Prop. 237 L (2020 – 2021) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

(1)

Prop. 237 L

(2020 – 2021)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

–2021)

Lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) og lov om tollavgift

(tollavgiftsloven)

Lov om inn- og utførsel av var er (var eførselsloven) og lov om tollavgift (tollavgiftsloven)

www.publikasjoner.dep.no Telefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon – 09/2021

MILJØMERKET TRYKKSAK

20 4 1 De p M e d i a 04 46

(2)

(3)

Prop. 237 L

(2020 – 2021)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) og lov om tollavgift

(tollavgiftsloven)

(4)

(5)

1 Proposisjonens hovedinnhold.. 5 2 Bakgrunnen for lovforslaget... 12 3 Utenlandsk rett... 13 3.1 Om fellesskapsrettens regler på

tollområdet ... 13 3.2 Tollovgivningen i våre naboland ... 14 4 Høringen... 15 5 Ny lovstruktur – lov om inn-

og utførsel av varer og

lov om tollavgift ... 18 5.1 Gjeldende lovstruktur ... 18 5.2 Høringsnotatets forslag ... 18 5.3 Høringsinstansenes merknader ... 18 5.4 Vurderinger og forslag ... 19 6 Tolletatens kontrollvirksomhet 22 6.1 Kontrollvirksomheten ... 22 6.1.1 Gjeldende rett ... 22 6.1.2 Forslaget i høringsnotatet ... 22 6.1.3 Høringsinstansenes merknader ... 23 6.1.4 Vurderinger og forslag ... 24 6.2 Tollmyndighetenes adgang til

systematisk og langvarig

observasjon ... 27 6.3 Prosessuelle regler for

kontrolltiltak ... 29 7 Konsekvenser av forslaget... 30 7.1 Personvernmessige konsekvenser 30 7.1.1 Innledning ... 30 7.1.2 Høringsinstansenes merknader ... 30 7.1.3 Vurderinger ... 31 7.2 Administrative og økonomiske

konsekvenser ... 34 8 Ikrafttredelse og

overgangsbestemmelser ... 35 9 Merknader til de enkelte

bestemmelsene i forslaget til lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) ... 36 9.1 Kapittel 1 Innledende

bestemmelser ... 36 9.2 Kapittel 2 Plikter ved ankomst

til tollområdet ... 40

9.3 Kapittel 3 Tollbehandling ved

innførsel ... 43 9.4 Kapittel 4 Tollprosedyrer ved

innførsel ... 47 9.5 Kapittel 5 Plikter ved utførsel og

utstedelse av opprinnelsesbevis ... 54 9.6 Kapittel 6 Klassifisering

og tollverdi ... 57 9.7 Kapittel 7 Særlige forvaltnings-

regler ... 60 9.8 Kapittel 8 Kontroll ... 74 9.9 Kapittel 9 Samarbeid med

annen stat ... 88 9.10 Kapittel 10 Tilbakehold av varer

som gjør inngrep i immaterial-

rettigheter ... 90 9.11 Kapittel 11 Tilbakehold og beslag

av varer mv. ... 94 9.12 Kapittel 12 Administrative

reaksjoner og straff ... 100 9.13 Kapittel 13 Handelstiltak ... 107 9.14 Kapittel 14 Ikrafttredelse,

overgangsbestemmelser og

endringer i andre lover ... 109 10 Merknader til de enkelte

bestemmelsene i forslaget til lov om tollavgift

(tollavgiftsloven) ... 111 10.1 Kapittel 1 Innledende

bestemmelser ... 111 10.2 Kapittel 2 Plikt til å beregne

tollavgift ... 112 10.3 Kapittel 3 Satser og beregnings-

grunnlag for tollavgift ... 117 10.4 Kapittel 4 Opprinnelse ... 119 10.5 Kapittel 5 Nedsettelse av

tollavgiftssatser for

landbruksvarer ... 120 10.6 Kapittel 6 Fritak for tollavgift ... 124 10.7 Kapittel 7 Refusjon av tollavgift

ved gjenutførsel ... 125 10.8 Kapittel 8 Særlige

forvaltningsregler ... 128 10.9 Kapittel 9 Opplysningsplikt,

fastsetting og beregning

av tollavgift ... 131 10.10 Kapittel 10 Kontroll ... 133 10.11 Kapittel 11 Endring uten klage

og endringsfrister ... 135

(6)

overgangsbestemmelser og

endringer i andre lover ... 143 B Forslag til lov om tollavgift

(tollavgiftsloven) ... 176

(7)

(2020 – 2021)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) og lov om tollavgift

(tollavgiftsloven)

Tilråding fra Finansdepartementet 17. september 2021, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer (varefør- selsloven) og ny lov om tollavgift (tollavgiftsloven). De to nye lovene skal erstatte lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel (tolloven). Det overordnede målet med forslaget er å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter oppgaveoverfø- ringen til Skatteetaten, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter eget regelverk og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter.

Reglene om toll og reglene om vareførsel i dagens tollov regulerer ulike forhold som har til dels ulike formål. Toll er en avgift på nærmere bestemte varer som føres inn i landet, og reglene om toll gjelder i hovedsak plikten til å svare toll, beregning av toll og fritak for toll. Toll har i egen- skap av å være et offentligrettslig pengekrav klare likhetstrekk med merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel av varer.

Vareførselsreglene har en mye bredere begrunnelse, og er et generelt rammeverk for inn- og utførsel av alle varer. Reglene skal sikre myndighetene opplysninger om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut av landet. De gjelder dermed uavhengig av om det skal beregnes toll ved innførselen. Både når det gjelder innhenting av opplysninger om varer som inn- og utføres, kontroll med vareførselen og sanksjoner ved lovbrudd er det behov for andre regler på varefør- selsområdet enn for toll.

Departementet foreslår at reglene om toll og reglene om vareførsel inntas i to lover. Etter departementets vurdering vil en slik fordeling av regelverket legge til rette for at reglene på hvert av områdene kan få en bedre struktur og bli mer oversiktlige. Det vil igjen gjøre reglene mer tilgjengelig for brukerne. Det vil også gjøre det enklere å rendyrke regelverket ut ifra formålet med reglene, og lette arbeidet med regelverks- endringer.

(8)

Departementet foreslår at ny lov om vareførsel og ny lov om tollavgift trer i kraft fra den tid Kon- gen bestemmer.

Ny lov om inn- og utførsel av varer

Forslaget til ny lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) viderefører i stor grad de bestemmelsene i dagens tollov som gjelder innhenting av opplysninger om og kontroll med den grensekryssende vareførselen. Lovens systema- tikk er imidlertid noe endret sammenlignet med tolloven, både for å gjøre regelverket mer tilgjengelig og som en konsekvens av forslaget om en egen lov om tollavgift.

Departementet har lagt vekt på å synliggjøre at vareførselsloven også skal bidra til å beskytte samfunnet mot ulovlig inn- og utførsel av varer ved å sikre at restriksjoner gitt av hensyn til blant annet samfunnssikkerhet, beskyttelse av men- neskers liv og helse, dyrevelferd, plantevern og miljøvern, overholdes. På disse områdene har Tol- letaten viktige samfunnsoppgaver. Videre er bestemmelsene om plikter ved inn- og utførsel av varer og de enkelte tollprosedyrene i større grad enn i tolloven utformet etter mønster av tilsvarende regler i EUs tollkodeks, når det gjelder opp- bygging og begrepsbruk.

Departementet har også gått grundig gjennom kontrollbestemmelsene med sikte på å tydelig- gjøre Tolletatens kontrollhjemler, og dette er også særskilt omtalt i proposisjonens kapittel 6.

Reglene om tollmyndighetenes adgang til å tilba- keholde og beslaglegge varer og behandlingen av slike varer, er klargjort, systematisert og samlet i et eget kapittel. I tillegg er straffebestemmelsene betydelig omarbeidet i samsvar med strukturen i straffeloven.

Lovforslaget er delt inn i 14 kapitler.

Kapittel 1 Innledende bestemmelser har bestem- melser om lovens formål. Loven skal sikre riktige og fullstendige opplysninger om varer som inn- og utføres, som grunnlag for fastsetting av avgifter og til bruk for kartlegging og statistikk. Tollmyn- dighetenes oppgaver for andre myndigheter ved kontroll av den grensekryssende vareførselen er særskilt nevnt i lovens formålsbestemmelse.

Loven skal også sikre at Norge overholder sine forpliktelser etter internasjonale avtaler om grensekryssende vareførsel.

Lovens sentrale virkeområde er innhenting av opplysninger om og kontroll med varer som føres inn i og ut av tollområdet. Loven gjelder i tollområ- det, som er det norske fastland og territorialfarvann, men ikke Svalbard, Jan Mayen og Norges

biland. Det foreslås hjemmel for departementet til å gi forskrift om at loven eller deler av denne skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen, og om disse områdene hver for seg eller sammen skal være eget tollområde.

Kapittel 2 Plikter ved ankomst til tollområdet har blant annet bestemmelser om plikten til å gi forhåndsvarsel om varer og å legge frem varer for tollmyndighetene til kontroll. Plikten til å gi for- håndsvarsel gjelder i utgangspunktet for alle som bringer en vare til tollområdet, men det omfattende unntaket som følger av avtale med EU og Sveits, foreslås synliggjort i loven. Kapitlet har også enkelte bestemmelser som kun retter seg mot føreren av transportmiddel ved ankomst til tollområdet. Dette gjelder blant annet plikt til å sørge for at transportmiddelet går direkte til sted der tollmyndighetene er stasjonert, og plikt til å gi melding til tollmyndighetene om ankomst til bestemmelsesstedet.

Kapittel 3 Tollbehandling ved innførsel har bestemmelser om plikten til å tollbehandle alle varer som innføres til tollområdet. Varer som inn- føres, skal underlegges en tollprosedyre, men kan i særlige tilfeller i stedet gjenutføres eller avstås til tollmyndighetene. Videre reguleres plikten til å deklarere alle varer som underlegges en tollprosedyre, og levering av deklarasjoner. Departementet foreslår egne bestemmelser om aksept av deklarasjoner, og om frigjøring av varer for disponering i tråd med den valgte prosedyren.

Kapittel 4 Tollprosedyrer ved innførsel har bestemmelser om tollprosedyrer ved innførsel av varer. Det er en bestemmelse om hver enkelt prosedyre hvor det fremgår hva prosedyren inne- bærer, blant annet om valg av prosedyren utløser plikt til å beregne tollavgift og andre avgifter. De aktuelle prosedyrene er overgang til fri disponering, forpassing, transittering, tollager, frisone, midlertidig innførsel og innenlands bearbeiding.

Prosedyren overgang til fri disponering inne- bærer at varen stilles til fri disponering og kan omsettes, brukes eller forbrukes i tollområdet.

Det tilsvarer fortolling etter tolloven, og medfører at eventuell tollavgift og merverdiavgift og sær- avgift som påløper ved innførsel, skal beregnes.

Varer som ikke skal innføres til tollområdet for overgang til fri disponering, må deklareres for en av de andre tollprosedyrene. Disse prosedyrene har det til felles at tollavgift og andre innførselsav- gifter som hovedregel ikke skal beregnes.

Departementet foreslår at innlegg av varer på tollager gjøres til en tollprosedyre, noe som vil innebære deklareringsplikt. Deklarering av varer under prosedyren tollager vil bidra til at tollmyn-

(9)

dighetene får bedre kunnskap om den store mengden varer som innføres og legges på tollager. Det vil gi tollmyndighetene bedre muligheter for å motvirke ulovlig vareførsel, noe som vil bidra til rettferdige konkurransevilkår for lovlydige aktører. Regler om innholdet i deklarasjon for bruk av prosedyren tollager skal fastsettes i forskrift som sendes på høring.

Kapittel 5 Plikter ved utførsel og utstedelse av opprinnelsesbevis samler reglene som gjelder ved utførsel av varer fra tollområdet. På samme måte som ved innførsel av varer, skal den som utfører en vare fra tollområdet gi tollmyndighetene for- håndsvarsel om varen. Som i bestemmelsen om forhåndsvarsel ved innførsel av varer, foreslås det at unntaket fra plikten til å forhåndsvarsle som følge av avtalen med EU og Sveits, tas inn i loven.

Plikten til å legge varen frem for tollmyndighetene er synliggjort ved at den er regulert i egen bestemmelse. Videre fremgår det at varer som skal utføres fra tollområdet, skal tollbehandles og underlegges prosedyren utførsel, og at det skal leveres en deklarasjon. Det er også bestemmelser om aksept av deklarasjon og om frigjøring av varer for utførsel. I tillegg er det i kapitlet enkelte bestemmelser som kun retter seg mot føreren av transportmiddel ved avreise fra tollområdet.

Kapitlet har også bestemmelser om opprinnelsesbevis. Preferensielle opprinnelsesbevis utste- des for varer som skal utføres, for å oppnå tollbe- gunstigelse i et annet land, mens ikke-preferensielle opprinnelsesbevis kan ha betydning for anvendelse av handelstiltak og for andre formål innførselslandet måtte bestemme.

Kapittel 6 Klassifisering og tollverdi har innled- ningsvis en hjemmel til å gi forskrift om klassifisering av varer. Klassifisering av varer skal, som i dag, skje i samsvar med Konvensjonen om det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer (HS-konvensjonen) og HS-nomenklaturen.

Departementet kan i tillegg bestemme ytterligere oppdeling med formål å innhente opplysninger om varer til bruk for avgift, statistikk- og kontroll- formål.

Kapitlet har også detaljerte bestemmelser om fastsetting av varers tollverdi, det vil si der tollavgiften skal beregnes i prosent av verdien. Reglene om varers tollverdi har betydning ved fastsetting av beregningsgrunnlaget for tollavgift, merverdiavgift og enkelte andre avgifter. Tollverdien benyttes også av Statistisk sentralbyrå for å utarbeide handelsstatistikken. I tillegg er tollverdien en viktig inngangsport for å avdekke handels- basert hvitvasking av penger og ulovlige økono- miske strømmer.

Kapittel 7 Særlige forvaltningsregler har regler som erstatter eller supplerer forvaltningsloven.

Det er blant annet bestemmelser om alminnelig opplysningsplikt, endring av opplysninger i deklarasjonen og bindende forhåndsuttalelser. Klage- fristen foreslås forlenget fra tre til seks uker.

Norge er etter EØS-avtalen protokoll 10 kapittel IIa – Tollsikkerhetstiltak, med vedlegg, forpliktet til å ha et system for å autorisere økonomiske ope- ratører som er involvert i vareførsel over lande- grensene, såkalte AEOer (Authorized Economic Operators). Dette er også regulert i kapitlet.

Kapitlet har videre bestemmelser om tollmyndighetenes taushetsplikt og adgangen til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter.

Bestemmelsen om adgangen til å utlevere taus- hetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter foreslås endret slik at det blir enklere å imøtekomme endringer i behovet for utlevering. Samtidig foreslås det i kapittel 8 at tollmyndighetenes adgang til å utlevere passasjer- opplysninger som er innhentet for kontroll av vareførselen, begrenses i forskrift. Det samme gjelder opplysninger om grensekryssende trafikk innhentet ved bruk av skiltgjenkjenningssystem.

Videre foreslås endringer i bestemmelsen om overført taushetsplikt.

Kapitlet har også bestemmelser om sammenstilling av personopplysninger, om lagring av personopplysninger og om bruk av personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer.

Departementet foreslår i tillegg en hjemmel for bruk av personopplysninger i automatiserte avgjø- relser.

Kapittel 8 Kontroll har omfattende hjemler for tollmyndighetens kontroll med den grensekryssende vareførselen, og hjemler som gir rett til å innhente ytterligere opplysninger fra den opplys- ningspliktige selv, tredjeparter og offentlige myndigheter. Tollmyndighetene kan også innhente opplysninger om passasjerer og besetning fra transportselskap og innhente opplysninger om grensekryssende trafikk ved bruk av skiltgjenkjenningssystem.

De sentrale kontrollbestemmelsene i tolloven

§§ 13-1 og 13-3 foreslås videreført, men slik at vil- kårene for at tollmyndighetene kan kontrollere i større grad tar utgangspunkt i formålet, som er kontroll med varer som krysser grensen. Flere høringsinstanser har hatt merknader til disse forslagene, og det vises til særskilt omtale i proposisjonens kapittel 6 om Tolletatens kontrollvirksomhet, punkt 6.1. Der omtales også tollmyndighetenes adgang til systematisk og langvarig observa-

(10)

sjon i punkt 6.2 og prosessuelle regler for kontrolltiltak i punkt 6.3.

Bestemmelsene i kapittel 8 er ellers i stor grad en videreføring av tollovens kontrollbestemmel- ser, men med enkelte presiseringer og lovtek- niske endringer. Departementet foreslår blant annet at reglene om kontroll av person inntas i en egen bestemmelse, og at inngripende undersø- kelse av personer hjemles klart i loven. Også tollmyndighetenes adgang til å bruke makt overfor personer som forsøker å unndra seg kontroll, og adgangen til å innhente opplysninger om passasjerer og besetning fra transportselskaper, som i dag er regulert i tollforskriften, foreslås regulert i loven.

Kapittel 9 Samarbeid med annen stat har bestemmelser om tollmyndighetenes samarbeid med andre lands myndigheter innenfor vare- førselslovens saklige virkeområde. Norge har i dag en tollsamarbeidsavtale med Sverige inngått i 1959, og en avtale med Finland inngått i 1968.

Som følge av svensk og finsk EU-medlemskap, ble avtalene reforhandlet i 1997 og påbygd med en avtale mellom EU og Norge.

Kapittel 10 Tilbakehold av varer som gjør inn- grep i immaterialrettigheter regulerer tollmyndig- hetenes tilbakehold av varer som gjør inngrep i immaterialrettigheter og enkelte lignende overtredelser av markedsføringsloven. Reglene ble vesentlig endret ved lov 12. juni 2020 nr. 67 om endringer i varemerkeloven og tolloven mv. (gjen- nomføring av nytt varemerkedirektiv mv.).

Kapittel 11 Tilbakehold og beslag av varer mv.

regulerer tollmyndighetenes adgang til å holde tilbake, beslaglegge, selge og destruere varer og andre gjenstander. Dagens bestemmelser om dette er plassert i både kapittel 4 og 16 i tolloven, og med henvisninger til hverandre. Reglene om adgangen til tilbakehold og beslag av varer er klargjort og samlet i et eget kapittel, med felles regler om salg og destruksjon. I tillegg foreslås nye regler om tollmyndighetenes adgang til å holde tilbake og destruere varer som er inn- eller utført uten tillatelser mv. fastsatt i annen lov.

Kapittel 12 Administrative reaksjoner og straff regulerer tollmyndighetenes adgang til å ilegge administrative reaksjoner som tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og bortfall av adgangen til å repre- sentere deklaranter. Straffebestemmelsene i kapitlet er betydelig omarbeidet sammenlignet med straffebestemmelsene i tolloven kapittel 16.

Det gjelder først og fremst oppbyggingen av bestemmelsene som tilsvarer strukturen i straffeloven. Departementet foreslår også at enkelte straffebestemmelser ikke videreføres, enten fordi

de straffbare handlingene rammes av andre straf- febud i loven eller i straffeloven, eller fordi ileg- gelse av overtredelsesgebyr anses som en til- strekkelig sanksjon.

Kapittel 13 Handelstiltak har bestemmelser om iverksetting av handelstiltak for å beskytte det norske markedet mot ulike former for urettferdig konkurranse fra andre stater. Handelstiltak kan iverksettes som antidumpingtiltak, utjevningstil- tak, beskyttelsestiltak og mottiltak. Adgangen til å iverksette slike tiltak er begrenset av WTO-avtalen. Også mange frihandelsavtaler har bestemmelser om når handelstiltak kan iverksettes mot en avtalepart. Kapitlet har også særlige regler om opplysningsplikt og undersøkelser i slike saker.

Ny lov om tollavgift

Forslaget til ny lov om tollavgift viderefører de bestemmelsene i tolloven som gjelder selve toll- kravet, blant annet bestemmelser om når tollavgift skal beregnes og hvem som er ansvarlig for tollavgift, satser og beregningsgrunnlag for tollavgift, preferansetollavgift, nedsettelse av tollavgiftssats for landbruksvarer og fritak for tollavgift. Departementet har særlig lagt vekt på å tydeliggjøre hvem som kan bli ansvarlig for å beregne tollavgift i forskjellige situasjoner, og å avklare hvilke fritak for tollavgift som har sin hovedbegrunnelse på tollavgiftsområdet og dermed bør reguleres i tollavgiftsloven. Landbruks- myndighetenes adgang til å sette ned de ordi- nære tollavgiftssatsene på landbruksvarer vide- reføres med enkelte mindre endringer. I tillegg foreslår departementet en ny ordning for å bedre kontrollmulighetene og regulere et eventuelt ansvar for tollavgift når landbruksvarer som er innført med redusert tollavgiftssats på vilkår om sluttbruk, selges videre.

Departementet har ved gjennomgang av forvaltningsreglene for tollavgift sett hen til skatteforvaltningsloven, som gjelder for alle andre skatte- og avgiftskrav. Tollavgift er, som de andre skatte- og avgiftskravene, et offentligrettslig pengekrav, og departementet mener at forvaltningen av disse bør følge generelle regler dersom ikke særskilte hensyn tilsier særregler. De sentrale forvaltnings- bestemmelsene i tollavgiftsloven er derfor utformet i samsvar med skatteforvaltningslovens bestemmelser, så langt det passer. Dette gjelder blant annet reglene om opplysningsplikt, fastsetting og beregning av tollavgift, endringsregler og - frister og sanksjoner. Denne delen av forslaget innebærer enkelte materielle endringer, blant annet forlenges den ordinære endringsfristen fra

(11)

tre til fem år. Departementet foreslår også at vilkå- rene for å ilegge tilleggsavgift og satser for tilleggsavgift utformes tilsvarende som for tilleggsskatt etter skatteforvaltningsloven.

Lovforslaget er delt inn i 13 kapitler.

Kapittel 1 Innledende bestemmelser har bestem- melser om lovens virkeområde, definisjoner av enkelte sentrale ord og uttrykk i loven, samarbeid med annen stat og forholdet til forvaltningsloven.

Lovens saklige virkeområde er plikt til å beregne tollavgift for varer som innføres til tollområdet, og fastsetting av tollavgift. Lovens stedlige virkeom- råde er tollområdet, det vil si det norske fastland og territorialfarvann, men ikke Svalbard, Jan Mayen og Norges biland.

Kapittel 2 Plikt til å beregne tollavgift har bestemmelser om når tollavgift skal beregnes, tid- festing, hvem som skal beregne tollavgift og med- ansvar for tollavgift. Som følge av nye prosedyrer i vareførselsloven, er disse bestemmelsene utformet på en annen måte enn i tolloven. Departemen- tet har dessuten lagt vekt på å klargjøre når avgift- splikten oppstår. Videre er tollovens uttrykk «tollskyld», som et samleuttrykk for plikten til å svare toll, erstattet med «plikt til å beregne tollavgift».

Som følge av dette videreføres heller ikke uttrykket «tollskyldner». Uttrykket tollavgiftspliktig omfatter en snevrere gruppe enn tollskyldner i tolloven. Gruppen som ikke anses som tollavgiftspliktig, vil imidlertid kunne bli medansvarlig for tollavgift. Kapitlet har også en ny bestemmelse om at den som erverver en vare som er innført med nedsatt tollavgift på vilkår om at varen brukes på en bestemt måte, blir tollavgiftspliktig ved brudd på vilkåret.

Kapittel 3 Satser og beregningsgrunnlag for toll- avgift regulerer hvilke satser som fastsettes av Stor- tinget og kunngjøres som del av tolltariffen. Dette er de ordinære tollavgiftssatsene og preferansetoll- avgiftssatser for varer med opprinnelse i land Norge har frihandelsavtale med, og varer med opprinnelse i land Norge ensidig gir tollavgiftsbegun- stigelse. Kapitlet har også hjemmel for departementet til å sette ned de ordinære satsene for landbruksvarer. Denne myndigheten til å forvalte tollvernet for landbruksvarer er tildelt Landbruks- og matdepartementet. Bestemmelsene om beregningsgrunnlaget for tollavgift gir nærmere regler om beregning på grunnlag av vekt, volum, antall og verdi. Når beregningsgrunnlaget er verdi, er det tollverdien som er beregningsgrunnlaget. Bestem- melsene om tollverdi er inntatt i kapittel 6 i vare- førselsloven. Kapitlet har også bestemmelser om beregningsgrunnlag ved utenlands bearbeiding og når varen er skadet eller bedervet.

Kapittel 4 Opprinnelse har bestemmelser om opprinnelse når varer innføres til tollområdet.

Bestemmelser om preferensiell opprinnelse har betydning for om det kan gis tollavgiftslettelser etter frihandelsavtale eller det generelle preferan- sesystemet for utviklingsland (GSP). Bestemmel- ser om ikke-preferensiell opprinnelse har betydning for andre spørsmål enn preferansetollavgift, for eksempel tollavgift som ilegges etter vare- førselsloven kapittel 13 om handelstiltak.

Kapittel 5 Nedsettelse av tollavgiftssats for land- bruksvarer har bestemmelser om de ulike ordnin- gene for nedsettelse av tollavgiftssatser for landbruksvarer. Denne myndigheten etter tolloven er tildelt Landbruks- og matdepartementet ved kon- gelig resolusjon, og forvaltes av Landbruksdirekto- ratet i første instans. Tollavgiftssatsene for landbruksvarer kan settes ned som generell nedsettelse, som individuell nedsettelse etter søknad eller ved fastsetting av tollkvoter der kvoteandeler tilde- les ved auksjon eller på annen måte. Departemen- tet foreslår en hjemmel for landbruksmyndighe- tene til å sette ned tollavgiftssatsen med virkning utover budsjettåret med forbehold om at tolltariffen ikke endres, og til å treffe vedtak uten mengdebe- grensning når det anses hensiktsmessig.

Kapittel 6 Fritak for tollavgift har bestemmel- ser om fritak fra plikten til å svare tollavgift for enkelte varer og i enkelte situasjoner. Tolloven kapittel 5 har i dag regler om tollfritak som også gjelder for merverdiavgift via henvisning fra merverdiavgiftsloven. Mange av fritakene i tolloven kapittel 5 foreslås videreført i merverdiavgiftsloven kapittel 7 fordi de har størst betydning for merverdiavgift, mens enkelte fritak videreføres i vareførselsloven kapittel 4 som unntak fra deklara- sjonsplikt. I tollavgiftsloven foreslås det innatt enkelte fritak som primært gjelder for tollavgift, samt en bestemmelse som oppstiller fritak når det foreligger unntak fra deklarasjonsplikten i varefør- selsloven kapittel 4. I tillegg inneholder kapitlet en bestemmelse om at departementet i forskrift kan bestemme at fritak i merverdiavgiftsloven kapittel 7 gjelder tilsvarende for tollavgift. Selv om lov- strukturen som foreslås for tollfritak er ny, videre- føres alle gjeldende tollfritak.

Kapittel 7 Refusjon av tollavgift ved gjenutførsel gjelder refusjon av tollavgift ved gjenutførsel av varer. Tollavgiften kan refunderes ved gjenutfør- sel av vare benyttet ved reparasjon eller bearbeiding, og ved gjenutførsel av vare i uendret stand.

Kapitlet har også en bestemmelse om delvis refusjon når en vare som innføres midlertidig til leie eller lån gjenutføres senere, og ikke fyller vilkå- rene for å kunne deklareres for tollprosedyren

(12)

midlertidig innførsel. Tollavgift kan også refunderes når en vare gjenutføres fordi den er feilsendt, feilbestilt eller ikke levert som avtalt. Kapitlet viderefører tolloven kapittel 11 uten vesentlige endringer. Fristen i tolloven § 11-2 annet ledd på ett år fra gjenutførsel for å fremme krav på refusjon foreslås imidlertid ikke videreført. I stedet foreslås det at fristen reguleres av den alminnelige foreldelsesfristen, som er tre år fra kravet på refusjon tidligst kunne vært fremmet.

Kapittel 8 Særlige forvaltningsregler har regler som erstatter og supplerer forvaltningsloven på enkelte områder. Departementet fore- slår endringer i oppbyggingen av bestemmelsene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter, som i tilsvarende bestemmelser i vareførselsloven. Videre foreslås enkelte materielle endringer, blant annet i bestemmelsen om overført taushetsplikt og ved forlengelse av klagefristen fra tre til seks uker.

Kapitlet har også bestemmelser om ubekreftede personopplysninger i tips mv., sammenstilling av personopplysninger og automatiserte avgjørel- ser og bruk av personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer.

Kapittel 9 Opplysningsplikt, fastsetting og bereg- ning av tollavgift har innledningsvis en bestem- melse om alminnelig opplysningsplikt som retter seg mot den som leverer melding for tollavgift.

Bestemmelsen angir hovedinnholdet i denne opp- lysningsplikten, som er å gi riktige og fullstendige opplysninger.

Kapitlet har også bestemmelser om levering av melding for tollavgift, om fastsetting og beregning av tollavgift og om endring av egen fastsetting. Disse bestemmelsene er en konsekvens av departementets forslag om å utforme sentrale for- valtningsbestemmelser i tollavgiftsloven i tråd med skatteforvaltningslovens bestemmelser.

Etter forslaget skal melding for tollavgift leveres av den som deklarerer en vare for tollprosedyren overgang til fri disponering. Det er bruk av denne prosedyren som innebærer at eventuell tollavgift og andre innførselsavgifter oppstår. Mel- ding for tollavgift skal gis som del av deklarasjonen som leveres etter vareførselsloven, og inne- holde alle opplysninger som har betydning for fastsetting av tollavgift. Departementet foreslår at den som leverer melding for tollavgift, fastsetter grunnlaget for tollavgift ved levering av meldin- gen og beregner tollavgift av det fastsatte grunnlaget, såkalt egenfastsetting.

Departementet foreslår videre at den som har levert melding for tollavgift, skal kunne endre egen fastsetting av tollavgift ved å levere en

endringsmelding. Adgangen til egenendring inn- føres av praktiske hensyn, og fordi det ikke bør brukes for mye ressurser på feil som enkelt lar seg rette opp. Fristen for å levere endringsmelding er tre år.

Kapittel 10 Kontroll har bestemmelser om toll- myndighetenes adgang til å innhente kontrollopp- lysninger fra den tollavgiftspliktige og fra tredjeparter, men begrenset til å gjelde kontroll av plikten til å beregne tollavgift og fastsatt tollavgift.

Kapitlet har også bestemmelser om tollmyndighetenes adgang til å ilegge bokføringspålegg og om klage over bokføringspålegg.

Kapittel 11 Endring uten klage og endringsfris- ter gjelder tollmyndighetenes adgang til å endre en tollavgiftsfastsetting og frister for slik endring.

Departementet foreslår at bestemmelsene utformes i tråd med tilsvarende bestemmelser i skatteforvaltningsloven, så langt de passer. Det inne- bærer at tollmyndighetene kan endre enhver tollavgiftsfastsetting når fastsettingen er uriktig.

Bestemmelsen skiller ikke mellom endring til gunst og endring til ugunst, slik tolloven gjør. Det avgjørende er om fastsettingen er uriktig. Konse- kvensen av den uriktige fastsettingen må være at det er beregnet for mye eller for lite tollavgift. I motsetning til tolloven, fremgår det av loven hvilke hensyn tollmyndighetene skal ta i betrakt- ning når de vurderer om en fastsetting skal tas opp til endring. Dette bidrar til likebehandling og forutsigbarhet.

Forslaget innebærer også at den generelle fristen for å ta en sak opp til endring økes fra tre til fem år, med en tiårsfrist dersom saken gjelder gra- verende unndragelse av tollavgift. Femårsfristen vil gjelde både ved endring til gunst og ved endring til ugunst, mens tiårsfristen bare er aktuell ved endring til ugunst.

Departementet foreslår i tillegg å videreføre en bestemmelse om departementets adgang til, på visse vilkår, å treffe enkeltvedtak om nedsettelse av tollavgift.

Kapittel 12 Administrative reaksjoner, straff og søksmål regulerer tollmyndighetenes adgang til å ilegge administrative reaksjoner i form av tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og tilleggsavgift, og har i tillegg en bestemmelse om straff for unnlatt medvirkning til kontroll. Departementet foreslår at reglene om tilleggsavgift utformes i tråd med reglene om tilleggsskatt etter skatteforvaltningsloven, så langt de passer. Det innebærer blant annet endringer i reglene om hvem som kan ilegges tilleggsavgift, og i satsstrukturen samt klarere unntaksregler. Tilleggsavgift ilegges en tollavgiftspliktig som gir uriktige eller ufullsten-

(13)

dige opplysninger til tollmyndighetene, eller unn- later å gi pliktige opplysninger, når opplysningss- vikten eller pliktbruddet kan føre til avgiftsmes- sige fordeler. Tilleggsavgift skal imidlertid ikke ilegges dersom den tollavgiftspliktiges forhold kan anses unnskyldelig. Hvem som er tollavgiftspliktig, følger av bestemmelser i kapittel 2 som skiller mellom tollavgiftspliktig og medansvarlig for tollavgift, blant annet for å tydeliggjøre og

begrense den gruppen som kan ilegges tilleggsavgift. Videre er satsen for tilleggsavgift samordnet med satsen for tilleggsskatt.

Kapitlet har også en bestemmelse om fristen for søksmål mot tollmyndighetenes vedtak, med forslag om at søksmålsfristen skal avbrytes dersom det omtvistede spørsmålet klages inn for Sivilombudet.

(14)

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Tolletatens samfunnsoppdrag er å sikre at lover og regler for toll og grensekryssende vareførsel etterleves. Dette innebærer at Tolletaten skal forvalte og medvirke til at dette regelverket følges, blant annet ved å informere og rettlede aktørene.

Samtidig skal Tolletaten legge til rette for effektiv handel og vareførsel.

De siste årene er det gjennomført flere endringer i oppgavefordelingen mellom Tolletaten og Skatteetaten. 1. januar 2016 ble innkreving av toll, merverdiavgift ved innførsel og særavgifter overført til Skatteetaten, og Toll- og avgiftsetaten endret samtidig navn til Tolletaten. Fra samme tidspunkt ble også forvaltningen av særavgifter for registrerte virksomheter og motorvognavgif- ter overført til Skatteetaten, og 1. januar 2017 ble ansvaret for merverdiavgift ved innførsel og sær- avgifter for ikke-registrerte virksomheter over- ført.

Hovedformålet med oppgaveoverføringen har vært å rendyrke Skatteetatens og Tolletatens hovedoppgaver, styrke arbeidet mot svart øko- nomi, styrke kontrollen av vareførselen over grensen, forenkle for innbyggere og næringsliv og redusere ressursbruken. Tolletaten ble styrket for å drive effektiv kontroll og administrasjon av vare- førselen. Skatteetaten har fått et helhetlig ansvar for reglene om merverdiavgift og særavgifter.

Som ledd i arbeidet med å styrke Tolletatens vareførselskontroll ble det med virkning fra 1. januar 2017 vedtatt enkelte utvidelser og presiseringer av kontrollbestemmelsene i tolloven. Toll- etaten fikk også nye reaksjons- og sanksjonsmulig- heter, blant annet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på pliktreglene i tolloven kapittel 3 og 4. I tillegg ble det vedtatt at Tolletaten kan lagre opplysninger om grensekryssende trafikk innhentet ved bruk av skiltgjenkjennings- systemet ANPR i seks måneder.

I etterkant av disse lovendringene har departementet gått gjennom og vurdert behovet for endringer både når det gjelder lovstruktur og begrepsbruk samt materielle endringer på sentrale områder. Det overordnede målet med dette arbeidet har vært å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter

oppgaveoverføringen til Skatteetaten, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter eget regelverk, og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter.

Dagens tollov gjelder både toll og vareførsel, men toll og vareførsel kan likevel ses på som to ulike områder. Toll er et offentligrettslig pengekrav som skal beregnes som følge av at en vare innføres til landet, mens reglene om vareførsel er prosedyre- og kontrollregler for inn- og utførsel av varer som gjelder uavhengig av om det skal beregnes toll som følge av innførselen. Ved skatteforvaltningsloven ble forvaltningsreglene for de fleste skatte- og avgiftskrav grundig vurdert. Det har ikke vært foretatt en tilsvarende gjennomgang av forvaltningsreglene for toll. Departementet har derfor gått gjennom forvaltningsreglene for toll- kravet og vurdert disse opp mot bestemmelsene i skatteforvaltningsloven.

Tolletatens oppgaver omfatter også bistand til andre myndigheter, først og fremst ved kontroll av inn- og utførsel av restriksjonsbelagte varer.

Denne oppgaven har ingen betydning for tollkra- vet. Vareførselsregelverket har derfor et langt videre anvendelsesområde enn reglene om toll, og det er til dels andre hensyn som gjør seg gjeldende ved utformingen av regelverket.

De ulike hensynene og anvendelsesområdene for reglene om vareførsel og reglene om toll har synliggjort behovet for å klargjøre hvilke bestemmelser i tolloven som gjelder vareførsel, og hvilke bestemmelser som gjelder toll. Det er for eksempel klart at de vide kontrollhjemlene i tolloven pri- mært er begrunnet i vareførselskontrollen.

Begrepsbruken i tolloven gir ofte ikke et klart svar ettersom «toll» i mange sammenhenger brukes på områder som gjelder generelt for varefør- selen, enten det skal beregnes toll eller ikke ved innførsel av en vare. Som følge av arbeidet med å klargjøre hva de enkelte bestemmelsene regulerer, har departementet kommet til at reglene om beregning og fastsetting av toll bør skilles ut fra regelverket for Tolletatens oppgaver med å innhente opplysninger om og kontrollere vareførse- len over grensen.

(15)

3 Utenlandsk rett

3.1 Om fellesskapsrettens regler på tollområdet

Romatraktaten slo fast allerede i 1957 at medlems- landene utgjør en tollunion, med en felles ytre toll- tariff og et tollfritt varebytte innad. En felles tollta- riff overfor tredjeland ble imidlertid ikke prakti- sert før i 1968, og en fullstendig tollovgivning på fellesskapsnivå kom ikke i stand før i 1993, da Rådets forordning om den felles tollkodeks trådte i kraft (Rådsforordning 2913/92). Gjeldende tollkodeks i EU (Union Customs Code (UCC)) vedtatt 9. oktober 2013 (Rådsforordning 952/2013) trådte delvis i kraft 1. mai 2016 og skulle etter pla- nen implementeres fullt ut innen 31. desember 2020. Overgangsperioden er nå utvidet frem til utviklingen av enkelte mindre formaliteter og elektroniske systemer er helt ferdigstilt i 2025.

Tollkodeksen erstatter tollkodeksen fastsatt ved rådsforordning 450/2008 (Community Customs Code). Tollkodeksens status som forordning innebærer at den gjelder direkte i hvert medlemsland, men enkelte av de materielle reglene i tollkodeksen og i gjennomføringsbestemmelsene kan utfylles nasjonalt. De bestemmelser som har preg av rammelovgivning og kan utfylles nasjonalt, er særlig bestemmelsene i tollkodeksen om sanksjoner (artikkel 42), klage på vedtak (artiklene 43–45) og kontroll av varer (artiklene 46–49).

Tollkodeksen utgjør en regelsamling som inn- holdsmessig kan sammenlignes med tradisjo- nelle tollover i de fleste land. Den detaljeres ytterligere ved delegasjonsbestemmelser ved The UCC Delegated Act 28. juli 2015 og bestemmelser om gjennomføring ved The UCC Implementing Act 24. november 2015, som begge er gitt av Kom- misjonen. I tillegg har Kommisjonen gitt overgangsbestemmelser ved The UCC Transitional Delegated Act 17. desember 2015.

Tollkodeksen samler de aller fleste generelle regler som gjelder handelen med varer mellom EU og tredjeland, i én sammenfattet utgave med til sammen 9 deler og 288 artikler.

Den første delen av tollkodeksen har i kapittel 1 generelle bestemmelser om blant annet lovens formål, tollmyndighetenes oppgaver, tollunionens

geografiske område (tollområdet) og gir de grunnleggende definisjoner. Kapittel 2 i del 1 har alminnelige bestemmelser om fysiske og juridiske personers rettigheter og plikter, tollmyndighetenes vedtak, behandling av opplysninger og bindende forhåndsuttalelser.

I EUs tollkodeks del 2 er det regler som har betydning for fastsetting av avgifter mv. Kapittel 1 gjelder tolltariffen og klassifisering av varer, mens kapittel 2 har bestemmelser om varers opprinnelse. Del 3 har bestemmelser om plikten til å svare toll (tollavgiftsplikten og subjekter for toll) og fritak fra pliktene og refusjon av toll.

Del 4 har regler om plikter knyttet til varer som ankommer EUs tollområde, herunder om plikt til fremleggelse og kontroll av varer som ankommer, og del 5 har generelle regler om toll- deklarasjon og tollprosedyrer. Bestemmelser om tollprosedyren overgang til fri omsetning er regulert i del 6, mens særlige tollprosedyrer er regulert i del 7. I del 8 er det gitt bestemmelser om plikter og prosedyrer ved utførsel av varer fra EUs tollområde. Del 9 har regler om utvikling av elektroniske systemer og diverse bestemmelser om forenklinger, delegasjon og om ikrafttredelse og overgangsregler.

Gjennomføringsbestemmelsene til tollkodeksen utgjør et svært omfattende regelverk. Her fin- nes detaljregler om bindende forhåndsvedtak, varers opprinnelsessted, tollverdi, innførselspro- sedyrer, tolldeklarasjoner, tollagerordninger, transittering, tollprosedyrer for innenlands- og utenlands foredling (Customs Warehouses), eksportkontroll, frisoner, tollskyld og sikkerhets- stillelse, tollrefusjon og enkelte bestemmelser om kontroll.

Innføringen av EUs nye tollkodeks i 2013 (952/2013) var en teknisk revisjon og ledd i en større omstillings- og moderniseringsprosess som Kommisjonen tok initiativet til, under betegnelsen «eCustoms». Målsetningen var at det omfattende tollregelverket i EU skal legge til rette for at all kommunikasjon mellom økonomiske aktører og tollmyndighetene skal kunne skje elek- tronisk, både deklareringer og pengetransaksjo- ner, enten disse gjelder innkreving av toll og

(16)

andre avgifter som måtte påløpe ved vareførselen, eller overføringer av refusjoner fra tollmyndighetene tilbake til de næringsdrivende.

Kodeksrevisjonen innebærer videre at alle økonomiske operatører som kvalifiseres etter de samme kriterier i hele EU, skal kunne benytte samme informasjonsportal til EUs tollmyndigheter (Single Window), uavhengig av i hvilket medlemsland vareførselen skjer. Den elektroniske kommunikasjonen med tollmyndighetene er innrettet slik at den omfatter også andre offentlige instanser, som nasjonale avgiftsmyndigheter og andre kontroll- og inspeksjonsmyndigheter som overvåker vareførselen (One-stop Shop).

3.2 Tollovgivningen i våre naboland

Tollovgivningen i våre naboland kjennetegnes ved at disse er EU-medlemmer, og at fellesskapets rettsregler om tollunionen har direkte anvendelse og forrang foran medlemslandenes nasjonale lov- givning. Tollunionens sekundærlovgivning er gitt i forordnings form, og det gjelder et alminnelig forbud mot å innskrive (transformere) denne lov- givningen i medlemslandenes internrett, for å sikre ensartet rettsanvendelse og like muligheter for enhver til å påberope seg de samme rettsre- glene overfor nasjonale myndigheter og i nasjonale domstoler, så vel som i Europa-domstolen. I medlemslandenes nasjonale tollovgivning er det derfor benyttet en henvisningsteknikk til tollunionens rettsakter, og av samme grunn er de nasjonale tollovene relativt kortfattede. Det vises til for- arbeidene til tolloven 2007, Ot.prp. nr. 58 (2006–

2007) kapittel 9 hvor det er gitt en omfattende beskrivelse av forholdet mellom nasjonal tollovgivning og tollunionens regler.

Den svenske tolloven, «Tullag» (2016:253), har bestemmelser om blant annet tollskyld, skatt (blant annet merverdiavgift), utfyllende prose- dyreregler for innførsel og utførsel av varer, kontroll, sanksjon i form av tolltillegg, forsinkelses- avgift og klageadgang.

Den danske tolloven, «Toldloven» av 20. september 2016, har regler om kontroll, tollbehandling, toll- og avgiftsfritak, avgiftsfri innlegging av varer i frihavn og på tollager, straff og sanksjoner og andre bestemmelser om blant annet bistand til andre lands tollmyndigheter og inngåelse av avtaler. «Tollbehandlingsbekendtgørelsen», som tilsvarer den norske tollforskriften, har regler om tollbehandling, og gir mer detaljerte prosedyrere- gler.

Finland har i tillegg til «Tullag» av 29. april 2016, «Lag om brottsbekämpning inom Tullen» og

«Lag om behandling av personuppgifter inom Tul- len». Tolloven regulerer «tullklarering», «tullöver- vakning» og «tullbeskatning av varor», og har regler om blant annet kompetente myndigheter og deres oppgaver, kontroll og bruk av makt og prosedyrer for dette, andre fullmakter som er til- lagt tollmyndighetene, tollfritak, «tullklarering», tollskyld, omgjøring og sanksjoner. Loven utfyller også EUs regler om statistikkføring. Loven om

«brottsbekämpning» regulerer hvilke metoder tollmyndighetene kan ta i bruk for å hindre, avsløre, etterforske og tiltale overtredelser av blant annet tolloven.

(17)

4 Høringen

Departementet sendte 6. mai 2019 på høring forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer (varefør- selsloven) og ny lov om tollavgift (tollavgiftsloven). De to nye lovene skal erstatte tolloven fra 2007. Høringsfristen var 31. august 2019.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Arbeids- og sosialdepartementet Barne-, likestillings- og inkluderings-

departementet Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet Justis- og beredskapsdepartementet Klima- og miljødepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet Kulturdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Olje- og energidepartementet Samferdselsdepartementet Utenriksdepartementet Datatilsynet

Direktoratet for økonomistyring Finanstilsynet

Forbrukerombudet Forbrukerrådet Innovasjon Norge Norges Bank Oljeskattekontoret Regelrådet

Regjeringsadvokaten Riksadvokatembetet Skattedirektoratet Tolldirektoratet Statistisk sentralbyrå ØKOKRIM

Riksrevisjonen Sivilombudsmannen Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter Bedriftsforbundet

Bilimportørenes Landsforening

Coop Norge Handel AS Den Norske Advokatforening Den norske Revisorforening Det Norske Veritas

Finans Norge

Hovedorganisasjonen Virke KS

Kystrederiene

Hurtigbåtenes Rederiforbund IKT-Norge

Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund Landsorganisasjonen i Norge

Morokulien – Grensetjenesten

NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon Norges Bondelag

Norges Fiskarlag

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund Norges Lastebileier-Forbund

Norges Rederiforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag Norsk Flygerforbund

Norsk Kabinforening Norsk Sjøoffisersforbund Norsk Øko-Forum

Næringslivets Hovedorganisasjon Petoro AS

Regnskap Norge

Selgerforbundet – Norges Handelsreisendes Landsforbund

Småbedriftsforbundet Skattebetalerforeningen Statkraft AS

Statnett SF

Storbedriftenes skatteforum v/Statoil ASA Transportsentralen A/L

UnioYrkesorganisasjonenes Sentralforbund Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til høringsforslaget:

Forsvarsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet Klima- og miljødepartementet Landbruks- og matdepartementet

(18)

Utenriksdepartementet

Datatilsynet

Innovasjon Norge – Eksportsenteret Kripos

Kystverket

Landbruksdirektoratet Politidirektoratet Riksadvokaten Skattedirektoratet Statens vegvesen Statistisk sentralbyrå Tolldirektoratet

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS Advokatforeningen

BDO Advokater AS Betul Akdeniz

NHO Logistikk og Transport NHO Mat og Drikke

Norsk olje og gass Norsk Tollerforbund Norsk Øko-forum

Næringslivets avgiftsforum Næringslivets hovedorganisasjon Regnskap Norge

Statnett SF

Tolletatens Juristforening Virke

Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har meddelt at de ikke har merknader til forslaget. Samferdselsdepartemen- tet viser til merknadene fra Kystverket og Statens vegvesen, og gir uttrykk for at de ikke har ytterligere merknader.

Det overordnede målet med departementets gjennomgang av tolloven og forslag til ny lovstruktur er å etablere et oppdatert lovverk som er bedre tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter oppgaveoverføringen til Skatteetaten. Hensikten er både å synliggjøre Tolletatens oppgaver etter eget regelverk med hovedvekt på vareførselskon- trollen, og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter. Kun et fåtall høringsinstanser har konkrete merknader til dette formålet. Advokatforeningen uttaler at den er positiv til en fornyelse og forbe- dring av regelverket på tollområdet, mens Næringslivets hovedorganisasjon mener det er positivt at Finansdepartementet har utarbeidet forslag til nytt regelverk på tollområdet, og at dette i større grad harmoniserer tollbestemmel- sene med det gjeldende regelverket for skatt.

Også Statistisk sentralbyrå er positiv til flere av de

uttalte målene, og viser til at det fremhever næringslivets plikt til å oppgi korrekt informasjon om vareførselen, uavhengig av om varene er belagt med toll.

Mange av høringsinstansene har merknader til departementets forslag om å erstatte dagens tollov med to nye lover; lov om inn- og utførsel av varer og lov om tollavgift. Skattedirektoratet skriver at de slutter seg til departementets forslag, mens andre høringsinstanser mener at forslaget til to lover er lite brukervennlig, og begrunner dette med behovet for dobbeltregulering og uklare grensesnitt mellom lovene. Det gjelder blant annet Advokatforeningen som viser til at forslaget kan fremstå som noe komplekst og teknisk, noe som gjør det vanskelig for ikke-jurister å se konsekvensene av forslaget. Tilsvarende gjelder Landbruksdirektoratet som stiller spørsmål ved om delingen i to lover vil bidra til den ønskede foren- klingen, og Norsk Øko-forum som uttaler at deling av tolloven ikke kan anses å bidra til forenkling, da regelverket fremstår som mindre brukervennlig og gjør det vanskelig å se helheten. En mer fullstendig gjengivelse av høringsinstansenes uttalelser og departementets vurderinger følger i kapittel 5 om ny lovstruktur.

Flere høringsinstanser har merknader og konkrete forslag til endringer i lovforslagene. Her behandles uttalelsene fra Norsk olje og gass og Statnett, mens forslag fra andre høringsinstanser behandles enten under de generelle merknadene eller i de spesielle merknadene til de enkelte lov- bestemmelsene.

Norsk olje og gass har forslag om forenkling av tollprosedyrene for vareførsel til og fra norsk kon- tinentalsokkel. Organisasjonen viser til at vareflyten til og fra kontinentalsokkelen skiller seg vesentlig fra den alminnelige inn- og utførsel av varer og uttaler:

«Det karakteristiske for sokkelvirksomheten er at de samme varene sendes frem og tilbake mellom land og sokkelinstallasjonene, og varene tollbehandles under samme tollprosedyre gang etter gang. Den omfattende tollbe- handlingen medfører betydelige kostnader uten at den etter Norsk olje og gass’ syn er ver- diskapende eller nyttig. Sett i lys av de spesielle forhold innen denne sektoren, mener Norsk olje og gass det er et betydelig rom for ytterligere forenklinger uten at myndighetenes behov for opplysninger og kontroll svekkes.

Forslagene om forenklinger berører svært mange av aktørene i petroleumsnæringen enten direkte eller indirekte. I første rekke

(19)

berører forslagene tollagerholdere som hånd- terer vareflyten som kommer i retur fra den norske delen av kontinentalsokkelen. De fleste av disse har tollager A med varianten «Offsho- rebevilling». I tillegg vil mange andre aktører i petroleumsnæringen ha nytte av forenklin- gene. Dette er virksomheter som ikke har tollager selv, men som må forholde seg til tollprosedyrer på grunn av at de omfattes av logistikk- flyten.

Som nevnt skiller vareførselen til og fra kontinentalsokkelen seg fra ordinær vareførsel ved at de samme varene går frem og tilbake mellom installasjonene på sokkelen og eierne på land. På land blir utstyret reparert, vedlike- holdt og deretter enten lagt inn på lager eller gjenutført til bruk på sokkelen.

I praksis er alt utstyr som går i denne

«loopen» tidligere innført til fastlandet og toll- behandlet der. De mest vanlige formene for tollbehandling er at varene er fortollet eller lagt inn på tollager. Vi antar derfor at disse varene har liten eller ingen kontrollmessig interesse.»

På denne bakgrunn foreslår Norsk olje og gass endringer i enkelte forskriftshjemler og at det i forskrift gis unntak fra kravet om levering av deklarasjon ved bruk av prosedyren tollager for varer fra kontinentalsokkelen, fra kravet om å føre og sende inn merknadsjournal, fra bruk av tollprosedyren forpassing ved videreforsendelse av varer i retur fra norsk del av kontinentalsokkelen og fra deklareringsplikten ved utførsel for kode 91-varer.

Statnett viser til de særlige hensyn som gjør seg gjeldende ved inn- og utførsel av elektrisk kraft og uttaler:

«Som nevnt er elektrisk kraft en vare som hver- ken kan lagres, sees eller berøres. Videre er det heller ikke mulig å vite hvem som selger og mottar kraften som flyter gjennom nettet.

Varens spesielle karakter innebærer at det ikke er mulig å etterleve pliktene slik de fremgår av tollforskrift og merverdiavgiftsforskrift i dag.

Dette gjelder både kravet til å deklarere avsen- der og mottaker av strømmen som eksporteres som handles på børs på Day-ahead markedet og Intradagmarkedet, samt melde- og fremleg- gelsesplikt, tolleekspedering, tillatelser og dokumentasjon for utførsel. Statnett ber på bakgrunn av dette om at det gis unntak fra disse pliktene for inn- og utførsel av elektrisk kraft, ved innføring av nytt regelverk.»

D e p a r t e m e n t e tser at det kan være gode grunner for flere av de unntakene som Norsk olje og gass og Statnett foreslår. Forslagene til for- skriftsregulering av unntakene vil bli nærmere vurdert i forbindelse med arbeidet med forskriften til den nye loven om inn- og utførsel av varer.

Forskriften skal fastsettes etter ordinær høring.

Departementet har også mottatt høringsut- talelse fra tre anonyme personer. Den ene uttaler seg om beløpsgrensen på 25 000 kroner for plikt til å oppgi kontanter ved inn- og utførsel, som ved- kommende mener er for høy, mens den andre har synspunkter på tollmyndighetenes adgang til inngripende undersøkelse av person. Den tredje per- sonen er kritisk til forslaget om å innta regelverket i to nye lover og å flytte regler om tollfritak til merverdiavgiftsloven.

(20)

5 Ny lovstruktur – lov om inn- og utførsel av varer og lov om tollavgift

5.1 Gjeldende lovstruktur

Stortingets vedtak om toll treffes med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav a og gjelder for ett år av gangen. Tollsatsene foreslås hvert år i Prop. 1 LS og behandles som en del av statsbudsjettet. I Stor- tingets årlige vedtak om toll videreføres fjorårets satser som utgangspunkt uendret, jf. § 1 i tollved- taket. Bare eventuelle endringer i eksisterende tollsatser nevnes uttrykkelig i vedtaket. De konso- liderte satsene fremgår av tolltariffen som blir kunngjort i Norsk Lovtidend. Med unntak av landbruksvarer, ilegges i dag toll på et fåtall varer ved innførsel til Norge, først og fremst på tekstiler.

Samlet proveny fra toll er for 2020 omlag 3.3 mrd.

kroner.

Dagens tollov, lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel, trådte i kraft 1. januar 2009 og erstattet lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll. Loven inne- bar først og fremst en lovstrukturell og lovteknisk forenkling av tollretten, men også enkelte språklige og materielle endringer. Stortingets plenarvedtak om toll ble forkortet, og de innledende bestemmelsene til tolltariffen ble innarbeidet i loven og i forskrift. Videre ble praktisk viktige bestemmelser i forskrift, særlig om tollgrunnlag, tollfritak og toll- nedsettelse, tatt inn i loven.

Tolloven har, i tillegg til bestemmelser om plikten til å svare toll, en rekke bestemmelser som gjelder vareførselen i alminnelighet. Reglene om vareførsel skal sikre myndighetene kunnskap om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut av landet, blant annet om de kan innføres lovlig, og gjelder uavhengig av om det skal svares toll ved innførselen. Vareførselsreglene har dermed en mye bredere begrunnelse, og er et generelt rammeverk for inn- og utførsel av alle varer.

5.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at tollovens regler om vareførsel og toll inntas i to nye lover, i lov om inn- og utførsel av varer og lov om tollavgift. Høringsforslaget var i hovedsak begrun-

net med at en slik fordeling av regelverket vil legge til rette for at reglene på hvert område vil få bedre struktur og bli mer oversiktlig, og at dette igjen vil gjøre reglene mer tilgjengelig for brukerne. Departementet viste også til at det vil bli enklere å rendyrke reglene ut ifra formålet med reglene.

5.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har ulikt syn på hvorvidt oppdeling av regelverk for vareførsel og toll i to lover vil gi bedre struktur og oversikt i regelverket, og dermed gjøre det lettere tilgjengelig. Næringsli- vets hovedorganisasjon er positiv til høringsforsla- get og uttaler:

«NHO mener at det er positivt at tollregelverket og skatteforvaltningsloven samordnes i større grad, og at både de materielle reglene og begrepsbruken i regelverket blir likere. Det gjør regelverket lettere tilgjengelig, og det bidrar til å fjerne ubegrunnede forskjeller i regelverket på avgiftsområdet. Det er også viktig at regelverket, spesielt på sanksjonsom- rådet, tar høyde for særtrekkene ved tollprosedyrene.»

Tilsvarende gjelder Skattedirektoratet som skriver:

«Vi vil innledningsvis bemerke at vi slutter oss til departementets forslag om å innta reglene om toll og vareførsel i to ulike lover. Vi er enige i at dette vil gi bedre struktur og oversikt i regelverket. Likevel ser vi at hensynet til bedre oversikt ikke alltid vil gjøre seg fullt ut gjeldende, da det vil være nødvendig å henvise til og forholde seg til bestemmelsene i begge lovene.»

Også Statnett er i utgangspunktet positiv til at regelverket oppdateres og at reglene om grensekryssende vareførsel og toll inntas i to nye lover.

(21)

Andre høringsinstanser er derimot mer skep- tiske til en slik lovstruktur. Advokatfirmaet Price- waterhouseCoopers AS uttaler:

«På side 13 står det at den foreslåtte oppdelingen vil gjøre reglene mer tilgjengelig for brukerne. Dette tror vi ikke vil være tilfelle, da det i seg selv er mer tungvint å undersøke to steder enn ett sted. Oppdelingen har i mange tilfeller ført til at spørsmål som hører sammen, har blitt delt. Vi nevner som ett eksempel at reglene om tollmessig opprinnelse og opprinnelsesdoku- mentasjon for GSP-ordningen er foreslått plassert i tollavgiftsloven § 4-3, mens reglene om opprinnelsesdokumenter for eksport av GSP- varer ligger i vareførselsloven § 5-6. Et annet eksempel er klassifiserings- og tollverdire- glene, som er foreslått lagt i vareførselsloven kapittel 6. Disse reglene har et bruksområde som omfatter mer enn beregning av toll, men det fremstår likevel ulogisk at grunnlaget for beregning av skattetypen tollavgift ikke skal fremgå i loven om tollavgift.»

Advokatforeningen ser at det kan være gode argu- menter for å ha to lover, men mener at forslaget har en del svakheter. Foreningen skriver:

«Men en slik to-deling kan også føre til en una- turlig løsrivelse av reglene om toll- og avgiftskravet fra reglene om vareførsel. En to- deling vil kunne medføre et dobbelt sett av samsvarende definisjoner og et dobbelt sett av regler som gjelder etter begge lovene. Videre vil to-delingen kunne medføre et stort antall krysshenvisninger mellom lovene og tilstø- tende lover, noe som kan bidra til at det blir mindre brukervennlig og vanskelig tilgjengelig. Det kan også oppstå uklare grensesnitt i forhold til reglenes rekkevidde, aktørenes ansvar, forpliktelser og dokumentasjon.»

Også BDO Advokater AS mener at forslaget vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig og svært lite brukervennlig, både for publikum og forvaltningen, og viser til at dette kan føre til at rettssikker- heten blir svekket. Det samme skriver Tolletatens Juristforening. Tilsvarende gjelder Kripos, som skriver at oppsplitting av regelverket i flere lover vil gjøre det mer uoversiktlig, og at hensynet til kravet om reguleringens klarhet og brukervennlighet for den enkelte dermed vil kunne svekkes.

Landbruksdirektoratet viser til dobbeltregulering i lovutkastene, og mener det i konkrete tilfeller vil kunne være krevende for brukerne å

avgjøre hvilke av de to lovene som gjelder. Direk- toratet understreker også «at det nye regelverket, med blant annet delingen i to nye lover, ikke må svekke tollvernet for landbruksvarer eller redusere landbruksmyndighetenes handlingsrom for forvalt- ningen av tollvernet».

Også Norsk Tollerforbund, Norsk Øko-forum og Virke mener at forslaget til to lover gjør regelver- ket vanskelig tilgjengelig for brukerne.

Tolldirektoratet har tilsvarende innvending, og

«mener hensynet til brukervennlighet og tilpasning til internasjonalt regelverk og praksis på området for toll og vareførsel, bør veie tyngre enn ønsket om å harmonisere regelverket med forvaltningsreglene på skatteområdet». De viser også til at toll og varefør- sel henger tett sammen, og mener at dette best reguleres i én lov. Etter deres syn medfører opp- splittingen kompliserte henvisningsteknikker som gjør regelverket mer fragmentert og mindre tilgjengelig.

5.4 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet, og foreslår at regelverket om toll skilles fra reglene om inn- og utførsel av varer og inntas i ny lov om tollavgift. Forslaget innebærer at betegnelsen toll, i form av avgift på varer ved innførsel, erstattes med betegnelsen tollavgift.

Det synliggjør at reglene gjelder det offentligretts- lige pengekravet. Departementet foreslår videre at bestemmelsene som regulerer den grensekryssende vareførselen inntas i ny lov om inn- og utfør- sel av varer, noe som vil bidra til å synliggjøre vik- tigheten av de generelle vareførselsreglene.

Dagens tollov gjelder både toll og vareførsel, men toll og vareførsel kan likevel ses på som to ulike områder. Toll er en avgift på nærmere bestemte varer som føres inn i landet, og reglene om toll gjelder i hovedsak plikten til å svare toll, beregning av toll og fritak for toll. Toll har klare likhetstrekk med merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel av varer. Toll skiller seg fra de indirekte skattene merverdiavgift og sær- avgifter ved at toll kun påløper ved innførsel, mens de indirekte skattene er nøytrale i sin utforming og også påløper ved produksjon eller omsetning i Norge. Det sentrale er imidlertid at toll, i likhet med merverdiavgift og enkelte særavgifter, er en avgift som pålegges ved innførsel av varer. Tidli- gere var det toll på de fleste varer som ble innført til landet, og toll var en viktig del av statens inntek- ter. I dag er det bare toll for nærmere bestemte landbruksvarer og enkelte industrivarer, mens det

(22)

i utgangspunktet er merverdiavgift for alle varer som innføres.

Etter departementets vurdering gir det å skille reglene om beregning og fastsetting av tollavgift fra reglene om inn- og utførsel av varer muligheter for å rendyrke reglene om tollavgift. Dette får tydeligere frem vilkårene for når det skal beregnes tollavgift og hvordan tollavgiften skal beregnes. Det gir også bedre muligheter for å vurdere forvaltningsreglene for tollavgift i sammenheng med reglene i skatteforvaltningsloven. Denne loven er et resultat av en grundig vurdering av forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet, og gjelder for alle andre skatte- og avgiftskrav, også for merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel. Tollavgift er, som de andre skatte- og avgiftskravene, et offentligrettslig pengekrav.

Etter departementets syn bør derfor forvaltningen av tollavgift følge de generelle reglene som gjelder for slike krav, dersom ikke særskilte hensyn tilsier særregler. Departementet viser også til at skatteforvaltningsloven gjelder når tollmyndighetene på vegne av skattemyndighetene utøver myndighet i saker om merverdiavgift og særavgift ved innførsel for uregistrerte avgiftspliktige.

Regelverket for inn- og utførsel av varer har en mye bredere begrunnelse enn reglene om beregning og fastsetting av tollavgift. Vareførselsre- glene skal sikre myndighetene kunnskap om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut av landet. De gjelder dermed uavhengig av om det skal beregnes tollavgift ved innførselen.

Med sterkt økende handel av varer over lande- grensen er vareførselsregelverket og Tolletatens vareførselskontroll blitt stadig viktigere. I tillegg til å kontrollere at de generelle reglene om inn- og utførsel av varer overholdes, utfører Tolletaten oppgaver på vegne av en rekke andre offentlige myndigheter. Tolletatens oppgaver på vareførsels- området gjenspeiles i etatens tre hovedmål. Disse er at det skal være enkelt og effektivt å etterleve lover og regler for grensekryssende vareførsel, at aktørene i vareførselen skal oppfatte risikoen ved å ikke etterleve som høy, og at Tolletaten skal støtte opp under andre myndigheters virksomhet, jf. Prop. 1 S (2020–2021) kapittel 6.

Etter departementets vurdering vil en egen lov om inn- og utførsel av varer gjøre det enklere å regulere dette området på en god måte. Både når det gjelder innhenting av opplysninger om varer som inn- og utføres, kontroll med vareførselen og sanksjoner ved lovbrudd er det til dels behov for andre regler på vareførselsområdet enn for tollavgift. Det vises i denne sammenheng til at tolloven har svært vide kontrollhjemler, som i stor grad er

begrunnet i tollmyndighetenes vareførselskon- troll. Denne kontrollen, som i stor grad utføres på vegne av andre myndigheter, har et annet formål og er vesentlig mer omfattende enn kontroll med beregning og fastsetting av tollavgift. Den omfattende kontrollen har også en side mot politiets etterforskning av ulovlig vareførsel. Å sikre inn- tektene fra tollavgift kan ikke begrunne de vide og inngripende kontrollhjemlene som ligger til grunn for kontrollen med vareførselen. Departe- mentet mener derfor det gir en mer ryddig retts- tilstand at det klargjøres i lovverket at slike hjemler er begrunnet i tollmyndighetenes kontroll med inn- og utførsel av varer.

Flere høringsinstanser mener en fordeling av reglene om tollavgift og vareførsel på to lover vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig, og dermed lite brukervennlig. Departementet mener tvert imot at en mer konkret formålsangivelse i de to lovene, bedre struktur og tydeligere hjemler vil gjøre regelverket mer tilgjengelig. Når det gjelder regelverkets tilgjengelighet og dermed bruker- vennligheten for dem som inn- og utfører varer og andre aktører i den grensekryssende vareførse- len, antar departementet at dette i første rekke vil avhenge av hvordan forvaltningen informerer om og tilrettelegger for gjennomføring av regelverket, og i mindre grad om reglene følger av én eller to lover.

Departementet ser at det på enkelte områder kan reises spørsmål ved den foreslåtte lovstruktu- ren. Dette gjelder særlig plasseringen av bestemmelser som gjelder for de fleste varer som innfø- res, men som også har betydning for beregning og fastsetting av tollavgift. Som Pricewaterhouse- Coopers AS peker på, gjelder dette blant annet bestemmelsene om tollverdi. For varer som innfø- res til fri disponering, skal det gis opplysninger om tollverdi i deklarasjonen, samtidig som tollverdien er ett av flere beregningsgrunnlag for tollavgift. Ettersom det kun er tollavgift på et fåtall varer, har d e p a r t e m e n t e t valgt å innta toll- verdireglene i vareførselsloven, og med henvisning dit i tollavgiftsloven. En vares tollverdi har dessuten betydning ved beregning av merverdiavgift som i utgangspunktet skal beregnes for alle varer som innføres. Tollverdien benyttes også av Statistisk sentralbyrå for å utarbeide handelsstatistikken, noe som er ett av formålene med vare- førselsloven. Dette begrunner også plassering i vareførselsloven.

Tilsvarende gjelder reglene om klassifisering av varer. Klassifisering av varen er av avgjørende betydning for eventuell plikt til å beregne tollavgift. Klassifisering av en vare har imidlertid også