Demokrati, utdanning og arbeidsledighet i Afrika sør for
Sahara
Mathilde Nordlund Bjørnset
Masteroppgave ved institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2017
II
III
Demokrati, utdanning og
arbeidsledighet i Afrika sør for Sahara
Til minne om Bano Rashid
IV
©Mathilde Nordlund Bjørnset 2017
Demokrati, utdanning og arbeidsledighet i Afrika sør for Sahara Mathilde Nordlund Bjørnset
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo Antall ord: 32 453
V
Sammendrag
Denne oppgaven har som formål å teste ut en del av argumentene for å redusere ulikhet i Afrika sør for Sahara – nemlig hvorvidt demokratier fører til høyere utdanning og lavere arbeidsledighet, for den yngre befolkningen. FNs bærekraftsmål slår fast at en mer
bærekraftig fremtid blant annet avhenger av at flere barn får gå på skole, og at ulikhet mellom land og innad i land reduseres. 57 millioner barn i verden står i dag uten skolegang, og over halvparten av disse bor i land i Afrika sør for Sahara (FN, 2015). Utdanning kan være
nøkkelen til å skaffe seg et livsgrunnlag, og mens flere studerer regimers effekt på økonomisk vekst, kan arbeidsledighet fungere som et mål på likhet og økonomisk vekst for alle. Legger en disse argumentene til grunn, vil arbeidsledighet være et godt mål på likhet. I Afrika sør for Sahara er ungdomsledigheten svært høy i mange land, og nettopp dette trekkes frem som en hovedutfordring for stabilitet og utvikling. Basert på tidligere forskning tester analysen ut hypotesen om at demokratier har lavere arbeidsledighet, og om denne effekten går via en indirekte effekt av økt utdanning i befolkningen.
Både en kvantitativ paneldata-tidsserie-analyse og en kvalitativ casestudie av Sør- Afrika er gjennomført for å undersøke forholdet. Den statistiske analysen finner dekning for at demokratier har lavere arbeidsledighet enn ikke-demokratier, men resultatene er ikke robuste over de ulike modellene som benyttes, henholdsvis pooled OLS, PCSE, og modeller med tidsfaste- og landfaste effekter. Videre viser analysen ingen indirekte effekt via økt utdanning. Resultatene må leses i lys av begrensninger knyttet til datagrunnlaget. Resultatene viser likevel antydninger til at demokratier tenderer til å ha lavere arbeidsledighet enn ikke- demokratiske regimer. Mangelen på denne indirekte effekten studeres videre, og kan forklares med forskjellen på økt utdanning i antall år og økt kvalitet i utdanningen. Casestudien av Sør- Afrika viser også at høy investering i humankapital som utdanning i befolkningen ikke nødvendigvis resulterer i høyere kvalitet på utdanningen, og at videre sysselsetting er
avhengig av kunnskaper og ferdigheter som arbeidsmarkedet etterspør. Mekanismer som kan forklare mangelen på den direkte effekten mellom demokrati og arbeidsledighet i Sør-Afrika er fagforeningers rolle, korrupsjon og ulikhet. Mine funn støtter tidligere forskning, nemlig at ulikhet i Sør-Afrika stadig mer er blitt et spørsmål om sysselsetting og arbeidsledighet, og at økt sysselsetting vil være et meget effektivt middel mot ulikheten i landet.
VI
VII
Forord
Først og fremst vil jeg takke veilederen min, Carl Henrik Knutsen. Tusen takk for svært nyttige kommentarer gjennom hele prosessen, og for måten du deler din kunnskap på. Det har vært til uvurderlig hjelp. Denne oppgaven er skrevet i samarbeid med By- og
regionsforskningsinstituttet NIBR, og en spesiell takk til Marianne Millstein for at du delte dine perspektiver fra Sør-Afrika og ga denne oppgaven retning. Jeg vil også takke Fafo for at jeg har fått lov til å være en del av deres inspirerende forskningsmiljø gjennom denne
prosessen, og for skriveplassen jeg har hatt hos dere.
Videre vil jeg rette en stor takk til den briljante Vilde Lunnan Djuve. Tusen takk for alt du har lært meg, hjulpet meg med og vært for meg i tiden på Blindern generelt og i dette masterløpet spesielt. Takk for at du har trodd på meg og oppmuntret meg. Du er enestående, og jeg ville ikke klart dette uten din støtte.
En takk også til mine flinke medstudenter. Spesielt takk til Ida Ørvik for ditt genuine engasjement i denne oppgaven, og til Joachim Sandnes for at du alltid tar deg tid til å hjelpe med større eller mindre utfordringer. Dere vil nå langt.
Takk til min gode familie. Til mamma og bestefar for rettelser og kommentarer på siste utkast av oppgaven, og til pappa for at du tidlig hjalp meg med statistikken og ga meg interessen til å fortsette. Til sist vil jeg også takke min kjæreste Philip Nur. For at du
oppmuntrer meg når jeg møter utfordringer, og gir meg konstruktiv kritikk når jeg tror jeg har løst dem.
Takk skal dere ha.
Alle feil og mangler forblir mine egne.
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... V Forord ... VII
Kapittel 1 Introduksjon ... 1
1.1 Struktur for oppgaven ... 4
Kapittel 2 Afrikansk kontekst ... 7
2.1 Den neopatrimoniale stat ... 8
2.2 Den transplanterte stat ... 9
2.3 Skyggestaten ... 9
2.4 Hybridstaten... 10
2.5 Å måle afrikansk demokrati ... 11
Kapittel 3 Teori og litteraturgjennomgang ... 15
3.1 Demokrati og sysselsetting ... 15
3.2 Demokrati og humankapital ... 18
3.3 Humankapital og sysselsetting ... 20
3.4 Demokrati, humankapital og sysselsetting ... 24
Kapittel 4 Metode ... 25
4.1 Statistisk data ... 25
4.1.1 «Missing data» i Afrika ... 25
4.1.2 Reliabilitet og validitet ... 26
4.1.3 Avhengig variabel ... 30
4.1.4 Forklaringsvariabler ... 31
4.1.5 Kontrollvariabler ... 35
4.2 Regresjonsmodell ... 38
4.2.1 Pooled OLS PCSE-modell ... 40
4.2.2 Landfaste og tidsfaste effekter ... 41
4.2.3 Endogenitet og lagging av variabler ... 42
4.3 Valg av case ... 44
Kapittel 5 Statistisk analyse ... 46
5.1 Demokrati og sysselsetting ... 47
X
5.2 Demokrati, humankapital og sysselsetting ... 51
5.3 Demokrati og humankapital ... 54
5.4 Humankapital og sysselsetting ... 60
5.5 Oppsummering ... 64
Kapittel 6 Casestudie: Sør-Afrika ... 66
6.1 Arbeidsmarkedet ... 70
6.2 Humankapital... 71
6.3 Fagforeninger ... 73
6.4 The Expanded Public Works Programme ... 76
6.5 Korrupsjon ... 79
6.6 Ulikhet ... 81
6.7 Oppsummering ... 83
Kapittel 7 Konklusjon ... 85
7.1 Videre forskning ... 87
Litteraturliste ... 90
Vedlegg ... 100
A Statistiske tester ... 100
B Robusthetstester ... 101
XI
Tabeller
Tabell 1: Beskrivende statistikk, avhengig variabel og forklaringsvariabler ... 35
Tabell 2: Beskrivende statistikk, uavhengige variabler ... 38
Tabell 3: Demokrati og arbeidsledighet ... 48
Tabell 4: Liberalt demokrati og arbeidsledighet ... 50
Tabell 5: Demokrati, utdanning og arbeidsledighet ... 53
Tabell 6: Demokrati og humankapital ... 55
Tabell 7: Humankapital og sysselsetting ... 61
Tabell 8: Durbin-Watson-test: Autokorrelasjon ... 100
Tabell 9: NCV-test: Heteroskedastisitet ... 100
Tabell 10: Deltakerdemokrati og arbeidsledighet ... 101
Tabell 11: Deltakerdemokrati og utdanning ... 102
Tabell 12: «Deliberative» demokrati og arbeidsledighet ... 103
Tabell 13: «Deliberative» demokrati og utdanning ... 104
Tabell 14: Egalitært demokrati og arbeidsledighet ... 105
Tabell 15: Egalitært demokrati og utdanning ... 106
Tabell 16: Demokrati og humankapital, landfaste (1)- og tidsfaste (2) effekter ... 107
Tabell 17: Humankapital og sysselsetting, landfaste (1)- og tidsfaste (2) effekter ... 108
XII
Figurer
Figur 1: Direkte og indirekte effekter av demokrati på arbeidsledighet ... 2
Figur 2: Basemodell ... 24
Figur 3: Mulig endogenitet ... 43
Figur 4: Effekter og hypoteser ... 64
Figur 5: Demokrati i Sør-Afrika ... 68
Figur 6: Arbeidsledighet i Sør-Afrika ... 69
Figur 7: Sekundærutdanning i Sør-Afrika ... 69
1
Kapittel 1 Introduksjon
Denne oppgaven vil teste ut en hypotese om at demokratier tenderer til å investere mer i humankapital som utdanning enn ikke-demokratier, og videre hypotesen om at høyere utdanning i befolkningen vil føre til lavere arbeidsledighet. Også den potensielle direkte effekten mellom demokrati og arbeidsledighet vil analyseres. Begge disse effektene finnes det allerede bred forskning på, men det finnes ingen konsensus for disse forholdene i universet Afrika sør for Sahara. Mye fokus og midler er rettet mot disse landene i senere tid, og en tidsserieanalyse som fanger utviklingen på kontinentet synes derfor interessant. Økende arbeidsledighet er en utfordring i flere land, og det å ha en inntekt og en jobb å gå til kan ses på som et fundament både for enkeltindividet og samfunnet som helhet. Arbeidsledighet er også et mye brukt mål i flere sammenhenger, og et mål de aller fleste er svært opptatt av. I Afrika sør for Sahara spesielt er ungdomsledigheten generelt svært høy, og nettopp dette trekkes frem som en hovedutfordring for stabilitet og utvikling. Derfor omhandler denne analysen nettopp den yngre befolkningen. Forskningsspørsmålene kan dermed formuleres slik:
1) Kan demokrati føre til lavere arbeidsledighet hos den yngre befolkningen i Afrika sør for Sahara?
2) Er det en indirekte effekt av demokrati på arbeidsledighet for den yngre befolkningen i Afrika sør for Sahara via økt utdanning i befolkningen?
Denne problemstillingen kan også fremstilles som i figur 1, og denne figuren vil bli diskutert videre i kapittel 2: teori og litteraturgjennomgang.
2
Figur 1: Direkte og indirekte effekter av demokrati på arbeidsledighet
Høsten 2015 vedtok FNs medlemsland 17 mål for bærekraftig utvikling, kalt for bærekraftsmålene (NORAD). Bærekraftsmålene er «en felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030» (FN -a). Målene omfatter blant annet økonomi, sosiale forhold og klima og miljø. Med 169 delmål er bærekraftsmålene en detaljert plan for en verden med mindre ulikhet på alle plan. Mål nr. 4 omhandler god utdanning og skal «sikre inkluderende, rettferdig og god utdanning og fremme muligheter for livslang læring for alle» (FN -b). Som begrunnelse for dette målet presenteres tall som viser at 57 millioner barn ikke går på skole, og at over halvparten av disse bor i Afrika sør for Sahara (FN, 2015). Dette målet har ti delmål som omhandler forbedrede utdanningsmuligheter for alle barn, uavhengig av kjønn, funksjonsevne eller hvor i verden du er født. Også bærekraftsmålenes forgjenger, FNs tusenårsmål, hadde som delmål å sikre nettopp utdanning for alle. Satsing på utdanning er ikke noe nytt, verken nasjonalt eller internasjonalt, og flerfoldige bistandsmilliarder har over tid blitt investert for at flere barn skal få gå på skole. Helt siden Menneskerettighetserklæringen ble vedtatt i 1948 har artikkel 26, retten til utdanning, stått sentralt i bistandspolitikken (FN-a). Ved forrige statsbudsjett doblet regjeringen i Norge bistandssummen til global utdanning, og utenriksminister Brende
begrunnet dette med at: «verden er i ferd med å få en global utdanningskrise, og vi har ikke råd til å la være å stille opp» (Utenriksdepartementet, 2016). Videre begrunnes økningen i midlene med at «over 25 prosent av ungdommene i verden er arbeidsledige. Hvis ikke skolesektoren rustes kraftig opp, vil 1,5 milliarder mennesker i 2030 kun ha
barneskoleutdanning. Det viser en fersk rapport fra Den internasjonale kommisjonen for
Demokrati Arbeidsledighet
Humankapital
3
finansiering av utdanningsmuligheter». Ut i fra dette er det rimelig å anta at bistandssektoren jobber under en forutsetning om at høyere utdanning vil føre til lavere arbeidsledighet.
Selv om alle bærekraftsmålene er selvstendige mål, skal alle de 17 målene i fellesskap bidra til en mer bærekraftig fremtid for alle. Mål nr. 10 er for eksempel å redusere ulikhet i og mellom land. Her trekkes det frem at ulik tilgang på blant annet skole øker ulikheten innad i land. Det hevdes videre at «mer likhet vil også bidra til økonomisk vekst og utvikling» (FN - b). Dette målet bygger med andre ord på en oppfatning av at ulikhet både mellom og innad i land reduseres ved en mer rettferdig og lik fordeling av ressurser, i tillegg til at mer likhet fremmer økonomisk vekst. I Afrika sør for Sahara er ulikheten generelt svært høy, og land som blant annet Sør-Afrika regnes som et av de mest ulike i verden. For å redusere dette, fremhever FN nettopp utdanning som en stor del av løsningen. FNs bærekraftsmål bygger på en etablert sannhet om at utdanning og likhet er sammenfallende, men hva er det som gjør at likheten i befolkningen øker hvis fler får tilbud om, og gjennomfører, utdanning? Her påpekes det at det ikke nødvendigvis er utdanningen i seg selv som øker likheten, men at utdanning kan være nøkkelen til å skaffe seg et livsgrunnlag. Legger en disse argumentene til grunn, vil dermed arbeidsledighet være et godt mål på likhet.
Effekten av regimeendring og særlig demokratisering har blitt studert av flere forskere.
Flere er interessert i de økonomiske konsekvensene av ulike regimer, og særlig hvilke regimetyper som fremmer økonomisk vekst best (Se for eksempel: Knutsen, 2012, 2013;
Przeworski & Limongi, 1993). Diskusjonen rundt hvordan best løse utfordringer i Afrika sør for Sahara tar ofte form av en «høna eller egget»-diskusjon, der noen mener økonomisk vekst må til for å løse utfordringer, mens andre mener grunnleggende utfordringer må løses for å oppnå økonomisk vekst. Selv om disse studiene viser forskjellige resultater, er det interessant at de har nettopp «økonomisk vekst» som avhengig variabel og at denne abstrakte størrelsen som regel blir målt i BNP per capita. Forskjellen mellom økonomisk vekst og FNs
bærekraftsmål om mer likhet trenger ikke være reell, men empirien viser at vekst ofte er ujevn, både mellom og innad i land. Ofte er velstand forbeholdt et lite mindretall, mens majoriteten ikke nødvendigvis blir påvirket av en høyere vekst. Arbeidsledighet, på den andre siden, måler nettopp individets reelle inntekt. Er arbeidsledigheten stor, står mange uten et livsgrunnlag. Reduseres arbeidsledigheten, vil dette påvirke likheten innad i befolkningen. På denne måten kan arbeidsledighet sees på som et mål på ulikhet i befolkningen, og et mål for økonomisk vekst for alle. Økonomisk vekst kan føre til både mindre og mer ulikhet, mens
4
lavere arbeidsledighet kan føre til mindre ulikhet. Derfor er regimetypers effekt på arbeidsledighet en interessant analyse, særlig i land i Afrika sør for Sahara.
Selv om bærekraftsmålene selvfølgelig både omfatter og påvirker også høyt utviklede land som Norge, får særlig flere land i Afrika sør for Sahara stort fokus i bistandsmål og i bistandspolitikken. Likevel stammer mye av forskningen på økt utdanning fra land som OECD-land. Her fungerer naturlig nok økonomien og næringslivet ofte annerledes enn i mindre utviklede land, og hvorvidt økt utdanning faktisk hjelper unge med å skaffe seg et livsgrunnlag kan derfor også virke annerledes i andre typer økonomier. Forskning på dette området generelt, og spesielt på hvordan bærekraftsmålene best kan nåes, er derfor
interessant. Disse målenes legitimitet avhenger også av en korrekt spesifisert
årsakssammenheng. Med denne brede bakgrunnen søker denne oppgaven å teste ut en liten del av argumentene for å redusere ulikhet i Afrika sør for Sahara – nemlig hvorvidt
demokratier fører til høyere utdanning og lavere arbeidsledighet, for den yngre befolkningen.
1.1 Struktur for oppgaven
Oppgaven er delt inn i sju kapitler. Kapittel 2 gir en teoretisk og metodisk tilnærming til den afrikanske konteksten. Dette kapittelet kan betraktes som en inngang til både det videre teorikapittelet og den resterende oppgaven som helhet. Det legger et grunnlag for hvordan man kan benytte seg av eksisterende statsvitenskapelig teori og tidligere forskning i et relativt nytt univers. En grunnstein i forståelsen av hvordan et demokrati skal forutsetter en
oppfatning av hva en stat er, og derfor synes det interessant å presentere eksisterende diskusjoner omkring hva en afrikansk stat er og hvordan den fungerer. De fire idealtypene som presenteres er henholdsvis perspektivet om den neopatrimoniale stat, den transplanterte stat, skyggestaten og hybridstaten (Dokken, 2008). Så vil de ulike forståelsene settes opp mot allerede eksisterende demokratimål, og det vil diskuteres hvilke(t) demokratimål som egner seg i den videre analysen.
I kapittel 3 vil tidligere forskning og teori presenteres, og hypoteser for videre analyser konstrueres. Her vil de ulike direkte og indirekte effektene som beskrives i figur 1 diskuteres hver for seg og satt sammen i en potensiell årsakssammenheng. Først utdypes effekten av demokrati på sysselsetting, der aktuelle mekanismer som diskuteres er fagforeningers rolle (Chang & Hung, 2016), stabilitet (Urdal, 2006) og korrupsjon (Okafor, 2016). Deretter
5
diskuteres effekten av demokrati på humankapital, her målt som investering i utdanning. Et egalitært press fra befolkningen kan føre til sterke insentiver for en folkevalgt regjering til å investere mer i utdanning (Saint-Paul & Verdier, 1993; Sen, 1999). Dette kan føre til at demokratier tenderer til å investere mer i utdanning enn ikke-demokratier, slik flere tidligere empiriske studier viser (Harding & Stasavage, 2013; Stasavage, 2005). Den siste effekten som diskuteres er der økt utdanning har på sysselsetting. Høyere utdanning kan øke
produktiviteten til en potensiell ansatt, og dermed vil en person med høyere utdanning være en mer verdifull arbeidstaker (Dias & Posel, 2007). OECD-data viser også at gjennomsnittlig arbeidsledighet er høyere for personer med lavere utdanning, enn de med høyere (OECD Data, 2017). Også mulige motargumenter for de aktuelle hypotesene presenteres. Basert på disse utgreiingene presenteres en mulig årsakssammenheng mellom demokrati, humankapital og arbeidsledighet.
Kapittel 4 presenter metoden for de ulike analysene, henholdsvis statistisk og casestudie. I dette kapittelet vil også de benyttede datas validitet og reliabilitet vurderes, og det diskuteres blant annet begrensninger for analysen. I tillegg presenteres panelet for den statistiske analysen. Arbeidsledighet som avhengig variabel diskuteres, og særlig hvordan dette måles. Usikkerhet knyttet til data hentet fra de ulike landene i panelet drøftes. Deretter gjøres det samme for forklaringsvariablene demokrati og utdanning. Begrunnelse for
kontrollvariablene BNP per capita, befolkningsstørrelse, urban befolkning og oljeinntekt diskuteres, og beskrivende statistikk for alle benyttede variabler presenteres. Deretter blir valg av regresjonsmodeller gjennomgått og begrybbet. Fire modeller vil benyttes i den statistiske analysen, henholdsvis pooled OLS, OLS med panelkorrigerte standardfeil (PCSE), og modeller med landfaste- og tidsfaste effekter. Utfordringer og mulige løsninger knyttet til mulig endogenitet presenteres avslutningsvis.
Femte kapittel diskuterer hovedfunnene fra den statistiske analysen. Overordnet viser resultatene en negativ effekt av demokrati på arbeidsledighet, som ventet, men disse funnene er ikke robuste i de ulike modellene. Modellen som tester humankapitals indirekte effekt av demokrati på arbeidsledighet viser ingen signifikante funn, noe som indikerer at denne indirekte effekten er fraværende. De videre analysene undersøker denne fraværende indirekte effekten videre, ved å teste demokratis effekt på humankapital, og humankapitals effekt på arbeidsledighet. Her viser de ulike utdanningsvariablene, fordelt etter nivå, ulike effekter.
Mens demokrati generelt fører til lavere andel med fullført primærutdanning, viser analysen
6
en positiv korrelasjon med andel med fullført sekundærutdanning. Modellene viser ingen effekt av utdanning på arbeidsledighet. Disse funnene bryter med forventningene fra teori og tidligere forskning, og mulige årsaker til dette diskuteres.
I kapittel 6 diskuteres hovedfunnene fra casestudie av Sør-Afrika. Her undersøkes både mangelen på den indirekte effekten via utdanning fra demokrati på arbeidsledighet funnet i den statistiske analysen, i tillegg til den direkte effekten av demokrati på
arbeidsledighet. Kjennetegn ved det sørafrikanske arbeidsmarkedet og utdanningsmuligheter presenteres først. Mekanismene som undersøkes videre er diskutert tidligere i teorikapittelet, herunder fagforeningers rolle, korrupsjon og ulikhet. Dette diskuteres opp mot forholdet mellom demokrati, utdanning og arbeidsledighet i Sør-Afrika. I tillegg diskuteres et konkret policytiltak fremmet av regjeringen for å øke sysselsettingen, kalt The Expanded Public Works Programme. Disse mekanismene kan være mulige forklaringer på sammenhengene funnet i kapittel 5 mellom demokrati og arbeidsledighet, og mangelen på den indirekte effekten av humankapital.
Kapittel 7 inneholder konklusjon og forslag til videre studier. De statistiske funnene må leses i lys av begrensninger knyttet til data, og generalisering av resultatene til andre land i Afrika sør for Sahara enn de inkludert i panelet må gjøres med stor forsiktighet. Også funn fra casestudien kan vanskelig generaliseres utover sørafrikansk kontekst. Det konkluderes derfor med at det er en mulig direkte effekt av demokrati på arbeidsledighet, men denne effekten går ikke via en indirekte effekt av utdanning, i følge denne analysen. Usikkerhet er likevel knyttet til funnene, og det er derfor mulig at den indirekte effekten faktisk finnes, men at den ikke kommer til syne i dataene som er benyttet. Forslag til videre studier omhandler kvaliteten på utdanning, og hvordan dette eventuelt kan ha en effekt. Også andre mekanismer som kan forklare den direkte effekten mellom demokrati og arbeidsledighet burde studeres videre, for eksempel knyttet til ulikheter mellom formelle og uformelle arbeidsmarkeder. Videre studier kan identifisere faktorer som kan være avgjørende for at flere av FNs bærekraftsmål nås innen 2030.
7
Kapittel 2
Afrikansk kontekst
Før tidligere forskning og teori på området kan presenteres, og analysen gjennomføres, må en afrikansk kontekst etableres. Siden denne analysen ser på effekten av demokrati på
henholdsvis utdanning og arbeidsledighet, er det nyttig innledningsvis å diskutere nettopp demokratimål i en afrikansk kontekst. Derfor vil fire idealtyper for en afrikansk stat presenteres og diskuteres opp mot allerede eksisterende demokratimål.
Mens Fukuyama (1992) mente at det liberale demokratiet ville bli den eneste dominerende styringsformen i verden og dermed være «the end of history», argumenterte hans tidligere lærer Huntington (1991, 1997) for at moderne demokrati som styringsform ikke nødvendigvis ville passe overalt utenfor vesten, og at ulike kulturer kan føre til et «clash of civilizations».
Elementer fra begge forskere finner vi igjen empirisk. Med USA i spissen har spredningen av liberalt demokrati som styringsform kommet til alle deler av verden, med vekt på
rettssikkerhet, sivile friheter og rettigheter og fri konkurranse om stemmer ved valg (Adetula, 2011: 10). Internasjonale utviklingsorganisasjoner som FNs utviklingsprogram og
Verdensbanken, i tillegg til bilaterale og multilaterale donorer, som for eksempel EU, ga støtte til stater og NGOer for å etablere demokratiske styresett i såkalte utviklingsland. Med slik bistand ble fort normen for demokrati det liberale og vestlige, og det var i denne
konteksten at mange afrikanske stater begynte overgangen fra autoritære til mer demokratiske regimer. En viktig presisjon i denne sammenheng er at land som for eksempel Botswana har demokratiske røtter som strekker seg lenger tilbake enn midten av 90-tallet, og at også interne grupper har spilt en viktig rolle for arbeid for demokrati (Bratton & van de Walle, 1997). Å se det «afrikanske demokrati» som et vestlig prosjekt blir svært ensidig, og på ingen måte
korrekt. I sammenheng med demokratimål er det likevel denne tilnærmingen som har vært mest sentral, i form av at disse målene i hovedsak er utviklet nettopp fra vestlige donorer.
Som all annen bistand er det naturlig nok ønskelig for donorer å måle effekten av midlene som benyttes, og målene på hvor demokratisk et regime hadde blitt av denne støtten var derfor nødvendigvis de samme som målene på et liberalt, vestlig demokrati. Utviklingen av demokratimål har fått støtte av nettopp demokratidonorer for å skape indikatorer som fanger
8
de viktigste aspektene av styringsformen, men det er fortsatt utfordrende å måle og analysere demokratisering på en effektiv måte (Adetula, 2011: 19).
Det kan diskuteres hvorvidt den liberale formen for demokrati faktisk er
gjennomførbar i en afrikansk kontekst (Adetula, 2011: 11). For å definere hva en demokratisk stat er, trengs en grunnleggende definisjon av hva en stat er, eller burde være. En utbredt forståelse av den moderne staten er utviklet av Max Weber. Den klassiske «weberianske»
staten kjennetegnes ved at den eksisterer innenfor et gitt geografisk territorium, at staten har kontroll over dette området, og evner å beskytte befolkningen mot eksterne trusler (Dokken, 2008: 27). Staten har monopol på bruk av tvangsmakt, den har en administrativ kapasitet til å utføre prosedyrer som skatteinnkreving, og institusjoner som evner en fredelig overføring av makt. Den moderne stat får sin legitimitet ved representativitet ovenfor sine innbyggere og ved å fordele ressurser og velferd til hele befolkningen. Et slikt syn på staten er grunnlaget for de aller fleste statsvitenskapelige teorier og demokratimål vi kjenner i dag, mens de aller fleste stater i Afrika bryter med én, eller ofte flere, av disse kriteriene for statelighet. Dette er en stor utfordring i analyser, der det er behov for å bruke nettopp mål for mer eller mindre demokratiske regimer.
2.1 Den neopatrimoniale stat
Mens den weberianske stat går godt sammen med et liberalt demokrati, kan kjennetegn ved den afrikanske stat i seg selv være noe av grunnen til at mange stater «feiler» i
demokratiseringsprosesser i følge, ofte vestlig utviklede, demokratimål. Flere forskere har forsøkt å utvikle teorier som best beskriver den afrikanske staten, og som samtidig favner mangfoldet av stater på kontinentet. En beskrivelse som ofte blir trukket frem er den patrimoniale- eller neopatrimoniale staten. Mens patrimoniale stater kjennetegnes ved personifisert autoritet med grunnlag i personlige preferanser, er neopatrimoniale stater karakterisert av presidentstyre, klientelisme og overlapp mellom den private og offentlige politiske sfære (Dokken, 2008: 35). Politikk basert på personlig vinning, og egne preferanser både i form av hvem som innehar viktige posisjoner og som utformer politikken, er
kjennetegn ved slike neopatrimoniale stater. Delingen mellom offentlig og privat respekteres ikke, og det er heller ingen klare skiller mellom politikk og økonomi (Médard, 1996: 85).
Dermed blir økonomiske og politiske ressurser utvekslet fritt innen eliten, og den offentlige politikken utvikles til privat eiendom for de ansatte, der posisjoner blir brukt til egen vinning
9
og inntekt. Søken etter politisk makt er det samme som søken etter økonomisk vinning.
Personlige, uformelle nettverk tar over for statens manglende institusjonalisering, og skaper transnasjonale relasjoner mellom statlige og ikke-statlige aktører (Dokken, 2008: 47). Den neopatrimoniale staten beskriver således svake stater med sterke regimer.
2.2 Den transplanterte stat
Hvis en først legger til grunn at det afrikanske demokratiet har «feilet», er et mye brukt forklaringsargument at dette skyldes liberale, vestlige institusjoner som ble transplantert inn i stater som av kulturelle årsaker frastøter disse ideene (Adetula, 2011: 14). Dette perspektivet går ut fra at den moderne ideen om statelighet oppfører seg helt annerledes i afrikansk kultur, der de lokale forholdene former institusjonene så de etter hvert blir brukt til helt andre formål enn hva de var tiltenkt, og store deler av statsapparatet kan slutte å fungere (Dokken, 2008:
36). Jackson (1993) har utarbeidet begrepet «kvasi- stat» om starer som er anerkjent som suverene og uavhengige av det internasjonale samfunnet, men ikke har kapasiteten til effektiv utøvelse av makt innenfor eget territorium. En slik stat har negativ suverenitet, i den grad den er tilskrevet suverenitet av det internasjonale samfunnet, men mangler positiv suverenitet i form av effektiv kontroll over egen stat. Den transplanterte stat-perspektivet legger også til grunn at det ikke er tilstrekkelig med demokratiske institusjoner, som demokratiske valg, for en vellykket regimeovergang til et demokratisk styresett. Demokratisk valgte ledere kan være vel så korrupte og udemokratiske når de først er innsatt, og demokratiske normer og verdier kommer ikke nødvendigvis samtidig som et gjennomført demokratisk valg. Som Steven Finkel mfl. beskriver: «the adaption of particular institutions (elections, legislatures, universal suffrage, and so on) is… a necessary but not sufficient condition for the
establishment of democracy» (Finkel, Pérez-Liñán, Seligson, & Neal Tate, 2008: 15). Med en slik forståelse av strukturen i den afrikanske stat, tydeliggjøres utfordringene ved
demokratisering i nettopp Afrika.
2.3 Skyggestaten
Reno (1999) bruker begrepet «skyggestat» om stater som er todelt og der de reelle
avgjørelsene gjøres «i skyggen», mens teaterstaten er den vi ser. «Skyggen» er mørklagt for andre rundt, uten mulighet for innsyn i- eller kontroll over det som foregår her. På
teaterscenen foregår politikken som kan observeres, men det er altså ikke her de reelle
10
politiske tiltakene blir utformet og iverksatt. Politikken er kommersiell og brukes av ledere for å akkumulere egen velstand og holde rivaler utenfor. Disse lederne har en intensjon om å holde institusjonene og byråkratiet svakt, for å opprettholde den patrimoniale strukturen. I følge denne teorien er afrikanske institusjoner tradisjonelt er personifiserte og korrupte, og at uformelle nettverk styrer politikkens utforming (Adetula, 2011: 12). Når en forsøker å
introdusere et liberalt demokrati i en slik skyggestat, kan dette resultere i at diktaturer styrt av kun ett parti vokser frem, til tross for at vestlige, demokratiske strukturer, som valg, og byråkratier utvikler seg. Fordi en stor del av den styrende politikken foregår i den usynlige, skyggelagte delen av samfunnet, nytter det ikke at teaterstaten får demokratiske institusjoner og strukturer. Dette kan for det første forklare hvorfor bistand fra donorer med demokratiske formål ikke får ønsket effekt i Afrika, og for det andre donorers økende bekymring og ønske om stadig tilstedeværelse og intervensjon i demokratibygging (Adetula, 2011: 14). Mange steder er det anerkjent at svikten i demokratibyggingen ligger i svake demokratiske strukturer eller underutviklede politiske institusjoner. Legger man derimot perspektivet om skyggestaten til grunn, vil ikke slik demokratibygging være tilstrekkelig for å etablere et fullverdig
demokratisk regime i Afrika (Adetula, 2011: 15).
2.4 Hybridstaten
Perspektivet om «hybridstaten» fremhever den politiske effekten av kolonitiden og introduksjonen av vestlige normer blandet med tradisjonelle afrikanske verdier og sosiale systemer (Dokken, 2008: 36). Staten kan forstås som en mellomting mellom den moderne, vestlige staten og en patrimoniell stat. Denne blandingen vil være avhengig av kontekst og vil derfor variere fra land til land og over tid. I dette spenningsforholdet vokser hybridstaten frem som en relativt sett vellykket tilpasning av den vestlige statsmodellen til en genuint
annerledes afrikansk stat (Båøs & Dokken, 2002: 50). Afrobarometer Network gjennomførte i 2008 en analyse av surveydata fra 19 afrikanske land. Denne studien undersøkte den
demokratiske utviklingen og evaluerte hvorvidt regimene var blitt fullverdige, konsoliderte demokratier (Afrobarometer Network, 2009: 2). Studien konkluderte først og fremst med at mangfoldet av politiske regimer i Afrika er stort, men også at de fleste regimene kan
kategoriseres som «ukonsoliderte hybridregimer». Selv om noen regimer er konsoliderte, er de ikke alltid like demokratiske, til tross for at de grunnleggende funksjonene til et demokrati er til stede (Adetula, 2011: 16). Dette viser at overgangen til demokrati ikke nødvendigvis
11
innebærer det stabile, konsoliderte demokratiet kjent fra teorier om liberalt demokrati. Selv om hybridregimer skiller seg fra et vestlig demokrati, legger teorien til grunn at slike regimer kan være både mer eller mindre vellykkede. Det grunnleggende i dette perspektivet er at hybridregimer er en ny form for regime.
2.5 Å måle afrikansk demokrati
Hvordan kan så det afrikanske demokratiet best måles? Ovenfor er det skissert ulike beskrivelser av den afrikanske staten, som igjen vil forme forståelsen av det afrikanske demokratiet. Flere av disse av perspektivene fanger opp essensielle deler av det afrikanske samfunnet. Allikevel klarer de kanskje ikke å favne dette på en fullverdig måte. De fire ulike idealtypene av stater skissert ovenfor har både likheter og forskjeller. Felles for den
neopatrimoniale stat, den transplanterte stat og skyggestaten er at de presenterer negative syn på hvordan en afrikansk stat fungerer, mens hybridregimet åpner for muligheten av en fungerende stat. Likevel tillegger hybridregimet, i likhet med den transplanterte stat, den vestlige påvirkningen stor kraft. Den neopatrimoniale stat er en mye brukt betegnelse på en afrikansk stat, og ofte tillegges nettopp momentet med uformelle nettverk stor betydning for å forklare afrikanske styreformer. Dette kan til dels være korrekt, men det kan også tenkes at stater har utviklet seg bort fra dette perspektivet. Felles for alle perspektivene er at de setter utviklingen i Afrika opp mot etablerte teorier, og anerkjenner at dette er et fenomen som skiller seg fra det etablerte i større eller mindre grad. Dette kan være negativt, men det er i seg selv viktig å utarbeide teorier tilpasset ulik geografiske områder. Ved å erkjenne at ikke alle stater ligner en moderne, weberiansk stat, åpnes muligheten for å diskutere andre etablerte teorier, samt andre måter å måle demokrati på.
Det kan også diskuteres hvorvidt disse teoriene er utdaterte, med tanke på at det afrikanske demokratiet er i kontinuerlig utvikling. For å utarbeide et velfungerende teoretisk mål på demokrati trengs observasjon over tid, og i en slik kontekst er det afrikanske
demokratiet et ungt fenomen. Å utarbeide et demokratimål som evner å fange opp den afrikanske konteksten på en tilfredsstillende måte kunne vært en studie i seg selv- og en meget interessant en. Med utgangpunkt i de foreliggende teoriene om en afrikansk stat ville et demokratimål evne å favne aspekter utover de grunnleggende institusjonene. Teorien om den transplanterte stat og skyggestaten spesielt, impliserer at demokratiske institusjoner, slik de er kjent fra den vestlige verden, ikke nødvendigvis fungerer slik de er tenkt i en afrikansk
12
kontekst. Dermed vil et demokratimål måtte kunne fange opp dette. Hvorvidt formelle demokratiske institusjoner er på plass, burde således tillegges mindre betydning i et slikt mål enn kjente demokratimål har i dag. Et moment fra denne diskusjonen som eksempelvis burde vært med i dette hypotetiske demokratimålet er de afrikanske «big men», for eksempel målt i antall år regjeringstid. Begrensninger på utøvende makt er momenter fra kjente demokratimål, men i en afrikansk kontekst burde dette skaleres opp og få et bredere om. I tillegg til
regjeringstid vil også momenter som fredelig maktovergang og statlig korrupsjon være sentrale. Dette er faktorer som hyppig kommer opp i en afrikansk kontekst, og som vil ha innvirkning på hvor reelt demokratiet fungerer for befolkningen. Dermed kan eksisterende demokratimål enten være for snevre i denne sammenhengen, eller de burde vektlegge indikatorer eller aspekter annerledes enn i dag. Hvordan systemene fungerer i praksis bør tillegges større vekt enn deres faktiske eksistens.
Allerede eksisterende demokratimål fanger opp de afrikanske aspektene diskutert ovenfor i større eller mindre grad. Det er ingen konsensus om hvordan demokrati skal defineres, men de ulike dimensjonene presentert i litteraturen kan oppsummeres som seks hovedmodeller (Coppedge mfl., 2011: 253). Disse kan oppsummeres som «electoral», liberal, majoritet, deltaker, «deliberative» og egalitært demokrati. Kort diskutert er det «electorale»- eller Schrumpeterske-demokratiet kjennetegnet med institusjoner som valg, politiske partier, konkurransedyktighet og maktovergang. Det liberale demokratiet kjennetegnes som et uavhengig og desentralisert flerpartisystem, med fokus på media, interessegrupper og domstolene. Majoritetsdemokratiet er konsolidert og sentralisert, med fokus på rollene de politiske partiene spiller (Coppedge mfl., 2011: 254). Viktige elementer i deltakerdemokratier er valglover, det sivile samfunn, lokale myndigheter og direkte demokrati. I det «deliberative»
er media, høringer og paneler nøkkelinstitusjoner, og i det egalitære demokratiet er det fokus på lik deltakelse, representasjon, beskyttelse og andre politisk relevante ressurser. Det er utfordrende å velge ut én av disse dimensjonene og mene at det definerer demokrati på en
«riktigere» måte enn de andre. Flere av dimensjonene peker også på ulike, men viktige deler av begrepet. Hvilken dimensjon en går ut ifra vil grunnet disse forskjellene ha innvirkning på eventuelle funn i en analyse. Det er dermed viktig å ha en diskusjon rundt dette for å finne konkrete virkninger av de reelle aspektene de ulike dimensjonene fremmer.
Mens det «electorale» demokratiet er en minimalistisk definisjon, og dermed kan benyttes med fordel i flere sammenhenger, er det flere bredere demokratiforståelser som tar
13
opp i seg aspekter diskutert ovenfor (Michael Coppedge mfl., 2011: 253). Det elektorale demokratiet fanger opp konkurransen mellom partier og ledere, med andre ord det absolutt mest grunnleggende av demokratiforståelsen. Den liberale demokratiforståelsen fremhever i tillegg viktigheten med transparente stater, rettssikkerhet og minoritetsrettigheter. Denne forståelsen fanger dermed opp diskusjonen rundt for eksempel den neopatrimoniale stat og uformelle nettverk. Det organiserte samfunn og medienes rolle understrekes også i denne forståelsen, som er viktige aspekter i den afrikanske kontekst (Michael Coppedge mfl., 2011:
254). Dette målet kan dermed synes fruktbart i denne sammenhengen. Deltakerdemokratiet måler en form for «direkte» demokrati. Her er det grunnleggende hvorvidt befolkningen deltar i utformingen av politikken (Michael Coppedge mfl., 2011: 253). Dette målet fremhever dermed problematikken rundt skyggestaten. En «deliberative» forståelse av demokrati vektlegger i tillegg at offentlige bestemmelser er tilsiktet av befolkningen. Det egalitære demokratiet måler politisk likhet (Michael Coppedge mfl., 2011: 254). I dette ligger blant annet likhet i deltakelse, representasjon, beskyttelse og tilgang til politisk relevante ressurser. Oppsummert viser disse hovedoppfatningene av demokrati at flere aspekter diskutert i en afrikansk kontekst fanger opp av etablerte demokratimål.
Dermed er det meget kontroversielt å hevde at afrikansk demokrati er ikke kan
beskrives med brukte demokratidefinisjoner. For det første vil alle regimer i verden til enhver tid skille seg fra hverandre i større eller mindre grad. Hvis en hevder at afrikansk demokrati er noe eget, åpner dette også for lignende argumenter som gjelder for andre geografiske
områder. Kultur vil alltid kunne påvirke statsapparatet, og på den måten vil alle demokratier kunne skille seg fra hverandre. Spørsmålet er hvorvidt disse forskjellene er signifikante, eller om det faktisk er snakk om helt ulike regimetyper. Derfor skal det store forskjeller til for at et eget demokratimål skal være nyttig å utforme, og selv om den afrikanske konteksten i noen grad skiller seg fra kjente regimedefinisjoner, skal det svært mye til for å kunne kategorisere disse forskjellene som signifikante. Utvikling rundt om i verden fører også til at mange forskjeller etter hvert blir mindre. Debatten var trolig mer relevant tidligere, men ved stadig utvikling blir den mindre og mindre relevant. I tillegg er det både svært skadelig og lite produktivt å sette stater i båser som «enda en neopatrimonial afrikansk stat». En forstår ikke mer av virkeligheten av en slik tilnærming, og ved å fokusere på forskjeller i stedet for likheter skapes kanskje større forskjeller enn hva som faktisk eksisterer empirisk. Å skulle holde ulike standarder for ulike land synes heller ikke særlig fruktbart, og vil heller
opprettholde et utdatert bilde av et afrikansk demokrati. Teorier rundt den afrikanske stat kan
14
også vise seg å være mer generelle enn først antatt. Eksempelvis kan perspektivet om den neopatrimoniale stat også beskrive stater i andre regioner. Et siste moment er at aspekter ved afrikansk kontekst allerede er fanget opp av eksisterende demokratimål, og dermed vil de ha en innvirkning på en helhetlig score gitt av disse målene.
For det andre vil sammenligningsgrunnlaget kollapse hvis en skal hevde at det ikke finnes universelle demokratimål. Da kan ikke effekter lenger sammenlignes på tvers av land, og viktige funn går tapt. Dermed ville heller ikke analyser med panel fra Afrika kunne sammenlignes med analyser basert på land i andre deler av verden. Dette ville vært en stor utfordring for komparativ samfunnsforskning. Flere demokratimål er også ikke-dikotome, og måler dermed graden av demokrati. I denne analysen benyttes et demokratimål på
ordinalnivå, og landene blir dermed kategorisert som mer eller mindre demokratiske. Ved å bruke et slikt mål evner en å fange opp gradvis utvikling over tid. Fordi alle landene er målt etter samme standarder, er det nettopp hvorvidt graden av demokratisering har noen effekt på nivået av arbeidsledighet, som måles. Hvis en stat blir mer demokratisk over tid, er det den eventuelle effekten på arbeidsledighet som analysen søker å fange. Akkurat hvor på
rangeringen denne gradvise demokratiseringen foregår er dermed ikke like interessant.
15
Kapittel 3
Teori og litteraturgjennomgang
I dette kapittelet vil jeg bryte opp problemstillingen, og forholdet mellom de tre ulike komponentene i figur 1 (se side 2) vil diskuteres. Først vil tidligere forskning på forholdet mellom regimetype, og da særlig demokrati, og sysselsetting gjøres rede for og diskuteres.
Videre vil forholdet mellom demokrati og humankapital diskuteres tilsvarende, og til sist humankapital og sysselsetting. Avslutningsvis vil argumentet om at demokratier vil investere mer i humankapital, og dermed ha høyere sysselsetting, sammenfattes. Både argumenter for og i mot mulige effekter vil diskuteres, da litteraturen og tidligere forskning ikke
nødvendigvis peker i samme retning.
Det er naturlig nok også en mulighet for at demokrati har en direkte effekt på
arbeidsledighet, gjennom andre mekanismer enn investering i humankapital som utdanning.
Hovedargumentet i analysen går gjennom humankapital, og dette vil være komponenten som testes ut i den statistiske analysen, men også andre mekanismer vil diskuteres i kapittel 6, som er en casestudie av Sør-Afrika. Ulike politiske tiltak kan fremmes av en regjering nettopp for å redusere arbeidsledighet, og denne mulige direkte effekten, og alternative mekanismer den virker inn på, vil derfor også diskuteres.
3.1 Demokrati og sysselsetting
Mens flere studier fokuserer på forholdet mellom demokrati og økonomisk vekst, finnes det få studier som tar sikte på å undersøke forholdet mellom regimetype og arbeidsledighet rundt om i verden. Det er nærliggende å tenke at disse forholdene henger sammen, og at lavere arbeidsledighet er korrelert med høyere økonomisk vekst, og omvendt. Forskning på regimetype og økonomisk vekst gir derimot ikke entydige svar. Eksempelvis går Lipset- hypotesen ut på at økonomisk vekst og økt inntekt hos befolkningen i kapitalistiske land fører til større krav om politisk frihet, og dermed er positivt for demokratisering. Lee-hypotesen går på den andre siden ut på at diktaturer fremmer økonomisk vekst best i fattige land, basert på erfaringer om sterk økonomisk vekst i diktaturer i Asia, kjent som De Fire Tigrene. Flere
16
studier finner også at sammenhengen er svak, eller rett og slett at demokrati og
demokratisering ikke har noen systematisk effekt på økonomisk vekst. Disse studiene og flere ville vært interessante i denne sammenheng hvis forskning også viste at økonomisk vekst og arbeidsledighet samvarierer. Mye forskning rundt dette legger til grunn at arbeidsledighet vil forsvinne helt i et langtidsperspektiv (Chang & Hung, 2016: 406). Med slike antakelser vil naturlig nok også økonomisk vekst være korrelert med høy sysselsetting. Likevel viser forskning fra Bean (1994) og Daveri og Tabellini (2000) at arbeidsledighet i Europa også henger sammen med økonomisk vekst. Andre bidrag viser også at det er en empirisk mulighet for et positivt forhold mellom arbeidsledighet og økonomisk vekst (Chang & Hung, 2016:
406). Dette viser at det ikke finnes bevis for at lavere arbeidsledighet nødvendigvis korrelerer med høyere økonomisk vekst, og at forholdet også kan være omvendt. Både økonomisk vekst, ofte målt som vekst i BNP, og arbeidsledighet er mye brukte mål som mye forskning er konsentrert rundt. Hvis en legger til grunn at forholdet mellom disse tallene ikke
nødvendigvis samvarierer, kan det argumenteres for at på individnivå er det arbeidsledighet som er mest merkbart. Hvorvidt en har en jobb å gå til kan være mer relevant enn om landet ditt generelt opplever økonomisk vekst. Dermed kan ikke nødvendigvis studier på forholdet mellom demokrati og økonomisk vekst fortelle noe om forholdet mellom demokrati og sysselsetting.
I likhet med at en kan argumentere for at demokratier vil tendere til å investere mer i humankapital fordi en folkevalgt regjering vil være avhengig av folkets vilje, kan det også argumenteres for at folkevalgte vil ha sterke insentiver til å arbeide for å redusere
arbeidsledighet. Som litteraturen og teorien viser under «demokrati og humankapital», har en folkevalgt regjering grunner til å lytte til befolkningens ønsker og krav. Der utdanning generelt er et populært tema for folkevalgte, er også høy arbeidsledighet svært upopulært.
Høy arbeidsledighet påvirker samfunnet i stor grad, samtidig som det også påvirker
enkeltindividet og familien. Det er et enkelt konsept å forholde seg til, og et mål som ofte blir gjenstand for offentlig debatt og dermed politiske tiltak. Det kjente utsagnet «it´s the
economy, stupid!» sier også at økonomien i et land er et fenomen som spiller inn ved demokratiske valg, og som ofte kan føre til utskiftninger. Dette gir naturlig nok også en folkevalgt regjering sterke insentiver til å sette i gang tiltak for å redusere arbeidsledighet, om så bare for å bli gjenvalgt. Dette viser muligheten for en direkte effekt av demokrati på arbeidsledighet, som går via andre mekanismer eller tiltak enn økt utdanning.
17
Fagforeninger har spilt og spiller en viktig rolle i økonomisk sammenheng. Retten til å organisere seg i arbeidslivssammenheng er en viktig del av demokratimål, og fagforeninger kan også spille en viktig rolle for demokratisering. Et eksempel på dette er Sør-Afrika, som jeg diskuterer ytterliggere i kapittel 6. En konvensjonell tanke er at fagforeninger forbedrer arbeideres velferd og velstand ved å forhandle om økt minstelønn over likevektspunktet, noe som igjen kan øke arbeidsledighet og redusere økonomisk vekst (Chang & Hung, 2016: 404).
Studier fra land som USA og Storbritannia viser at nedgang i antall fagforeningsorganiserte henger sammen med økt inntektsulikhet, men tidligere empiriske studier indikerer at
fagforeninger tenderer til å komprimere lønnsulikhet og inntektsulikhet (Chang & Hung, 2016: 405). Positiv effekt av fagforeningsorganisering er funnet både i utviklede økonomier og i utviklingsøkonomier. Funnene i analyser av hva høy grad av organisering i fagforeninger har av effekt på arbeidsledighet og ulikhet spriker. En videre analyse av dette viser at økt organisering i fagforeninger reduserer antall sysselsatte, men at hver sysselsatte person har flere arbeidstimer (Chang & Hung, 2016: 407). Hvis sistnevnte effekt dominerer betyr dette at produktiviteten til de sysselsatte driver frem en økonomisk vekst, samtidig som
arbeidsledigheten øker. Dermed kan disse forholdene samvariere negativt. Med en høyere andel arbeidstakere organisert i fagforeninger og en høyere arbeidsledighet, kan dette
forholdet også påvirke inntektsulikheten. I Chang og Hungs analyse viser funnene imidlertid at en økning i kollektive lønnsforhandlinger også øker arbeidsledigheten, men at dette ikke gir signifikante effekter på inntektsulikhet. Dette antyder at i demokratier, der arbeidere har muligheten til å organisere seg i fagforeninger, kan kollektive lønnsforhandlinger påvirke både arbeidsledighet og ulikhet. Denne påvirkningen kan være både positiv og negativ, men kan også føre til at et land har økt økonomisk vekst samtidig med økt arbeidsledighet.
Et endogenitetspørsmål melder seg i dette forholdet. Demokrati kan påvirke
arbeidsledighet, men arbeidsledigheten kan også påvirke regimetype. Høy arbeidsledighet er ofte å finne i mindre utviklede økonomier, og ofte er også arbeidsledigheten blant den yngre befolkningen svært høy. Ofte er andelen yngre i befolkningen også relativt større enn i mer utviklede økonomier, et faktum som gjør det utfordrende å sysselsette alle. Høy
arbeidsledighet, særlig blant den yngre befolkningen, kan true et regimes stabilitet. Urdal viser ved hjelp av logistisk regresjon, med data fra årene 1950-2000 og fra alle suverene stater, at en stor andel yngre befolkning er positivt korrelert med ustabilitet i ulike former (2006: 614). Motivene for uroligheter er i første rekke økonomien, og arbeidsledighet er en viktig faktor her (2006: 624). Sinne kan trigges av følelser som motløshet og følelser av at
18
endring ikke er mulig. I siste instans kan dette føre til høyere risiko for voldelige
demonstrasjoner, opprør og terrorisme (2006: 623). Urdals studie viser også at denne effekten er å finne i demokratiske regimer (2006: 624). I disse regimene er økt utdanning en faktor som kan føre til større risiko for terrorisme. Grunnen til dette kan blant annet være at hvis arbeidsmarkedet ikke absorberer utdannet arbeidskraft, vil arbeidsløshet blant denne gruppen føre til økt frustrasjon som igjen kan motivere politisk vold (Urdal, 2006: 612). Dette viser at økt arbeidsledighet også kan påvirke stabilitet og regimetype, og virke negativt for
demokratisering.
Lignende studier på dette forholdet i Nigeria trekker også frem at ungdomsledighet kan føre til mindre stabile regimer. For å motvirke dette blir blant annet utdanning trukket frem, der utdanningsinstitusjonene blir kritisert for å ha for dårlig kvalitet, og ikke utdanne produktiv arbeidskraft (Okafor, 2016: 369). I land der det finnes få jobber, er det også viktig at utdannede er i stand til å skape egne arbeidsplasser, slik at flere arbeidsplasser blir skapt.
Bedre utdanning av lærere kan bedre dette. Korrupsjon blir også trukket frem som en faktor som bidrar til økt frustrasjon og ustabilitet rundt regimet, og regjeringen må sette i gang tiltak for å stanse dette (Okafor, 2016: 370). I tillegg til dette kan korrupte økonomier føre til færre arbeidsplasser, og dermed flere arbeidsledige. Hvis befolkningen oppfatter det som ugunstig å starte en egen bedrift i et land grunnet høy korrupsjon, vil dette også føre til at færre
arbeidsplasser blir skapt. Dermed kan lavere korrupsjon føre til lavere arbeidsledighet.
Oppsummert er det viktig for demokratiers stabilitet at befolkningene merker og ser de positive virkningene av regimet. Høy arbeidsledighet kan motvirke dette.
Basert på dette er følgende hypotese for den videre analysen utformet:
H1: Demokrati fører til lavere arbeidsledighet
3.2 Demokrati og humankapital
Flere studier har utforsket demokratiers investering i humankapital, og resultatene fra ulike empiriske studier er påfallende samsvarende. Nedenfor presenteres noen sentrale eksempler på teoretiske argumenter som predikerer en slik sammenheng, samt sentrale empiriske resultater.
19
Saint-Paul og Verdier viser at demokratier har sterkere insentiver til å investere i offentlige utdanningsinstitusjoner, noe som igjen bidrar til å redusere ulikhet (1993: 406).
Forfatterne konstruerer en formell modell der hovedkilden til redistribusjon er utøvende makts investering i offentlig utdanning, noe som skaper økt humankapital i befolkningen (1993: 400). Et individs samlede humankapital er delvis nedarvet fra foreldrene, og delvis ervervet gjennom utdanning (1993: 401). Velgere i et demokrati forutsettes, i denne modellen, å være altruistiske i form av at de er opptatt av nivået av humankapital deres barn ligger på.
Disse velgerne vil fremme offentlig investering i utdanning. Dette argumentet bygger på forutsetninger om at fattigdom ikke er korrelert med lav valgdeltakelse, og at befolkningen derimot benytter seg av påvirkning gjennom valgkanalen.
I et annet bidrag argumenterer Sen (1999) for at et egalitært press fra befolkningen fører til høyere investering i menneskelige ressurser i form av utdanning og helsetjenester, med et viktig unntak av kommunistiske regimer. Gjennom casestudier viser Sen at demokrati som regimetype spiller en instrumentell rolle ved å gi befolkningen en stemme.
Utdanningsmuligheter og helsetjenester kan beskrives som grunnleggende behov og er høyt verdsatt av de aller fleste mennesker, og dermed velgere, i demokratier. Disse elementene er også relativt enkle for velgere å observere og «måle» mangelen eller eksistensen av, som igjen gjør det relativt enkelt å kreve gjennom en politisk valgprosess. Når den store majoriteten ønsker slike utfall, og det er relativt lett å fremme og følge opp konkrete politiske krav, kan man dermed forvente bedre utdanningsmuligheter og helsetjenester i demokratier.
Demokratier forventes å være mer mottakelige for befolkningens preferanser enn ikke- demokratiske regimer, i følge dette perspektivet.
Også Lake og Baums resultater viser at det er en stor og positiv indirekte effekt av demokrati på økonomisk vekst nettopp gjennom offentlige helse- og utdanningsinstitusjoner (2003: 346). I en paneldata-tidsserieanalyse med data fra 128 land over en 30-årsperiode finner analysen at høyere nivå av demokrati, gir bedre offentlige tjenester og sterkere
insentiver for å tilegne seg humankapital, sammenlignet med autoritære regimer (2003: 337).
I følge forfatterne fungerer staten som en bedrift som er ansvarlig for, og produserer, helsetjenester og utdanningsmuligheter for befolkningen. Dette gjelder også i tilfeller hvor disse godene er privatisert. Staten tilrettelegger og regulerer det private markedet slik at tjenestene er innenfor det politisk akseptable nivået, og til gjengjeld får staten inntekter i form av skatter og avgifter fra befolkningen. I demokratier vil barrierer eller kostnader ved å
20
stemme på opposisjonen være relativt lave. Staten vil produsere som et regulert monopol med relativt flere offentlige tjenester til relativt lavere priser, forutsatt etterspørsel etter disse tjenestene. Er kostnadene ved å forlate partiet eller staten større, som i autoritære regimer, kan staten operere som et monopol og tilby relativt færre tjenester til relativt høyere pris. I
autokratier kan politiske ledere altså ha klare egeninteresser i å holde tilbake utdanningstjenester fra befolkningen. Lake og Baum (2001) finner i sin paneldata-
tidsseriestudie, med 17 indikatorer som måler ulike aspekter ved offentlige tjenester, at høyere grad av demokrati er korrelert med ikke bare høyere andel med sekundærutdanning, men også større tilgang til sikkert drikkevann, høyere immunitet mot sykdommer som meslinger, og lavere spedbarnsdødelighet (Lake & Baum, 2001: 613-616).
Empiriske studier på regimer og investering i utdanning er ofte basert på OECD-land, men slike studier er også i senere tid blitt gjort med afrikanske land. Harding og Stasavage (2013) og Stasavage (2005) finner at også blant afrikanske land tenderer demokratier til å investere relativt mer i utdanning enn autokratier. Gjennom statistisk analyse av 29 afrikanske land, viser det seg spesielt at flere deltar i primærutdanning i demokratiske land (Harding &
Stasavage, 2013: 233). Et annet funn i deres analyse er at demokratiske land også tenderer til å ha lavere, eller ingen, skoleavgift, og at dette korrelerer med høyere oppmøte. Demokrati ser altså ut til å ha en effekt på befolkningens utdanning, hovedsakelig fordi slike regimer
tenderer til å tilby gratis primærutdanning. Med utgangspunkt i flere empiriske studier fra ulike kontekster er det dermed rimelig å anta at demokratiske regimer investerer mer i humankapital enn mindre demokratiske regimer.
Ut ifra tidligere forskning diskutert ovenfor forventes det at:
H2: I demokratier har høyere andel av befolkningen utdanning
3.3 Humankapital og sysselsetting
Det er flere grunner til at en kan forvente at sysselsetting generelt vil øke med høyere
utdanningsnivå. Høyere humankapital kan direkte øke produktiviteten til en potensiell ansatt, noe som vil gjøre individer med høyere humankapital mer verdifulle for en arbeidsgiver (Dias
& Posel, 2007: 3). Derfor er det sannsynlig at en arbeidsgiver heller vil ansette en person med høyere, formell utdanning, alt annet likt, enn en person med lavere, eller ingen, utdanning.
Med økt utdanning er det rimelig å forvente at en arbeidstaker er mer produktiv enn en
21
arbeidstaker uten utdanning, basert på kunnskap og ferdigheter det antas at en person tilegner seg i løpet av et studieløp. Også selvstendig næringsdrivende, som ikke vil bli evaluert av en potensiell arbeidsgiver, vil synes å være i en bedre posisjon til å skape sin egen arbeidsplass med mer utdanning. Med lese-, skrive- og regneferdigheter, vil det være lettere å starte og drive eget firma. Dette kan også være en viktig faktor for å skape flere arbeidsplasser. Selv om formell utdanning ikke nødvendigvis øker en persons produktivitet, vil arbeidsgivere uten perfekt informasjon sortere ut potensielle arbeidstakere med formell utdanning for å evaluere verdien av denne arbeidstakeren i fremtiden. Hvilken type og hvor mye utdanning søkeren har vil også indikere kapasiteten til å lære og kan predikere hvor raskt ny kunnskap tiltas i en ny jobb. Dette vil igjen si noe om hvor produktivt arbeidstakeren vil arbeide etter opplæring, arbeidsetikk og forpliktelse overfor arbeidsstedet. OECD-data viser da også at
gjennomsnittlig arbeidsledighet for personer med utdanningsnivå lavere enn
sekundærutdanning er høyere enn personer med tertiærutdanning, henholdsvis 12,5 prosent og 7,3 prosent i 2015 blant personer i alderen 25-64 år (OECD Data, 2017). Dette tilsier at
høyere utdanning gir lavere sannsynlighet for arbeidsledighet.
Flere studier måler effekten av demokrati på utdanning i antall barn og unge i skolen og antall år hver elev i gjennomsnitt studerer. Noe som derimot er vanskeligere både å måle og vise en effekt av, er kvaliteten på utdanningen. Mens demokratier tenderer til å gi «mer»
utdanning, finnes det ikke systematiske bevis for at demokratier gir bedre utdanning (Dahlum
& Knutsen, 2016: 2). Selv om det å øke antallet under utdanning sender et kraftig signal til velgerne, vil det å øke kvaliteten være mindre synlig for velgere. Dette kan være et
motargument mot at velgere vil presse på for høyere investeringer i humankapital, særlig hvis et stramt budsjett tvinger frem et valg mellom å øke antallet i skolen eller å øke kvaliteten (Dahlum & Knutsen, 2016: 10). Selv om demokratiske stater ikke nødvendigvis har insentiver til å øke kvaliteten på utdanningen grunnet konkurranse om velgere, kan det fortsatt være insentiver til å øke kvaliteten, fordi dette kan skape økonomisk vekst. Likevel trenger ikke staten være demokratisk for å ha dette insentivet, siden autokratier også kan ønske å øke kvaliteten på utdanningen og arbeidsstyrken sin for økonomisk vekst som de for eksempel kan nyttiggjøre seg av ved beskyttelse fra eksterne sikkerhetstrusler. På den andre siden er det ikke nødvendigvis enkelt å øke kvaliteten i skolen, selv om staten ønsker det. Det er ingen konsensus om hvordan dette skal gjøres, eller hvilken effekt ulike reformer eller
utdanningssystemer kan ha på kvaliteten. Også organiserte interessegrupper kan gjøre reformer vanskelig å gjennomføre, særlig i etablerte demokratier. Dette kan forklare hvorfor
22
tidligere studier har vist at nivået på ferdigheter og kunnskap i befolkningen er sterkt stiavhengig (Baten & Juif, 2014). Dahlum og Knutsens studie (2016) viser nettopp ingen klare bevis for noen sammenheng mellom demokrati og kvalitet på utdanningen (2016: 31).
Også Harding og Stasavage (2013: 239) finner at selv om flere deltar i primærutdanning i demokratier i afrikanske land, er det ikke nødvendigvis flere lærere per elev i demokratier enn i ikke-demokratier. Disse resultatene viser at selv om demokratier øker tilgangen til utdanning for befolkningen, øker ikke nødvendigvis kvaliteten (Harding & Stasavage, 2013: 233).
Selv om flere utdanner seg, og kvaliteten på utdanningen skulle være god, kan det likevel være vanskelig å absorbere denne humankapitalen inn i arbeidsstyrken. Det kan være flere grunner til dette; eksempelvis at det utdannes flere innen et yrke eller ferdighet enn hva arbeidsmarkedet har bruk for, eller at det ikke etterspørres denne type fagkunnskap i
markedet. En slik mistilpasning mellom utdanningstilbud og jobbetterspørsel kan føre til at økt investering i humankapital ikke utvikler seg til lavere arbeidsledighet, og den teoretiske modellen, skissert i figur 1, vil dermed ikke holde. Arbeidsledigheten i et land regnes ut fra arbeidsstyrken, definert som «personer som tilbyr arbeidskraft, altså summen av arbeidstakere og arbeidsløse» (SSB, 2017). Øker arbeidsstyrken betydelig, kan dette dermed påvirke
arbeidsledigheten. I Afrika sør for Sahara har det flere steder skjedd et skifte de siste tiårene, blant annet ved at kvinner har trådt inn i arbeidsstyrken. Kontinentet har i tillegg svært stor andel unge i befolkningen, noe som også påvirker arbeidsstyrken. Økt utdanning generelt kan dermed likevel føre til økt arbeidsledighet, dersom arbeidsstyrken vokser mer.
Forholdet mellom utdanning og arbeidsledighet blir også påvirket av arbeidsmarkedet og markedskreftene. I et arbeidsmarked med høy etterspørsel etter høyt utdannede, vil
fordelene med høyere utdanning øke. Globalt har det de siste tiår vært et skifte mot et marked som krever fler ferdigheter og mer utdanning, og utdanningsnivået blant arbeidstakere øker (Leibbrandt, Woolard, McEwan, & Koep, 2010: 18). Likevel vil ikke alle jobber defineres innenfor det formelle arbeidsmarkedet (Leibbrandt mfl., 2010: 15). Såkalte «uformelle»
jobber er definert som arbeid som finnes innenfor virksomheter som ikke er registret og husholdningsjobber. Verdensbanken skiller uformelle jobber i to kategorier: De som går inn under kategorien overlevelsesstrategier, og de som går inn under ulovlige virksomheter (Benjamin, Beegle, Recanatini, & Santini, 2014: 8). I den første kategorien finnes flere midlertidige jobber, strøjobber, selvbergingsjordbruk og ulike typer selvstendig
næringsdrivende. Det uformelle arbeidsmarkedet spiller en viktig rolle, og i lavinntektsland er
23
dette markedet ofte en betydelig del av arbeidsmarkedet som helhet. Sysselsetting i det uformelle arbeidsmarkedet spiller en stor rolle for arbeidsledigheten. Samtidig er arbeidet i mange tilfeller lavtlønnet og arbeidstakere står uten den sikkerheten som finnes i det formelle markedet, som avtaler og rettigheter om lønn, arbeidstid, sykepenger og permisjon og
lignende. Dette gir grunnlag for å tro at uformelle jobber generelt blir sett på som en siste utvei for de arbeidsledige, og at dette markedet i all hovedsak absorberer ufaglærte.
Utformingen av det uformelle arbeidsmarkedet kan dermed påvirke arbeidsledigheten som helhet i et land, men kan også føre til at målt arbeidsledighet er misvisende. Å måle
arbeidsledighet krever som regel informasjon fra arbeidstakeren selv. Hvorvidt en arbeidstaker i det uformelle markedet ser på seg selv som sysselsatt, selv om arbeidet for eksempel er midlertidig og personen dermed går ledig deler av året, vil være opp til personen selv. En vurdering av hvorvidt den uformelle sektoren absorberer noe av arbeidsledigheten i et land vil dermed avhenge av utdanningsmulighetene i landet.
Moene argumenterer for at det store omfanget av den uformelle sektoren i mange utviklingsland er en hindring for å skape sosial likhet (2016: 300). Sektorer som nytter seg av moderne teknologi gjør arbeid mer produktivt. Når slike sektorer utvides trengs mer
arbeidskraft (2016: 301). Moenes grunnleggende forutsetning for sosial likhet er lønnskomprimering for så å distribuere midler på ulike velferdsordninger innen helse, utdanning eller andre former for sosial sikkerhet (2016: 305). For at ikke gevinsten fra den produktive, moderne sektor skal gå opp i høyere lønninger, er en viktig forutsetning at nettopp lønningene holdes nede samtidig som mer arbeidskraft flyttes fra uformell til formell,
moderne sektor. Moenes økonomiske perspektiv baserer seg på enkle prinsipper om
markedskrefter, og konkurransedyktighet er et nøkkelord i denne økonomiske strategien for utvikling (2016: 306). For at økonomisk konkurransedyktighet ikke skal gå på bekostning av nettopp sosial likhet og sikkerhet, argumenterer Moene for at lave lønninger kan sees på som et bytte mot ulike velferdsordninger. For at høyere utdanningsnivå skal skape lavere
arbeidsledighet, er det derfor viktig at lønningene holdes på et moderat nivå. Dette argumentet viser at høyere utdanning kan føre til at ansatte krever høyere lønn, som igjen kan føre til at produktiviteten ikke fører til lavere arbeidsledighet, men kun høyere lønninger for de ansatte.
Høyere lønninger gjør ansettelser mer kostbart, og kan føre til at relativt færre blir ansatt.
Ut ifra diskusjonen ovenfor kan følgende hypotese formuleres:
H3: Høyere utdanning fører til lavere arbeidsledighet
24
3.4 Demokrati, humankapital og sysselsetting
Med utgangspunkt i foreliggende teori og empiri søker denne masteroppgaven å teste ut sammenhengen skissert i figur 2 i Afrika sør for Sahara. Oppgaven søker også å teste den direkte sammenhengen mellom demokrati og arbeidsledighet skissert i figur 1. Første del av argumentet er tidligere testet ut av en rekke studier på ulikt datamateriale, som skissert ovenfor. Ved å koble disse to sammenhengene sammen, og teste det overordnede argumentet om at demokrati reduserer arbeidsledighet via økt humankapital, vil oppgaven analysere hvorvidt regimetype har noen effekt på arbeidsledighet. Tenderer demokratier til å investere mer i humankapital som utdanning, og har høyere utdanning noen effekt på arbeidsledighet?
Denne sammenhengen er brutt opp i underhypotese 2 og 3 diskutert ovenfor, men vil også testes ut samlet i den statistiske analysen.
En tenkt basemodell for dette teoretiske argumentet ser slik ut:
Figur 2: Basemodell
Denne tenkte sammenhengen vil testes ut statistisk i en paneldata-tidsserieanalyse, og vil være hovedformålet med denne oppgaven. Alternative mekanismer skissert under «demokrati og sysselsetting» vil undersøkes ytterliggere i en casestudie av Sør-Afrika, etter at funnene fra den statistiske analysen er presentert.
Demokrati Humankapital Arbeidsledighet
25
Kapittel 4 Metode
4.1 Statistisk data
Analysen i kapittel 5 er basert på kvantitative data satt sammen fra ulike datasett, med observasjoner fra 1991-2010, altså 19 år (T), og fra 28 land (N). I utgangspunktet er det teoretiske universet alle land i Afrika sør for Sahara. Fordi det ikke finnes data fra alle disse landene, blir enkelte land dessverre ekskludert i analysen. Spesielt faller mange land ut på grunn av «missing verdier» på data for utdanningsvariablene som er benyttet. Statene i
panelet er henholdsvis Benin, Botswana, Burundi, Kamerun, Den sentralafrikanske republikk, Gambia, Gabon, Ghana, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Mauritania, Mauritius, Mosambik, Namibia, Niger, Rwanda, Senegal, Sierra Leone, Sør-Afrika, Sudan, Swaziland, Togo, Uganda, Zambia og Zimbabwe. Utfordringer rundt de aktuelle missing-verdier er diskutert i kapittelet «afrikansk kontekst». Dette er et ubalansert panel, der noen land har hull i tidsserien, men disse landene er tatt med i analysen for å maksimere informasjonstilfanget.
4.1.1 «Missing data» i Afrika
Det er ofte vanskelig å finne gode data, og dataene som benyttes vil ha store konsekvenser for hvilke typer analyse en kan gjennomføre, hvilke resultater en får og hvordan disse resultatene kan tolkes og eventuelt generaliseres. Derfor kan ikke en statistisk analyse verken planlegges eller begynnes før data foreligger. Arbeidet med denne masteroppgaven startet naturlig nok også på en slik måte, og den første utfordringen var å finne data på arbeidsledighet fra de aktuelle landene. Flere av landene har nasjonale data, men da ikke nødvendigvis registrert over flere år. For at data skal kunne brukes i sammenligning i tid og rom må de også være relativt like. Verdensbanken har samlet data fra årene 1991 til 2014 for de aktuelle landene.
Disse målene er modellerte ILO-estimater og vurderes derfor som sammenlignbare på tvers av land. Dette vil redegjøres for mer inngående under «avhengig varaibel». En annen utfordring var å finne data på utdanning. Her er de beste målene vurdert til å være Barro og