Leif E. Moland og Marit Egge
Kommunal sektor
– bedre enn sitt rykte?
Kommunal sektor
– bedre enn sitt rykte?
Kommunesektoren er som øvrig norsk arbeidsliv preget av stor mobilitet.
Spørsmålet er hvordan kommunenes arbeidsgiverpolitikk kan møte konkurransen om arbeidstakere med høy verdi på et eksternt arbeids- marked. Er det i ferd med å bli slik at de ansatte velger arbeidsplass og leder, og ikke omvendt?
Noen arbeidsplasser sliter med stor personalgjennomtrekk og prekær underbemanning, mens andre er stabile og nærmest selvrekrutterende.
Hva skiller disse miljøene? Hvilke faktorer virker motiverende og
demotiverende på arbeidskraften? Hvor viktig er lønn i forhold til andre personalpolitiske tiltak?
Noen vil kanskje bli overrasket over å finne høyt arbeidstempo, gode faglige utviklingsmuligheter, effektive tjenestelinjer, dyktige ledere, stolte arbeidstakere og tilfredse brukere av kommunale tjenester. En hører oftere om det motsatte. Mange vil derfor si at sektoren har fått et rykte den ikke fortjener. Men den som står sektoren nær, vil se at ryktene kan være nyanserte, og at det skjelnes mellom gode og dårlige tjeneste- steder.
De kommunene og bydelene som lykkes best i rekrutteringsarbeidet, har iverksatt langsiktige tiltak for å beholde nøkkelpersonell og engasjere personalet. Avdelinger som er attraktive for de ansatte, får et renommé som også er attraktivt for jobbsøkende.
Kommunal sektor – bedre enn sitt rykte?Leif E. Moland og Marit Egge
Strategier for å rekruttere
og beholde arbeidskraft
Leif E. Moland og Marit Egge
Kommunal sektor – bedre enn sitt rykte?
Strategier for å rekruttere og
beholde arbeidskraft
© Forskningsstiftelsen Fafo 2000 ISBN 82-7422-318-7
ISSN 0801-6143
Omslag: Agneta Kolstad
Omslagsillustrasjon: Studenter ved Westerdals Reklameskole Trykk: Centraltrykkeriet AS
Innhold
Forord ... 5
Sammendrag og oppsummering ... 9
Kapittel 1 Innledning ... 25
1.1 Bakgrunn ... 25
1.2 Tilnærming ... 30
1.3 Problemstillinger ... 31
1.4 Design og metode ... 32
Kapittel 2 Trivsel og savn knyttet til bosted ... 37
2.1 Seks forhold som påvirker trivsel ... 37
2.2 Betydning av trivsel og savn knytte til bosted ... 50
2.3 Oppsummering ... 52
Kapittel 3 Bevegelser i arbeidsmarkedet ... 55
3.1 Gjennomstrømninger på det norske arbeidsmarkedet ... 56
3.2 Endringer innen kommunal sektor ... 59
3.3 Utvalgsundersøkelsen og stillingsendringer ... 66
3.4 Hvilket bilde tegner ledere og tillitsvalgte av bemanningssituasjonen? ... 69
3.5 Yrkesdeltakelsen blant kommunalt ansatte ... 72
3.6 Utviklingstrekk ... 74
3.7 Oppsummering ... 80
Kapittel 4 Kommunal image og rammebetingelser for endring .. 85
4.1 Rykte som fortjent? ... 85
4.2 Vekst, endring og utvikling av en strategisk arbeidsgiverpolitikk ... 89
4.3 Oppsummering ... 97
5 Det gode arbeid. Motivasjonsfaktorer ... 101
5.1 Motivasjonsfaktorer ... 101
5.2 Sluttplaner og jobbønsker ... 115
Kapittel 6 Lederens og lederskapets betydning ... 123
6.1 Behovet for ledere i lederstillinger ... 123
6.2 Om å ta vare på lederne ... 140
6.3 Rekruttering til lederstillinger ... 142
6.4 Oppsummering ... 146
Kapittel 7 Lønn som virkemiddel ... 149
7.1 Markedstilpasset lønn for enkeltgrupper? ... 150
7.2 Holdninger til og erfaringer med strategiske lønnssystemer ... 152
7.3 Ekstraordinære tiltak ... 157
7.4 Oppsummering ... 163
Kapittel 8 Kompetanseutvikling som virkemiddel ... 165
8.1 Oppdatering eller opplæring? ... 166
8.2 Hindringer ... 167
8.3 Utdanning til glede eller nytte? ... 170
8.4 Utbytte ... 172
8.5 Organisering og stimuleringstiltak ... 174
8.6 Kompetanseheving: lim eller springbrett? ... 176
8.7 Oppsummering ... 177
Kapittel 9 Økt yrkesdeltakelse blant deltidsansatte? ... 179
9.1 Ønsket stillingsstørrelse ... 179
9.2 Tiltak for å motvirke reduserte stillinger ... 186
9.3 Er det mulig å øke stillingsprosenten til de mange deltidsansatte? . 187 9.4 Organisering av tjenestene ... 193
9.5 Ansatte kan ha flere arbeidsforhold ... 194
9.6 Oppsummering ... 198
Litteratur ... 201
Vedlegg 1 Tabeller ... 205
Vedlegg 2 Arbeidsgiverpolitikk og planmessig personalarbeid ... 217
Forord
I tittelen spør vi om kommunal sektor er bedre enn sitt rykte. Svaret på dette spørs- målet er selvsagt avhengig av hvilke assosiasjoner den enkelte får til temaet. Den som kjenner dårlig til kommunal sektor, vil kanskje bli overrasket over høyt arbeids- tempo, mange små og til dels «grå» stillinger, ledere som jobber overtid uten kom- pensasjon osv. Om dette er bra eller ikke, avhenger av øynenes som ser. Hva med de faglige utviklingsmulighetene, effektive tjenestelinjer, dyktige ledere, stolte arbeidstakere og tilfredse brukere? Eller tjenesteenheter med betydelig underbeman- ning, usikre ledere og ingen som vil ta tillitsverv?
Den som selv jobber i kommunal sektor vil ofte tro at de utenfor ikke ser hvor hardt de arbeider, og hvilke resultater de egentlig kan fremvise. Mange vil nok si at sektoren har fått et rykte den ikke fortjener. Men den som står sektoren nær vil se at ryktene kan være nyanserte og at det skjelnes mellom gode og dårlige tjeneste- steder. Ryktene er finmaskede og de er slettes ikke bare negative. Kanskje er det synd at positive rykter er så vanskelig å spre utenfor den indre krets?
Rapporten er en av flere som er utarbeidet på oppdrag av Kommunenes Sentralforbund og Program for storbyrettet forskning, og den inngår i oppdrags- givers satsing på arbeidsgiverutvikling under programmet «Kampen om kompetent arbeidskraft».
Prosjektets referansegruppe har bestått av Olepetter Roald, seksjonsleder/
spesialrådgiver i KS (leder), Svein Blix, rådmann i Bodø kommune, Roar Hammer- stad, rådmann i Hole kommune, Anne Marie Lervik, personalsjef i Lørenskog kommune, Signe Pape, spesialkonsulent i KS, og Ola Ellestad, fagsjef i Oslo kommune.
Kjell-Torgeir Skjetne, seksjonssjef i KS, Brit Eirin Bøe Olssøn, prosjektrådgiver i KS, og Tor Dølvik, spesialrådgiver i Oslo kommune, har ivaretatt den løpende kontakten mellom Fafo og oppdragsgiver. Underveis har vi også hatt et godt og interessant samarbeid med Per-Harald Rødvei i Nordlandsforskning, som har skrevet søsterrapporten Kommunene og den kompetente arbeidskraften (..) fra det samme programmet, og hans kollega Nils Finstad.
I sluttfasen har også Åsmund A. Seip, Axel West Pedersen og Bente Bakken ved Fafo bidratt med innsiktsfulle kommentarer. Takk også til Rolf K. Andersen og Gerda Engan fra Opinion AS som har hatt ansvaret for gjennomføringen av spørreunder-
søkelsen. Vi vil rette en spesiell takk til alle ledere, tillitsvalgte og ansatte i kommu- ner og bydeler som har stilt opp og latt oss bli kjent med både gode og mindre gode forhold på sin arbeidsplass.
Undersøkelsen er gjennomført i samarbeid mellom Marit Egge og Leif E.
Moland. Egge har skrevet kapittel 2, 5 og 8. Kapittel 4 er skrevet i fellesskap, mens de øvrige kapitlene står for Molands regning.
Fafo, august 2000
Leif E. Moland og Marit Egge
«Der vi har klart å skape gode fagmiljøer hvor de ansatte trives, går rekrutteringen av seg selv. Hvis de ikke trives, hjelper det ikke å gi høyere lønn.» (Administrasjonssjef)
«Vi er riktignok idealister og har ikke tatt denne jobben for lønna.
Jeg jobber fortsatt på det faglige og idealistiske grunnlaget jeg hadde da jeg var ung. Jeg er glad i yrket mitt og vil ikke noe annet.
Men når det er sagt: Jeg synes vi kunne blitt verdsatt høyere, også lønnsmessig. Jeg vil heller ikke at døtrene mine skal velge samme yrke. Har du først tatt en utdanning som vår, er du låst. Jeg visste ikke nok den gangen jeg begynte.» (Høyskoleutdannet, tillitsvalgt fra pleie- og omsorgssektoren)
«Vi har noen virksomheter som er selvrekrutterende. De har gode opplæringsplaner som inkluderer alle, og: de har ledere som tar seg tid til å lede og som er flinke til å skape tilhørighet.» (Etatsleder)
«Hvis en sosionom er bosatt med barn her i bygda, og vedkommen- de har fått jobb på sosialkontoret, kan du regne med hun blir. I en slik situasjon kan hun ikke gi seg til å pendle. For henne betyr det praktiske mer enn lønna. På den annen side er det selvsagt ned- brytende for saksbehandlerne å se at de ikke har noe særlig mer å rutte med enn klientene.» (Sosialsjef)
Sammendrag og oppsummering
Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund (KS) og Program for storbyrettet forskning, og den inngår i oppdragsgivers satsing med programmet «Kampen om kompetent arbeidskraft». I denne formuleringen ligger blant annet kommunale arbeidsgiveres oppfatning av at det foregår en kamp om de kompetente arbeidstakerne. Denne vil og må kommunene være med på for å klare å yte de tjenester og den myndighetsutøvelse de er satt til.
Når KS har ønsket en analyse av kommunenes rekrutteringsevne, har vi kon- sentrert denne om trekk ved bemanningssituasjonen som kan påvirkes av den lo- kale arbeidsgiverpolitikken. Hovedspørsmålet er hva lokale myndigheter og arbeids- givere kan oppnå gjennom ulike tiltak for a) å styrke rekrutteringen, b) å holde på arbeidskraften og c) bedre å nyttiggjøre seg arbeidskraften. Dernest hvordan myn- dighetene, arbeidsgiverne og fagforbundene sentralt kan følge opp dette arbeidet.
I rapporten beskriver vi bemanningssituasjonen i sektoren og hvilke områder som utmerker seg rekrutteringsmessig positive og negative. I noen miljøer er underbe- manningen prekær, mens andre er selvrekrutterende. Vi går gjennom et bredt spekter av faktorer som skiller disse arbeidsplassene. De kommunene og bydelene som lykkes best i rekrutteringsarbeidet, har iverksatt langsiktige tiltak for å beholde nøkkelper- sonell og engasjere personalet. Avdelinger som er attraktive for de ansatte, får et renommé som er attraktivt for jobbsøkende også. Vi gjennomgår en rekke faktorer som virker motiverende og demotiverende på arbeidskraften. Ledelsens og den enkelte leders håndtering av disse faktorene er ganske vesentlig for både rekrutte- ringssituasjonen og for virksomhetenes drift. Lederskapsspørsmålet er derfor viet stor plass.
Datagrunnlag
For å belyse spørsmålene som er reist, baserer vi oss dels på data som er innhentet i forbindelse med dette prosjektet, og dels på andre undersøkelser og offisiell statis- tikk. Vi har gjennomført cirka 75 dybdeintervjuer med ledere og tillitsvalgte i åtte kommuner og fire av Oslos bydeler. Mange av disse var gruppeintervjuer med flere
kommunene og bydelene. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden mai til september 1999.
Bemanningssituasjonen i kommunal sektor
Deler av offentlig sektor har de siste åra i økende grad fått problemer med å rekrut- tere og holde på kvalifisert arbeidskraft. Tidligere gjaldt dette først og fremst en del distriktskommuner som ikke klarte å dekke behovet for høyere kompetanse på av- grensede fagområder. I dag har dette i varierende grad spredt seg også til mindre og større byer. Det gjelder flere sektorer og langt flere yrkesgrupper.
Sysselsettingen i kommunene, målt i årsverk, har fra 1992 til 1999 økt med cirka 18 prosent. Dette er likevel ikke nok til å dekke arbeidskraftbehovet. En rekke re- former har overført nye oppgaver til kommunene og fordrer ny kompetanse på både etablerte og nye fagområder. Tilbudet skal økes både i omfang, kvalitet og geogra- fisk tilgjengelighet. Dersom effektivitet og arbeidstidsordninger holdes på dagens nivå, vil kommunene ha behov for mellom 40 000 og 50 000 nye arbeidstakere bare innenfor pleie- og omsorgssektoren de nærmeste åra. I tillegg til det rekrutterings- behovet som følger av nye mål for tjenestene, kommer det løpende behovet for å kompensere tapet av ansatte som forlater sektoren eller reduserer sin tilknytning til fordel for annen virksomhet eller trygd. Dette gjelder årlig tolv prosent av arbeids- kraften eller cirka 50 000 arbeidstakere. En rekke arbeidslivsreformer bidrar til at et fullt livsverk består av færre år og timer i aktivt arbeid enn tidligere . Dette for- sterker ytterligere behovet for nyrekruttering i tiden som kommer.
I henhold til Statistisk sentralbyrås (SSB) fremskrivninger vil tilgangen på nye yrkesutøvere med visse utdanninger i flere år fremover ikke være tilstrekkelig til å dekke kommunenes etterspørsel. Konkurransen om en begrenset arbeidskraft (som følge av forhold som ligger utenfor den enkelte kommunes kontroll) vil med andre ord øke. Kommunene blir derfor nødt til å rasjonalisere driften, slik det påpekes i Handlingsplanen for helse- og sosialpersonell (Sosial- og helsedepartementet 1999).
Alternativet er politiske beslutninger om å redusere tilbudet.
Personalgjennomtrekk
Arbeidslivet er generelt preget av stor mobilitet. Kommunesektoren som sådan skiller seg ikke fra andre deler av arbeidsmarkedet. I så måte er ikke den så medieomtalte gjennomtrekken i kommunesektoren noe særfenomen. Tre av fire arbeidstakere forblir i samme stilling fra et år til et annet. Halvparten av den siste firedelen går til
ny stilling hos samme arbeidsgiver, mens de resterende forlater sektoren helt (pensjon, permisjon, annet arbeidsområde osv). Bare to–tre prosent skifter arbeids- giver innen sektoren. Det er betydelige forskjeller på hvordan personalstrømmen varierer yrkesgruppene og kommunene imellom. Gjennomtrekken er størst i press- områdene. Det vil si i Oslo og deler av Akershus samt i og rundt Bergen og Trond- heim. I tillegg har Finnmark stor personalgjennomtrekk. Blant kommunene i vårt utvalg bekreftes den landsomfattende trenden. Men vi har også bydeler og kom- muner som har klart å oppnå lavere personalgjennomtrekk enn en kunne forvente.
Utfordringene til arbeidsgiver
Samtidig som Stortinget vedtar nye velferdstjenester som krever økt arbeidsinnsats, er vi i ferd med å få en arbeidsstyrke a) som er for liten til å utføre de samlede opp- gaver, b) hvor færre er interessert i å jobbe i velferdsstatens yrker, og c) hvor antall utførte årsverk per arbeidstaker blir mindre som følge av reduksjoner av normal- årsverket og at antall år som heltidsarbeidende reduseres. Størrelsen på ungdoms- kullene setter også begrensninger for veksten i pleie- og omsorgstjenestene. Dette tilsier at løsninger må finnes uten at en kan basere seg på en kvantitativ vekst i ar- beidsstyrken.
Ansvaret for å sette en rimelig standard på velferdstjenestene og følge opp med tilstrekkelige rammebetingelser ligger hos Stortinget. Her ligger også ansvaret for at utdanningskapasiteten er tilpasset behovene. I dette ligger også utformingen av en tempoplan for reformer som både påvirker kommunenes arbeidskraftbehov (mengde og kompetanse) og som stiller krav til omorganiseringer av tjenestene.
For å løse morgendagens velferdsoppgaver må arbeidskraften være tilgjengelig med tilstrekkelig volum og riktig kompetanse. Arbeidet med å beholde, nyttiggjøre og rekruttere arbeidskraft med ønsket kompetanse må rettes mot flere hold samtidig.
I figuren på neste side trekker vi frem fem innsatsområder som henger nært sammen.
Disse er:
• Skape attraktive arbeidsplasser for å beholde attraktiv arbeidskraft (stabiliserende personalpolitikk)
• Bedre nyttiggjøring av arbeidskraften (økt yrkesdeltakelse, rett person på rett plass og rett kompetanse til rett funksjon)
• Ulike rekrutteringstiltak, systematisere belønningssystemet
• Utdanningens innhold (relevant kompetanse)
De tre første kan sortere under begrepet «strategisk arbeidsgiverpolitikk». Kommu- nale arbeidsgivere må ruste seg til å møte unge arbeidstakere som stiller betingelser for å jobbe. Samtidig må de forholde seg til at en økende andel av deres erfarne medarbeidere har fått høy verdi på det eksterne arbeidsmarkedet. Den attraktive arbeidskraften har økte valgmuligheter. Er det i ferd med å bli slik at de ansatte velger arbeidsplass og leder og ikke omvendt? Arbeidsgiverne må derfor i langt større grad enn tidligere strekke seg for å imøtekomme arbeidskraftens ønsker. Til gjengjeld må arbeidskraften kunne brukes mer strategisk for å nå virksomhetsmål. Dette stiller økte krav både til arbeidsgivere og arbeidstakere. Her står oppvurdering av nøkkel- personer og tydeliggjøring av nøkkelfunksjoner sentralt. Deler av rekrutterings- problematikken i kommunesektoren er et nasjonalt og regionalt ansvar. Dette gjelder særlig de to siste punktene i listen over; kompetansens relevans og rekrutterings- grunnlaget.
Fra personalforvaltning til strategisk arbeidsgiverpolitikk.
For å beholde, nyttiggjøre og rekruttere arbeidskraft
Erfaring Teori/praksis Bredde/fordypning Aktualitet (reformkunnskap)
Ungdomskull Antall studenter Lokalt rykte/nasjonal image
Veiledning, opplæring Introduksjonsopplegg
Ekstern utdanning Prosjektarbeid
Lønn, stipend Import Frynsegoder Kampanjer, annonser Karrieremuligheter
Stillingsstørrelse Helt yrkesliv
Turnus
... attraktive arbeidsgivere...
...et sted åbo etstedå arbeide
Rekrutterings- grunnlag Relevant
kompetanse Deltakelse og
mobilitet Rekrutteringstiltak
Helhetlig personalpolitikk
Tilstrekkelig/
riktig bemanning?
Arb
eidsmiljø og fagmiljø Klarhet ogverdsetting
Paradokset underbemanning og samtidig undersysselsetting
Ti prosent av de spurte i denne undersøkelsen ønsker å jobbe mer, og mange flere er villige til å jobbe mer dersom arbeidsgiver ber om det. Samtidig har kommuner og bydeler et underskudd på arbeidskraft med samme kompetanse. Dette synlig- gjør at en del av det omtalte bemanningsproblemet handler om organiseringen av tjenestene og disponeringen av personalet.
Deltidsandelen blant kvinner har lenge vært stor. Men det er relativt nytt at deltidsandelen blant menn øker, og tendensen er så klar at det vil få konsekvenser for arbeidsgiver. Enten må det settes inn tiltak for å motvirke dette, eller så må arbeidet med å rekruttere flere «hoder» til å gjøre samme stykke arbeid intensive- res. Siden tilgangen på nye rekrutter er begrenset, forsterkes behovet for tiltak som kan bidra til at den enkelte enten jobber mer eller mer rasjonelt.
Attraktive arbeidsplasser
Nøkkelpersonell med leder og/eller faglig ansvar, unge arbeidstakere, eldre arbeids- takere og småbarnsforeldre har ulike krav og forventninger til arbeidsgiver. Fakto- rene som virker motiverende og demotiverende i arbeidet og behovene for støtte, veiledning og så videre, varierer tilsvarende. Dermed må arbeidsgiver strekke seg i flere retninger, skal han ha håp om å trekke til seg og beholde arbeidskraften.
Attraktive arbeidsplasser og miljøer med høy trivselsfaktor har betydelige innslag av disse momentene:
• Faglig stimulerende oppgaver som er interessante, ikke bare «viktige»
• Godt arbeidsmiljø, rimelig arbeidspress, mulighet til å gjøre en god jobb. Ikke fremstå som «taper» i forhold til kvalitetsnormer på grunn av underbemanning
• Faglig og sosial støtte og tilbakemelding fra ledere og kolleger
• Tydelige ledere og klart formulerte oppgaver
• Kunne kombinere jobb med private forpliktelser
• For oppfatning av yrkets, sektorens og egen status tillegges samfunnets omtale og eventuelle anerkjennelse, samt en rettferdig avlønning, også stor verdi På spørsmål om hva arbeidsgiver må satse på for å redusere gjennomtrekken, eller
følgende: Økt vekt på faglig utvikling i arbeidet og gjennom intern opplæring, økt lønn og redusert arbeidspress (flere ansatte på jobb). Disse forholdene har ett fellesstrekk: De er kostnadskrevende og de forutsetter planmessige investeringer og tålmodige arbeidsgivere.
Mange kommuner har i økonomiske nedgangstider benyttet «ostehøvelprinsip- pet», hvor bevilgningene reduseres litt for alle virksomheter, samtidig som de ansvarlige setter sin lit til at hver enkelt ansatt kan greie å løpe litt fortere også til neste år. Økt produksjon per ansatt hvor de ansatte bærer store deler av kostnade- ne, er ikke uttrykk for effektivisering, snarere tvert imot. Fysisk slitasje, utbrenthet og sykmeldinger vil over tid kunne redusere produktiviteten, tappe kommunene for ressurser som ikke lenger er like fornybare som tidligere, og skade kommunenes anseelse. I stedet er utfordringen å øke investeringene i sine menneskelige ressurser og sørge for inndekning gjennom en produktivitetsvekst som følge av økt kompe- tanse, bedre organisering av tjenestene og bedre disponering av arbeidskraften.
Lønn og høye boutgifter
Lønn er viktig, både for kjøpekraftens del og som symbol på samfunnets og arbeids- givers verdsetting. Lønn kan være viktig for å trekke til seg og beholde «de beste», og lønn er sannsynligvis viktig for å sikre rekrutteringen til utdanningsinstitusjo- nene som leverer kandidater til sektoren. Tilfeldige lønnstiltak ser imidlertid ikke ut til å ha ønsket effekt.
Få av dagens ansatte oppgir lav lønn som grunn for at de er i ferd med å slutte.
Men siden den attraktive arbeidskraften kan bevege seg utenfor det kommunale arbeidsmarkedet, er det en økende utfordring for kommunesektoren å kunne tilby konkurransedyktig lønn. Den mest nærliggende måten å gjøre dette på er ved a) å øke både lønnspotten og hele budsjettrammen, b) å omdisponere lønnsmidlene gjennom lønnsoppgjørene, c) å tjene inn lønnsøkninger gjennom produktivitets- gevinster. Herunder ligger også en mulig omdisponering av lønnsmidler som følger av «rett kompetanse til rett funksjon».
Høye boutgifter utgjør et rekrutteringshinder for sentralt beliggende kommu- ner og de fleste bydelene i Oslo. Den arbeidskraften kommunene etterspør, er med enkelte unntak dyr å produsere. Unge i etableringsfasen med store studielån (uten kapitalmidler) må enten gis et rimelig botilbud eller en lønn til å betjene kostnadene forbundet med å bo i pressområder. Dette utgjør et her og nå-problem for rekrutteringen til ubesatte stillinger. Men mer alvorlig er de langsiktige effektene av en bolig- og/eller lønnspolitikk som forteller de unge at de bør la være å velge en utdanning og karriere innenfor velferdsstaten(kommunen) dersom de ønsker å få endene til å møtes.
Rykte som fortjent?
Har kommunene et dårlig rykte som arbeidsplass? Er dette i tilfelle ufortjent? Og har det eventuelt en negativ effekt på kommunenes evne til å rekruttere og beholde arbeidskraften? Vi kan slå fast at mange kommuner og mange av «velferdsstatens yrker» har et image-problem. For det første blir Kommune-Norges samlede image av mange sett på som et vesentlig rekrutteringshinder, særlig i forhold til unge arbeidstakere, blant annet fordi dette bildet harmonerer dårlig med dagens ungdoms- kultur. For det andre oppleves et grått image og stigmatisering knyttet til en elendighetsbeskrivelse som dårlig «indremedisin» for de ansatte. For det tredje under- kommuniseres positive sider ved kommunale arbeidsplasser. De fleste ansatte er glad i jobben og tilfreds med arbeidsplassen. Her har myndighetene og sentrale aktører i kommunesektoren en pedagogisk oppgave foran seg, ikke minst med sikte på å sikre rekruttering til utdanningen av kandidater innenfor «velferdsstatens yrker».
Men hva kan den enkelte, lokale arbeidsgiver gjøre med dette? Godt rykte og selvrekrutterende miljøer er ofte et biprodukt av målrettet arbeid med de grunn- leggende organisasjonsspørsmålene og en helhetlig personalpolitikk som vektlegger flere av de faktorene som skaper mening og trivsel. Blant de som er «innenfor», er ryktebørsen finstemt, og det skilles mellom enheter innen én og samme kommu- ne. Driver et distrikt innenfor en kommune eller bydel godt, blir det fort kjent.
Resultatet kan være at den ene enheten kan ha flere søkere uten å ha utlyst noen stilling, mens naboenheten knapt får søkere til sine utlyste stillinger.
De lokale arbeidsmarkedene for de ulike yrkesgruppene er så godt kjent for de oppdaterte jobbsøkerne at få i dag lar seg imponere av kampanjer eller gode annon- setekster alene. Vernepleierne vet hvordan arbeidssituasjonen er i de ulike bo- kollektivene i regionen og holder seg unna de mest turbulente stedene. Sosiono- mene kjenner tilsvarende de fleste sosialkontorenes renommé osv. Når lønn ikke er nok, og andre lokkemidler «gjennomskues», har de rekrutteringsansvarlige kun én vei å gå: Den lange veien for å gjøre arbeidsplassen til et attraktivt sted å jobbe.
Deretter kan en oppnå et renommé som er attraktivt for jobbsøkende.
I tråd med det som tidligere er nevnt om å oppvurdere betydningen av nøkkel- personer og tydeliggjøre nøkkelfunksjoner, er det rimelig at arbeidsgiver legger betydelig vekt på rekruttering, utvikling og ivaretakelse av ledere som forstår disse mekanismene. Dette inkluderer også organisasjonens behov for internt synlige toppledere.
Oppsummering av hovedfunn
Trivsel og savn knyttet til bosted (Kapittel 2)
Bostedsidentitet og kultur
I hvilken grad kommunen skal ha en aktiv urbaniseringspolitikk som innebærer en sentralisering, er mange steder et brennbart politisk tema – både i distriktene og de sentralt beliggende kommunene. I distriktskommunene fremhever tilhengerne at et pulserende kommunesenter vil være attraktivt i en rekrutteringssammenheng. Sen- tralt beliggende kommuner vipper i spenningsfeltet mellom rurale verdier og ur- bant levesett, og de hadde til dels sterke motforestillinger mot å utvikle bystruktur.
I byene «florerer» kulturtilbudet uten at det spesielt fremheves som viktig – mens det fremheves og ønskes i større grad i distriktene. Folk i byene får i større grad til- fredsstilt sitt behov for natur enn folk i distriktene får tilfredsstilt sitt behov for kultur.
Sterk kultursatsing blir begrunnet med kulturens kommunikative kraft; og dermed nyttig i et fremtidsrettet arbeidsmarked som blir spådd å være langt mer formid- lingsfokusert.
Både i distriktskommuner og i sentralt beliggende kommuner blir verdien av et godt organisasjons- og idrettsmiljø som grunnlag for bosetting vektlagt. I enkelte kommuner har dette vært bevisst politikk i 30–40 år. Mye av det som er virksomt i dag hviler derfor på strukturer som er bygget opp gjennom lang tid. Stedstilknyt- ning vektlegges sterkere i distriktene enn i sentralt beliggende kommuner og blir ytterligere forsterket av det å ha barn.
Oppvekstmiljø og boligpriser
Godt oppvekstmiljø er et gode i seg selv og regnes som en vesentlig attraksjon ved bostedet, uavhengig av om man har omsorgsansvar. Ansatte i distriktskommunene fremhever oftest oppvekstmiljøet, mens ansatte i byene gjør det i mindre grad. Mye tyder på at oppvekstmiljøet for barn mange steder er bedre ivaretatt enn oppvekst- miljøet for ungdom. Dette kan ha betydning for om utdannet arbeidskraft ønsker å flytte tilbake til hjemstedet og jobbe i kommunen etter endt utdanning.
De yngste arbeidstakerne bor i størst grad i byene. Andelen synker når de får barn, og øker tilsvarende i distriktskommunene. Den mest iøynefallende årsaken synes å være lavere boligpriser, men også attraksjonen ved et trygt oppvekstmiljø er sannsynligvis med på å påvirke valget.
Beliggenhet ser ut til å være selve magneten for bosetting, men koster i form av høye boligpriser. Boligmarkedet – både pris og struktur – er et hinder for allsidig bosetting og rekruttering. I vekstkommuner kan det medføre et ensidig befolknings-
grunnlag og representere store hindringer for ungdom som vil flytte tilbake. Flere etatsledere med rekrutteringsansvar etterlyser politisk og administrativ tilretteleg- ging av boliger til de som ønsker å jobbe i kommunen
Arbeidsmarked
Ensidig arbeidsmarked er et vesentlig rekrutteringshinder i distriktene, blant annet fordi ektefelle ikke får jobb, mens et variert arbeidsmarked på den andre siden kan medføre en «lekkasje» til privat sektor.
Bevegelser i arbeidsmarkedet (Kapittel 3)
Hovedstrømninger
Kommunesektoren er, som arbeidsmarkedet for øvrig, preget av stor mobilitet. Det er betydelige forskjeller på hvordan personalstrømmen varierer yrkesgruppene og kommunene imellom. Avhengig av en videre utbygging eller nedbygging av deler av velferdstilbudet, vil det i de kommende åra være underskudd/overskudd på vis- se typer arbeidskraft. Syttifem prosent av de ansatte forblir i samme stilling fra ett år til et annet. Tolv prosent går over i ny stilling i samme kommune, tre prosent går til andre kommuner, mens fem–seks prosent går over til andre sektorer. De siste fire–
fem prosentene går over i pensjon, permisjon, utdanning eller annen virksomhet utenfor det registrerte arbeidsmarkedet. Alle sektorer er interne arbeidsmarkeder.
Dette gjelder ikke minst kommunal sektor.
Arbeidstakere med høy utdanning er mer mobile enn arbeidstakere med lavere utdanning. Med unntak av ingeniørene avtar ansienniteten med økende utdanning.
Regionale forskjeller
Oslo og Akershus er den regionen med størst netto tilflytting av arbeidstakere. Her utgjør innflytterne cirka to femdeler av netto sysselsettingsvekst. Oslo og Finnmark hadde i 1995 størst personalgjennomtrekk. Tallene for både avgang og tilgang lig- ger cirka fire prosent over landsgjennomsnittet. Akershus følger deretter. I utvalgs- undersøkelsen har bydelene i Oslo flest arbeidstakere som er i ferd med å slutte i jobben. To av de minste kommunene har færrest arbeidstakere med flytteplaner.
Yrkesmessige forskjeller
Rådmenn og økonomisjefer, vernepleiere og hjelpepleiere er mest stabile. Størst intern mobilitet (innen kommunen) finner vi blant yngre arbeidstakere og blant assisterende avdelingssykepleiere og førskolelærere. Blant ansatte i de tekniske yrkene og blant vernepleiere og hjelpepleiere er det svært få som går over til en annen, kommunal arbeidsgiver.
Flest ut av kommunesektoren finner vi blant førskolelærerne, hvor 17 prosent for- lot kommunesektoren mellom 1998 og 1999. Deretter følger sosialkuratorene. Ti prosent av sykepleierne forlot sektoren og befinner seg dermed midt på treet blant yrkesgruppene.
Kompetansevinner med slagside
Som en følge av reformene har kommunene fått flere oppgaver. Sektoren er tilført mer personell, og den har fått flere ansatte med høyere formalkompetanse. Slik vil kommunene lett fremstå som kompetansevinnere i statistikkene. Et av kjernespørs- målene i arbeidet for å utvikle effektive og kvalitativt gode tjenester, er om kom- munene klarer å trekke til seg og/eller utvikle og beholde arbeidskraft med attrak- tiv kompetanse. Vi har ikke tallmateriale som sier noe om i hvilken grad kommunene trekker til seg ledere og fagpersonell med høy realkompetanse fra andre sektorer.
Men vi stiller likevel spørsmål om det er slik at mens kommunesektoren avgir per- sonell i alle slags erfarings- og kompetansevalører, så mottar den overveiende per- sonell med liten erfaring? Inntrykket fra dybdeintervjuene er at kommunene mis- ter ledere og fagfolk til høyere forvaltningsnivåer og andre sektorer, mens de overveiende rekrutterer etterfølgere fra egne rekker, ofte ved intern beordring.
Generelt beskriver kommunene rekrutteringssituasjonen som vanskelig. Men den er gjennomgående ikke like kritisk som det en kan få inntrykk av når mediene trekker frem eksempler fra de kommunene og sykehusene hvor bemanningsproblemene virkelig har tårnet seg opp. Forventninger om full bemanning og romslig økonomi er det få som har. En mulig konsekvens er at det utvikles kommunale arbeidsplasser hvor man er vant til ikke å nå mål eller til å redusere antall klare og etterprøvbare mål. Ledere og fagfolk ser tiltak de gjerne vil ha iverksatt for å bedre effektiviteten og tjenestekvaliteten, men som blir liggende på grunn av manglende ressurser.
Ansatte møter daglig kunder, klienter og pasienter med tjenestebehov og til tider også tjenestevedtak de ikke kan innfri. Dette gjør det vanskelig for kommunene å fremstå som attraktive arbeidsplasser, selv om oppgavene kommune kan tilby ofte har høyt meningsinnhold og er både faglig relevante og interessante.
Kommunal image og rammebetingelser for endring (Kapittel 4)
Nyanser i grått?
Kommune-Norges image blir sett på som et vesentlig rekrutteringshinder særlig i forhold til unge arbeidstakere, fordi dette harmonerer dårlig med dagens ungdoms- kultur. Det er også knyttet bekymring til hvilken virkning et «grått» image har innad.
Mange ansatte og ledere opplever det som problematisk at folk utenfor sekto- ren ikke vet nok om hvordan det drives innenfor. Det er derfor en pedagogisk ut-
fordring å tydeliggjøre kommunens verdimessige grunnlag, fremheve viktigheten av kommunal virksomhet og synliggjøre at det er både spennende og ekspansive jobber i kommunal sektor. Enkelte foreslo dette som tema og satsningsområde knyttet til rekruttering.
Enkelte kommuner har lagt ned et stort arbeid i å bygge opp et godt kommu- nalt omdømme både som administrator, utbygger, tilrettelegger, tjenesteyter og forvalter. I dette arbeidet er gode systemer for tilbakemelding viktig. Brukerunder- søkelser og internevalueringer for å øke tilgangen på og anvendelsen av informa- sjon har vært brukt med hell i flere kommuner. De som har lykkes, mener dette er med på å sikre rekrutteringsgrunnlaget, øke trivselen innad og, ikke minst, legiti- mere kommunal virksomhet i befolkningen.
Arbeidsgiverpolitikken og endringsmulighetene
Arbeidsgiverpolitikken blir sett på som motoren i fornyelsen av kommunal sektor – og vesentlig i forhold til rekruttering. Men mange av kommunenes ledere opp- lever at de mangler myndighet for å kunne utføre moderne bedriftsledelse, og at de har lite handlingsrom når det gjelder å rekruttere og beholde ansatte.
Kommunenes holdninger til utvikling og organisasjonsarbeid er viktig for å skape en arbeidsplass som jobber mest mulig rasjonelt både med tjenesteproduksjonen og arbeidsgiverpolitikken. De fleste kommunene jobber ganske intenst med endrings- arbeid, men ikke alle er kommet like langt. De som har kommet langt, har en topp- ledelse med klare fremtidsbilder og en relativt stabil og samstemt ledergruppe. De som har kommet lengst, har også klarlagt og delt ansvarsforholdene mellom administrasjonen og politikerne. De som sliter mest, har høy gjennomtrekk i leder- gruppen eller en ledergruppe med lav endringskompetanse. Her er forholdet mel- lom administrasjonen og politikerne uavklart på vesentlige områder, blant annet når det gjelder ansettelsesmyndighet. Det utspilles mange kamper mellom politisk og administrativt nivå i de kommunene der skillelinjene mellom ansvarsområdene er uklare. Dette er med på å opprettholde et bilde av kommunal sektor som tungrodd og lite handlingsrettet.
I kommuner som arbeider i motbakke eller med store organisasjonsendringer, er informasjonsflyten og medvirkning særlig viktig. En undervurdering av dette skaper lett motvilje blant de ansatte og undergraver respekten for ledelsen. Derfra er veien kort til nedvurdering av egen arbeidsplass. Motsatt vil kommuner der ledelsen tar informasjons- og medvirkningsaspektet på alvor, lettere skape positive miljøer. De ansatte viser større lojalitet og er mindre kritiske når veien fra visjoner og mål til handling viser seg å bli både krevende og lang. Dette er viktig for arbeids- plassens renommé og rekrutteringsevne.
Det gode arbeid. Motivasjonsfaktorer (Kapittel 5)
Sikker, men stressende
Kommunal sektor beskrives av de ansatte som trygg, men ikke treg – tempoet er høyt. De ansattes motivasjon er både strategisk, faglig og pragmatisk, men i mindre grad ideologisk forankret.
Ansatte i kommunesektoren melder om stort arbeidspress som medfører at de ikke alltid opplever å få utført jobben slik de mener de bør. Det fører til en følelse av tilkortkomming. For å motivere ansatte til å bli værende i jobben og jobbe i størst mulig stillingsprosent, må stress og arbeidspress reduseres. Stressreduksjon er i denne sammenhengen like vesentlig som jobbinnhold og lønn.
Mening og mestring
En viktig motivasjonsfaktor for mange ansatte er opplevelsen av interessant og meningsfylt jobbinnhold. Det er derfor viktig at jobben ikke «tømmes» for interes- sant innhold ved for eksempel utstrakt bruk av konsulenter til utviklingsoppgaver, men at kompetansen bygges gjennom det daglige arbeidet.
Trange rammer
De ansatte tilslutter seg i liten grad utsagnene om at kommunen tar godt vare på ansatte og at det er mange tilleggsgoder i kommunal sektor. Begge utsagnene etter- later et spørsmål om rammene for å iverksette gode personalpolitiske ordninger er romslige nok . Dette gjelder for eksempel økt lønn som virkemiddel for å beholde ansatte.
Sluttplaner og jobbønsker
Samlet er det 18 prosent av de ansatte som har sluttplaner i løpet av en toårsperio- de. Hvilke sluttplaner de ansatte har, varierer med yrke, kommunetype og alder. Når det gjelder yrke, er sykepleiere og ansatte i sosial/oppvekst de mest ustabile, innen- for aldersgruppene er det de yngste, og når det gjelder kommunekjennetegn er det de ansatte i bydelene.
Det er likevel store forskjeller på hvor gruppen med sluttplaner tenker seg sitt fremtidige arbeid. Ansatte i teknisk er den gruppen som i størst grad kombinerer sluttønsket med ønsket om å gjøre noe helt annet. Vanligste sluttbegrunnelsen (for ansatte med en type ledelsesansvar) var knyttet til karriereutvikling, der lønn inn- går som en (selvsagt) variabel.
Lederens og lederskapets betydning (Kapittel 6)
Gode ledere og stabil arbeidskraft
Når ledere og særlig ansatte forklarer hvorfor en avdeling er stabil, mens en annen på samme sted sliter med turbulens og rekrutteringsproblemer, trekker de nesten bare frem momenter som kan sammenfattes under begrepet verdsettende ledelse. Med verdsettende ledelse siktes det til at lederen «ser» sine medarbeidere, hilser, spør interessert om arbeidet og så videre, er tilgjengelig for spørsmål og i stand til å gi svar, tar i et tak når det kniper, står last og brast mot ytre «fiender» (presse, kritiske pårørende, andre avdelinger osv). Kort sagt at ledere viser respekt for medarbeider- ne og deres kompetanse. De ansattes forventninger til ledelsen og til sine nærmeste ledere er svært store. I omsorgssektoren vil mange ledere med rette kunne hevde at de er urimelig store.
Oppvurdering av ledelsesfunksjonene
Den arbeidsgiveren som ikke klarer å beholde noen av sine mest kompetente med- arbeidere, står uten de personene som skaper en attraktiv arbeidsplass. «De beste»
kan sitt fag, men viktigere: De har erfaring, oversikt og kan personalledelse. De skiller seg ut fra andre ved at de er flinkere til å peke på og formidle mål for virksomhe- ten, gi personalet muligheter til å være med i utviklingen av virksomheten og slik skape forståelse og oppslutning om kollektive mål. I kjølvannet av dette skapes gro- bunn for faglig utvikling og følelsen av å bli verdsatt. Dette tilsier at en av de vik- tigste faktorene som kommunene kan gjøre noe med for å få riktig og tilstrekkelig bemanning, ligger i innsats for å utvikle og beholde nøkkelpersonell.
Godt rykte og selvrekrutterende miljøer som biprodukt
I noen tilfeller kan en hel kommune ha opparbeidet et godt omdømme, i andre tilfeller kan det være en liten turnusenhet. Ryktenes innhold kan være knyttet til enkeltpersoner, avlønning, arbeidspress og arbeidsmetodikk eller mer omfattende organisasjonsstrukturelle løsninger. Oppskriften som gis for å få et renommé som er rekrutteringsfremmende har lite med enkeltstående tiltak eller kampanjer å gjø- re. Et godt rykte er et biprodukt av målrettet arbeid med de basale organisasjons- spørsmålene og en helhetlig personalpolitikk som vektlegger flere av de faktorene som skaper trivsel. Først og fremst dreier det seg om tilrettelegging av arbeidet, om lederens evne til å tydeliggjøre virksomhetens mål og trekke de ansatte med i utfor- mingen av arbeidet. Slike miljøer vil på det nærmeste kunne være selvrekrutteren- de. Avdelinger med faglig utfordrende virksomhet er (selvsagt) mer attraktive for kvalifisert arbeidskraft enn avdelinger uten.
Lønn som avspeiler ansvar
Mange erfarne lederne synes en lønnsdifferanse på noen få lønnstrinn ned til de nærmeste medarbeiderne er for liten. Dette avspeiler i liten grad det merarbeidet og de belastningene som ofte følger med å ha ansvar for både personale, økonomi, drift og utvikling. Lønn alene er en perifer drivkraft blant ledere og ansatte i kom- munal sektor. Talsmenn for å bringe kommunale lederlønninger opp på nivå med sammenliknbare stillinger i privat sektor hører en nesten aldri. Derimot blir leder- lønn relatert til interne forhold og interne rettferdighetsbetraktninger oftere om- talt som en negativ motivasjonsfaktor.
Gjennomtrekk blant ledere
Ledersituasjonen i mange bydeler og en del kommuner preges av høy gjennomtrekk og mange førstegangsledere. Det er vanlig med få kvalifiserte søkere til utlyste stil- linger. Mange ledere blir beordret inn i stillingen uten offentlig utlysning eller for- di utlysningen ikke gav resultater. Det er etter utsagnene å dømme spesielt vanske- lig å få kvinner med faglig kompetanse til å påta seg lederstillinger i helse- og sosialsektoren.
Ikke alle innehavere av lederstillinger utøver lederskap. Noen fortsetter som saks- behandlere eller fagutøvere også etter at de er blitt ledere. Uansett hva de gjør og ikke gjør, er fellesnevneren at de er lite synlige som anførere og miljøskapere. Dette kan skyldes både manglende opplæring og oppfølging av nye ledere, og det kan skyldes uklarheter i deres plattform for å utøve lederskap. De virksomhetene som har lavest personalgjennomtrekk, har også hatt en heldigere hånd med sin lederpleie.
Lønn som virkemiddel (kapittel 7)
Lønn som virkemiddel
Det er en ganske unison oppfatning om at en mer målrettet bruk av lønnsmidlene vil kunne styrke kommunene i kampen om den kompetente arbeidskraften. De lokale fagforeningene som representerer høyskolegruppene har ofte samme syn som ledelsen i sin kommune. De øvrige er mer tilbakeholdne, men de er «på glid».
Behovene for å kunne tilby høyere lønn til enkelte grupper varierer noe mellom kom- munene, og avhenger også av hvilke andre tiltak som er gjort for å skape attraktive arbeidsplasser. Åttiseks prosent av de spurte mener at kommunen kan gi spesielle grupper høyere lønn enn normert i henhold til de vanlige plasseringskodene og stigene som gjelder i hovedtariffen. Ansatte i bydelene er mest positive til å bruke lønn som virkemiddel rettet mot bestemte grupper i rekrutteringssammenheng.
Én av fem kommuneansatte har lønn som ligger over grunnlønnsplasseringen.
Sykepleierne utmerker seg som den yrkesgruppen hvor flest er lønnet over dette.
Ansatte innen IT, økonomi, administrasjon og merkantil er svært positive til økt bruk av lønn som personalpolitisk virkemiddel, og de har høy kjennskap til utbre- delsen av slike virkemidler, samtidig som de selv bare har en moderat tilgang til dette.
Verdsetting
Kombinasjonen av søkelys på en bestemt faglig utfordring og verdsetting av den ansatte gjennom faglig tillit, oppmerksomhet, anerkjennelse og lønn gir i sum en stabil og ønsket personalgruppe. Rene lønnstiltak (for å kjøpe seg ut av et problem) har mindre effekt. Lav lønn bidrar til å redusere viktige yrkesgruppers renommé og derigjennom til både å svekke de ansattes motivasjon til å bli i jobbene og søknin- gen til disse yrkene.
Kompetanseutvikling som virkemiddel? (Kapittel 8)
Lim eller springbrett?
En utfordring er å organisere etter- og videreutdanningen så det blir en virksom strategi for å rekruttere og beholde arbeidskraft og ikke et springbrett for nye jobber.
Svært mange oppgir at etter- og videreutdanningen høynet deres kompetansenivå.
Langt færre oppgir å ha fått uttelling i form av mer interessant jobbinnhold eller høyere lønn. Det ser ut som etter- og videreutdanning limer de ansatte til jobben hvis innsatsen gir uttelling i form av lønn eller arbeidsoppgaver, men stimulerer ønsket om å slutte hvis belønning uteblir.
Den yrkesgruppa som får den beste avkastningen når det gjelder lønn og mer interessante oppgaver, er hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. Grunnen er antakelig utstrakt bruk av §20-opplæring.
Glede eller nytte?
Temaet er ikke lenger om, men hvordan ulike kompetansetiltak skal gjennomføres.
Kortvarige kurs er langt mer utbredt innenfor kommunal sektor enn mer helhet- lige etter- og videreutdanningstilbud.
Begrunnelsen de ansatte gir for ikke å ta etter- og videreutdanning, ligger i manglende tilbud, ikke manglende vilje. Langt flere opplever etter- og videreutdan- ning som motiverende og inspirerende enn som absolutt nødvendig. Hvis etter- og videreutdanning er så stimulerende for motivasjon og trivsel som undersøkelsen kan tyde på, er det viktig at den fordeles rettferdig og riktig.
Så mye hadde jeg, så mye gav jeg bort og så mye hadde jeg igjen
Etter og videreutdanning krever mye av den ansatte, både i form av villighet til å bruke en del av fritiden og i noen tilfeller i direkte utlegg. Enkelte ansatte har et motivasjonshinder som de må passere for å ta del i etter- og videreutdanningen.
Utenforliggende faktorer som familie og en hektisk hverdag oppgis også ofte som grunn for manglende deltakelse. Kommunene er opptatt av å stimulere til etter- og videreutdanning i form av permisjoner, lønn og tilrettelegging. De er mindre opp- tatt av å belønne utbyttet.
Økt yrkesdeltakelse blant deltidsansatte? (kapittel 9)
Ønsket yrkesdeltakelse
Det er i utgangspunktet flere som ønsker å redusere arbeidstiden enn å øke den. Et nytt trekk i bildet er økningen blant menn som jobber deltid. I undersøkelsen for- deler de ansattes arbeidstidsønsker seg slik: a) Førti prosent jobber full tid og ønsker ikke å endre, b) tolv prosent jobber full tid og ønsker å redusere, c) trettito prosent jobber deltid og ønsker ikke å endre, d) to prosent jobber deltid og ønsker å øke, mens e) fem prosent jobber deltid og ønsker å redusere.
Bruk av deltidsreserven
Arbeidsgivere som ønsker å ta ut den såkalte deltidsreserven bør først gjennomgå organiseringen av tjenestene for å redusere «dødtid» og utnytte den ubrukte arbeids- kraften hos de undersysselsatte. Dette kan samtidig bidra til å redusere arbeidspresset i hele virksomheten og derigjennom redusere et av de største hindrene for at man- ge deltidsarbeidende kan jobbe mer. Ti prosent av de ansatte ønsker å jobbe mer, og mange flere er villige til å jobbe mer dersom arbeidsgiver ber om det og forhol- dene legges til rette for det. Arbeidsgivere som klarer å skape faglig engasjement øker sine sjanser betraktelig både for å øke yrkesdeltakelsen blant de deltidsansatte og for å beholde de heltidsansatte. Store og viktige deler av tjenesteproduksjonen foregår utenfor normalarbeidstiden. Dette er en belastning for ledere og ansatte. Dette virker inn på hele tjenesteproduksjonen og er derfor mer enn et teknisk lønnsspørsmål.
Seksti prosent av de spurte sier at økt lønn for ubekvem arbeidstid er en forutset- ning for at de skal være villige til å jobbe mer.
Kapittel 1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Underbemanning
Deler av offentlig sektor har de siste åra i økende grad fått problemer med å rekrut- tere og holde på kvalifisert arbeidskraft.1 Tidligere gjaldt dette først og fremst en del distriktskommuner som ikke klarte å dekke behovet for høyere fagkompetanse på avgrensede fagområder (leger, fysioterapeuter). I dag har dette i varierende grad spredt seg også til de mindre og større byene. Det gjelder flere sektorer og langt flere yrkesgrupper. Sist, men ikke minst, det gjelder ikke lenger bare den høyest utdan- nede arbeidskraften.
Antallet ubesatte stillinger er stort, og det er økende. Det er ikke uvanlig at 25–
40 prosent av sykepleierstillingene står ledige. En del av dette kan kalles strukturell
1 Underbemanningen kommer frem ved høy bruk av overtid, merarbeid og ekstravakter (ut over det som knyttes til sykefravær) samt mange ubesatte stillinger. Enkelte steder forekommer nok også undernormering av stillinger, men dette er ikke kommet frem som et omfattende problem i vårt materiale. Se kapittel 9 eller f.eks. ECON 1999, Moland 2000a. Et knippe oppslag som bidrar til å synliggjøre både eksistensen av underbemanningen og at dette er blitt et problem:
Ullevål sykehus har 450 ubesatte sykepleierstillinger og et økende antall avdelinger som ikke er i drift per mars 2000 (Kilde: Sjefssykepleiers kontor).
«Sykepleiermangelen nå er akutt. Arbeidsdirektoratet ønsker å importere 1.000 sykepleiere blant annet fra Finland og Tyskland, men NSF er kritiske til å løse problemet på denne måten.» (NRK 27/2-00)
«Sykepleiermangelen øker for hver uke. For få måneder siden var det 3.700 ubesatte stillinger, mens det nå er hele 5.000.» (Aftenposten 8/2-00)
«Sentralsykehuset i Hedmark brukte i fjor til sammen 118 millioner kroner på vikarer og overtid.
Av de 118 millionene gikk 67,5 millioner til ekstrahjelper og vikarer, 50 millioner til overtid og 17,5 millioner til utenlandske vikarer. Ifølge Hamar Arbeiderblad bruker sykehuset i tillegg til disse summene også store beløp på boliger. Vikarer som kommer tilreisende trenger et sted å bo mens de
underbemanning som følger av det tomrommet som kan oppstå før ny stillings- innehaver er på plass etter forgjengeren. En del av dette tomrommet skyldes spare- tiltak, der arbeidsgiver venter med å søke erstatter til ledige stillinger. Noe er dårlig planlegning, og noe kan skyldes manglende tilbud på arbeidskraft.
Arbeidstakerorganisasjoner, arbeidsgivere og enkeltpersoner har de siste årene regelmessig og i økende grad satt søkelyset på bemanningsproblemene i helse- og skole/oppvekstsektorene. Enkelte steder er underbemanningen blitt så stor at mål- settingene for tjenesteytingen vanskelig kan nås.2 Også i teknisk sektor og i sosial- sektoren er det visse bemanningsproblemer.
Kommunene har over lengre tid fått flere og mer krevende oppgaver. Nye tjenester, økte krav til tjenestene og flere som etterspør tjenestene, har skapt økt etterspørsel etter arbeidskraften.3
Sysselsettingen i kommunene, målt i årsverk, har fra 1992 til 1999 økt med cirka 18 prosent (Kommunenes Sentralforbund 2000b) De mange reformene som har overført nye oppgaver til kommunene fordrer ny kompetanse på både etablerte og nye fagområder.4 Ikke minst stilles det betydelig større krav til å lede og koordinere de etter hvert ganske komplekse, kommunale virksomhetene. Både veksten i seg selv og overgangen fra forvaltningsorganisasjon til en mer strategisk virksomhet har for mange kommuner vært vanskelig. Vi finner derfor ofte en ustabil ledersituasjon og innslag av ineffektive ad hoc-løsninger. Disse forholdene påvirker både personal- gjennomtrekken og rekrutteringsbehovet (Moland 1999).
De politiske målene for disse tjenestene er ambisiøse. Tilbudet skal økes både i omfang, kvalitet og geografisk tilgjengelighet (eks. Stortingsmelding nr. 50, 1996–
97). En rekke tiltak er vedtatt, og bare innenfor den «eldreorienterte» pleie- og omsorgssektoren vil dette i perioden 1998–2001 kreve 13 000 nye årsverk. Opp- trappingen av psykiatriplanen vil i perioden 1999–2006 gi behov for 10 000 nye
2 Virksomheter har måttet foreta innskrenkninger og (midlertidig) nedlegging av tjenester. Ett av mange eksempler er Ullevål sykehus, som etter langvarig bruk av ulovlig overtid og påfølgende per- sonalslitasje 28.04.2000 måtte stenge den ene avdelingen på en så høyt prioritert tjeneste som føde- avdelingen. (Overjordmor Bertha Berg til Aftenposten 27.04.2000)
3 Sosial- og helsedepartementet lister opp følgende forhold som kan gi større etterspørsel etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren: økte offentlige budsjetter for å øke tjenestevolumet, økt kjøpekraft i befolkningen, økt sykelighet i befolkningen, flere kronisk syke og funksjonshemmede, bedre tjenestetilbud, mer ensomhet blant syke/eldre, flere personer over 80 år, flere behandlings- muligheter, større kunnskaper eller mer bevissthet blant brukere av tjenestene, økt oppmerksomhet om helsespørsmål i mediene og større forventninger til hva helse- og sosialtjenestene kan tilby (Handlingsplan for helse- og sosialpersonell 1998–2001).
4 Her sikter vi til reformer som er iverksatt eller som står på trappene innen: grunnskolen, eldre- omsorgen, tilbudet til psykisk utviklingshemmede, psykiatrien, rusmiddel samt endringer i den administrative og politiske styringsstrukturen (Stortingsmelding nr. 28, 1999–2000).
stillinger. Dersom effektivitet og arbeidstid holdes på dagens nivå, vil bare disse to områdene ha behov for mellom 40 000 og 50 000 nye arbeidstakere.5
I tillegg til rekrutteringsbehovet som følger av nye mål for tjenestene, kommer det løpende behovet for å kompensere tapet av ansatte som forlater sektoren eller reduserer sin tilknytning til fordel for annen virksomhet eller trygd. I gjennomsnitt forlot cirka 27 prosent av alle kommunale arbeidstakere stillingene sine mellom 1994 og 1998. Ifølge beregninger gjort av Teknisk beregningsutvalg for kommunesekto- ren, var gjennomtrekken størst blant en del av de ansatte med høyere embetseksa- men. Pleie- og omsorgspersonell lå under snittet.
Reformer som AFP, lengre permisjoner i forbindelse med fødsel, kontantstøtte- ordningen og forlenget ferie, bidrar til at et fullt livsverk består av færre år og timer i aktivt arbeid enn tidligere. Dette bidrar også til å øke bemanningsbehovet. Øken- de gjennomsnittsalder, spesielt blant kvinnelige arbeidstakere, forsterker ytterlige- re behovet for nyrekruttering i tiden som kommer.
En rekke virksomheter i kommunesektoren har altså et bemanningsproblem og vil i henhold til SSBs fremskrivninger ha det i flere år fremover. Tilgangen på nye yrkesutøvere med visse utdanninger vil ikke være tilstrekkelig til å dekke behovet for arbeidskraft i tiden fremover gitt at velferdstjenestene drives som i dag. Det er heller ikke sannsynlig at en sterkere satsning på å øke utdanningskapasiteten er til- strekkelig for å skape balanse i tilbud og etterspørsel totalt. Ungdomskullene er ikke store nok til å dekke hele arbeidslivets behov for nye kandidater (Stølen 1999).6
Konkurransen om en begrenset arbeidskraft vil trolig øke i tiden fremover. Kom- munene blir nødt til rasjonalisere driften slik det påpekes i Handlingsplanen for helse- og sosialpersonell (Sosial- og helsedepartementet 1999). Alternativet er poli- tiske beslutninger om å redusere tilbudet. Når behovet for personell til den kom- munale tjenesteytingen de neste årene skal beregnes, er usikkerheten knyttet til utdanningskapasiteten og ungdomskullene mindre enn usikkerheten knyttet til behovet for type og mengde kompetanse (Rogdaberg og Stølen 1999).
Spørsmålene om hvorfor kommunene har et bemanningsproblem, og om hvilke tiltak som kan eller bør iverksettes av myndigheter og arbeidsgivere sentralt og hva som kan eller bør gjøres lokalt, henger sammen. Deler av den kommunale tjenes-
5 Anslaget forutsetter at ca halvparten av de yrkesaktive jobber deltid. De fleste med en stillingspro- sent på mellom 50 og 80, men også mange i stillinger på ca 14 og 22 prosent. Ifølge PAI-registeret utføres ett kommuneårsverk i gjennomsnitt av 1,4 arbeidstakere. Tallet er noe høyere i skolen og noe lavere i sentraladministrasjon og i teknisk sektor (Kommunenes Sentralforbund 2000b).
6 Økt utdanningskapasitet av sykepleiere vil skape balanse før 2005 dersom etterspørselen ikke øker!
Tilbudet av hjelpepleiere, ingeniører, vernepleiere og ergoterapeuter vil ikke være tilstrekkelig, mens mange sivilingeniører, jurister, samfunnsvitere, fysioterapeuter, barnevernspedagoger og sosionomer trolig med dagens utdanningstakt vil bli overtallige (Stølen 1999 og Rogdaberg og Stølen 1999).
teytingen er spesielt personalintensiv og dermed også sårbar for svingninger i per- sonaltilgangen. Pleie og omsorg, undersøkelser og behandling, rehabilitering og habilitering består primært av menneskelig innsats. Dette gjelder også store deler av de oppvekst- og undervisningstilbudene kommunene og fylkeskommunene yter.
Hovedtyngden av disse tjenestene kan ikke erstattes av teknologiske nyvinninger.
Kvaliteten på tjenestene vil derfor stå og falle på arbeidskraftens tilgjengelighet og kompetanse. Dette handler nok i noen grad om å telle antall tildelte og besatte stil- lingshjemler innenfor hver yrkesgruppe, men tilgjengelighet og kompetanse er også et spørsmål om arbeidskraftens anvendelighet og hvordan tjenestene er organisert.
Videre er evnen til å holde på arbeidskraften, ikke minst ledere og erfarne arbeids- takere, avgjørende både for tjenestekvaliteten, driften og nyrekrutteringen. Kom- munenes bemanningssituasjon bestemmes av:
• Innholdet i de oppgavene kommunene har ansvaret for.
• Befolkningens behov for og etterspørsel av disse tjenestene.
• Krav til formal- og realkompetanse hos arbeidskraften.
• Arbeidskraftens tilgjengelighet og kompetansens relevans. Hvor mange har (eller er i ferd med å få) kvalifikasjonene, og hvor stor del av deres arbeidskraft tilbys kommunen?
• Kommunens attraksjon som arbeidsgiver (og bosted) i et konkurranseutsatt arbeidsmarked, og evnen til rasjonell utnyttelse av arbeidskraften.
Dette er alle forhold myndigheter og arbeidsgivere sammen kan påvirke.
I en periode har etterspørselen av tjenester mange steder vært større enn den tilgjengelige arbeidskraften. I en situasjon hvor det er vanskelig å redusere eller endre tjenestetilbudet, vil de fleste tjenesteledere i det lengste stå på for å gi brukerne det de har krav på. Løsningen er gjerne at alle får litt mindre av alt, samtidig som hver enkelt ansatt yter litt mer. Over tid kommer virksomhetene inn i en ond sirkel som følge av voksende fysisk og mental slitasje blant personalet. Noen velger å redusere stillingsprosenten, andre slutter samtidig som sykefraværet tiltar. Belastningen øker ytterligere på dem som står igjen. Avdelingen får dårlig rykte og enda større pro- blemer med å rekruttere nytt personell.
Det har vært mange presseoppslag om hardt arbeidspress, stor slitasje og flukt fra pleie- og omsorgsyrkene det siste året. Flere av sykehusene har hatt aksjoner med overtidsnekting. Flest oppslag har det likevel vært omkring lønnsforholdene, sær- lig for sykepleiere og lærere. Sykepleierstudentene har stilt relativt store lønnskrav for begynnerlønna, og truer med å ikke ta ekstravakter, helgearbeid og sommer- vikariater.
Deltidsprosenten blant ansatte i deler av kommunesektoren er høy (KS/PAI 1998).
Dette gjelder særlig blant ufaglærte innenfor omsorg og renhold hvor knapt en av tre har full stilling (Moland 1997). Da dette prosjektet ble planlagt i 1998, var cirka halvparten av hjelpepleierne og noen flere sykepleiere i full stilling. Dersom flere går over i fulle stillinger eller i det minste får økt stillingsprosenten, vil både under- bemanningsproblemet og behovet for nyrekruttering bli redusert. I 1996 oppgav imidlertid bare et mindretall av de deltidsansatte at de ønsket økt stillingsbrøk (op.cit.). Dersom kommunene løser utfordringen med å motivere arbeidskraften til å jobbe mer, står fortsatt oppgaven med å organisere tjenestene slik at man klarer å nyttiggjøre seg gevinsten av økte stillingsstørrelser. I pleie- og omsorgssektoren kan dette komme i konflikt med turnuskabaler.
Mange kommuner (og sykehus) har forsøkt å løse rekrutteringsproblemet ved ulike former for økt økonomisk godtgjøring. Mulighetene til å kjøpe seg ut av problemene er imidlertid ikke så store. Hensynet til avtaleverk og trange budsjetter er en begrensning. Dessuten er trekk ved arbeids- og fagmiljøene mange steder blitt slik at lønn alene ikke er tilstrekkelig.
KS beklager at kommuner og fylkeskommuner henges ut i media fordi de ikke greier å løse oppgavene på grunn av mangel på personell, og de beskriver tilstanden som «svartebørsliknende» når det gjelder lønn innenfor deler av helsesektoren.
Kommuner og fylkeskommuner overbyr hverandre uten at det blir mer personell av den grunn.(KS 1998b)
Dramatikken og frustrasjonene utspiller seg blant kolleger og i «møtet mellom tjenesteyter og pasient/bruker/klient/kunde» på de konkrete arbeidsplassene i den enkelte kommune, mens ansvaret ofte ligger et annet sted. En del av de kommuna- le bemanningsproblemene skyldes forhold som ligger utenfor den kommunale virk- somheten og må dermed også finne sin løsning på nasjonalt nivå. Storting og regjering avgjør hvilke tjenester kommunene skal yte, på hvilket grunnlag disse skal tildeles og hvilken kvalitet de skal holde. Det samme gjelder utdanningskapasite- ten og kommunenes økonomiske rammebetingelser.7 Disse tre forholdene er grunn- leggende for kommunenes muligheter til å utøve en god (langsiktig og strategisk) arbeidsgiverpolitikk.
I sin henvendelse til Fafo skriver KS at «arbeidsmarkedet vil framover være pre- get av en mistilpasning mellom hva utdanningssystemet produserer av kandidater og arbeidsmarkedets behov. I tillegg vil en oppleve konkurranse om visse typer arbeidskraft. (..) Det vil derfor være viktig å få analysert kommunenes mulighet til
7 «Deler av problemet skyldes at «staten pålegger kommunesektoren oppgaver og lager rettighetslov- givning samtidig som den hindrer kommuner og fylkeskommuner i å utføre oppgavene ved å nekte å utdanne tilstrekkelig personell. (..) Myndighetene har ansvar for å dimensjonere kandidatproduk- sjonen slik at den i størst mulig grad faller sammen med de personellbehov som forventes å oppstå
å få rekruttert den arbeidskraft det er behov for.» (KS 1998b) På denne bakgrunn har KS bedt Fafo om å gjennomføre et forskningsprosjekt som vurderer rekrutte- ringstiltak og kommuners rekrutteringsevne.
1.2 Tilnærming
Bemanningsbehovet styres av hva som til en hver tid defineres som kommunale oppgaver og hvilken kompetanse som fordres for å løse disse på en tilfredsstillende måte. De nasjonale myndighetenes overordnede ansvar for å skape forutsigbarhet og balanse i forholdet mellom pålagte oppgaver, økonomiske rammebetingelser og utdanning av tilstrekkelig mange kandidater med relevant kompetanse, er udisku- tabel. Dette er en forutsetning for at kommunene skal «klare å få rekruttert den arbeidskraften det er behov for». Men det er ingen garanti for at dette løser de lokale rekrutteringsproblemene. Når KS derfor ønsker å få vurdert «rekrutteringstiltak og kommunenes rekrutteringsevne», er det naturlig å konsentrere analysen om trekk ved bemanningssituasjonen som kan påvirkes av den lokale arbeidsgiverpolitikken.
Hovedspørsmålet er hva lokale myndigheter og arbeidsgivere kan oppnå gjennom ulike tiltak8 for a) å styrke rekrutteringen, b) å holde på arbeidskraften, og c) bedre å nyttiggjøre seg arbeidskraften og hvordan myndighetene, arbeidsgiverne og fag- forbundene sentralt kan følge opp.
Styrke rekrutteringen
De lokale rekrutteringstiltakene kan rettes mot fire grupper. Dette er førstegangs- ansatte (oftest yngre og/eller nyutdannede), ansatte i egen organisasjon, yrkesakti- ve utenfor egen virksomhet og personer som ikke er yrkesaktive. For å oppretthol- de bosettingen og derigjennom styrke rekrutteringsgrunnlaget kan kommunen henvende seg til tre grupper utenfor egne rekker. Dette er de som er midlertidig
«ute», på grunn av utdanning, militæret e.l., utflyttere som har etablert seg andre steder og som man satser på skal flytte tilbake, og det er folk som i utgangspunktet ikke har familiære eller geografiske bånd til kommunen.
8 Hvilke tiltak dette dreier seg om, har vi latt bli et empirisk spørsmål. Det vil si at vi avgrenser temaet til positive og negative erfaringer fra de kommunene som inngår i datagrunnlaget.
Beholde arbeidskraften
Tiltak for å beholde arbeidskraften rettes mot egne ansatte. Det kan være for å øke deltidsansattes yrkesdeltakelse, forhindre uønskede arbeidstidsreduksjoner, forlen- ge den yrkesaktive perioden (seniorpolitikk), redusere sykefraværet og ikke minst unngå uønsket høy personalgjennomtrekk.
Nyttiggjøre seg arbeidskraften
Tiltak for bedre å nyttiggjøre seg arbeidskraften handler dels om å få flere tjenester ut av hvert årsverk, og dels om å få flere årsverk ut av hver ansatt. Dette dreier seg om, foruten arbeidstid, å omplassere funksjoner for å oppnå bedre utnytting og mindre avhengighet av såkalt «flaskehalspersonell». Dette innebærer også en gjen- nomgang av profesjonenes innflytelse på stillinger og oppgaver, og hva slags kom- petanse som trengs for å utføre ulike oppaver.9
Vårt utgangspunkt er altså at mange kommuner og fylkeskommuner sliter med å holde bemanningen oppe på et ønsket nivå for å kunne ivareta sine oppgaver. I tiden fremover må kommunene belage seg på økt konkurranse om arbeidskraften.
Dermed blir vårt kjernespørsmål hva kommunene kan gjøre for å bli mer rasjonelle og attraktive arbeidsgivere. Til sammen danner dette hovedlinjene i rapporten.
1.3 Problemstillinger
Med dette utgangspunktet reises disse hovedproblemstillingene:
• Hva er de viktigste tiltakene kommunene kan iverksette for å rekruttere og be- holde personell med ønsket kompetanse?
• Hvordan er personalpolitikken og kommunens arbeid for å skape attraktive arbeidsplasser?
• Har kommunesektoren en rekrutterings- og bemanningssituasjon som skiller seg vesentlig fra andre sektorer i arbeidslivet?
9 En søker å organisere tjenestene slik at behovet for personell med en vanskelig tilgjengelig kompe- tanse reduseres. Dette gjøres ved å fagliggjøre «flaskehalspersonalet» slik at deres arbeid i større grad konsentreres om å utøve sin særlige kompetanse, og at andre oppgaver overføres til andre yrkesgrupper, ved å benytte andre kvalifiserte yrkesgrupper der oppgavepresset er størst (nedbygge profesjonsinn- delingen), og øke konkurranseevnen ved å overføre oppgaver fra hardt arbeidsbelastede enheter i linjen til enheter som kan tilby mer attraktive arbeidsforhold for arbeidstakere med viktig og vanskelig til-
I utgangspunktet vet vi ikke om de mest kjente og brukte tiltakene er de som har best treffsikkerhet. For å få kunnskap om betydningen av eventuelt «helt andre for- hold» må vi derfor gå åpent og bredt ut. Likeledes kan det være slik at ett tiltak har god effekt i én kommune, men ikke i en annen. Her blir utfordringen å forstå for- utsetningene for denne forskjellen.
Vi har derfor lagt stor vekt på å beskrive det kommunale bakteppet for rekrut- teringsspørsmålene. De første kapitlene av rapporten handler derfor om bosteds- problematikk, yrkesmobilitet, deltidsreserven og kommunal image og jobbmotiva- sjon. Rapportens tyngdepunkt ligger i beskrivelsen av attraktive arbeidsplasser. De siste kapitlene tar for seg lønn og kompetanseutvikling som virkemidler og mer rettede tiltak for å øke bruken av deltidsreserven.
1.4 Design og metode
For å belyse spørsmålene som er reist, baserer vi oss dels på data som er innhentet i forbindelse med dette prosjektet og dels på andre undersøkelser og offisiell statis- tikk. Vi har gjennomført cirka 75 dybdeintervjuer med ledere og tillitsvalgte i åtte kommuner og fire av Oslos bydeler,10 i tillegg til telefonintervjuer med 865 ansatte i de samme kommunene og bydelene. Deltakerkommunene er valgt ut blant et noe større utvalg av kommuner som responderte på en invitasjon om å delta fra KS. Av alle landets kommuner var det 18 interesserte. Det ble plukket ut sju kommuner som inngår i dette prosjektet. I tillegg ble en kommune som allerede var knyttet til Fafo gjennom et annet KS-prosjekt inkludert i spørreundersøkelsen. Utvelgelsen av bydeler i Oslo foregikk etter samme mønster. Kommunene og bydelene deltar som en følge av interesse for rekrutteringsproblematikken; ikke fordi de takler denne spesielt bra eller dårlig.
Intervjuene – det kvalitative materialet
Dybdeintervjuene ble foretatt i perioden mai til september 1999.11 Cirka halvparten ble gjennomført som gruppesamtaler. Vi har således snakket med langt flere enn 75
10 Intervjuene ble gjennomført delvis som enkeltintervjuer, og delvis i grupper med to eller tre. Hver intervjusekvens hadde en varighet på mellom en og en halv og tre timer. Båndspiller ble benyttet i et flertall av intervjuene. De ble gjennomført i 1999.
11 Samtalene ble gjennomført som delvis strukturerte intervjuer med bruk av intervjuguide (se ved- legg på http://www.fafo.no/pub/rapp/337). I en av kommunene ble det benyttet en annen intervju- guide, her ble særlig bruken av deltidsarbeid undersøkt.
