonelloven som trådte i kraft 1. januar 2005. I den nye loven ble også det særlige stillingsvernet for yrkesbefalet forsøkt endret. Det var et ønske om å likestille befalet med andre statsansatte etter bestemmelsene i tjenestemannsloven. Disse forsøkene på å endre det særskilte stillingsvernet for yrkesbefal skapte imidlertid sterke reaksjoner hos BFO og NOF, som anla søksmål for Oslo tingrett om grunnlovsmessigheten av en slik endring for yrkesbefal som var tilsatt før lovendringen. Søksmålet ble imidlertid trukket etter at statsråden ville fremme forslag om at det særskilte stillingsvernet for befalet fortsatt skulle gjelde for yrkesbefal som var ansatt før lovens ikrafttreden (jf.

brev fra FD 30. mars 2006 og svar fra NOF samme dag).

Flere av informantene fremholdt i intervju at de endringene i beordringsplikten som kom med den nye forsvarspersonelloven, er svært viktig, og at den må antas å få stor betydning for personellstrukturen og kompetansebehovet samt utviklingen i forholdet mellom sivile og militære stillinger i tiden fremover. Vi skal drøfte dette nærmere i kapittel 3 og 4.

Aldersgrensen for yrkesbefal er 60 år, mens den for sivile følger reglene for øvrige statsansatte.

Medbestemmelse

Forsvaret har en egen tilpasningsavtale til Hovedavtalen i staten. Denne er veldig detal- jert når det gjelder arbeidstakernes medbestemmelse, og den går spesielt langt når det gjelder ordninger for informasjon, drøftinger og forhandlinger ved omorganisering.

Retningslinjer for medbestemmelse ved omorganiseringer/omlegginger og endringer i Forsvarets stillingsramme er gitt i eget vedlegg 2 til avtalen.

I denne undersøkelsen er vi spesielt interessert i forholdet mellom militære og sivile stillinger, og har sett nærmere på bestemmelsene for endringer i stillingsramme.

Omgjøring av stilling er en drøftingssak, det vil si at arbeidsgiver tar den endelige avgjø- relsen etter å ha drøftet saken med tillitsvalgte. Endringer skal drøftes mellom partene lokalt (DIF-nivå), ved den enheten det gjelder, og på det nivået som har myndighet til å godkjenne endringene. I FLO er det Sjef FLO som har slik myndighet. Ved lokal enighet er det ikke krav til drøfting av forslaget på høyere nivå (FST), der lokale og sentrale forslag til endringer er likelydende. FST gir den endelige godkjenningen av