Inger Marie Hagen og Arne Pape
Medspillere eller motspillere?
Lederes og tillitsvalgtes erfaringer med Hovedavtalen i staten
Fafo
Inger Marie Hagen og Arne Pape
Medspillere eller motspillere?
Lederes og tillitsvalgtes erfaringer med Hovedavtalen i staten
Fafo-rapport 227
© Forskningsstiftelsen Fafo 1997 ISBN 82-7422-193-1
Omslag: Agneta Kolstad Trykk: Falch Hurtigtrykk
Innhold
Forord ... 7
Sammendrag ... 9
Kapittel 1 Ansattes innflytelse og ansattes medbestemmelse ... 17
1.1 Bakgrunn og problemstillinger ... 17
1.2 Hva er medbestemmelse? ... 19
1.3 Lov- og avtaleverk ... 28
1.4 Medbestemmelse i staten ... 30
1.5 Hovedavtalen i staten ... 37
Del 1 Medbestemmelse i daglig drift ... 43
Kapittel 2 Utvalg og fremgangsmåte ... 45
2.1 Staten og virksomhetene ... 45
2.2 Utvalg ... 46
2.3 Fremgangsmåte ... 48
2.3 Metodekritikk ... 51
2.4 Fakta om 8 virksomheter ... 54
2.5 Fakta om 487 ledere og tillitsvalgte ... 55
Kapittel 3 Tilfredshet med ansattes medbestemmelse ... 63
3.1. Virksomhet ... 64
3.2 Driftsenhet ... 66
3.3 Arbeidsenhet ... 68
3.4 Direkte medbestemmelse ... 69
3.5 Gjennomslag for synspunkter ... 70
3.6 Høy tilfredshet med ansattes medbestemmelse?6 ... 71
Kapittel 4 Lov- og avtaleverket ... 75
4.1 Lov- og avtaleverket som grunnlag for ansattes innflytelse ... 75
4.2 Lov- og avtaleverket som redskap for god drift i virksomheten ... 77
4.3 Lov- og avtaleverkets doble målsetting ... 79
4.3 Forholdet mellom partene og ansattes medbestemmelse ... 81
4.4 Forholdet mellom partene og tilfredshet med ansattes med- bestemmelse ... 85
Kapittel 5 Medbestemmelse og Hovedavtalen ... 89
5.1 Hovedavtalens betydning ... 89
5.2 Hovedavtalens virkninger i den enkelte enhet ... 92
5.3 Hovedavtalen som rammeverk for samhandling mellom partene ... 97
5.4 Hovedavtalen og medbestemmelse ... 100
5. 5 Endringsønsker ... 104
Kapittel 6 Praktisering av et system ... 107
6.1 Holdninger til hvordan systemet bør praktiseres ... 107
6.2 Generelle erfaringer ... 112
6.3 Uenigheter mellom partene ... 113
6.4 Aktiviteter ... 118
6.5 Innkalling og krav ... 122
6.6 Informasjon ... 123
6.7 Drøftinger og forhandlinger ... 124
6.8 Konflikter og konfliktløsning ... 130
Kapittel 7 Medbestemmelse i åtte forskjellige virksomheter ... 135
7.1 Tilfredshet med ansattes medbestemmelse ... 136
7.2 Bruk av Hovedavtalen ... 139
7.3 Grad av enighet ... 142
7.4 Tilfredshet i ulike virksomheter ... 145
Kapittel 8 Forvaltningspolitikk og forvaltningsreformer ... 153
8.1 Reformer i statsforvaltningen ... 153
8.2 Holdninger til og meninger om forvaltningsreformene ... 156
8.3 Tiltak for problemløsning ... 162
Kapittel 9 Hovedavtalen og omstilling ... 169
9.1 Erfaringer ved bruk av Hovedavtalen i omstillingsprosesser ... 169
9.2 Hovedavtalen som redskap ved omstilling i staten ... 170
9.3 Synspunkter på resultatet av omstillingen ... 173
9.4 Omstilling og tilfredshet med medbestemmelsen ... 174
9.5 Grunnlag for samarbeid ... 176
Del 2 Medbestemmelse og omstilling ... 179
Kapittel 10 Omstilling i statlige virksomheter ... 181
10.1 Hva er en casestudie? ... 182
10.2 Analysemodell ... 186
10.3 Rammeverk ... 189
Kapittel 11 Fem virksomheter – fem omstillingsprosesser ... 195
11.1 Hvorfor omstilling? ... 195
11.2 Det Nye Vegvesenet: Skille mellom produksjon og forvaltning ... 197
11.3 Posten: kraftig kutt i antallet postkontorer ... 204
11.4 Forsvaret: Færre folk og færre enheter ... 211
11.5 NSB: Effekt 600 ... 218
11.6 Fengselsvesenet: Omorganisering av Oslo Kretsfengsel ... 224
Kapittel 12 Organisasjonenes deltakelse og organisasjonenes strategi ... 227
12.1 Modeller for deltakelse og strategi ... 227
12.2 Arbeidsgivers strategi ... 230
12.3 Organisasjonenes deltakelse og organisasjonenes strategi ... 232
12.4 Omstilling i staten ... 238
12.5 Politikk og prosess ... 242
Kapittel 13 Medbestemmelse og fagorganisasjonene ... 245
13.1 Fagorganisasjonenes interne arbeid med medbestemmelse ... 246
13.2 Forskjeller mellom organisasjoner og virksomheter ... 252
13.3 Tillitsvalgte, fagorganisasjon og vurdering av medbestemmelse .... 256
Kapittel 14 Medbestemmelse i staten – samarbeid mellom med- spillere eller motspillere? ... 263
14.1 Normklima og medbestemmelse ... 267
14.2 Legitimerer bruk av Hovedavtalen de beslutningene som fattes? .. 269
14.3 Hovedavtalen som redskap for å aktivisere interessefellesskap ... 272
14.4 Interessefellesskap og politikk ... 275
14.5 Medspillere eller motspillere? ... 276
Litteratur ... 279
Vedlegg 1 Spørreskjema ... 283
Vedlegg 2 Korrelasjonskoeffisienter ... 299
Forord
Hovedavtalen i staten ble inngått i 1980. Statlig sektor i 1980 og statlig sektor i 1997 er på mange måter to ulike verdener. I tiden etter at avtalen ble inngått er store re- formprogrammer og omfattende omstillinger gjennomført, nye tilknytningsformer er kommet til og graden av selvstendighet i beslutninger og myndighet i den enkelte virksomhet har økt.
Hovedavtalen er på den ene siden ment å være et redskap for ansattes demokratiske rettigheter i arbeidslivet, på den andre siden skal Hovedavtalen bidra til effektiv og kvalitativ god statlig virksomhet.
Svært få systematiske undersøkelser er imidlertid gjennomført om Hoved- avtalens virkninger i staten. Dette prosjektet har som målsetting å gi en statusrapport på medbestemmelsesområdet i 8 av statens største virksomheter: Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet, NSB, Arbeidsmarkedsetaten, Ligningsetaten og Trygdeetaten. Hvordan praktiseres Hovedavtalen, hvilke erfaringer har partene gjort seg og hvor tilfreds er man med ansattes medbestemmelse i disse virksomhetene?
Prosjektet dekker både medbestemmelse i den daglige driften og medbestem- melse i omfattende omstillingsprosesser. Data er samlet inn gjennom en spørre- undersøkelse, samt casestudier av omstilling i Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet og NSB.
Rapporten er skrevet på oppdrag av LO Stat som i helhet har finansiert prosjektet. LO Stat oppnevnte denne referansegruppen, som har fulgt prosjektet fra starten:
Terje Aasterud, Norsk Postforbund Lise Olsen, Norsk Tjenestemannslag Trond Jørgensen, Norsk Offisersforbund Anne Finborud, Skolenes Landsforbund
Anne Grete Krogh, LO Stat (frem til 1.11 1996) Kjell Pettersen, LO Stat (1.11.96-1.1.97) Berit Tolg, LO Stat (1.1.97-)
Vi takker referansegruppen for diskusjoner og tilbakemeldinger under arbeidet med rapporten. Ledere og tillitsvalgte i de 8 virksomhetene skal ha takk for sine bidrag.
En spesiell takk til ledere og tillitsvalgte som velvillig stilte opp til intervjuer i
forbindelse med caseundersøkelsen. Takk også til Jon S. Lahlum og Agneta Kolstad i Fafos publikasjonsavdeling for arbeidet med å ferdigstille rapporten.
Rapporten er forelagt referansegruppen og partene i de aktuelle virksom- hetene. Presentasjon av resultater og de konklusjoner som trekkes, står imidlertid for forfatternes egen regning.
Oslo, august 1997 Inger Marie Hagen Arne Pape
Sammendrag
Hovedavtalen i staten ble inngått i 1980. Avtalen regulerer forholdet mellom ar- beidsgiver og arbeidstaker og fastsetter ansattes rett til medbestemmelse og med- virkning. Avtalen slår fast at partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonenes tillitsvalgte. LO Stat har bedt Forskningsstiftel- sen Fafo gjennomføre en kartlegging av de erfaringer ledere og tillitsvalgte har med Hovedavtalen i staten: hvordan virker avtalen, hvordan praktiseres den og hvor fornøyd er partene med ansattes medbestemmelse?
Fokus i undersøkelsen er satt både på bruk av Hovedavtalen i den daglige driften av virksomhetene og på Hovedavtalens rolle i omfattende omstillingspro- sesser. Data er samlet inn gjennom en spørreundersøkelse blant ledere og LO Stat tillitsvalgte, og gjennom case-studier av omstillingsprosesser i fem virksomheter.
Medbestemmelse og medvirkning er uklare begreper. Kapittel 1 gir et rammeverk for hvordan ansattes innflytelse kan vurderes og forstås. Lov- og avtale- verket i norsk arbeidsliv har en todelt målsetting: på den ene siden skal det ulike lover og avtaler sikre de ansatte en demokratisk rett til innflytelse på egen arbeids- situasjon, med andre ord regulere en grunnleggende motsetning mellom arbeids- taker og arbeidsgiver. På den andre siden skal lov- og avtaleverket legge til rette for verdiskapning og produktivitetsarbeid. Denne målsettingen bygger på det interesse- fellesskapet partene deler, effektive statlige virksomheter med gode arbeidsvilkår er et felles mål. Spørsmålet er dermed om Hovedavtalen kan håndtere dette todelte målet; sikre de ansatte innflytelse og samtidig sikre en effektiv drift.
Utvalg og fremgangsmåte er tema for kapittel 2. Åtte ulike virksomheter inngår i undersøkelsen: Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet, NSB, Trygdeetaten, Ligningsetaten og Arbeidsmarkedsetaten. Alle disse virksomhetene er blant de 15 største i staten. LO Stat-tilknyttede organisasjoner er enten domine- rende eller sterkt representert blant virksomhetenes ansatte. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i forhandlings- eller drøftingssteder etter Hovedavtalen. Dette inne- bærer at vi har et utvalg på 195 ledere, 330 tillitsvalgte på driftsenhetsnivå og 149 tillitsvalgte på arbeidsenhetsnivå. Materialet vårt består dermed av 487 ledere og tillitsvalgte. Svarprosentene i de tre gruppene er henholdsvis 69,2 prosent (ledere), 75,6 prosent (tillitsvalgte i driftsenhetene) og 68,5 prosent (tillitsvalgte i arbeids- enhetene).
Ledere og tillitsvalgte i vårt materiale kan i hovedsak karakteriseres på følgende måte:
de er middelaldrende menn med svært høy ansiennitet i virksomheten, og de mener at de har god kunnskap om Hovedavtalens innhold. Begge parter gir imidlertid ut- trykk for at de tillitsvalgte har noe høyere kunnskap enn lederne.
Kapitlet gir også noen kjennetegn ved de 8 virksomhetene. Virksomhetene varierer sterkt både mht. antall ansatte, tilknytningsform, organisering og LO Stats posisjon. NSB og Fengselsvesenet står imidlertid i en felles særstilling, til tross for at vi snakker om to svært ulike virksomheter. NSB og Fengselsvesenet har ikke en oppdatert Tilpasningsavtale til Hovedavtalen og begge virksomheter karakteriseres av manglende samsvar mellom virksomhetens og fagorganisasjonens oppbygning.
Dette vanskeliggjør klart praktiseringen av Hovedavtalens bestemmelser.
Kapittel 3 stiller det generelle spørsmålet «hvor tilfreds er du med ansattes medbestemmelse». Datamaterialet avdekker høy grad av tilfredshet både blant ledere og tillitsvalgte på alle tre nivåer (virksomhet, driftsenhet og arbeidsenhet) i virksom- heten. En slik konklusjon krever imidlertid noen tilføyelser: Det er en klar tendens til at lederne svarer «meget» tilfreds, mens de tillitsvalgte svarer «nokså» tilfreds. De tillitsvalgte er altså mer forbeholdne i sine svar enn sin motpart. Videre er det klare forskjeller mellom de ulike virksomhetene; tillitsvalgte i NSB, Fengselsvesenet og Arbeidsmarkedsetaten ligger lavest på tilfredshetsvariabelen, mens tillitsvalgte i Trygdeetaten peker seg ut ved å være mer tilfreds med ansattes medbestemmelse i virksomheten enn det lederne i etaten er.
Lederne er altså generelt mer tilfreds enn de tillitsvalgte, men det er lite eller ingenting i vårt materiale som tyder på at ledernes tilfredshet med ansattes medbe- stemmelse kan spores tilbake til et ønske om at de ansatte skal ha minst mulig inn- flytelse. Heller ikke de ulike bakgrunnsvariablene som ble presentert i kapittel 2 (kjønn, alder, ansiennitet i virksomhet og tillitsverv, kunnskap om Hovedavtalen, vurdering av budsjettsituasjon og bemanning) bidrar i særlig grad til å forklare det høye nivået på tilfredsheten. Ser vi på de tillitsvalgte isolert finner vi imidlertid én rimelig klar sammenheng: dersom de tillitsvalgte karakteriserer lederenes kunnskaper om Hovedavtalen som gode, er det en tendens til at de også er tilfredse med ansat- tes medbestemmelse.
I kapittel 4 settes fokus på hele lov- og avtaleverket som dekker ansatte i staten. Som nevnt har vi lagt vekt på den doble målsettingen: lov- og avtaleverket skal regulere en interessemotsetning og et interessefellesskap. Materialet i kapitlet viser at både ledere og tillitsvalgte i de åtte virksomhetene mener at den doble mål- settingen blir oppfylt. Arbeidsmiljøloven, Tjenestetvistloven, Hovedtariffavtalen, særavtaler i de enkelte virksomheter, Tjenestemannsloven, Hovedavtalen og de en- kelte tilpasningsavtaler får alle «god karakter» når ledere og tillitsvalgte blir bedt om å vurdere disse hhv. som redskap for ansattes innflytelse og som redskap for god drift i virksomheten. Videre viser materialet at det ikke er mulig å påstå at ulike lover
og avtaler virker forskjellig på ulike nivåer i virksomheten, oppslutningen fra ledere og tillitsvalgte varierer lite med hvilket nivå det fokuseres på.
Lov- og avtaleverket setter de formelle rammene for forholdet mellom par- tene. Vi er imidlertid også opptatt av hvordan det reelle forholdet vurderes. Her viser materialet at et overveiende flertall blant begge parter karakteriserer dette som meget eller nokså godt. Det er forholdsvis liten forskjell mellom partene i dette spørs- målet, men vi kan identifisere en tendens til at flere ledere velger det mest positive alternativet, nemlig «svært» godt forhold mellom partene. Når det gjelder utvik- lingen i forholdet er det klarere forskjeller mellom partene, langt flere tillitsvalgte enn ledere velger å svare at forholdet har forverret seg de fem siste årene. Det er likevel et flertall hos begge parter, og i alle virksomheter, som velger å svare at forholdet er blitt bedre eller er uendret.
NSB og Fengselsvesenet står igjen i en særstilling. De tillitsvalgte er her jevnt over mindre fornøyd enn sine kolleger i de andre virksomhetene. I kapittel 3 fant vi at disse to virksomhetene også skilte seg ut når det gjaldt tilfredshet med ansat- tes medbestemmelse. Datamaterialet viser da også at det er sterke sammenhenger mellom tilfredshet og vurdering av forholdet mellom partene, dersom forholdet er godt er de spurte også tilfreds med medbestemmelsen. Det er imidlertid viktig å legge til at dette er en sammenheng som bare gjelder de tillitsvalgte.
Fokus i kapittel 5 er begrenset til Hovedavtalen alene, og den rolle avtalen spiller på de ulike nivåer i virksomheten. Det er ingen tvil om at Hovedavtalen er viktig for å sette spillereglene mellom partene og at den klart har en praktisk be- tydning. Det er heller ingen tvil om at partene er uenig om hvordan og hvor mye avtalen brukes, dette forklarer vi hovedsakelig med antatte holdningsforskjeller mellom partene når det gjelder hvor stor rolle avtalen burde spille.
I kapitlet går vi detaljert til verks når det gjelder Hovedavtalen som redskap for ansattes innflytelse og redskap for god drift. Her finner vi tilsvarende resultater som i kapittel 3: Hovedavtalen er et viktig redskap for å sikre ansattes innflytelse og den er et viktig redskap for å sikre god drift. Men igjen finner vi viktige forskjel- ler mellom partene:
• Det er en tendens blant lederne til å vektlegge avtalens egnethet som red- skap for ansattes innflytelse noe sterkere enn hva vi finner hos de tillitsvalgte og videre,
• Det er en tendens blant de tillitsvalgte til å vektlegge avtalen egnethet som redskap for god drift noe sterkere enn det lederne gjør.
Den store forskjellen mellom partene finner vi imidlertid når det gjelder spørsmå- let om hvorvidt aktiv bruk av Hovedavtalen forsinker beslutningsprosessen. Et klart flertall blant lederne er enige i dette, men bare et mindretall blant de tillitsvalgte.
I kapitlet har vi også bedt ledere og tillitsvalgte vurdere ulike påstander om ansat- tes medbestemmelse på det nivået hvor den spurte selv jobber. Her finner vi store forskjeller mellom partene. Hovedinntrykket er igjen at lederne er mer tilbøyelige til å gi uttrykk for at de ansatte har stor innflytelse, dette gjelder både den innfly- telse som er hjemlet i Hovedavtalen og det vi har kalt uformell medbestemmelse.
Tilfredshet med ansattes medbestemmelse kan selvsagt «måles» på et utall forskjellige måter. Vi har bedt ledere og tillitsvalgte vurdere endringer i Hoved- avtalens bestemmelser ut fra en antagelse om at lav tilfredshet ville innebære sterke endringsønsker. Resultatene bygger opp under våre tidligere funn, et klart flertall av lederne vil beholde dagens bestemmelser, dette gjelder også forhandlingsretten.
De tillitsvalgte er mer endringsvillige, men også her finner vi at omkring en tredje- del vil beholde dagens bestemmelser.
Funnene i dette kapitlet gir grunn til å understreke at både lederne og de tillitsvalgte synes å være rimelig fornøyd med ansattes medbestemmelse, forskjel- len mellom partene kan på mange måter karakteriseres ved at lederne er «helt for- nøyd», mens de tillitsvalgte bare er «nokså fornøyd».
Kapittel 6 konsentrerer seg i hovedsak om to forhold: uenigheter og kon- flikter mellom partene, samt kartlegging av partenes aktiviteter i arbeidet med Hovedavtalen og ansattes medbestemmelse. Vi finner, ikke overraskende, at det er sammenheng mellom uenigheter mellom partene og tilfredshet med ansattes med- bestemmelse. Jo flere uenigheter, jo lavere tilfredshet. Det er kanskje mer overras- kende at dette slår sterkest ut hos de tillitsvalgte, det synes som om de tillitsvalgte er mer «følsomme» for uenigheter enn det motparten er. Samtidig er det grunn til å understreke det lave konfliktnivå undersøkelsen har identifisert. Det synes å være en sterk tendens til å la uenigheter og konflikter «bli værende» i den enheten hvor de oppstår, bruk av tvisteløsningsbestemmelsene i Hovedavtalen er, etter hva data- materialet tyder på, en svært sjelden benyttet måte å håndtere konflikter og uenig- heter på.
Når det gjelder aktivitetsnivå viser datamaterialet at dette varierer sterkt mellom virksomhetene, men mønsteret synes likt: flest drøftingsmøter, deretter in- formasjonsmøter og færrest forhandlingsmøter. Konklusjonen er imidlertid at det ikke synes å være noen sterke sammenhenger mellom møtevirksomhet og tilfreds- het med ansattes medbestemmelse. Vi kan altså verken påstå at mange møter gir høy tilfredshet eller at mange møter tyder på et spent forhold mellom partene.
Kapittel 7 sammenligner ledere og tillitsvalgtes holdninger til ansattes med- bestemmelse i de åtte virksomhetene og vi forsøker å finne frem til variable som kan forklare hvorfor tilfredsheten med ansattes medbestemmelse varierer. Datama- terialet tyder på at tre virksomheter skiller seg ut; Ligningsetaten med et spesielt høyt tilfredshetsnivå, og NSB og Fengselsvesenet med et spesielt lavt nivå.
Fire variable synes viktige når fokus settes på tilfredshet med ansattes medbestem- melse.
• Rapporterte uenigheter; jo flere uenigheter jo lavere tilfredshet.
• Gjennomslag for synspunkter; jo lettere organisasjonene får gjennomslag for sine ønsker og synspunkter hos ledelsen, jo høyere tilfredshet. Denne sam- menhengen finner vi blant begge parter, men klart sterkest hos de tillitsvalgte.
• Forholdet mellom partene: jo bedre forhold det er mellom partene, jo høy- ere tilfredshet
• Leder eller tillitsvalgt: lederne er mer tilfreds med ansattes medbestemmelse og praktisering av Hovedavtalen enn hva vi finner at de tillitsvalgte er.
Forskjellen i oppfatning mellom ledere og tillitsvalgte er et gjennomgående trekk i hele vår undersøkelse både når det gjelder sterkere tilfredshet med ansattes medbe- stemmelse og en mer positiv holdning til hvor godt Hovedavtalen blir praktisert.
Analysen i kapittel 7 viser at virksomhet ikke spiller noen avgjørende rolle når vi kontrollerer for de fire variablene ovenfor, forskjellen mellom de tre «ekstreme» virk- somhetene (NSB, Fengselsvesenet og Ligningsetaten) er ikke lenger av betydning.
Ansattes medbestemmelse under omstilling er et viktig tema for undersø- kelsen. Kapittel 8 innleder del 2 av rapporten og gjennomgår kort de viktigste forvaltningsreformene i staten siden midten av 1980-tallet. Det legges vekt på at begge parter i de åtte virksomhetene uttrykker en positiv holdning til reformarbei- det, men det er viktig å understreke at lederne er mer entusiastiske i sin tilslutning.
Begge parter uttrykker dessuten en positiv holdning til utvikling av personaldemo- kratiet som et ledd i fornyelsesarbeidet.
Økt lokalt handlingsrom er en viktig del av reformarbeidet. Partene er i stor grad enige om hvilke aktører som har fått endret innflytelse i virksomheten de fem siste årene. Ledelsen har styrket sin posisjon, samtidig som et flertall mener at de tillitsvalgte enten har en uendret eller en styrket stilling. Det er altså lite som tyder på at lederne har økt sin innflytelse på bekostning av de tillitsvalgte.
Også når det gjelder hvilke tiltak som bør settes inn for å løse viktige pro- blemer i virksomhetene finner vi stor grad av enighet mellom partene. Her kon- kluderer vi derfor med at det synes å være et godt grunnlag for at partene sammen kan finne frem til løsninger. Uenigheten mellom partene er først og fremst kon- sentrert om forhold som ligger utenfor Hovedavtalens område, så som endret til- knytningsform, økt bruk av lokale lønnsforhandlinger, etc.
Kapittel 9 setter fokus på Hovedavtalens rolle i forbindelse med omstilling i virksomhetene. Resultatene er i stor grad i tråd med hva vi fant i kapittel 4: det synes som om både ledere og tillitsvalgte mener at bruk av Hovedavtalens var viktig
i forbindelse med omstillingsarbeidet og det er ingen tvil om at bruk av avtalen har en positiv virkning på omstillingen.
Men også på dette punktet finner vi viktige forskjeller mellom partene. Det er gjennomgående flere tillitsvalgte enn ledere som legger stor vekt på avtalens po- sitive virkninger, mens det er flere ledere enn tillitsvalgte som legger stor vekt på de negative virkningene.
Når det gjelder hvordan resultatet av omstillingen vurderes er det også for- skjell på partene, men det synes som om begge grupper er tilbøyelige til å knytte resultatet av omstillingen sammen med ledelsens synspunkter. Forskjellen mellom partene kommer først og fremst frem når spørsmålet dreier seg om hvorvidt resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, her er det langt flere ledere enn tillitsvalgte som mener at også de tillitsvalgte fikk sine synspunkter gjennom.
I kapittel 8 viser vi at gjennomslag for synspunkter er en viktig variabel når tilfredshet med ansattes medbestemmelse skulle forståes. Det samme resultatet når søkelyset er satt på omstilling: blant de tillitsvalgte er det sammenheng mellom å gi uttrykk for at resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, og å erklære seg tilfreds med de ansattes medbestemmelse.
I kapittel 10 gir vi grunnlaget for den case-undersøkelsen som ble gjennom- ført i Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, NSB og Fengselsvesenet. Interessen lig- ger først og fremst i organisasjonenes rolle; grad av deltakelse og deltakelsens form.
Samtidig legger det vekt på at det er nyttig å skille både mellom faser i en omstil- lingsprosess og nivåer i virksomheten. Organisasjonens deltakelse kan forklares ved å studere en rekke faktorer. Trekk ved lov- og avtaleverket er en slik viktig faktor og kapitlet gir også et riss av de lover og avtaler som regulerer organisasjonenes og den enkelte ansattes rettigheter under omstilling.
Resultatene av de fem case-studiene rapporteres i kapittel 11. Her gjennom- går vi omorganiseringen til «Det nye Vegvesenet», prosessen frem til vedtaket om 1500 færre postkontorer, nedleggelse av driftsenheter i Forsvaret i forbindelse med oppfølgingen av Forsvarskommisjonen av 1990, Effekt 600 i NSB og omorganise- ringen av Oslo Kretsfengsel. Gjennomgangen viser at både arbeidsgivers og de tillits- valgtes holdninger og rolle i forbindelse med omstillingsprosessen varierer.
I kapittel 12 analyseres organisasjonenes rolle på grunnlag av data fra case- undersøkelsen. Det skilles mellom sentral og lokal deltakelse og organisasjonenes strategivalg står sentralt. I Statens vegvesen, Forsvaret og Posten er det liten tvil om at organisasjonene spiller en svært viktig rolle og at samarbeidsformene mellom par- tene er en viktig årsak til at omstillingsprosessene kan karakteriserer som rimelig vellykket. I NSB og Fengselsvesenet er forholdene mer problematisk, spesielt tyde- lig er dette i NSB. I Fengselsvesenet var omstillingen begrenset til bare en drifts- enhet og sånn sett står case-studien her i en særstilling.
I kapittel 13 settes søkelyset på organisasjonenes arbeid med medbestemmelse sen- tralt og lokalt. Det er klare sammenhenger mellom tillitsvalgtes vurdering av sin egen organisasjon og den tilfredshet med ansattes medbestemmelse som de gir uttrykk for. Her legger vi særlig vekt på at tilfredshet blir påvirket de forventninger man har. Forventningen er i stor grad farget av råd og veiledning fra forbundet/sentral- organisasjonen i retning av hva som er mulig å oppnå.
I kapittel 14 forsøker vi å trekke trådene sammen og stiller spørsmålet om ledere og tillitsvalgte kan karakteriseres som medspillere eller motspillere i utøvel- sen av Hovedavtalens bestemmelser.
Datamaterialet tyder på at:
• Arbeidsgiverne er svært tilfreds med ansattes medbestemmelse, og de tillits- valgte er nokså tilfreds.
• Begge parter anser Hovedavtalen som et viktig redskap og avtalen brukes til å fastsette beslutningsprosedyrene i rimelig stor grad både i daglig drift og i omstillingsprosesser.
• Alle arbeidsgiverne mener at ansattes medbestemmelse i rimelige grad utøves i tråd med avtalen, mens tre fjerdedeler av de tillitsvalgte mener det samme.
• Det er rimelig stor grad av interessefellesskap mellom partene i de sakene som inngår i Hovedavtalens saksområde.
• Verken arbeidsgiverne eller de tillitsvalgte er spesielt interessert i å løfte sakene ut av virksomheten. Det er sterke interessefellesskap i forhold til overordnet arbeidsgiver.
• Begge parter viser stor vilje til interne forhandlinger og kompromisser i om- stillingssaker fremfor å la politikerne gripe inn.
På bakgrunn av disse funnene har vi valgt å konkludere med at medspillerrollen er langt mer fremtredende en motspillerrollen. Ledere og tillitsvalgte praktiserer Hovedavtalen på en måte som begge parter synes å være fornøyd med. Det er vik- tig å understreke at dette er konklusjon tegnet med bred pensel. Ute på de enkelte arbeidsplasser er det sannsynligvis en rekke uenighet og konflikter knytter til prak- tiseringen av ansattes medbestemmelsesrett. Men, flertallet av de ledere og tillits- valgte som inngår i vår undersøkelse har likevel altså valgt å si seg henholdsvis svært og nokså tilfreds.
Kapittel 1 Ansattes innflytelse og ansattes medbestemmelse
1.1 Bakgrunn og problemstillinger
Innføring av bedriftsdemokratiet, eller spørsmålet om arbeidstakernes rett til del- takelse i styringen av bedrifter og virksomheter, er kanskje den reformen i nyere tid som har vakt mest opprivende debatt og tatt lengst tid å få gjennomført. Først mer enn 20 år etter at Arbeiderpartiet hadde programfestet innføringen av bedrifts- demokratiet kom lovbestemmelsene som sikret ansatte rett til deltakelse i bedriftenes styringsorgan. Debatten rundt spørsmålet var i denne perioden både høyrøstet og ideologisk, og frontene sto steilt mot hverandre. Mens arbeiderbevegelsen så på bedriftsdemokrati som et avgjørende skritt i demokratiseringen av alle deler av sam- funnet, så arbeidsgivere og store deler av de borgerlige partiene på reformen som et angrep på helt sentrale verdier i et markedsbasert, liberalt og demokratisk samfunn.
Spådommene om de ødeleggende virkningene reformen ville få, både for økono- misk utvikling og borgernes frihet, var dramatiske.
I dag gir et slikt historisk tilbakeblikk både grunnlag for en viss ettertanke eller undring, og for å reise enkelte spørsmål og problemstillinger som kan gjøres til gjenstand for en grundigere undersøkelse eller debatt. I privat sektor i dag er verken prinsippene om bedriftsdemokrati eller de konkrete ordningene som ble innført for å sikre de ansattes medbestemmelse, særlig omstridt. Mange trekk ved de norske økonomiske og institusjonelle ordningene er gjenstand for vedvarende kritikk, det hevdes blant annet at de ulike ordningene virker produktivitetshem- mende og er lite egnet til å fremme effektiv organisering av verdiskapningen. Men det er ytterst sjelden at bedriftsdemokratiseringsordningene blir nevnt i denne sam- menhengen. Dersom de nevnes eller debatteres, er det snarere utfra problemstillin- gen om hvorvidt, og kanskje særlig hvor mye, de bidrar positivt til produktivitet og bedriftsutvikling. Både fra arbeidsgiverhold og blant folk flest synes det å herske enighet om at ansattes deltakelse i beslutningsprosesser i privat sektor er både rett og rimelig, og har en positiv virkning på verdiskapningen.
I offentlig sektor derimot, og kanskje spesielt i statlig sektor, er dette området langt mer konfliktfylt. Fra arbeidsgiverhold har det, særlig på slutten av 1980-tallet, blitt hevdet at ansattes medbestemmelse hemmer omstillingsevne og effektiv styring
av virksomhetene. De ansattes organisasjoner på sin side har ved flere anledninger hevdet at ordningene ikke har gitt de ansatte tilfredsstillende innflytelse i avgjøren- de beslutninger i virksomhetene. På flere viktige områder innen statlige virksom- heter har uenigheter omkring styring og utvikling skapt både konflikter og stor offentlig oppmerksomhet.
Samtidig finnes det mange eksempler på at ordningene både har fungert greit og gitt grunnlag for å komme frem til enighet mellom ledelse og ansatte i ganske vanskelige spørsmål. Undersøkelser av effektive og godt styrte statlige virksomhe- ter viser at medbestemmelsesordningene fungerer godt, og at de snarere blir brukt på en mer omfattende måte enn det avtaleverket tilsier, enn det motsatte.
Det finnes imidlertid få undersøkelser som på bredt grunnlag, har tatt opp disse spørsmålene. Kartlegging av partenes erfaringer og Hovedavtalens virkninger har stort sett blitt foretatt som casestudier i enkelte virksomheter. Vi vet derfor lite om hvorvidt og hvordan virksomhetene varierer med hensyn til praktisering av avtaleverket, partenes holdninger og erfaringer, og Hovedavtalens virkninger. De fleste tidligere undersøkelser har dessuten i stor grad tatt utgangspunkt i store end- ringer. Kartlegging av erfaringer med medbestemmelsesordningene i virksomhet- enes «dagligliv» er så å si fraværende.
Dette er nettopp slike spørsmål som er tema for dette prosjektet. Formålet har vært å kartlegge forskjeller i erfaring med medbestemmelsesspørsmål i statlige virk- somheter i både rolige og urolige tider. Vi har derfor gjennomført en spørreunder- søkelse som tar sikte på å kartlegge Hovedavtalens betydning i den daglige driften og en caseundersøkelse hvor søkelyset rettes mot ansattes medbestemmelse under store omstillinger. Sentrale spørsmål i undersøkelsen er følgende:
• Hvor tilfreds er ledere og tillitsvalgte med ansattes medbestemmelse?
• Hvordan vurderer de Hovedavtalens virkning som redskap for ansattes inn- flytelse og redskap for god drift i virksomheten?
• Hvor viktig er Hovedavtalen i forhold til resten av lov- og avtaleverket i staten?
• Hvordan praktiseres ordningene?
• Hvor ofte oppstår det konflikt og uenighet omkring ansattes medbestem- melse?
For å kunne svare på disse og tilsvarende spørsmål er det nødvendig å sette beslut- ningsprosessen i staten under lupen. Det samme gjelder virksomhetenes ramme- betingelser og ikke minst, interne forhold både i virksomheter og de ulike fag- organisasjonene.
1.2 Hva er medbestemmelse?
«‘Medbestemmelse’ er et begrep både i politikk og forskning som brukes om flere og til dels ganske ulike fenomener. Vidt definert kan vi si at studiet av
‘medbestemmelse’ tar for seg forskjellige former for medvirkning og innfly- telse først og fremst for de ansatte, men også for andre grupper og interesser som kommuner og stat, innen en arbeidsplass eller bedrift.» (Bergh 1994:4) Medbestemmelse handler om ulike former og ordninger for ansattes medvirkning og innflytelse, eller med andre ord: regulering av innflytelse og makt innad på en arbeidsplass. Det er vanlig å skille mellom to hovedmodeller:1 Den første model- len er knyttet til kollektive beslutninger, eller indirekte innflytelse gjennom valgte representanter. Innenfor denne modellen finner vi forskjellige alternativer. Det vik- tigste er selve forhandlingssystemet, altså retten til å føre tarifforhandlinger og å inngå tariffavtaler. Representasjon i virksomhetens styrende organer er en annen form for innflytelse. Den tredje formen handler om partssammensatte samarbeidsorganer med rådgivende eller orienterende funksjon. Den andre hovedmodellen, med stikk- ordet deltakerdemokrati, eller direkte innflytelse, tar utgangspunkt i den enkelte arbeidstaker, ikke i relasjonen mellom organiserte interesser og arbeidsgiver. Arbeids- takernes innflytelse og kontroll over egen arbeidssituasjon fremheves som det sentrale elementet i demokratiseringen.
Bedriftsdemokratiske ordninger, enten de bygger på representative ordnin- ger eller ordninger for direkte innflytelse på egen arbeidsplass, har en todelt begrun- nelse2. På den ene siden finner vi demokratiske idealer, den ansatte har en demo- kratisk rett til å være med å bestemme over sin egen arbeidsplass. På den andre siden blir medbestemmelse sett på som et virkemiddel for økt produktivitet og verdiskap- ning. Deltakelse i beslutninger vil føre til mobilisering av initiativ og skapende evner.
Lover og avtaler på medbestemmelsesområdet møter dermed kravet om å sikre et dobbelt mål. Det skal regulere en grunnleggende interessemotsetning mellom ar- beidsgivers rett til makt med basis i eiendomsretten og arbeidstakers rett til makt med basis i demokratiske idealer. Det skal også regulere og organisere et fellesskap
1 Se f.eks. Bergh (1994) eller Ingebriktsen (1993).
2 Bergh (1994) oppsummerer det historiske grunnlaget for reformene: «...uklar dobbelthet i motivering og siktemålene bak reformene og utspillene for medbestemmelse. På den ene siden var de fremstøtene for bedriftsdemokrati som kom like etter krigen, først og fremst produksjonsutvalgene, betraktet som rettighetsspørsmål og som ledd i moderniseringen av det sosialistiske samfunnssyn. Bedriftsdemokratiet og det økonomiske demokratiet var de nye strategier som skulle erstatte tradisjonell sosialisering og bidra til å utvikle demokrati og likeverd i arbeidslivet. På den andre siden var bedriftsdemokratiet også ment som et vir- kemiddel i den nye produksjons- og vekstpolitikken». (Bergh 1994:12)
mellom arbeidstaker og arbeidsgiver bygd på gjensidige interesser i størst mulig verdiskaping. Dette tosidige formålet er satt opp i figur 1.1.
Den første dimensjonen, fra arbeidsgivers styringsrett til demokrati, hand- ler om grunnlaget for beslutninger, eksempelvis kan beslutningen i en spesiell sak tas av arbeidsgiver alene eller den kan tas på basis av en demokratisk beslutnings- prosess, for eksempel gjennom forhandlinger mellom likeverdige parter. Plasseringen
Figur 1.1a Lov- og avtaleverkets doble målsetting
Interessemotsetning Interessefellesskap
Arbeidsgivers styringsrett
Demokrati B
A C
D
Figur 1.1b Forhandlinger og fellesinteresse Arbeidsgivers styringsrett
Interessemotsetning Interessefellesskap
Demokrati B
C
D A
på linjen vil avhenge av en rekke faktorer, blant annet lov- og avtaleverket og tradi- sjoner i den enkelte virksomhet. Hovedavtalen i staten sier at budsjett er underlagt styringsretten, mens interne organisasjonsendringer er en forhandlingssak mellom partene.
Den andre dimensjonen, fra interessemotsetning til interessefellesskap, tar utgangspunkt i interessene knyttet til den aktuelle saken og hvorvidt arbeidsgiver og arbeidstaker har felles eller motstridende interesser. Lønnsforhandlinger er en sak som ofte handler om å regulere en interessemotsetning, mens for eksempel tiltak for å bedre arbeidsmiljøet vil være eksempel på en type fellesinteresse.
Område A i figur 1.1a dekker saksområder hvor det er klare motsetninger mellom partene, og hvor arbeidsgiver har rett til å ta avgjørelsene. Område B dek- ker situasjoner hvor motstridene interesser behandles mellom likeverdige parter, med andre ord hvor saken tas opp til behandling enten mellom partene eller mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker. Område C dekker saker hvor arbeidstaker og arbeidsgiver har felles interesser, men hvor det likevel er arbeidsgiver som har retten til å fatte beslutninger. Område D dekker saker av felles interesse som ikke omfattes av arbeidsgivers styringsrett.
Hensikten med figurene er å understreke at ansattes deltakelse og innflytel- se ikke er faste størrelser. Både det formelle og det uformelle grunnlaget vil variere, samt bestemme en spesiell saks plassering langs de to dimensjonene. Det er et em- pirisk spørsmål hvor store de fire områdene er, eller med andre ord hvorvidt for- holdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er preget av fellesskap eller motsetning, og hvorvidt beslutningene tas på basis av arbeidsgivers styringsrett eller demokra- tiske prosesser. I figur 1.1b har vi satt opp en situasjon hvor de fleste avgjørelsene i et partsforhold tas ved forhandlinger og de fleste saker preges av fellesinteresser mellom partene. Det er område D i figuren som dominerer.
Lov- og avtaleverket skal altså regulere både en interessemotsetning og et interessefellesskap. Hvilket utgangspunkt de ulike lovene og avtalene har, er et vik- tig prinsipielt spørsmål. Er ordningene utformet med utgangspunkt i parter i kon- flikt med hverandre eller parter som samarbeider? Skal ordningene fordele en fast mengde innflytelse i et null-sum-spill (hvis den ene parten får mer innflytelse, må den andre parten nødvendigvis få mindre), eller er innflytelse et område hvor en vinn-vinn-situasjon (hvis den ene parten får mer innflytelse, betyr dette at det blir mulig også å gi den andre parten mer innflytelse) er mest dekkende?
Deltakerdemokrati og ulike representative ordninger er på den ene siden to alternative strategier for å sikre ansattes innflytelse på egen arbeidsplass. Samtidig kan de betraktes som komplementære strategier. Deltakerdemokrati er ikke mulig uten representative ordninger, og motsatt; det representative systemet forutsetter at deltakerdemokratiske ordninger er etablert. Nylehn (1994) hevder at arbeidstakere bare kan få reell innflytelse gjennom et representativt system. Direkte innflytelse fra
den enkelte vil alltid måtte foregå innenfor det handlingsrommet som ledelsen gir.
Det er bare et representativt system som kan utfordre størrelsen på dette handlings- rommet. Denne argumentasjonen kan knyttes til figuren ovenfor; det er bare kol- lektive arbeidstakerinteresser som kan flytte den horisontale linjen oppover, eller med andre ord bevege maktrelasjonen i retning av situasjon B eller D i figur 1.1b og slik sett utvide området hvor beslutningen tas på grunnlag av en eller annen type demokratisk prosess.
På den annen side er et representativ system som ikke også innebærer at den enkelte gis innflytelse på sin egen arbeidsplass, sårbart på flere måter. Dersom de tillitsvalgte har dårlig kontakt med sine medlemmer og dermed dårlig kunnskap om de enkeltes situasjon, kan de ansattes innflytelse reduseres til et rent «pampevelde».
Videre kobles ofte direkte medvirkningsformer og produktivitetsarbeid sammen;3 det er den enkeltes direkte innflytelse på sin egen arbeidssituasjon som kan skape et miljø for nye ideer og utvikling av virksomheten. Det legges særlig vekt på at slik direkte deltakelse er avgjørende for å lykkes med omfattende omstillinger i virksom- hetene, slik for eksempel Bogen (1991) fremhever i rapporten Ansattes medbestem- melse – en trussel om offentlig fornyelse: «Innflytelsesordninger for ansatte og tillits- valgte på ulike nivåer kan bidra til å utfylle hverandre, men det synes spesielt viktig å styrke den enkelte ansattes innflytelse over egen arbeidssituasjon. Det er hos den enkelte ansatte kilden til en kompetent og motivert innsats i offentlig sektor ligger;
det er her man kan utnytte og utvikle de ansattes fagkunnskaper og arbeidsmotiva- sjon.» (Bogen 1991:8).
Begrepsbruk
Verken medbestemmelse, medvirkning, innflytelse eller deltakelse er begreper med entydige definisjoner. Både innenfor forskningen rundt emnet og innenfor lov- og avtaleverket brukes begrepene i stor grad om hverandre og de er ikke gitt presist eller praktisk innhold. Hovedavtalens § 1, pkt. 5 gir et godt eksempel på dette pro- blemet (vår utheving):
«Partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organi- sasjonenes tillitsvalgte, og at den nyttes på en slik måte at arbeidstakerne blir trukket inn i utrednings- og beslutningsprosessen så tidlig som mulig. Partene skal videre legge til rette for medvirkningsformer som gir arbeidstakerne direkte innflytelse på arbeidsorganisasjon og oppgaveløsning innenfor eget arbeidsområde.»
Her snakkes det altså både om medbestemmelsesrett, deltakelse i beslutnings- prosesser, medvirkningsformer og innflytelse. I tillegg må vi altså skille mellom
3 Se f.eks. Quale 1994
representative og direkte former. Tolkning av § 1, pkt. 5 hjelper oss imidlertid et stykke på vei; medbestemmelsesbegrepet knyttes til det representative systemet (organisasjonenes tillitsvalgte), mens medvirkning knyttes til direkte former for innflytelse (arbeidstakerne og direkte innflytelse). Medbestemmelse blir dermed brukt om beslutningsprosesser hvor partene møtes som likeverdige, med andre ord der hvor området for innflytelse fordeles gjennom forhandlinger, mens medvirk- ning brukes når arbeidstakerne har innflytelse innenfor et handlingsrom bestemt av arbeidsgiver. Dette er i tråd med Ingebriktsens begrepsbruk: «Medvirkning for- utsetter med andre ord at den ene parten i utgangspunktet har større innflytelse enn den andre.» (Ingebriktsen 1993:2).
Samtidig brukes også medbestemmelsesbegrepet i Hovedavtalen i forbindelse med organisasjonenes deltakelse i beslutningsprosesser hvor arbeidsgivernes styrings- rett er avgjørende. Både informasjon, drøfting og forhandling blir betegnet som
«former for medbestemmelse». I tråd med begrepsbruken ovenfor kunne drøfting betegnes som representativ medvirkning.
Falkum (1996) legger vekt på at begrepene blir innholdsløse dersom man ikke setter dem inn i en prosessuell sammenheng. Ansattes innflytelse opptrer i ulike former avhengig av hvor i beslutningsprosessen saken befinner seg. Han hevder at medbestemmelsesbegrepet må knyttes til selve beslutningen, man er med på å be- stemme, mens medvirkninger handler om iverksetting av beslutninger, man er med på at beslutninger virker. Et slikt skille gjør oss i stand til å måle graden av medbe- stemmelse og medvirkning i konkrete saker; «medbestemmelse kan ‘måles’ som deltakernes bidrag i beslutningsprosessen, mens medvirkning kan ‘måles’ som del- takernes bidrag i iverksettingsprosessen» (Falkum 1996:4). Både arbeidsgiver, arbeidstakernes organisasjoner og den enkelte arbeidstaker kan være deltakere i en slik prosess. Deltakelsen, og dermed graden av medbestemmelse og medvirkning, er bestemt blant annet av lov- og avtaleverk, tillit mellom partene og kunnskap.
Denne bruken av medvirkningsbegrepet gjør at vi også kan fange opp «mot- virkning», eller at deltakerne bruker sin innflytelse til å motvirke beslutninger som er fattet. Også motvirkning kan være direkte eller indirekte, eksempelvis kan den enkelte arbeidstaker nedprioritere oppgaver, eller fagforeningen kan vedta at de ikke ønsker å bidra til at en beslutning iverksettes.
Falkums begrepsbruk kan knyttes sammen med figur 1.2. Hvorvidt delta- kerne medvirker eller motvirker vil i stor grad avhenge av om man gjenkjenner sine egne interesser i den beslutningen som er fattet.
Både arbeidsgiver og arbeidstaker medvirker i rutene C og D. Her antar vi altså at fellesinteressene er dominerende, dette gjør at beslutningsmåten ikke spiller noen avgjørende rolle for med- eller motvirkning. I rute A vil arbeidstakerne mot- virke, de fikk ikke delta i beslutningen, og beslutningen oppfattes å være i strid med egne interesser. Arbeidsgiver vil selvsagt medvirke til at egen beslutning blir iverksatt.
Rute B er mer problematisk. La oss for argumentets skyld anta at saken som skal behandles, er en forhandlingssak etter Hovedavtalen. Vi antar her at «taperen» vil motvirke, mens «vinneren» vil medvirke. Vekten på forhandlingenes «vinner» under- steker poenget om at beslutningsdimensjonen går fra arbeidsgivers styringsrett til demokratiske beslutningsprosesser, og ikke fra arbeidsgivers styringsrett til arbeider- styrte virksomheter. På den annen side antar vi at dersom partene møtes som like- verdige i forhandlingene, vil resultatet av prosessen i stor grad ha karakter av å være et kompromiss mellom partenes (motstridende) interesser. Dersom så er tilfelle antar vi at partene i stor grad vil medvirke til at beslutningen iverksettes.
Figuren lar primært interessene være avgjørende for om deltakerne velger en med- eller motvirkningsstrategi. Samtidig er det viktig å ta hensyn til at valg av stra- tegi også kan henge sammen med måten beslutningene blir fattet på.
Hovedavtalen i staten legger sterk vekt på at avtalen forplikter begge parter.
I § 1, pkt. 7 står følgende: «Ledere på alle nivåer skal utøve en slik ledelsesform at de tillitsvalgte blir tatt med i beslutningsprosessen i saker som gjelder de tilsattes arbeidssituasjon. Samtidig forventes det at de tilsatte i virksomheten fremmer for- slag om hva som kan gjøres innen de forskjellige områder av virksomheten for å oppnå best mulig resultat og service for publikum.»
Deltakelse i beslutningsprosesser forplikter altså partene. En annen måte å si dette på er at beslutningene oppnår høyere legitimitet når begge parter har deltatt i beslutningen. Dersom man er med på å bestemme, innebærer det en forpliktelse om å være med på at beslutningen virker, med andre ord at den iverksettes. Vi vil anta at jo sterkere legitimitet en beslutning har, jo mer villige er partene til å med- virke selv om beslutningen ikke er i tråd med partenes interesser. En «legitim» be- slutningsprosess vil dermed øke området for medvirkning. Ut fra en slik tankegang
Figur 1.2 Medbestemmelse og medvirkning
Arbeidsgiver medvirker
Beslutningene preges av kompromisser
Partene med/motvirker avhengig av forhandlings- resultat og partenes interesser
Begge medvirker
B C
D Arbeidstaker motvirker A
Interessemotsetning Interessefellesskap
Arbeidsgivers styringsrett
Demokrati
Begge medvirker
må vi imidlertid også åpne for at det motsatte skjer; nettopp fordi beslutningene ikke er tatt på en måte som forplikter partene, kan motvirkning være resultatet, til tross for at fellesinteressene i utgangspunktet var dominerende. Koblingen mellom legitime prosesser og interesser kan belyses med to eksempler.
Anta at vi utvider ansattes forhandlingsrett ved at oppsettingen av en arbeids- plan gjøres til en forhandlingssak og ikke en drøftingssak slik saken er etter dagens Hovedavtale. I utgangspunktet antar vi at partene har motstridende interesser i denne saken, og at de ansatte tradisjonelt motvirker at arbeidsplaner fastsatt av ar- beidsgiver alene, iverksettes. Det faktumet at saken overføres til forhandlingssyste- met, vil gjøre sjansen for motvirkning fra de ansatte mindre. Representantene deres har deltatt i forhandlingene, sannsynligvis får de gjennomslag på noen punkter og gir etter på andre. Deltakelsen i forhandlingene i saken forplikter arbeidstakerne til å iverksette forhandlingsresultatet, også om resultatet ikke er i tråd med interes- sene deres. Arbeidstakerne gir altså «avkall» på muligheten for motvirkning fordi de gis mulighet til deltakelse i beslutningsprosessen. Imidlertid antar vi ar forplik- telsen bare vil gjelde dersom forhandlingsresultatet ikke innebærer en alvorlig kren- kelse av arbeidstakernes interesser. Dersom interessene er sterke nok, vil vi havne i en motvirkningssituasjon uansett deltakelse eller ikke.
I figur 1.2 (i område C og D) har vi antatt at, fordi fellesinteressene er så sterke, spiller beslutningsprosedyren mindre rolle. Både arbeidstaker og arbeidsgi- ver vil medvirke til iverksetting av beslutningen. La oss nå se hvordan koblingen mellom interesser og beslutningsmåte kan virke inn på iverksetting av slike felles interessebeslutninger. Anta at vi utvider området for arbeidsgivers styringsrett ved at punktet om «fordeling av nye stillinger» ikke lenger, slik dagens Hovedavtale fast- slår, skal være en forhandlingssak. Anta videre at partene har sterke fellesinteresser i å legge de nye stillingene til et spesielt arbeidskrevende område av virksomheten.
I utgangspunktet kan vi altså anta at arbeidstakerne vil medvirke til å iverksette arbeidsgivers beslutning. Men nettopp fordi vi vil anta at arbeidstakerne vil føle at en slik beslutning er fattet på en illegitim måte, kan vi likevel havne i en motvirk- ningssituasjon.4 Bruk av arbeidsgivers styringsrett i en slik sak oppfattes som så «galt»
eller «urettferdig» at arbeidstakerne vil motvirke sine egne interesser. Igjen må vi imidlertid åpne for at arbeidstakers interesser kan være så sterke at de uansett be- slutningsmåte vil medvirke til at beslutningen iverksettes.
Arbeidsgivers ønske om å mot- eller medvirke kan fremstilles på en tilsva- rende måte. I det første eksempelet må vi skille mellom hvorvidt arbeidsgiver opp- fatter det som legitimt eller ikke at arbeidstakernes forhandlingsrett utvides. Dersom
4 Medvirkning kan f.eks. skje gjennom at de ansattes representanter i tilsettingsrådet går inn for søkere som behersker det aktuelle arbeidsområdet på en spesielt god måte. Tilsvarende kan de ansatte motvirke gjennom å gå inn for helt andre kandidater til stillingen, eller ved å opptre på en slik måte at ansettelsesprosedyren forsinkes.
så er tilfelle kan vi anta at området for medvirkning utvides, også når det går på bekostning av arbeidsgivers interesser. Dersom endringen i beslutningsprosedyren rundt arbeidsplanen oppfattes som illegitim av arbeidsgiver («Dette er ledelsens sak, her kan ikke de ansatte blande seg inn.») kan vi havne i en situasjon hvor arbeids- giver motvirker forhandlingsresultatet selv om det i prinsippet er i tråd med arbeids- givers interesser. I det andre eksemplet, å legge fordeling av nye stillinger inn under arbeidsgivers styringsrett, vil vi få et resultat i tråd med område A i figuren oven- for; arbeidsgiver vil medvirke til å iverksette sin egen beslutning.
Antagelsen om at vi må se interesser og maktfordeling i sammenheng og undersøke hvordan beslutning og med- eller motvirkning henger sammen, bringer oss tilbake til lov- og avtaleverkets doble målsetting; regulering av interessemotset- ninger mellom partene og regulering av et interessefellesskap. God drift i virksom- hetene avhenger av at partene medvirker til at beslutninger blir iverksatt og videre- utviklet. Vi setter altså i utgangspunktet opp to forutsetninger for medvirkning:
Partene må gjenkjenne sine interessene sine, og beslutningen må være tatt på en måte som gir den legitimitet. Videre legger vi vekt på at de to forutsetningene ikke er uavhengige av hverandre; jo sterkere legitimitet, jo mindre vekt på egeninteresse.
Vi antar også at interessene i en sak kan være så sterke at dersom de blir tilfredsstilt gjennom beslutningen, vil måten beslutningen ble fattet på, ha mindre betydning.
Det prinsipielt viktige spørsmålet blir dermed om de ulike lovene og avtale- ne for ansattes innflytelse bidrar til å øke området for medvirkning. Bruker partene lov- og avtaleverket som et redskap for å opptre som medspillere eller motspillere?
Stimulerer ordningene til å velge den ene eller den andre rollen? Dette er sentrale spørsmål i denne rapporten.
Samtidig er det også viktig å fokusere på forholdet mellom praksis og legiti- mitet. Vi må lete etter tegn på at lov- og avtaleverket har institusjonalisert en makt- fordeling som i seg selv gir beslutningene legitimitet. Sånn sett har lov- og avtale- verket en dobbel virkemåte. Som eksempel kan vi tenke oss at en beslutning fattet i tråd med Hovedavtalens bestemmelser oppfattes som legitim fordi den
i dermed er i tråd med det som oppfattes som en legitim maktfordeling mellom partene og/eller
ii den er fattet i tråd med gjeldene praksis i virksomheten.
«Og/eller» er et sentralt punkt, det er ikke nødvendigvis konsistens mellom de to punktene: «Det kan godt hende Hovedavtalen gir for dårlige5 rettigheter på dette punk- tet, men det er nå slik (altså bruk av Hovedavtalens bestemmelser) vi pleier å gjøre
5 I utsagnet kunne vi dersom vi tok utgangspunkt i arbeidsgiver, selvsagt også brukt uttryk- ket «gir de ansatte alt for mye makt».
det her,» er et godt argument. Her vil altså selve bruken av Hovedavtalen føre til at partene medvirker, og dimensjonene i figuren mister mye av betydningen sin.
Begrepsbruk i rapporten
Fokus i rapporten blir satt på Hovedavtalens rolle. Vi har imidlertid tidligere lagt vekt på at også denne avtalen preges av at de ulike begrepene på dette området ikke er klart definert. Vi kommer likevel i stor grad til å følge Hovedavtalens språkbruk.
Et av hovedpoengene i de kommende avsnittene i dette kapitlet er at arbei- det med medbestemmelsesreformene på 1970-tallet endte opp med at retten til medbestemmelse og medvirkning i staten ble knyttet til organisasjonene og ikke til de ansatte. Dette betyr dermed at vi i denne rapporten primært er opptatt av hva vi tidligere definerte som indirekte, eller representativ innflytelse. I spørreskjemaer har vi konsekvent brukt begrepet medbestemmelse, med unntak av den delen6 i skje- maet som omfatter den enkelte arbeidstakers innflytelse. Vi har ikke gjennomført noe begrepsmessig skille mellom medbestemmelse og medvirkning i tråd med Fal- kums (1996) begrepsbruk ovenfor, men det vil fremgå i presentasjonen av de ulike dataene hvorvidt det dreier seg om innflytelse i en beslutningsprosess (ledere og tillitsvalgtes vurderinger av hvorvidt de tillitsvalgte er med på å bestemme) eller i iverksetting av en beslutning (hvorvidt de tillitsvalgtes har innflytelse som er viktig når en beslutning skal iverksettes, om det er avgjørende at de tillitsvalgte virker med eller mot). To forhold står sentralt i rapporten:
• Organisering av arbeidet med Hovedavtalen og bruken av den, og
• Hovedavtalens virkninger slik ledere og tillitsvalgte vurderer dem.
Det siste punktet er operasjonalisert i tråd med lov- og avtaleverkets todelte mål- setting; Hovedavtalen som redskap for ansattes innflytelse, og Hovedavtalen som redskap for virksomhetens drift.
Fokus på Hovedavtalen innebærer imidlertid en forenkling av lov- og avta- leverket all den tid avtalen bare er en av flere lover og avtaler som omhandler for- holdet mellom partene i arbeidslivet. I neste avsnitt gir vi derfor en rask oversikt over de viktigste lovene og avtalene som regulerer forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i staten.
6 Dette er del 8 i spørreskjemaet. Skjemaet er trykket som vedlegg 1.
1.3 Lov- og avtaleverk
«Nærmere bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesret paa sin Arbeids- plads, fastsættes ved Lov.» (§ 110 i Grunnloven)
«Lovgivning, forskrifter, instrukser og avtaleinngåelser har over tid skapt et meget omfattende regelverk. Summen av sentrale og lokale regler har på denne måten blitt stort, uoversiktlig og detaljert … Få – om noen – har over- sikt over hele området.» (St.meld. nr. 35 1991-92, s. 57
Det er i den statlige industrien det først innføres representasjonsordninger fra de ansatte og fra fagbevegelsen.7 Bergh (1994) hevder at statsindustrien fikk rolle som mønster- og retningsskaper for resten av arbeidslivet. Lov om forhandlingsrett for statens tjenestemenn... («Tjenestemannsretten») ble vedtatt i 1933. Tjenestemanns- retten avløses av Tjenestetvistloven av 1958. Mens loven av 1933 sikret forhand- lingsretten, betyr loven av 1958 at denne retten bygges ytterligere ut og at statsan- sattes rettigheter blir i tråd med rettighetene i arbeidslivet ellers når det gjelder inngåelse av tariffavtalen, bruk av mekling og nemnd og rett til å bringe saker inn for Arbeidsretten. Tjenestemannsloven ble vedtatt i 1983 og regulerer ansettelses- forhold og oppsigelser. Tjenestemannsloven fastsetter også organisasjonenes delta- kelse i tilsettings og innstillingsråd. Arbeidsmiljøloven ble vedtatt i 1977. Arbeids- miljøloven dekker hele arbeidslivet, men statsansatte er unntatt fra en rekke av bestemmelsene fordi de samme forholdene dekkes av andre lover og avtaler.
Tabell 1 gir en grov oversikt over det Stortingsmelding nummer 35/1991- 92 kaller de fire hovedsystemene i dagens personaladministrative regelverk. Dette regelverket er en del av det totale styringssystemet, og alle fire har innebygd med- virkning8 fra de ansatte og organisasjonene deres, men det presiseres at delene representerer atskilte systemer for medvirkning i styrings- og beslutningsprosesse- ne. Samtidig er det ingen tvil om at systemene ikke kan sees på isolert, og at det finnes gråsoner mellom dem.
I tabellen har vi lagt vekt på å få frem at alle systemene har bestemmelser som regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker både på sentralt og lokalt plan. Videre har vi satt opp bestemmelsene om sentral og lokal forhandlings- rett og lokale forhandlinger og avtaler.
7 Eksempelvis fikk de ansatte i NSB rett til representasjon i Hovedstyret allerede i 1919 (Bergh:1994).
8 Vi følger her språkbruken i de offentlige dokumentene som dette avsnittet bygger på.