JON BING
OFFENTLIGE INFORMASJONSTJENESTER:
Rettslige aspekter
COMPLEX 6/94
INSTITUTT FOR RETTSINFORMATIKK
T A N O
Stavanger: Professor O lav H anssens vei 13. tlf. (04 ) 87 70 (Kl T ro n d h eim : V estre R osten 81. tlf. (07) 88 00 (X)
jHmk.jormingjbr
JUS OG E DB
Postboks 6728, St. Olavs plass, 0130 OSLO
Postgiro 0813 5139654 Bankgiro 8200.42.49727
Foreningen står bl.a. for salget av CompLex-heftenc
Enkel og hurtig tilgang til offentlige informasjonsdata
- en forutsetning for
effektiv saksbehandling og riktige beslutninger
Statens Datasentral er Norges ledende databasevert for offentlig informasjon.
Vi formidler opplysninger fra Løsøreregisteret, Det sentrale personregister, Motorvognregisteret, Tinglysingsdata og Lovdata, for å nevne de viktigste.
I tillegg til alle tjenester for online bruk av basene, bistår vi selvsagt også med satsvise datauttak.
Ta kontakt for nærmere opplysninger!
inform
Statens Datasentral a.s Ulvenveien 89 B, 0581 Oslo telefon 22 95 63 00
A d v o k atfirm aet S elm er & C o . D A h a r 33 m e d a rb e id e re , hvorav 22 ad v o k a te r og ad v o k atfu llm ek tig er.
Firmaet yter advokattjenester hovedsakelig innen de forrelningsjuridiske disipliner, omfattende bl.a, kontraktsrett, selskapsrett, skatterett, aksje- og boisrett. arbeidsrett, petroleumsrett. gjeldsforhandlinger og
konkurs, jus og hD B. Våre oppdragsgivere er i det vesentlige innenfor bank. finans, revisjon, forsikring, shipping, energi, handel, entreprise og fast eiendom, forskning- og utviklingsarbeid. Firmaet yter dessuten
advokattjenester ved generasjonsskifte i familiebedrifter og bistand generelt innen arverett, familierett og skifterett.
A D V O K A T F I R M A E T
S E L M E R & C O
A N S V A R L I G S E L S K A P
M E D L E M M E R A V D EN N O R S K E A D V O K A T F O R E N IN G
C H R IS T IA N S E L M E R E IL IF T O R M A S V L R R L S. T Y S L A N D
B JØ R N K L E IV E N
M O R T E N ST A N G A S B JØ R N BI-IRC»
R O Y M. SLI IT ! V O I.D 1 R Y G V E Ø Y D N E
A N N E -B L A N C A D A H L L A R S W E Y E R -I.A R S E N ION SK JØ R S H A M M E R O D D -E INaR C H R IS T O P H I RSEN Fullm ektiger
A m t A ngcll. Inge E k k c r B artn c r. M orten B o steru d . G u nhild B u estad . Susan H alvorsen.
Ingebjørg H a rto , Jan R ag n ar H e ru d , M argrethe H usebø. G e ir J. K ruge, A n n e H elene O sbcrg.
K irkcgt. 15. Tlf. 22 42 M 90 Postboks 476 S en tru m . 0105 O slo
CompLex nr 6/94 Institutt for rettsinform atikk Postboks 6702 St Olavs plass
0130 Oslo
Jon Bing
Offentlige informasjonstjenester:
Rettslige aspekter Rapporten baserer seg bl a på
et prosjekt gjennomført på oppdrag av Statskonsult
T A N O
IS B N 8 2 -5 1 8 -3 3 0 1 -9
Institutt for rettsin fo rm atik k s u tg iv elser i sk riftserien C om pL ex er støttet av D en n o rsk e A d v o k atfo ren in g
L o v d ata K op in o r
F oto g rafisk opp try k k ved
E n g ers B oktrykkeri A /S, O tta 1994
Forord
Denne publikasjonen er satt sammen av to arbeider.
Det første - “Offentlige informasjons-tjenester: Spørsmål som bør utredes i forbindelse med en eventuell lovregulering” - er en utredning skrevet på oppdrag av Statskonsult. Det har preg av en oversikt over de rettspolitiske spørsmål som offentlige informasjonstjenester aktualiserer, og som man må vurdere hvorvidt bør løses ved ny lovgivning.
Det andre - “Databaser med ‘offentlige dokumenter: Særlig om den norske åndsverklov § 9” - er tidligere publisert i Marianne Levin (red) Vennebog til Mogens Koktvedgaard, Nerenius & Santérus Forlag, Stockholm 1993:76-99. Den versjonen som følger her er imidlertid noe revidert, spesielt i forhold til diskusjonen av “Crown Copyright”, noe jeg særlig skylder amanuensis Morten S Hagedal takk for.
Tilsammen gir disse to artiklene bidrag til diskusjonen av offentlige informasjonstjenester. Dessverre er det bare et beskjedent bidrag - både den teknologiske og den rettslige utviklingen tærer på fremstillingens aktualitet. Når arbeidene publiseres, er det derfor først og fremst for å bidra til den løpende rettspolitiske debatten.
Smestad september 1994 Jon Bing
Innhold
Offentlige informasjonstjenester: Spørsmål som bør utredes i forbindelse med en eventuell lovregulering
1. SAMMENDRAG... 2
2. INNLEDNING...5
2 . 1 . Op p d r a g e t...5
2.2. Ko n k l u s j o n e n eir a p p o r t e n " Ju r i d i s k e a s p e k t e r v e d e t a b l e r i n g o g D IS T R IB U S JO N AV E L E K T R O N IS K E T J E N E S T E R " ...6
2.3. Ik k e b a r eo r d ... (NOU 1992:21)... 11
2.3.1. Innledning: Genre og typer av og eksempler på informasjonstjenester... 11
2.3.2. Prising av informasjonstjenester... 15
3. RETTSINFORMASJON...19
3.1. Be d r e r e t t s i n f o r m a s j o n...19
3.2. Pr i s i n g a vr e t t s i n f o r m a s j o n...24
3.3. Po p u l a r i s e r i n g a v r e t t s i n f o r m a s j o n...29
4. UTGIVELSE AV OFFISIELLE MEDDELELSESBLAD M V ...33
5. INFORMASJONSPOLITIKK: FORHOLDET MELLOM OFFENTLIG OG PRIVAT SEKTOR... 41
5.1. De n e u r o p e i s k e u n i o n s s y n e r g i r e t n i n g s l i n j e r f r a 1989...41
5.2. Th e Na t i o n a l In f o r m a t i o n In f r a s t r u c t u r e - U S A ...45
6 . 1 . De n e u r o p e i s k e u n i o n sf o r s l a g t i l p e r s o n v e r n d i r e k t i v... 4 9
6.2. De n e u r o p e i s k eu n i o n s u t k a s tt i ld a t a b a s e d i r e k t i v... 5 8
7. ANSVAR... 63 8. OPPSUMMERING: HVILKE FORHOLD BØR ET EVENTUELT
LOVUTVALG VURDERE NÆRMERE...66
Databaser med “offentlige dokumenter”: Særlig om den norske åndsverklov § 9
1. INNLEDNING: RETTSLIGE DATABASER...69 2. OFFENTLIGE SAKSDOKUMENTER... 73 2.1. In n l e d n i n g: Be r n k o n v e n s j o n e n o g " Cr o w n Co p y r i g h t"...73
2 . 2 . " L o v e r , a d m i n i s t r a t i v e f o r s k r i f t e r , r e t t s a v g j ø r e l s e r o g a n d r e
O F F E N T L IG E S A K S D O K U M E N T E R ...”... 77 2.3. Ut r e d n i n g e r... 80
2 . 4 . He n v e n d e l s e r f r a p r i v a t e... 8 5 2 . 5 . En d r i n g s f o r s l a g...8 5
3. OFFENTLIGE M ØTER... 90 4. ER DATABASEN SOM SÅDAN VERNET?...94
5 . DEN EUROPEISKE UNIONS UTKAST TIL DIREKTIV OM VERN AV DATABASER...99
Offentlige informasjons-tjenester:
Spørsmål som bør utredes i forbindelse med
en evetuell lovregulering*
1. Sammendrag
I dette notatet diskuteres hvilke spørsmål som eventuelt bør samles i en lov om offentlige informasjonstjenester. I en viss utstrekning bygger notatet på en tidliger utredning, og innledningsvis oppsummeres enkelte spørsmål berørt i denne rapporten sammen med et eksempel på offentlige informasjonstjenester basert på tinglysningssystemer.
Deretter går notatet inn på enkelte forhold problematisert i utredningen Ikke bare o r d... (NOU 1992:21), spesielt på de spørsmål som diskuteres i forhold til prising av informasjon.
Forholdet til rettsinformasjon diskuteres spesielt, både på grunnlag av NOU 1992:21 og NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket, dels hvorvidt gjeldende lovgivning tilstrekkelig klart gir staten ansvar for publisering av rettsinformasjon, dels prising på denne spesielle type informasjon, dels ansvar for popularisering av rettsinformasjon.
1 Utredningen er gjennomført etter oppdrag av Statskonsult innenfor Institutt for rettsinformatikks forsknings- og utredningsprogram i informasjonsrett, TERESA.
Notatet tar så opp de lover og forskrifter som direkte angår utgivelse av offisielle meddlelesbland mv, og nevner flere:
• Stortingsforhandlingene
• Norsk Lovtidend
• Norsk Lysingsblad
• Pristidende
• Polititidende
• Norsk Tidende for det indusrielle rettsvern
• Etterretninger for sjøfarende
Mye kan tyde på at man ikke har hatt anledning tiJ samlet å vurdere statens meddelelsblad, og at det kunne være naturlig å samle lovgivning om dem i én lov, i alle fall når det gjelder visse felles politiske spørsmål som prising, spredning, forholdet til Lovtidend mm.
Notatet tar også opp spørsmål om de retningslinjer som Den europeiske union og USA har utarbeidet i spørsmålet om forholdet mellom offentlig og privat sektor, dels Europa-kommisjonens retningslinjer for synergi mellom offentlig og privat sektor i
informasjonsmarekdet, dels det amerikanske initiativ om den nasjonale informatiske infrastruktur. På denne bakgrunn anbefales det at man i en eventuell lov om offentlige informasjonstjenester tar hensyn til disse dokumentene og den politikk de gir uttrykk for, som spesielt synes å se offentlige opplysninger som "råmateriale" for informasjonstjenester i regi av privat sektor.
Notatet tar deretter opp to direktivforslag fira Den europeiske union som indirekte angår offentlige informasjonstjenester. For det første utkastet til personverndirektiv, hvor prinsippene om eksplisitte og spesifikke formål, og krav om varsling til registerperson ved
videregivelse til tredjepart synes å skape alvorlige problemer for mange av de offentlige informasjonstjenester man har i Norge. For det andre utkastet til databasevemdirektiv, som i sitt forslag til tvangslinsenser gjør det vanskelig for en offentlig myndighet å tilby en
informasjonstjeneste, eller for en privat institusjon å tilby en
Offentlige informasjonstjenester.. 3
informasjonstjeneste på grunnlag av offentlige opplysninger uten at andre kan kreve tilgang til de samme opplysningene.
Notatet tar endelig opp spørsmålet om ansvar for
informasjonstjenester, og anbefaler at et eventuelt lovutvalg utreder hvorvidt staten bør ha objektivt ansvar for offentlige
informasjonstjenester.
Notatet konkluderer med en oppsummering hvor det spesielt fremheves hvilke av de berørte forhold som det kan være naturlig at man ber et eventuelt utvalg for utredning av lov for offentlige informasjonstjenester å drøfte særskilt.
2. Innledning 2.1. Oppdraget
I avtale av 8.10.1993 mellom Statskonsult og Institutt for rettsinformatikk påtar Institutt for rettsinformatikk seg å utrede hvorvidt det bør startes et utredningsarbeid om en lov om offentlige informasjonstjenester. Det heter i bilag 1 "Spesifikasjon av oppdraget":
"Oppdraget inngår i Statskonsults program 'IT-plan for
forvaltningen' (1992-92).2 Planen bygger videre på resultater fra programmet 'Nasjonal Infrastruktur for EDB', med fokus på nye anvendelser og løsninger. Den er rettet mot fellestiltak,
samordning og standardisering på strategisk viktige områder for forvaltningen og forvaltningens samspill med næringslivet.
Oppdraget inngår i IT-planens prosjekt 1.1: "Elektroniske informasjonstjenester og informasjonsformidling - Organisering, styring, prisning og avtaler’. Under dette prosjektet skal det utføres en vurdering av grunnlaget for en egen lov om informasjonstjenester.
Dette arbeidet har sin bakgrunn i NI prosjekt 5:
’Standardiserte formidlingskanaler', generelt utredningen
'Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester' - (rapport 5.9-26 Jon Bing) spesielt. Rapporten
konkluderer bl.a. med at offentlig forvaltning kan ha behov for en egen lov om offentlige informasjonstjenester.
Oppdragets innhold
Med utgangspunkt i ovemnevnte utredning skal det gjøres en nærmere vurdering av grunnlaget for en egen lov om
informasjonstjenester. Vurderingen bør gi en oversikt over 2 Dette er nok en skrivefeil.
Offentlige informasjonstjenester... 5
eksisterende lovverk og gi en anbefalning om hvilke aspekter som evt. bør samles i en egen grunnleggende lov om
informasjonstjenester. Den bør også ta for seg forholdet til eksisterende - og evt. nye - særlover.
Vurderingen skal gi en anbefalning med begrunnelse om hvorvidt det bør settes i gang en lovutformingsprosess eller ikke.’*
Prosjektet ble initiert 10.10.1993 med en tidsramme frem til 1.12.1993.
Dette gjør i seg selv at notatet må utformes forholdsvis oversiktelig, og at det ikke har vært tid for mer grunnleggende analyser eller forsøk på strukturering. Imidlertid skal notatet ha preg av et slags forprosjekt, og dette formålet begrenser også analysen.
2.2. Konklusjonene i rapporten "Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester"
I rapporten som spesielt nevnes i oppdraget, angis en hovedkonklusjon:3
"• Det kreves lovhjemmel for å etablere en informasjonstjeneste som baserer seg på
• rettighetsregistre,
• myndighetsutøvelse, eller
• registre opprettet på grunnlag av oppgaveplikt stadfestet i lov.
• Det er ønskelig med lovhjemmel også for andre former for informasjonstjenester som ytes mot vederlag til privat sektor.
• En lov kan utformes med forbilde i dokumentavgiftloven, en 'lov om offentlige informasjonstjenester'."
3 Jfr Jon Bing Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester, Statskonsult, Oslo 1992:150.
Med "rettighetsregistre" siktes det her til informasjonssystemer hvor det å bli registerert i systemet i seg selv innebærer visse rettsvirkningen Man kan sammenligne tinglysningssystemet med AUTOSYS: Hvis en person er oppført som hjemmelsinnehaver i tinglysningssystemet, vil man kunne stole på dette i den betydning atdet er
negotiabilitetsvirkninger knyttet til registeringen. Hvis man er oppført i AUTOSYS som eier av en bil, men egentlig ikke eier denne bilen, har dette ingen negotiabilitetsvirkninger (men kan føre til ansvar for rent formuestap etter vanlige erstatningsrettslige regler). Uttrykket
"rettighetsregistre" brukes imidlertid i en noe utvidet betydning, i alle fall slik at også systemer som mer faktisk angår en persons rettigheter vil kunne omfattes av betegnelsen, f eks konkurskaranteneregistret som angir at en person ikke har rett til å ha bestemte verv: Her er det den rettsavgjørelsen som stipulerer dette som gir denne virkningen, ikke selve innføringen i registret. Kategorien er derfor noe uklar slik den brukes i rapporten, og må problematiseres i dette notatet,
Med et register basert på "myndighetsutøvelse" siktes det til informasjonstjenester basert på opplysninger om utøvelse av offentlig myndighet. I Norge vil et hovedeksempel være informasjonssystem basert på ligningsvedtak.
Når det gjelde informasjonstjenester opprettet på grunnlag av lovfestet oppgaveplikt finnes det sikkert mange eksempler, men et enkelt eksempel er Det sentrale personregister som baserer sine adresseopplysninger på en lovfestet plikt til å melde flytting.
I tillegg til disse tre kategoriene finnes det en del andre
informasjonstjenster som det offentlige yter mot vederlag. Antagelig er disse svært hetrogene, og det kan være vanskelig å identifisere dem, særlig fordi de nærmest på grunn av sin natur, ikke er basert på lov eller forskrift. Et eksempel er ESOP som gir datamaskinbasert tilgang til informasjon om offentlige publikasjoner, men som ytes av en privat operatør (Statens DataSentral) som har en avtale med offentlig sektor.
Dette notatet kan ikke ha som ambisjon å gi en oversikt over denne
typen med offetnlige informasjonstjenester, men vil selvsagt problematisere kategorien som sådan.
I konklusjonen antydes det at Lov om dokumentavgift (1975:59) kan være en modell også for en lov om informasjonstjenester. Denne loven innledes med et kapittel med fellesbestemmelser, hvor § 1 lyder:
"Dersom Stortinget vedtar at det skal svares dokumentavgift til statskassen, gjelder de bestemmelser som er gitt i eller i medhold av denne lov."
Åpenbart anses dokumentavgifter beslektet med "Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder", jfr Grunnloven § 75. Stortinget må på vanlig måte fatte et årlig avgiftsvedtak, og hvis avgiften er
kvalifisert som dokumentavgift, følger den reglene i loven.
Avgiftsplikten må på vanlig måte hva hjemmel i lov, og de avgifter som er kvalifisert som dokumentavgifter, har hjemmel i
dokumentavgiftloven. I dag har følgende type avgifter hjemmel i loven:
Kap II Tinglysning av dokumenter som gjelder rettigheter i fast eiendom
Kap III Utstedelse av sluttsedler ved overføring av eiendomsrett til aksjer
Kap IV Firmameldinger til foretaksregisteret
Kap V Utstedelse av valutalisens ved enhver overføring av eiendomsrett til fast eiendom
Ved siden av dokumentavgiftloven har man også rettsgebyrloven (1982:86), som i kapittel 6 både omhandler gebyr ved regisrering av rettigheter (§§ 21-22) og for visse utskrifter av systemet (attestert registerutskrift og andre bekreftede utskrifter). Dette anses - i motsetning til dokumentavgift - å være vederlag for offentlige tjenester, og er den moderne varianten av det gamle systemet med sportler. Også denne ordningen har et grunnlag i grunnloven, jfr § 98:
Offentlige informasjonstjenester...
"Med Sportler, som erlægges til Rettens Betjente, bør ingen Afgifter til Statskassen være forbundne."
Det kan nok reises spørsmål om hvor godt samsvar det i dag er mellom det moderne system med rettsgebyr og denne grunnlovbestemmelsen, særlig når avgiften går inn i statskassen, og det er på det rene at summen av avgifter overstiger tjenestens kostnader.
I medhold av rettsgebyrloven § 23 er det videre gitt forskrifter (Justisdepartementets forskrifter 1989:5264) som gir Tinglysningsdata en enerett til distribusjon av direkte oppslag i basen og "utskrifter [som] formidles i annen form enn som papirutskrift".
Endelig har Justisdepartementet gitt forskrifter i medhold av tinglysningsloven (7.6.1935:2) om Tinglysningsdatas ubekreftede utskrifter fra databasen.5 De samme forskriftene regulerer også elektronisk spredning og papirut skrifter av Løsøre reg isteret til fordel for det system som opereres av Statens DataSentral. Her overlates prisfastsettelsen til den private tjenesteleverandør, og representerer derfor et system på siden av rettsgebyrordningen.6
4 I Lovsamlingen for 1991 står det henvisning til en forskrift fra 1988.
5 Forslaget til statsbudsjettet for 1994 inneholder varsler om omorganisering på området ved det ansvar Tinglysningsdata har hatt for domstolenes edb-systemer skilles ut og legges til en ny organisasjon. Dette forhold berører ikke de
spørsmål som diskuteres i dette notatet.
6 Det er opplyst at prisen for ubekreftede utskrifter fra Tinglysningsdata faktisk overstiger kostnadene for bekreftede utskrifter fra domstolene, men at de ubekreftede utskriftene gjøres tilgjengelig raskere. Hvis domstolene kunne gi bekreftede utskrifter like raskt - noe som man skulle vente at den eksisterede teknologiske løsning gjorde mulig - ville dette derfor sannsynligvis ha betydning for Tinglysningsdatas konkurransesituasjon.
Offentlige informasjonstjenester... 9
Fast eiendom Løsøre
Papirutskrift Edb Papirutskrift Edb
Bekreftet Rettsgebyrloven Rettsgebyrloven
Ubekreftet FOR 1989:526 FOR 1989:527 FOR 1989:527 FOR 1989:527 Denne lille oversikten viser da den rettslige regulering av en
informasjonstjeneste basert på tinglysningsopplysninger. Eksempelet er valgt dels fordi det sannsynligvis er det område hvor man har den mest detaljerte reguleringen, og hvor kommersialisering - gjennom
Tinglysningsdata og Statens DataSentral - er kommet svært langt.
Endelig er eksempelet valgt fordi man ser en interessant deling mellom
"bekreftede" og "ubekreftede" opplysninger - dette er sannsynligvis en antydning om at det foreligger grunnlag for å sondre mellom
"informasjonstjenester" på den ene siden og "bekreftelser" med en lovregulert rettslig virkning på den andre siden, noe som bl a vil ha betydning ved vurdering av hvilken betydning det foreliggende utkast til direktiv om vern av databaser7 vil kunne ha for statlige
informasjonstjenester.
Hvorvidt dokumentavgift- eller rettsgebyrloven skal tjene som modell, spiller underordnet rolle. Dokumentavgift loven angår avgifter i forbindelse med registeringer og utstedelse av visse dokumenter, mens rettsgebyrloven angår vederlag for visse tjenester - herunder
informasjonstjenester - som ytes av domstolene. Felles er at lovene har en del innledende bestemmelser (rettsgebyrloven noe mer detaljert enn dokumentavgiftloven, hvor disse stort sett fremgår av forskrifter gitt i medhold av dokumentavgiftloven § 2) om hvem som er betalingspliktig mv - jfr oppregningen i dokumentavgiftloven § 2:
7 OJ No C 156, 23.6.1992:4 - 93/C 19/02. Dette utkastet kom etter at Jon Bing Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester,
Statskonsult, Oslo 1992 ble avgitt, og er derfor ikke behandlet der.
”a) hvem som er ansvarlig for at avgift blir svart,
b) beregning og oppkrevning av avgift, herunder avrunding av avgiftsgrunnlag og avgiftsbeløp,
c) kontrollen med at pliktig avgift blir svart,
d) plikt for de avgiftspliktige til å føre regnskaper og til å gi kontrollmyndighetene opplysninger som er nødvendige for avgiftsfastsettelsen,
e) betaling av renter av avgift som blir erlagt for sent og rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av avgift."
2.3. Ikke bare o r d ... (NOU 1992:21)
2.3.1. Innledning: Genre og typer a\> og eksempler på informasjonstjenester
Etter at den utredning som er nevnt ovenfor ble utført,8 er det kommet en offentlig utredning om statlig informasjon mot år 2000,9 og det kan synes naturlig kort å oppsummere noen av konklusjonene i denne utredningen. Utredningen angår flere spørsmål enn de som dette notatet tar opp, og synsvinkelen kan også være noe avvikende. I dette avsnittet er det selvsagt ikke meningen å gi noe sammendrag av utredningen,10 men å ta med enkelte synspunkter som kan være nyttig for diskusjonen nedenfor.
8 Jon Bing Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester, Statskonsult, Oslo 1992.
9 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992. Det finnes også en senere
delutredning av det samme utvalget - NOU 1992:37 Statlig annonsepolitikk (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992) som ikke har samme generelle interesse for dette notatet.
10 Utredningen har et udmerket sammendrag s 8-10.
Offentlige informasjonstjenester... 11
Utredningen11 har et forslag til de "fem viktigste genrene for ekstern, statlig kommunikasjon:
• politisk kommunikasjon
• plikt- og rettighetskommunikasjon
• kommunikasjon om offentlig administrasjon og virksomhet
• holdningsskapende kommunikasjon
• kommunikasjon om risiko knyttet til omfattende katastrofer og kriser
Vi ser at disse kategoriene er formet i et visst perspektiv. Sammenligv f eks diskusjonen av tinglysningsinformasjon ovenfor. Muligens kan man si at dette er eksempel på "plikt- og rettighetskommunikasjon"
fordi det angår eierforhold knyttet til fast eiendom eller løsøre, men det er selvsagt nokså forskjellig fra den kommunikasjon om lover eller forskrifter som står i sentrum for diskusjonen i utredningen. Men hva med en informasjonstjeneste basert på Det sentrale personregister - en slik tjeneste synes vanskelig å klassifisere etter inndelingen ovenfor.
Dette betyr ikke at klassifikasjonen er uriktig, den bare demonstrer at perspektivet "statens informasjonsplikt" kan gjøre en noe annen strukturering naturlig enn vårt perspektiv - "statlige eller offentlige informasjonstjenester", spesielt tjenester som tilbys privat sektor mot betaling.
Utredningen inneholder også en angivelse av eksempler på
"informasjonstyper":12
• rettighetsinformasjon
• informasjon om plikter
• informasjon om muligheter
11 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000. Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:17.
12 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:37-38.
• informasjon som skal utnyttes kommersielt
Det er litt uklart om utredningen med denne typifiseringen mener noe mer enn å antyde at det kan gjelde ulik prispolitikk for disse typene av informasjon. Det er jo også lett å peke på at rettighetsinformasjon også omfatter informasjon om (rettslige) plikter, slik at typene ikke er gjensidig utelukkende. Det forhindrer ikke at det kan være svært aktuelt med ulike prinsippet for fastsetting av priser i forhold til
tjenester som gir opplysninger om rettslige fordeler, sammenlignet med tjenester som gir opplysning om pikter: Det er større betenkligheter med å ta betaling for det siste enn for det første.
Utredningen13 gir også eksempler på offentlige
informasjonstjenester som gjøres tilgjengelig mot vederlag, og som kan supplere de eksemplene som er nevnt i den utredning som går forut for dette notatet:14
• Brosjyredatabsen til Statens informasjonstjeneste. Denne inneholder en oversikt over 2 567 informasjonstiltak, de fleste brosjyrer, og noen utgitt av frittstående organisasjoner. Av disse er 521 enheter (20 %) priset, prisene varierer fra under
10 kr til 200 kr, åtte enheter koster mer enn 200 kr, men ingen av disse var utgitt av offentlige etater.
• Forbrukeringformasjon er ofte priset, f eks Forbrukerrådets temahefter og Forbrukerrapporten (120 kr for 10 nummer).
• Boker utgitt av staten er ofte priset, f eks Hvem svarer på hva i staten (172 kr), Samfunnsboka (160 kr), Norske
organisasjoner (190 kr). Statskalenderen (353 kr) og Sosialkatalogen (78 kr).15
13 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Oslo 1992:36-37.
14 Jon Bing Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester, Statskonsult, Oslo 1992.
15 Priser juni 1992.
Offentlige informasjonstjenester.. 13
• Offentlige publikasjoner fra regjering og storting er priset overfor publikum og i noen grad overfor bibliotek.
• Statskonsult priser de fleste av sine rapporter og veiledninger.
• Elektronisk tilgjengelig informasjon er ofte priset. Som eksepler nevnes Lovdata (500 kr + merverdiavgift for fast abonnementsavgift og søketidsavgift på 9,40 k r16 pr minutt).
Man nevner også "Brønnøysund-registrene", men uten å gå inn på de ulike ordningene.17
Man ser av eksemplene at de nesten helt gjelder brosjyrer, hefter, bøker og andre publikasjoner hvor det offentlige, snarere enn et forlag, står som utgiver. Når det gjelder Samfunnsboka utgis den også i samarbeid med et privat forlag, og det kan da fremstå som noe tilfeldig om man ser på det offentlig som kilde til økonomisk støtte av en publikasjon man av mer almenpolitiske årsaker ønsker at skal utgis, elJer om man anser staten som medutgiver. Staten gir jo støtte til utgivelse av en lang rekke publikasjoner i Norge, jfr støtteordninger for ny, norsk
skjønnlitteratur, tidsskriftstøtte, pressestøtte mv. Det er ikke av den grunn naturlig å se på dette som offentlige informasjonstjenester.
Heller ikke kan det være tilstrekkelig at publikasjonen omhandler offentlige insitusjoner mv slik Samfunnsboka gjør det. Det kan derfor hende man får litt vanskelige grensetilfeller når det gjelder
16 Pris juni 1992. Som sammenligning kan nevnes at en av de to sentrale datamaskinbaserte informasjonstjenestene i USA, Westlaw, har en omtrentlig minuttpris på 30 kroner (september 1993).
17 Det skilles ikke klart mellom tjenester (f eks som ydes ved Statens DataSentral) og avgift for registering, en sondring som er diskutert ovenfor. Man kan jo også diskutere om det ikke burde sondres prinsipielt for den pris som tas av privat tjenesteleverandør som leverer offentlig informasjon til privat sektor på gurnnlag av et samarbeid med offentlig sektor (som Lovdata, Tinglysningsdata og Statens DataSentral) og tjenester som leveres og prises direkte av statlige organer.
publikasjoner, men det er ikke grunn til å problematisere disse videre i denne sammenheng.
Det er nevnt en rekke andre eksempler på informasjonstjenester i utredningen uten at de er tatt med, f eks beskrivelsen av virksomheten til Opplysningstjenesten i staten,18 som er del av Statens
informasjonstjeneste.
2.3.2. Prising av informasjonstjenester
Utredningen19 inneholder en liten modell av hvordan totalkostnadene ved informasjonsformidling kan struktureres:
IN F O R M A S JO N S K O S T N A D
Avsender
T O T A L K O S T N A D
Utvekslingspunkt
\
IN N H E N T IN G S K O S T N A D
Mottaker
Pris Pris
Avgifter (faste/variable) Telefon
Utgifter til formidling Porto
Fortjeneste Tid
Tekniske/elektroniske hjelpemidler
Denne lille figuren viser det i og for seg nokså opplagte poeng at innhentingskostnadene ikke nødvendingvis bør være en direkte funksjon av informasjonskostnadene.20
18 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:45
19 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:35.
20 Man vil finne en alternativ fremstilling av dette forholdet, baser på teorien om tilgjengelighet i NOU 1991:14 Bibliotek i Norge: For kunnskap, kultur og informasjon, Kulturdepartementet, Oslo 1991:90-94.
Offentlige informasjonstjenester 15
Utredningen21 angir under henvisning til en av Statskonsults rapporter22 ulike prinsipper for prising av informasjonstjenester, som det også kan være nyttig å ta med:
• Kostnadsrelatertprising, dvs selvkost: De faktiske
konstnader en etat har ved å gjøre informasjonen tilgjengelig for sluttbruker, med fratrekk for de kostnader som påløper utover ordinære forvaltningsoppgaver.
• Markedsprising, den pris markedet vil betale. Her er det naturlig at prisen fastsettes hos "distributør" snarere enn
"informasjonsleverandør" - eksempler på dette er prising hos Lovdata, Tinglysningsdata eller Statens DataSentral.
• Monopolprising, fastsettelse av pris uavhengig av produksjonskostnader.
• Gratis informasjon, gratis leveranse fra sender.
Utvalgets konklusjonen i forbindelse med prising gjengis nedenfor:
"• Det bør drøftes om det er mulig å foreta prisdifferisering overfor ulike brukergrupper eller knyttet til ulike
informasjonstyper. I denne sammenheng bør
rettighetsinformasjonen og pliktinformasjonen særskilt omtales.
• Det bir drlftes om informasjonsutveksling mellom etater og mellom forvaltningsnivåer bør prises, og i telfelle hvilke institusjoner som bør betale, og hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for prisen.
21 NOU 1992:21 Ikke bare o r d ... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:37.
22 Nasjonal infrastruktur for edb. Prosjekt 5, rapport nr 5.9-27, Statskonsult 1992.
Den siste kategorien - gratis informasjon - har utvalget tatt med for egen regning.
• Det bør drøftes om både private og offentlige distributører skal få formidle statlig informasjon på kommersiell basis, og eventuelt hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for prising.
• Det bør drøftes om det skal være mulig å prise rettighets- og pliktinformasjon dersom den tilføres en merverdi utover det som anses nødvendig, for eksempel elektronisk bearbeiding og bedre presentasjon.
• Det bør drøftes om informasjonsleverandører skal pålegges å distribuere enkelte typer informasjon gratis.23
• Det bør utredes hvilke konsekvenser en økt grad av prising av informasjon kan medføre i form av økte informasjonskløfter og underforbruk av informasjon, og for kvaliteten på
informasjon. Her tenkes både på publikum, organisasjoner og offentlige etater (for eksempel bibliotekene).24
• De rettslige implikasjoner ved økt bruk av prising bør drøftes.
• Det bør drøftes om det bør være ulike prinsipper for prising av informasjon som innhentes av staten (for eksempel pliktig registering i registre), og for informasjon som staten stiller til rådighet for andre."
I tråd med dette anbefaler utvalget at spørsmålt om prising av informasjon tas opp i en egen utredning. Som utgangspunkt for oppdraget for dette notatet lå spørsmålet om man burde utrede en lov 23 Dette såkalte "must carry"-prinsippet er utredet for kabel fjernsynsnett av Anne
Kirsti Brække i Formidlingsplikt fo r kabeleier, CompLex 1/86, Tano, Oslo.
24 Dette spørsmål er også drøftet i NOU 1991:14 Bibliotek i Norge: For kunnskap, kultur og informasjon, Kulturdepartementet, Oslo - se særlig s 99-100 og 130-
131. Anbefalningen synes summert i konklusjonen (s 130): "Grunnprinsippet må være at bibliotekene skal gi informasjon gratis i den form som hvert enkelt bibliotek regner som rimeligst, og at avgifter begrenses til de former for informasjon som medfører større utgifter for biblioteket enn den rimeligste løsningen. Så lenge bibliotekbrukerene benytter fellesressurser og ikke rekvirerer tjenester som utelukkende har individuell interesse gjennom bibliotekene, bør slik bibliotekbruk ikke bli avgiftbelastet."
Offentlige informasjonstjenester.. 17
om offentlige informasjonstjenester, og spørsmålet om prising vil åpenbart også måtte bli et spørsmål som tas opp i den sammenheng.
Spesielt bør man understreke at forholdene til grunnlovens §§ 75 litra a (alternativet "Afgifter ... og andre offentlige Byrder") og 98
("Sportler”) bør vurderes i denne sammenheng.
Dette betyr at forholdet mellom det utvalg som allerede er oppnevnt for utrede prising av offentlige informasjonstjenester får en viktig berøringsflate mot et eventuelt arbeid med å utrede egen lov for offentlige informasjonstjenester, og at man nøye bør vurdere hvordan man best skal organisere samarbeidet mellom de to utvalgene.
3. R cttsinform asjon
3.1. Bedre rettsinformasjon
Av de aktuelle typene informasjon er det naturlig å si noe spesielt om rettsinformasjon. Med dette siktes det til opplysninger om den enkelte borgers rettigheter og plikter etter norsk lo v .25 Dette er en type informasjon det er alminnelig antatt at staten har en forpliktelse til å gjøre kjent utfra prinsippet publicatio legis.26 Denne plikten er berørt i et par av de aktuelle utredningene. I NOU 1992:2127 oppsummeres utvalgets begrunnelse for at siutuasjonen ikke er tilfredsstillende:
"• ikke alle gjeldende lover og forskrifter er kjente og tilgjengelige
• lov- og forskriftsstrukturen ikke er tilfredsstillende
• regelverket ikke er organisert i forhold til befolkningens livssituasjon. Dette er heller ikke mulig, men det krever større innsats på formidlingssiden
• regelverket ofte har et vanskelig tilgjengelig spårk.
Regelverket inneholder ofte store og kompliserte tekstmengder, og det er ofte mangel på informasjon
25 Som nevnt ovenfor under pkt 1.3.1 synes det som om det i NOU 1992:21 sondres mellom "rettighetsinformasjon" og "informasjon om plikter", men denne sondringen er sikkert ikke ment som annen enn en nyansering av at rettighetsinformasjon kan gi opplysninger om muligheter (f eks
trygdeordninger) og plikter (f eks bygningsforskrifter). Ordet "rettsinformasjon"
tar sikte på å omfatte all informasjon om gjeldende rett, og omfatter informasjon både om rettigheter og plikter i snever forstand.
26 En liten oversikt er gitt i Jon Bing Rettslige kommunikasjonsprosesser (Universitetsforlaget, Oslo 1982:202-209).
27 Ikke bare o r d ... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:121.
Offentlige informasjonstjenester 19
• Lovdatas base ... som er den mest komplette samlingen av lover og forsrifter, inneholder en del feil, blant annet står opphevede regelverk i basen som gjeldende ..."
Det finnes flere regelsett som styrer publisering av lover og forskrifter.
Man kunne nevne grunnloven § 96 som inneholder forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Denne bestemmelsen må tolkes med hensyn til hvorvidt "tilbakevirkning" refererer seg til vedtagelsestidspunktet eller publiseringstidspunktet. Hvis det siste hadde vært tilfelle, ville man kunne ha hevdet at grunnloven impliserer en publiseringsplikt (eller mer presist: en
kunngjøringsplikt - ved vedtagelsen av grunnloven ble lover forkynt muntlig på kirkebakken). Imidlertid tolkes ikke
grunnloven slik, forøvrig i motsetning til tilsvarende prinsipper i andre land. Det kan nok være grunnlag for å kritisere denne rådende oppfatning, men dette notatet er ikke stedet å ta opp en slik diskusjon. Her får det være tilstrekkelig å konstatere at den konvensjonelle oppfatning fremdeles er den rådende, og har en såvidt lang statsrettslig tradisjon at det nok kan hevdes at den har fått preg av konstitusjonell sedvanrett.
Den grunnleggende loven angår Norsk Lovtidend.28 Etter lovens § 1 skal følgende typer av materiale publiseres der:
"a) grunnlovsbestemmelser
b) lover og vedtak om lovers ikrafttredelse, oppheving og virksomhetsområde,
28 Dette er det lovfestede navn og lovfested skrivemåte, jfr lov om Norsk
Lovtidend 19.6.1959:53. Loven erstattet den tidligere lov av 1876, som var den første lov om publisering av lover. Imidlertid ble lover publisert helt fra det 16.
århundre, og det fantes en regjeringsresolusjon av 29.8.1815 som bestemte at alle "anordninger" skulle besørges trykt.
c) provisoriske anordninger og vedtak om opphevelse av slike anordninger,
d) Stortingets skattevedtak,
e) det som ved lov eller med hjemmel i lov er påbudt kunngjort i Norsk Lovtidend."
Man ser at dette bare er en plikt til å publisere lover etterhvert som de blir utgitt. Det er ingen plikt til å vedlikeholde noen
"rettighetsinformasjon", f eks er det ingen plikt til å utgi konsoliderte kompilasjoner av gjeldende lover.
"Forskrifter" som begrep ble definert i forvaltningsloven
(10.2.1967) § 2, 1 .ledd litra c. Etter forvaltningsloven § 38, 1 .ledd litra c og d skal en forskrift publisers i Norsk Lovtidend, og der selv
betegne seg som forskrift. Dermed blir forskrifter hovedeksempelet på hva som skal publiseres i Norsk Lovtidend etter lov om Norsk
Lovtidend § 1 litra e.29
Også denne publiseringen er en kronologisk publisering. Riktignok anvendes prinsippet om tekstuell erstatning ved forskrifts- som lovendringer, dvs en nøyaktig spesifisering av hvilke gjeldende
bestemmelser som skal endres, og hva som skal slettes, legges til eller erstatte det spesifiserte element. Men man gjennomfører ikke
rutinemessig konsolidering, dvs at man offisielt vedtar den ferdig redigerte lov eller forskrift i endret form.
For konsolidering av lover har man hatt noe varierende ordninger gjennom årene, men ingen varig løsning før stiftelsen
Lovsamlingsfondet startet utgivelse av en konsolidert utgave av gjeldende lover i 1930-årene. Denne stiftelsen er eid av Det juridiske fakultet i Oslo, og bruker stiftelsen Lovdata30 til å produsere
trykkegrunnlaget. I prinsippet er er derfor Lovsamlingen en privat 2g Jfr også rundskriv av 18.12.1985:3193 om kunngjøring av forskrifter i Norsk
Lovtidend.
30 Lovdata var opprrinnelig et kontor under Lovsamlingsfondet, navnet er egentlig et akronym for Lovsamlingsfondets datakontor.
utgivelse, og et eksempel på at privat sektor utnytter informasjon fra offentlig sektor til en privat informasjonstjeneste.
For forskrifter hadde man ikke en tilsvarende ordning før Statsministerens kontor i slutten av 1970-tallet tok initiativ til å etablere "register over gjeldende forskrifter", et prosjekt som ble pågegynt i regi av Institutt for rettsinformatikk,31 men som først ble fullført av Lovdata - da ikke som et register, men som en database32 over gjeldende forskrifter.
Dette er altså det andre store konsolideringsarbeidet som ble gjennomført i dette århundret. Men mens Lovsamlingen har oppnådd stor grad av troverdighet, har man hatt større problemer med å få en tilsvarende kvalitet på de konsoliderte forskriftene (databasen og de publiserte flerbindskompilasjonene). Dette er nok bakgrunnen for kravet om høyere kvalitet på de informasjonstjenester som skal formidle rettsinformasjon til almenheten. Det gjøres i NOU 1992:2133 hvor det kreves at "staten må ha et ansvar for fullstendig lov- og forskriftsverk". Det gjøres også i Lovstrukturutvalgets annen delutredning34 hvor det foreslås en skjerpet registerings- og
publiseringsplikt for forskrifter i form av endringer i forvaltningsloven
§ 38 og lov om Norsk Lovtidend. Hovedinnholdet i forslaget er å påby, ved siden av publisering i Norsk Lovtidend, en registering i "full tekst i en allment tilgjengelig og samlet elektronisk database over samtlige forskrifter" (forslag til ny forvaltningslov § 38 litra c), og at registering blir en betingelse for at forskriften trer i kraft (forlsag til ny
forvaltningslov § 39).
Offentlige informasjonstjenester... 21
31 Som på dette tidspunkt het Institutt for privatretts avdeling for edb-spørsmål.
32 Denne publiseres også i en flerbinds utgave, siste (andre) utgave i ....
33 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:122.
34 NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket, Arbeids- og
administrasjonsdepartementet, Oslo 1992. Lovforslaget som refereres står gjengitt s 268, men spørsmålet er kommentert også andre steder i utredningen.
Vi ser at publisering av lover og forskrifter er utslag av det tradisjonelle prinsippet om publicatio legis med røtter tilbake til romersk og gresk rett, og som fremstår som en forutsetning for rettsstaten hvor manglende kunnskap om gjeldende rett ikke er en unnskyldning.
Imidlertid rekker ikke dette prinsippet lenger enn til å begrunne en publisering av vedtak etterhvert som de blir gjort - publisering av primærkildene. Utarbeidelse av konsolideringer mv35 - sekundærkilder
- har tradisjonelt ikke vært det offentliges ansvar, og i dag skjer den sentrale konsolideringen av lover i regi av Lovsamlingsfondet (Lovsamlingen og den korresponderende databasen i Lovdatas direktkoblede system og på kompaktplate), og av forskrifter i regi av Lovdata (en flerbinds trykt komplilasjon, den korresponderende databasen i det direktkoblede system og på kompaktplate).
Man kan vel også peke på at det er en skala fra primærkilder via enkle konsolideringer til kommenterte utgaver og systematiske fremstillinger av rettsområder. Den norske Lovsamlingen fremstår f eks ikke som en ren konsolidering av lovtekst, det er føyd til redaksjonelle henvisninger til lover og forskrifter, det er foretatt en systematisk klassifisering av lovene og det er tilordnet oppslagsord til hver lov. Dette trekker Lovsamlingen et lite stykke på vei mot en kommentarutgave. Man kan vel vente at den bebudede Karnovs lovsamling for Norge har gått enda lenger i denne retning, men ikke fullt så langt som separat publiserte kommentarer til lover. Dette sies bare for at man ikke skal falle for fristelsen til å se en prinsipiell forskjell mellom
konsolideringer og andre sekundærkilder.
35 F eks populariseringer. som nevnes nedenfor - men også kommenterte utgaver, lærebøker mv.
Offentlige informasjonstjenester... 23
Det er i et par nyere utredninger understreket at det offentlige bør ta et større ansvar for denne informasjonstjenesten. Imidlertid er det noe uklart hva det siktes til med at man skal ta et slikt "ansvar".
Dels kan det bety at staten - f eks ved Statens informasjonstjeneste eller Forvaltningstjenesten - skal eltablere databaser mv med
konsoliderte samlinger av lover eller forskrifter. Dette ville antagelig ikke bare reise praktiske, men prinsippielle spørsmål - f eks i
forbindelse med motstrid mellom den publiserte kompilasjon og offentliggjørelse i Lovtidend: I dag er det klart at Lovtidend går foran, hvis staten selv står for offentliggjørelsen, kan det være mindre klart.
Dels kan det bety at staten har et ansvar for at det foreligger informasjonstjenester av tilfredstillende kvalitet og til en akseptabel pris. Dette kan gjennomføres på ulike måter, bl a ved samarbeid med private. Det synes mest nærliggende at det er slik man må forstå kravet om et sterkere statlig engasjement, og det fører for så vidt over til spørsmål om prising av rettsinformasjon.
3.2. Prising av rettsinformasjon
Publicatio legis angir et prinsipp om at rettsinformasjon skal være lett tilgjengelig. Tilgjengelighet bestemmes også av pris. Norsk Lovtidend kommer ut i et opplag på mindre enn 10 000 eksemplarer. Hvilket prinsipp pris bør fastsettes etter (jfr foran under pkt 1.3.2) skal ikke diskuteres utover en konstatering av at forholdene ikke ligger til rette for snevre, økonomiske betraktninger ettersom man diskuterer en forutsetning for rettsstaten. Jeg forstår uttalelsen i NOU 1992:236 1 dit hen at rettsinformasjon bør være gratis - med det siktes det antagelig til at pris ikke bør være noen selvstendig faktor som begrenser
tilgjengelighet, selv om en pris kan innføres for å sikre at brukere har et visst behov for informasjonstjenesten når tjenesten utnyttes.
36 Ikke bare o r d ... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:122.
Tradisjonelt er imidlertid sekundær informasjon markedsført på forretningsmessig måte med visse modifikasjoner. Det betyr bl a at det offentlige ofte kjøper såvidt mange eksemplarer av publikasjonene at det kan anses som en slags subsidiering - dette gjelder ikke først og fremst Lovsamlingen, men mange mer håndboklignende
sekundærsamlinger f eks innen enkelte forvaltningsgrener som skatteetaten. For det andre kan det offentlige bidra til å dekke
kostnadene for etabling av sekundærtjenesten, og slik senke prisen for tjenesten. F eks ytes tilskudd til kommentarutgaver av lover.
Spørsmålet om tilgang til rettsinformasjon og prising av tjenester basert på rettsinformasjon har stigende aktualitet også i andre land.
Man kan nevne at Den europeiske
menneskerettighetskommisjonen i en avgjørelse fra 13.4.1988 tok stilling til om en datamaskinbasert trygderettslig tjeneste i Østerrike var priset så høyt at det i praksis representerte en begrensning av tilgangen til tjenesten.37 Kommisjonen fant klagen "klart grunnløs" etter Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon art 10 jfr art 14, men impliserte at hvis den tidligere lovfestede begrensningen av tilgang til
systemet, som utelukket bl a privatpraktiserende advokater, ikke var blitt opphevet, kunne resultatet ha blitt en annet.
I løpet av 1993 har det utspilt seg et drama rundt det rettslige informasjonssystemet JURIS, West Publishing Company og det amerikanske offentlighetsprinsippet som også har en viss interesse i vår sammenheng.
JURIS (Justice Retrieval and Inquiry System) er et
datamaskinbasert informasjonssystem etablert i begynnelsen av 1970-årene av det amerikanske justisdepartement. Databasen er 37 For advokaten som anla saken ville tilgangen til tjenesten koste et
engangsvederlag på 50 000 schilling og en timeavgift på 2 000 schilling. - etter dagens kurser svarer det til ca 3 500 kr i engangsvederlag og ca 140 kr timen i tilknytningsavgift.
Offentlige informasjonstjenester... 25
den største samlingen med føderalt materiale - den inneholder rettspraksis fra Supreme Court, Court of Appeals og Court of Claims, lovgivningen, forskrifter, eksekutive direktiver, uttalelser fra Attomey General, rundskriv fra Department of Justice, mongrafer, manualer, traktater og store mengder forvaltningsrett på så ulike områder som forvaltningsetikk, likestilling, føderale skatter, arbeidsrett og miljøvern.
I Regans første periode gjorde Department o f Justice en avtale med West. Etter avtalen gjorde West tilgjengelig for JURIS føderale dommer sammen med Wests sammendrag
("headnotes"), klassifisering (key number system), henvisning til hvor dommer er publisert i Wests National Reporter system mv.
West er det største juridiske forlaget i USA, det har faktisk monopol på utgivelse av dommer fra mange jurisdiksjoner - in stilling forlaget har hatt i mer enn et århundre. West
markedsfører også det datamaskinbaserte systemet Westlaw med en database som inneholder mye av de samme primærkildene som JURIS.
I det privat marked er det her et slags "duopoly", ettersom West og Mead (med den konkurrerende tjenesten LEXIS) er de eneste med rettslige databaser. Situasjonen har vært kritisert, det hevdes at den virker hemmende for utvikling av nye rettslige informasjonstjenester basert på alternativ teknologi eller nye metoder. Særlig er det fremhevet at West hevder opphavsrett til i domshenvisningene. Dette kan virke noe overrumplende med utgangspunkt i europeisk tradisjon, men det er likevel et faktum at West har vunnet frem med dette synet under amerikansk rett.
Dette betyr at henvisninger til Wests National Reporter serie i en konkurrerende rettslig informasjonstjeneste må bygge på avtale med West - og er forklaringen på at man mangler disse
henvisningene f eks i LEXIS. Ettersom disse henvisningene er like mye brukt til å identifisere dommer i USA som henvisninger til Retstidende i Norge, skjønner man at det kan representere en betydelig konkurransefordel å kontrollere dem.
Kostnadene for bruk av Westlaw er for tiden 4-6 dollar pr minutt, eller omtrent 1 800 kroner timen. Prisingen er kritisert, det hevdes den er så høy at den er en del av forklaringen på den høye prisen på juridiske tjenester rent generelt.
I henhold til avtalen med Department of Justice beholdt West de forretningsmessige interessene i materialet, både det som besto av offentlige dokumenter, og Wests redaksjonelle bearbeidelse. På grunn av avtalen, tillot ikke Department of Justice almenheten tilgang til systemet.
Avtalen var kontroversiell fordi den begrenset offentlig tilgang til forvaltningens primære database med rettslig informasjon. I april 1991 var spørsmålet oppe for Joint Committee on Printing (JCP), og her kritiserte bl a Taxpayer Assets Project (TAP) ordningen. Dette skjedde samtidig som de andre avtaleperioden utløp, og Department of Justice forhandlet om en ny kontrakt.
Nesten 300 jurister, bibliotekarer, informatikere og andre gjorde 7.7.1993 en skriftlig henvendelse til Attomey General Janet Reno og ba henne ta de nødvendige skritt for å sikre offentligheten tilgang til JURIS. Assistant Attomey General for Administration, Stephen R Colgate, svarte 18.8.1993 at Department of Justice hadde tatt kontakt med Government Printing Office og National Technical Information Service med sikte på å finne en ordning som kunne gjøre tilgjengelig for almenheten de delene av databasen som ikke var rettigheter i.
Han pekte på at det var "serious issues" knyttet til å åpne en slik tilgang, ettersom "almost all of the services and information provided under JURIS are available in the private sector".
American Association of Law Libraries skrev 30.8.1993 til Department of Justice og ba om at de 1 400 medlemmene av det føderale deponeringsprogrammet måtte få tilgang til det
materialet som ikke var gjenstand for opphavsrett. Det var også mange andre som tok opp spørsmålet med ulike deler av den føderale forvaltning og det politiske systemet.
Offentlige informasjonstjenester.. 27
Det kom likevel som en overraskelse da West 30.9.1993 bekjentgjorde at forlaget ikke ville fornye kontrakten.
Begrunnelsen var dels "the especially American principle of public access to public information", dels en henvisning til
visepresident Gores noe obskure uttalelse om at forvaltningen må
"re-invent its own relationship with the federal government".
West understreket også at da avtalen først ble inngått, var situasjonen svært anderledes - "today’s incredible variety of private informaiton services did not exist" - og at West aldri hadde ønsket å gjøre ordningen "permanent".
Dette er imidlertid ikke slutten på historien. Det virker som om West kan kreve at Department of Justice sletter alle
historiske dokumenter - også offentlige dokumenter - når avtalen ikke fornyes. Dette vil bety at ved utløpet av 1993 må J U R I S
slette 80 % av sin database, noe som vil gjøre systemet ulønnsomt.
En representant for West, Dorthy Molstad, hevdes å ha uttalt til Taxpayer Assets Project at West hevder opphavrett til
"arrangement" av dommer overført til Department of Justice, og at dette materialet ville nå selges det offentlige utelukkende gjennom Westlaw. Administrerende direktør Thomas F Field i det spesialiserte forlaget Tax Analyst har beregnet at det vil koste
1 -2 millioner dollar å erstatte det historiske materialet ved
dobbeltregistering. Department of Justice har antydet at hvis ikke historisk materiale erstattes, vil man bruke omtrent 6 millioner dollar mer årlig i rettslig informasjonssøking. Totalkostnadene vil slik fordobles sammenlignet med dagens situasjon.
Det antydes at man nå vil kunne vente en mer aggressiv offentlig informasjonspolitikk. Government Publishing Office har tidligere tilbudt hele US Code på en kompaktplate for 30 dollar, og det sies at man har åpnet forhandlinger med domstolene for å få tilgang til Circuit Court Opinions til den nye direktkoblede tjenesten GPO ACCESS, som ventes å bli operativt i 1994. Det er også fremmet krav om å utvikle "a non-proprietary system o f
legal citations" slik at den konkurransefordelen Wests kontroll med de henvisninger som nå er i bruk, kan bli eliminert.
Taxpayer Assets Project krevde i et brev av 12.10.1993 under henvisning til offentlighetsloven for "copies of judicial opinions, which are public documents and not subject to copyright" fra JURIS under henvisning til at man ønsket å bedre tilgang til føderalt materiale for eget bruk, men også for andre
interessegrupper, jurister og brukere av Internet. Det er liten tvil om at West er bekymret for den økende formidling av offentlig informasjon over Internet. Et eksempel er Electronic
Government Information Service som opereres av Sycaruse University og inneholder eksemplarer av offentlige rappoter (Gopher ved eryx.syr.edu, arkivert under Other Gopher Services/North America/USA/General/EGIS - den skulle kunne nås også fra Norden), eller den elektroniske oppslagstavlen til Department o f Commercemed mer enn 2 000 filer.
Eksemplene fra andre land nevnes nettopp for å vise hvordan
spørsmålene om prising av og tilgang på rettsinformasjon politisk blir formet av det gamle prinsipp om publication legis, av det noe mer moderne offentlighetsprinsipp for forvaltningen, og av synet på hvordan privat og offentlig sektor skal samarbeide sammen med de endrede tekniske forutsetninger som effektiv telekommunikasjon, kompaktplater mv representerer for rammebetingelsene til de som driver slike informasjonstjenester. Det kan derfor hevdes at nettopp rettsinformasjon egner seg for særskilt diskusjon - her er mange politiske prinsipper både tydeligere og viktigere enn på andre områder.
Offentlige informasjonstjenester 29
3.3. Popularisering av rettsinformasjon
I forbindelse med rettsinformasjon synes det også å være riktig å nevne spørsmålet om popularisering. I NOU 1992:2138 er det fremhevet at plikten til å formidle rettsinformasjon ikke må begrenses til publisering i Lovtidend, og det heter bl a:
"Utvalget mener at statsetatene må prioritere ressurser til plikt- og rettighetskommunikasjon. I slike tilfeller må
informasjonsfaglig kompetanse trekkes inn, slik at
informasjonsinnsatsen kan tilpasses saksområde og målgrupper.
Utvalget vil påpeke et særlig ansvar for å tilrettelegge og
målrette informasjon for svake grupper, eller grupper som kan bli skadelidende på grunn av språk- og kulturbarrierer."
1987 1988 1989 1990 1991
8 0 0 0 12000 43 000 72 000 141 000
Det utarbeides et forholdsvis stort materiale i form av brosjyrer, veiledninger mv. Det er opplyst at Opplysningstjenesten i staten i 1991 ekspederte ca 50 000 brosjyrer direkte, og at ytterligere 91 000 brosjyrer ble bestilt. Tallene for årene 1987-91 følger i nedenstående tabell:39
Det kan vurderes hvorvidt man skal følge forslaget om å pålegge forvaltningsorgan en aktiv informasjonsplikt som også impliserer en oppfordring til å utarbeide populariserte fremstillinger, veiledninger mv. Hvis man gjør dette, vil det også være naturlig å diskutere hva
38 Ikke bare o r d ... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:122.
39 NOU 1992:21 Ikke bare o r d... Statlig informasjon mot år 2000, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo 1992:45.
slags prispolitikk man skal legge til grunn - populariseringen i en brosjyre tar jo sikte på å gjøre informasjon lettere tilgjengelig, og man skal da være forsiktig med å redusere tilgjengeligheten igjen gjennom pris. Man bør også vurdere hvordan arbeidet skal organiseres, gjerne med Opplysningstjenesten som utgangspunkt, men med blikk også mot andre informasjonskanaler, f eks ved aktiv utnyttelse av den ressurs som folkebilbliotekene representerer:
"Utvalget mener det er viktig å sikre at alle har mest mulig lik adgang til den informasjon og kunnskap som er samfunnets felles eie. Utvalget støtter anbefalningene fra Datapolitisk råd om å satse på bibliotekene i utbygging av tilbudet på offentlig informasjon."40
I forbindelse med popularisering er det også vært reist spørsmål om hvilket ansvar som det offentlige vil kunne ha hvis noen går glipp av fordeler på grunn av en misvisende eller ufullstendig fremstilling i populær form.41 En popularisering vil nødvendigvis fremstille
regelverket avvikende fra regelverket. Det vil derfor alltid være mulig at dette foranlediger en rettsvillfarelse som igjen fører til at noen går glipp av en fordel eller påføres et tap, slik at det er erstatningsrettslig årsakssammenheng mellom den misvisende fremstillingen og tapet.
Dette vil i så fall være et eksempel på rent formuestap, det som Viggo Hagstrøm kaller villedningsansvarei142 og som også er diskutert i den
40 NOU 1991:14 Bibliotek i Norge: For kunnskap, kultur og informasjon, Kulturdepartementet, Oslo 1991:86.
41 Jfr Jon Bing "Lovspråk og popularisering", Jon Bing, Tove Fjeldvig, Ole Bjørn Flataker og Tryve Harvold Lovspråk ogjuristspråk, Skriftserien JUS og EDB, Institutt for privatrett, Avdeling for edb-spørsmål, Oslo 1980:7-80, om ansvarsspørsmålet særlig s 65-71.
42 Viggo Hagstrøm "Informasjonsansvar - om villedning av annen enn kontraktpart", Tidsskrift fo r rettsvitenskap 2/1989:196-220.
utredningen som er nevnt innledningsvis.43 Ved utarbeidelse av en eventuell lov om offentlige informasjonstjenester, vil det derfor være naturlig også å vurdere ansvarsforholdene.
Offentlige informasjonstjenester... 31
43 Jfr Jon Bing Juridiske aspekter ved etablering og distribusjon av elektroniske tjenester, Statskonsult, Oslo 1992:80-98.
