AV INDIREKTE

1992 OG

^{~ :::l Q.}

HARMONISERINGE N

^Gl _Ol

^ro

^{OJ <Il}

AV INDIREKTE

^Ol

^0.'

^ro ...

SKATTER

...

er en av flere rapporter fra FAFOs forskningsprogram ^{\Ø \Ø}

N

«Internasjonalisering og europeisk integrasjon - O nye utfordringer for fagbevegelRapporten analyserer mulige virkninger aven norsk sen».

" ^:z: »

_:u

tilpasning til EFs forslag om harmonisering av indirekte

s:

skatter og avgifter. Rapporten redegjør for bakgrunnen, O

z

konfliktene og usikkerhetene knyttet til ^III _m harmoniseringsforslagene, samt likheter og forskjeller ^:u Z mellom det norske systemet og EFs forslag. Norsk

"

m tilpasning til EFs foreslåtte system kan bl.a. berøre

z

skatter og avgifter på alkohol, tobakk, matvarer og

» <

energi og virke inn på forbrukerpriser og offentlige

z

inntekter.

S!

:u m

;1lii;

-I m

III

;1lii;

»

-I -I m :u

I ^{11 . § -}

^{:Il ~}

^-

^.

^=-==

^{~ ~ ~}

^y'

^-~

^{-z. , .} . ^'

^~

⁽⁾

^«'

111111 ° l

^~~-

_E I f ^{\~, \I <F ~ ' (~ ~(~j::- ~i~· '} I

:'"'0'",

~

01-",

</

U S

R

FAFO-rapport nr. 106

~~

ISBN 82-7422-045-5

// \

^Fagbevegelsens senter for forskning,

utredning og dokumentasjon

::l ^"TI

I

^Fossvn. 19, 0551 Oslo 5, _~ ~

"TI

~ Tlf. (02) 71 6000

f

^O

1992 og harmoniseringen av indirekte skatter

Konsekvenser og utfordringer for fagbevegelsen Andreas Gaarder

FAFO-rapport nr. 106

© Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1990

ISBN 82-7422�45-5

Omslagsillustrasjon:

Omslag og trykk: Karl Rikard Nygaard

C.F.leIt Hurtigtrykk

FAFOs rapportserie: Fagbevegelsen og Europa

Denne rapporten inngår i en serie FAFO utgir med utgangspunkt i forskningsprogrammet Fagbevegelsen og Europa. Den felles prob­

lemstillingen er hvilke utfordringer internasjonalisering og europeisk integrasjon reiser for fagbevegelsen og det norske samfunn på ulike felter. Siktemålet ^er å bidra til en åpen og nyansert debatt både i fagbevegelsen og nors^k off^entli

gh

et.

Programmet

løper

over flere år, spenner over ^et bredt spekter av prosjekter og problemstillinger, og har ulike oppdragsgivere og

samarbeidspartnere:

Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen. Oppdragsgiver: LO. Medarbeidere: Jon Erik Dølvik (prosjektleder), Dag Stoldand og Dag Olberg. I tillegg har Knut N.

Kjær, ECON, Andreas Gaarder og Ivar Hippe levert rapporter.

Et åpnere europeisk marked - utfordringer for Næringsmiddel­

industrien. Oppdragsgiver Norsk Nærings- og Nytelsesmiddel­

arbeiderforbund og NHO. Medarbeidere: Arild H. Steen (pro­

sjektleder) og Torunn Olsen.

EF-tilpasning og harmonisering av skatter og avgifter - virkninger for offentlig sektor. Oppdragsgivere: Norsk Kommuneforbund og Statstjeneste^mannskartellet. Medarbeidere: Axel Pedersen (prosjekt­

leder) og Espen Paus.

Europeisk integrasjon, velferdsstaten og den sosiale dimensjon.

Oppdragsgiver: NORAS. Prosjektleder Kåre Hagen koordinerer arbeidet innenfor FAFOs veUerdsstatsgruppe.

Sosialpolitikk og minstesikring i Europa. Oppdragsgiver: NORAS.

Prosjektleder: Ivar Lødemel.

Flere av FAFOs øvrige prosjekt berører også problemstillinger knyttet til europeisk integrasjon. Ove Langeland arbeider med temaet Overskuddsdeling og økonomisk demokrati i et s^ammenliknende europeisk perspektiv. Jon M. Hippe og Axel Pedersen s^ammenlikner Velferdsordninger på arbeidsplassen og sosiale arbeidskraftskost­

nader i flere europeiske land. Begge prosjektene har NORAS som oppdragsgiver. I flere av prosjektene samarbeider FAFO med andre norske og internasjonale forskningsinstitusjoner.

Rapporter og arbeidsnotater fra prosjektene publiseres i en felles serie med tittelen "Fagbevegelsen og Europa". Publikasjonene har ulike

analytiske utgangspunkt og de enkelte forfatterne står ansvarlige for vurderingene.

Jon Erik Dølvik (progranikoordWnator)

Bestilling av rapporter fra serien

Rapporter kan bestilles direkte fra FAFO, tlf. 02-71 60 00, eller ved å skrive til vår adresse: FAFO, Fossveien 19, 0551 Oslo 5. Følgende rapporter publiseres sommeren 1990:

Jon Erik Dølvik, Dag Olberg og Dag Stokland Fagbevegelsen og Europa

Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen

Kåre Hagen

Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon Ivar Hippe

Det nye markedet i bedrifter

Overnasjonalt eierbytte, finansspekulasjon og fusjonskontroll Andreas Gaarder

1992 og harmoniseringen av indirekter skatter Konsekvenser og utfordringer for fagbevegelsen Knut N.

Kjær

Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa Ivar Lødemel

Nyfattigdom og sosialpolitikk i Europa Dag Olberg m.fl.

Standardisering - arbeidsmiljø i omforming?

Rapporter fra prosjektene omtalt på forrige side vil foreligge etter hvert.

Innhold

1 Innledning 9

2 Det Indre Marked 11

2.1 Generelt 11

2.2 Kortfattet historisk utvikling 11

2.3 De konkrete mål og midler for gjennomføringen

av det indre marked - Kommisjonens Hvitbok 14 3 Det indre marked og harmoniseringen

av skatter og avgifter 17

3.1 Bakgrunn ¹⁷

3.2 Harmoniseringen av moms og særavgifter 21

3.2.1 Hvorfor harmonisering? 21

3.2.2 Historikk 23

3.2.3 Beskrivelse av EF-kommisjonens forslag (pr. august 1987) ^- sammenliknet med det

norske systemet for indirekte beskatning 25

3.2.4 Prinsippielle motforestillinger 30

3.2.5 Endringer i forslaget 32

3.3 Mulige konsekvenser for Norge 35

3.3.1 Tilpasning ved medlemskap 37

3.3.2 Konsekvenser på kort sikt 40

3.3.3 Konsekvenser på lengre sikt 45

4 Oppsummering 49

Litteratur 51

. .

Forord

Innledningsvis ønsker jeg å understreke at denne rapporten i all hovedsak lå ferdigskrevet i august

1989.

Den ble noe revidert i oktober, i forbindelse med nye utspill i debatten angående harmonisering av indirekte skatter. Imidlertid er det skjedd mye i Europa siden det reviderte utkastet lå ferdig - utviklingen i øst­

Europa og utsiktene for Tysk gjenforening trenger ingen kommen­

tar; EF/EFTA forhandlingene har rullet videre; debatten om en Økonomisk og Monetær Union (øMU), samt politisk union, har skutt fart. Følgelig har det funnet sted en endring i de ramme­

vilkårene denne rapporten baserer seg på. Et spørsmål som da må besvares er hvorvidt dette har hatt noen innvirkning på analysens relevans.

Den delen av rapporten som angår harmonisering av indirekte skatter i EF, er ikke i nevneverdig grad blitt påvirket av den senere tids utvikling. Planene om harmonisering av indirekte skatter står foreløpig uendret, og man er ikke kommet noe videre i gjennomføringen. Det bør imidlertid understrekes at det ikke er aktuelt å fjerne grensene som en del av forhandlingene om et EØS. Norsk harmonisering til EFs planer om felles indirekte skatter og avgifter står derfor ikke på dagsorden. Debatten i tilknytning til EØS-forhandlingene har imidlertid vist at mange oppfatter denne prosessen som en mellomstasjon på veien mot fullt EF-medlemskap, og da kan igjen debatten om harmonisering av indirekte skatter bli meget aktuell.

Hva angår den siste delen av rapporten, er det spesielt debatten knyttet til gjennomføringen av en Økonomisk og Monetær Union (øMU) som har utviklet seg siden denne rapporten ble skrevet.

Utviklingen i Øst-Europa generelt, og spesielt utsiktene for tysk gjenforening, har bidratt til å gjøre debatten om ØMU til en mer

politisk (i motsetning til økonomisk) ladet debatt. ØMU blir av mange sett på som et ''bære eller bristen-punkt for den videre europeiske integrasjonen. De fleste EF-landene ser det nå som svært viktig å binde Tyskland enda sterkere til det vest-europeiske samarbeidet. Middelet er i deIUle sammenheng ØMU. Dette synes relativt sett redusert de økonomiske kvalene mange av medlems­

landene måtte ha med en ØMU, hvilket har gjort det mer sannsynlig at planene for opprettelsen av ØMU vil bli vedtatt allerede ved utgangen av

1990.

Herav følger at de problemstil­

linger som dreier seg om avgivelse av suverenitet i pengepolitik­

ken innenfor EF, er blitt langt mer aktuelle eIUl da rapporten først ble skrevet.

Jeg tror, til tross for de store omveltninger i Europa, at denne rapporten reiser en del sentrale problemstillinger både for fagbevegelsen og for det norske samfuIUl generelt, og at disse fortsatt har stor aktualitet.

Til slutt; en takk til FAFO-forsker Jon Erik Dølvik for utmerket samarbeid og nyttige kommentarer under utarbeidelsen av rapporten.

London, mai

1990

Andreas Gaarder

''Jeg drømmer om et Europa, foregangsland pa det økonomløke og sosiale omrAdet. ... Europa IN bU en modell for , vise at demokrati Ikke bare

er rettferdig og riktig, men at det også ^{er økonomisk} lønnsomt"

1 Innledning

Nonnan Willis Generalaelaetær 1 TUe

Arbeidet med å fullføre det indre marked i EF innebærer en omfattende økonomisk omstrukturering. Denne prosessen vil ogset påvirke de økonomiske rammebetingelsene for Norge og de andre EFTA-landene. EF-integrasjonen kan føre til en innsnevring av nasjonalstatenes spillerom i den økonomiske politikken, noe som igjen kan innvirke pet den mulighet nasjonale interessegrup­

peringer har til å påvirke utviklingen. Det vil ogset være tilfellet for de europeiske fagbevegelsene og forsterke behovet for samordnet faglig arbeid over landegrensene.

Grunnlaget for dagens EØS-forhandlinger er at grensekon­

trollen skal opprettholdes. Harmonisering til EFs system for moms og avgifter er derfor ikke aktuell politikk i dag, saken vil først komme på dagsorden dersom spørsmålet om EF-medlemskap blir reist. Men ogset innenfor en EØS-avtale kan det være økonomiske grunner som taler for en viss tilnærming av det norske moms- og avgiftssystemet.

Denne rapporten redegjør for noen virkninger av en eventuell norsk tilpasning til EFs forslag om et harmonisere indirekte skatter og avgifter (dvs. moms og særavgifter). En slik harmonisering vil sette rammer for finansiering av offentlige utgifter ved bruk av indirekte skatter og avgifter. En endring i struktur og nivå pet disse skattene kan tenkes å berøre den norske fagbevegelsens interesser på flere måter. For det første vil det følge en merkbar reduksjon av prisene på endel varegrupper, noe som igjen vil påvirke det generelle prisnivået og derigjennom øke kjøpekraften og sysselsettingen i privat sektor. Men det kan ogset virke inn på

størrelsen av de offentlige inntektene. Full hannonisering av det norske moms- og avgiftssystemet til EFs nåværende forslag kan etter våre beregninger føre til et offentlig inntektstap på 12-13 milliarder kroner.! Dersom ikke dette kompenseres på andre måter (som f.eks. ved økt person- eller kapitalbeskatning), vil dette kunne nødvendiggjøre redusert offentlige sysselsetting eller reduserte overføringer, og få konsekvenser for den velferd det offentlige kan tilby. Videre kan hannonisering av indirekte skatter påvirke statens muligheter til å bruke avgifter som nasjonale virkemidler i f.eks. helse- og miljøpolitikken.

lTallanslaget er gjort pl bakgrunn av en partiell, statisk analyse, som bl.a ikke tar hensyn til den forventede veksteffekten som gjennomførelsen av EFs indre marked innebærer.

2 Det Indre Marked

2.1 Generelt

Det "indre marked" og "1992" er begreper som

viser

til den integrasjonsprosessen EF-landene er gått

inn

i for å smelte de 12 nasjonale markeder s

amm

en til ett stort felles marked med til sammen 320 millioner personer. Som følge av all den oppmerk­

somhet 1992-prosjektet har fått etter at det ble lansert i 1985, kan man her hjemme lett ha fått den oppfatning at gjennomføringen av det indre marked er det endelige mål for den europeiske integrasjon. Dette er imidlertid ikke tilfelle. I et lengre tids­

perspektiv kan gjennomføringen av det indre marked ses på som et middel i en mer omfattende europeisk integrasjonsprosess. For å belyse dette noe nærmere er det nødvendig å se utviklingen i Europa i en historisk sammenheng.

2.2 Kortfattet historisk utvikling

Det Europeiske Fellesskap (EF) ble formelt opprettet i 1957 ved undertegningen av Romatraktaten. Bakgrunnen var et ønske om å knytte de opprinnelige medlemslandene (Frankrike, Italia, Vest­

Tyskland og BENELUX-landene) nærmere sammen for å unngå

framtidige splittelser og kriger gjennom fredelig og harmonisk

sameksistens. Utgangspunktet var følgelig politisk av natur med

fred som det altoverskyggende mål for samarbeidet. Opprettelsen

av et felles marked blant medlemslandene ble det viktigste

virkemidlet i prosessen. De fleste av Romatraktatens direktiver

handlet da også om opprettelse av et slikt marked. Tanken var at

gradvis økonomisk integrasjon skulle gi "spill-over"-effekter på

andre samfunnsområder, med økt politisk- og kulturelt samarbeid.

Utviklingen gikk imidlertid ikke helt etter oppskriften. Til tross for en gradvis nedbygging av tollbarrierene mellom medlemslandene, ble handelen mellom EF-landene redusert i løpet av 70-årene.

Årsaken lå dels i framveksten av et stadig større antall ikke­

tariffære handelshindringer (barrierer som ikke er knyttet til avgifter / subsidier på handelen mellom land, f.eks. kvotebegrens­

ninger) mellom medlemslandene, dels i endringer i handelsmøn­

steret med land utenfor EF. Med unntak av opprettelsen av det Europeiske Monetære Systemet (EMS) på slutten av 70-tallet ble det heller ikke gjort vesentlige framskritt i samarbeidet på andre områder. Stagnasjon preget hele denne perioden. Samarbeidet ble ikke lettere ved at EF i tre omganger økte antall medlemsland fra 6 til 12. Jo større antall medlemsland, jo større ble spriket i økonomiske og politiske interesser. Dette gjorde det selvsagt vanskeligere å komme til enighet.

I midten av 80-årene ble imidlertid "europessimismen" som rådet på 70-tallet avløst av en økende "euro-optimisme". Enhets­

akten, den eneste endringen/utvidelsen av Romatraktaten som har funnet sted, ble undertegnet i 1986. Den signaliserte politisk vilje til økt samarbeid (koordinering). Det var tre hovedelementer i Enhetsakten:

1 Det Europeiske Politiske Samarbeidet (EPS) ble nå en formell del av det traktatverket EF-landene hadde forpliktet seg til å over­

holde. Dette gjorde samordning av utenrikspolitikken til en formell del av EF-samarbeidet.

2 Det ble innført flertallsavgjørelser på en rekke områder som berører gjennomføringen av det indre marked. Tidligere ble alle vedtak fattet med enstemmighet; nå skulle vedtak på nærmere bestemte felter fattes ved kvalifisert flertall (54 av totalt 79 stemmer i ministerrådet).

3 Gjensidig anerkjennelse av de enkelte medlemslandenes stan­

darder, regler og forordninger skulle gjøre integrasjonsproses­

sen enklere.

Punkt en illustrerer at EF har ambisjoner langt utover det rent økonomiske.

Punktene to og tre viser at det nå er reell politisk vilje til å få gjennomført et virkelig felles marked for alle EF-landene. Fortsatt består imidlertid betydelige uenigheter om hvor langt den politiske integrasjonsprosessen bør gå, f.eks. i retning av økono­

misk, monetær og evt. politisk union.

Når det gjelder den økonomiske siden av integrasjonen, må Enhetsakten ses i sammenheng med EF-Kommisjonens Hvitbok for gjennomføringen av det indre marked. Sistnevnte dokument fast­

satte 279 direktiver som må vedtas og settes ut i livet i det enkelte medlemsland før man kan snakke om noe reelt indre marked. Videre fastsatte Hvitboken en tidsplan for arbeidet og en ramme for når dette arbeidet skulle være sluttført; 31. desember 1 992.

Overgangen fra enstemmighet til flertallsavgjørelser i saker som gjelder det indre marked (kvalifisert flertall) gjør det enklere å få gjennomført direktivene i Hvitboken. Tilsvarende fører prinsippet om gjensidig anerkjennelse av varer til at det ikke er nødvendig å harmonisere reglene på alle områder. På felter der nasjonale regler, standarder og forordninger ikke virker direkte vridende på handelen mellom EF-landene, holder det nå å henvise til prin­

sippet om gjensidig anerkjennelse. Bakgrunnen for dette prin­

sippet, som er helt sentralt i den europeiske integrasjonsprosessen, er å finne i den såkalte "Cassis de Dijon"-saken. Utgangspunktet var at Tyskland nektet å importere den franske likøren Creme de Cassis under henvisning til at alkoholinnholdet ikke var i overens­

stemmelse med tyske reguleringer på området. Dette kunne ikke franskmennene godta, og saken ble brakt inn for EF-domstolen.

Dommen slo fast at dette var en form for handelshindring som stred mot Roma-traktaten, og Tyskland ble tvunget til å oppheve importforbudet på den franske likøren. Dommen innebar at en standard som er akseptert i et EF-land, generelt skal godkjennes i de andre EF-landene.

Arbeidet med det indre marked har nå skutt fart og har fått en egendynamikk, samtidig som utviklingen i Øst-Europa har bidratt til å aksellerere den politiske integrasjonen i EF. Ikke minst fagbevegelsen har understreket at utviklingen av det indre marked, som kan ses på som et gigantisk liberaliseringsprosjekt for handelen mellom medlemslandene, må gå hånd i hånd med koordinering av den økonomiske politikken, harmonisering av sosiale rettigheter, kartellovgivningen, styrking av den felles regionalpolitikken og oppbygging av felles europeiske institu­

sjoner. Dette er etter fagbevegelsens syn nødvendig for å unngå at liberaliserte kapitalbevegelser skal føre til en konsentrasjon av investeringer i bestemte regioner, med f.eks. arbeidskraftkrevende virksomhet hovedsaklig etablert i de sør-europeiske land der lønnskostnadene er lave, mens mer avansert virksomhet konsen­

treres i Sentral- og Nord-Europa. En slik utvikling kan føre til en negativ sosial konkurranse der det enkelte lands sosiallovgivning vil bli underminert, samt at regionale og sosiale forskjeller øker.

2.3 De konkrete mål og midler for gjennomføringen av det indre marked - Kommisjonens Hvitbok

Det overordnede målet med det indre markedet er en effektivi­

sering av europeisk industri med tanke på å gjøre den mer konkurransedyktig i global målestokk. Behovet for en slik revital­

isering av europeisk industri ble synlig gjennom et stadig tap av markedsandeler på verdensmarkedet i løpet av 70- og BO-tallet.

Det var hovedsaklig japansk og amerikansk industri som hadde ekspandert på europeisk industris bekostning.

Dette målet skal nås ved hjelp av økt konkurranse mellom be­

drifter på det store hjemmemarkedet, økt utnyttelse av stor­

driftsfordeler i produksjonen og kostnadsreduksjoner ved bl.a. å fjerne grensekontrollene. For å utnytte de potensielle gevinster

som ligger i økt konkurranse og stordriftsfordeler ønsker man å oppnå full mobilitet av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital, de såkalte

fire

friheter. I Hvitboken peker man på

tre

typer handelshindringer som ligger i veien for disse "fire friheter":

- Fysiske handelshindringer - Tekniske handelshindringer

- Fiskale (skattemessige) handelshindringer

Fjerning av de fysiske handelshindringene innebærer at grense­

stasjonene skal rives mellom land som er medlemmer av EF. Dette virker kostnadsbesparende i form av redusert tidsspille ved grensepasseringer, samt mindre kostnadskrevende og komplisert papirarbeid. Samtidig vil kontrollfunksjonene (helsekontroller, sikkerhetskontroller, varekontroller, statistikk m.m.) på grensen opphøre. Som eksempler på hvilke kostnader som er involvert ved grensepasseringer, kan det vises til at en lastebil som kjører fra London til Milano i Italia, vil bruke ca. tre døgn på turen og holde en gjennomsnittshastighet på noe over 20 km/ho Ved å redusere ventetiden forventes betydelige innsparte kapitalutgifter.

En person som i utgangspunktet reiser av sted med

NOK

1500 i lommen, og som reiser gjennom alle EF-landene og veksler om hele (det gjenværende) beløpet

til

den nasjonale valuta i hvert land, sitte igjen med

^ca. NOK

750 ved hjemkomst. Resten vil ha gått med i omvekslingsgebyrer ved hver av de 12 grense­

stasjonene.

De tekniske handelshindringene omfatter foruten ulike normer og standarder på tilsvarende produkter i de forskjellige EF-land, også liberalisering av den offentlige innkjøpspolitikken i de forskjellige land. Videre omfatter den harmonisering/fjerning av statlige subsidieordninger og fjerning av de resterende hindringer for fri flyt av arbeidskraft og kapital. Slike tekniske handelshindre har vært en utbredt metode for å favorisere det nasjonale næringslivet.

Fastsettelsen av felles produktstandarder vil bygge på ramme-

direktiv fra EF som spesifiseres av de private europeiske standard­

iseringsorganisasjonene CEN, CENELEC og ETSI.

Den siste gruppen hindringer,

fiskale hindringer,

omfatter indirekte skatter, hovedsaklig moms og særavgifter. Både rater og skattegrunnlag søkes harmonisert for å unngå skattebaserte vridninger i handelsmønsteret og ressursfordelingen mellom medlemslandene. Denne formen for harmonisering vil legge bånd på de enkelte statenes muligheter til å bruke skatte- og avgifts­

politikken som virkemiddel i helse-, energi-, transport- og sosial­

politikken.

Det er vanskelig å si eksakt hvor langt EF-landene er kommet på veien mot "1992". Det vil her være stor forskjell mellom det formelle; hvor mange direktiver som er lagt fram til behandling, og hvor mange som er vedtatt, på den ene side og de reelle forholdene; hvor stor del av denne lovgivningen som er tatt i bruk i de enkelte land, på den annen side. En rapport i Financial Times (25/9/1989) viser at av de 279 direktivene i Hvitboken er de 12 EF-landene blitt helt eller delvis enige om ca. halvparten.

Men av de 68 direktivene som er endelig vedtatt, er det bare 12 som er blitt iverksatt i alle de tolv medlemslandenes lovgivning.

Graden av iverksetting av direktivene varierer betraktelig fra land til land, med Frankrike, Nederland og Danmark på topp med hhv.

54 og 51 iverksatte direktiver, og Portugal og Italia på bunn med hhv. 21 og 29 implementerte direktiver.

Det er videre verdt å merke seg at det er noen av de direk­

tivene som det er vanskeligst for EF-landene å enes om som gjenstår. Dette dreier seg spesielt om harmoniseringen av indirekte skatter der direktivene må vedtas med enstemmighet2.

2 Det er endel direktiver i Hvitboken som ikke kan vedtas i Ministerrådet uten enstemmighet. Årsaken ligger i en klausul i Enhetsakten som sier at fler­

tallsavgjørelser ikke kan finne sted innenfor felter der flere land påberoper seg nasjonale særinteresser.(Se Enhetsakten, Rådet(EF) 1986)

16

3 Det indre marked og harmoniseringen

^av

skatter og avgifter

3.1 Bakgrunn

Hele "indre marked"-prosessen er for omfattende til å bli analysert i et enkelt notat. Som nevnt innledningsvis, vil det i dette notatet bli fokusert på konsekvensene av en eventuell harmonisering av de indirekte skatter og avgifter.

Økonomisk teori tilsier at det

vil

være nødvendig med en harmonisering av skatter og avgifter på en rekke områder innenfor et indre marked med fri flyt av varer, tjenester, arbeids­

kraft og kapital. Ved full mobilitet for disse fire gruppene sier teorien at prisene vil tendere mot et felles nivå. Ulikheter i beskat­

ning vil da medføre vridninger i næringsstrukturen og dermed vridninger i ressursallokeringen. (Jeg ser her bort

fra

at skatten eller avgiften kun er brukt som et middel for å oppheve eksterne effekter. Hvis det hadde vært tilfelle ville skatten bedret ressurs­

allokeringen utfra et samfunnsøkonomisk synspunkt).

Som et konkret eksempel kan man ta bedriftsbeskatningen. Ved innføring av et frittflytende kapitalmarked,

vil

det bli billigere for en bedrift å etablere seg i utlandet. Ulikheter i bedrifts­

beskatningen fra et land til et annet

vil,

isolert sett, utgjøre et incentiv for bedriftene til å etablere seg i lavskattelandet.

Alle produksjonsfaktorene er imidlertid ikke fullt mobile, f.eks.

gjelder dette fast eiendom som er en del av realkapitalen. Også for arbeidskraft er det i realiteten betydelig grad av immobilitet.

Likefullt vil det ved sluttføringen av det indre marked oppstå

behov for harmonisering av flere typer skatter og avgifter. Dette

vil

omfatte:

'.

.. moms og særavgifter

.. beskatning av renteinntekter og annen inntekt fra finansformue .. lønnsbeskatning (ved antatt full mobilitet av arbeidskraft)

Harmonisering av et lands skatte- og avgiftspolitikk etter en nærmere bestemt norm (i dette tilfellet en europeisk norm) har i utgangspunktet to effekter. Den vil sette grenser for enkelt­

nasjonenes finansiering av offentlige utgifter; dvs. den legger rammer for nasjonal finanspolitikk. Videre reduserer den mulig­

heten til å bruke skatte- og avgiftspolitikken på nasjonalt nivå som middel til å nå mål i helse- og sosialpolitikken, samt energi-, transport- og miljøpolitikken. En kan imidlertid tenke seg at slike hensyn blir ivaretatt på europeisk nivå.

I finansieringen av de offentlige utgifter i Norge utgjør indirekte skatter ca. 33%, trygde- og pensjonspremier ca. 24%

(herunder arbeidsgiveravgiften 14%), mens direkte skatter utgjør ca. 26%3 (herunder direkte beskatning av formue og inntekt 22%).

Disse er de viktigste postene på inntektssiden, i tillegg kommer bl.a. renteinntekter på nasjonal formue i utlandet. Hvilke poster på inntektssiden kan bli berørt dersom Norge velger harmo­

nisering?

Det er allerede klare planer for harmonisering av

moms og særavgifter

under henvisning til at disse vil virke vridende inn på handelen mellom land, og dermed på ressursallokeringen, med mindre de blir harmonisert. Disse forhold vil bli grundigere analysert i etterfølgende avsnitt. Under trygde- og pensjonspremier er det

arbeidsgiveravgiften

som er det springende punkt. Denne brukes dels til å finansiere trygdesystemet, dels som virkemiddel i distriktspolitikken. I sistnevnte funksjon er det ikke selve avgiften, men differensieringen mellom regioner som er virke­

middelet. I første omgang vil sannsynligvis selve avgiften heller ikke skape noe problem for EF-landene idet den ikke vil virke

3 Disse tallene er beregnet på bakgrunn av oppgaver over inntektssiden for offentlig forvaltning for 1987, jfr. Statistisk Årbok 1988, ^tabell 447.

vridende inn på handelen. Det er det omvendte fenomenet4 man ønsker å komme til livs gjennom harmoniseringsprosessen.

Selv om det i dag ikke er planer om harmonisering av arbeids­

giveravgiften innenfor EF, kan en på lengre sikt selvsagt ikke se bort ifra at man innenfor det indre marked, med bl.a.

fri

beveg­

else av arbeidskraft vil søke å harmonisere finansieringsgrunnlaget for trygdesystemet.

På kort sikt kan det ligge vansker ved bruken av differensiert arbeidsgiveravgift som distriktspolitisk virkemiddel. Siden dist­

riktspolitiske virkemidler ofte vil virke vridende på den konkur­

ransemessige situasjonen (med unntak av "lump-sum"-overføringer til svakerestilte regioner), ønsker Kommisjonen en harmonisering av de distriktspolitiske virkemidlene. Man kan derfor ikke utelukke at en differensiert arbeidsgiveravgift vil være et omstridt virkemiddel. Jeg nøyer meg her med å peke ut et problemområde der en tilpasning til EFs normer kan skape problemer, også for fagbevegelsen, idet det kan komme til å sette rammer for virke­

middelbruken med tanke på å oppnå målsettinger om spredt bosetting og sysselsetting.

I

teorien ville

fri

flyt av arbeidskraft også kreve en harmoni­

sering av den

direkte beskatningen

av inntekt (og formue). (Reson­

nementet her er enkelt. Dersom to land har like levekostnader og like lønninger før skatt, vil arbeiderne i landet med høyest inn­

tektsskatt ha mindre å rutte med. Dette vil gi arbeiderne i dette landet et incentiv til å flytte til landet med den laveste inn­

tektsskatten). Til tross for at dette er en av målsettingene i planene for det indre marked, er det lite trolig at arbeidskraft­

mobiliteten innenfor EF innen overskuelig framtid vil bli så stor at det vil bli behov for harmonisering av de direkte skattene (Sodal Europe, EF-kommisjonen

1988).

Selv blant de nordiske land, som i lengre tid har hatt et felles arbeidsmarked, er arbeids-

• For eksempel subsidiering av innenlandske bedrifter. Dette bedrer disse

kraftmobiliteten svært moderat. Det er derfor ikke foreslått noen direktiver med tanke på harmonisering av denne type skatter i Hvitboken fra EF-kommisjonen.

Imidlertid er det

kapitalbeskatningen

det er størst behov for å harmonisere innenfor det indre marked. Den høye og økende graden av kapitalmobilitet gjør harmonisering til en nødvendighet om en skal unngå skatteinduserte vridninger i investerings­

strømmene innenfor det indre marked.

Harmoniseringen av skatter og avgifter kan som nevnt også påvirke muligheten til å bruke skatte- og avgiftsmessige virke­

midler for å nå målsettinger innenfor bl.a.

helse-, sosial- og miljø­

politikk.

Det er her viktig å understreke at EF-landene til nå ikke har klart å forme noen enhetlig politikk på disse områdene. Heller ikke har de kommet til enighet om en standardisering av virkemiddelbruken. Hittil har det viktigste prinsippet i vur­

deringen av ulike nasjonale virkemidler vært om de virker vridende inn på handelen mellom medlemslandene. Men signalene som er kommet på dette området, har ikke vært entydige.

Kommisjonen trakk i 1986 Danmark fram for EF-domstolen på bakgrunn av en lov de hadde innført, som krevde at øl og mineralvann kun skulle selges i flasker som kunne returneres (dvs. ikke engangsflasker). Videre gjorde loven importørene/pro­

dusentene ansvarlig for å sette opp et mottaksapparat for returflaskene. Dette ble av Kommisjonen ansett som et handels­

vridende tiltak. Dommen som falt ga imidlertid Danmark medhold under henvisning til Enhetsakten og dens forordninger angående naturvern.

Videre truet Kommisjonen med å anlegge sak mot Holland for å ville innføre strengere avgifter på eksosutslipp enn hva de andre EF-landene hadde blitt enige om. Dette ble av de europeiske produsentene av småbiler sett på som en handelshindring som i stor grad ville favorisere japanske bilprodusenter. Saken endte ikke for Domstolen, men i EF-parlamentet. Parlamentet forkastet den kompromissløsningen man var kommet fram til gjennom en 20

flertallsavgjørelse i Ministerrådet angående grensen for eksos­

utslipp. Et nytt og langt strengere forslag ble lagt fram av EF­

kommisjonen, noe som sannsynligvis hadde sammenheng med det kommende valget til Parlamentet og den langt grønnere hold­

ningen folk var i ferd med å innta (The Economist, 14-20/10 1989).

Disse eksemplene kan tas som signaler på at Parlamentets økte innflytelse i beslutningsprosessen kombinert med det økte innslaget av "grønne" europaparlamentarikere kan sette beskyttelse av miljøet høyere opp på prioritetslisten i det videre arbeidet med den europeiske integrasjonsprosessen. Signalene er imidlertid fortsatt såpass vage at det er altfor tidlig å trekke noen konk­

lusjoner når det gjelder EFs miljøengasjement. (For en bredere redegjørelse om problemstillinger knyttet til miljøregulering og standardisering, se FAFO-rapport Olberg, m.fl. 1990 - kommer.)

Jeg har i dette innledende kapittelet kort gjennomgått noen mulige problemstillinger knyttet til harmonisering av skatter og avgifter. Som antydet tidligere, er det stor usikkerhet knyttet til en del aspekter i denne sammenheng fordi EF-prosessen er kommet forholdsvis kort. I fortsettelsen skal vi se nærmere på mulige konsekvenser for Norge ved en eventuell tilpasning til EFs foreslåtte system for momsbeskatning og særavgifter.

3.2 Harmoniseringen av moms og særavgifter 3.2.1

Hvorfor harmonisering?

Harmoniseringen av moms og særavgifter er den delen av den fiskal tilpasning som av Kommisjonen blir ansett for den viktigste og mest presserende oppgaven ved gjennomføringen av det indre marked. Dersom grensene åpnes uten noen form for harmon­

isering av indre skatter, vil det umiddelbart gi en kraftig økning i grensehandelen. Slik situasjonen er i dag, bidrar ulikheter i satsene for moms og særavgifter til at prisene på like varer

".

varierer

til

dels kraftig fra land til land innenfor EF. Av denne grunn har man innført kvoter for hvor mye hvert enkelt individ kan ta med seg av en varetype fra et land til et annet. Disse reglene håndheves ved kontrollprosedyrer på grensene. Avhengig av hva avgiftsforskjellene (og andre kostnader) er i utgangs­

punktet, vil fjerningen av grensestasjonene føre til grensehandel.

For å fjerne det elementet i prisforskjellene som utgjøres av momsraten eller særavgiften, vil det være behov for å utligne disse mellom landene innenfor det indre marked.

Det er her viktig å skille mellom handel der aktørene er privat­

personer (ikke-momsregistrerte personer), og handel der aktørene er momsregistrerte, dvs. at de får refundert den moms/ særavgift de har betalt ved kjøp av en vare eller en innsatsfaktor i utlandet.

Den første kategorien er den jeg har kalt for grensehandel, mens den andre, og langt den største, er tradisjonell internasjonal handel. For slik handel virker moms systemet i dag nøytralr til tross for ulike rater mellom land. Dette skyldes at man har et system der en eksportvare får momsen fra opprinnelseslandet (eksportlandet) erstattet med momsen i destinasjonslandet (importlandet). Momsregistrerte aktører vil følgelig alltid ha prisen eksklusive moms som sin handlingsvariabel. Dermed gir ikke de indirekte skattene opphav til noen vridninger i næringsstrukturen og ressursallokeringen for denne type handel.

Når grensene fjernes, forsvinner dels muligheten for å kontrol­

lere den tradisjonelle grensehandelen, dels muligheten til å erstatte eksportlandets momsrate med importlandets momsrate for handel med varer og innsatsfaktorer. Uten harmonisering av moms og særavgifter ville vi få en stor grad av grensehandel. Det gjelder spesielt i Sentral-Europa der avstandene er forholdsvis små fra et land til et annet. Dette vil ha uheldige effekter for de næringene i høyskatteland der transportkostnadene ved kjøp i et lavskatte-

5 "Nøytralitet" innebærer her at momssystemet ikke medvirker til en endring i de reelle relative priser som konsumentene (både av innsatsfaktorer og ferdigvarer) står overfor.

22

land er små. Det vil også redusere de statlige inntektene fra den indirekte beskatningen i typiske høyskatteland.

Av drøftingen ovenfor gdr det klart fram at behovet for harmonisering er avledet av ønsket om d fjerne grensene mellom landene (I

denne sammenheng vil jeg bemerke at grensestasjonene, utover å være et kostnadskrevende hinder for handelen, oppfattes som et visuelt symbol på "ikke-Europa'l6. Ettersom fjerningen av disse oppfattes som et tegn på 1992-prosjektets suksess, er det blitt ekstra viktig for Kommisjonen å få dem fjernet). Følgelig kan man trekke den konklusjon at dersom Norge i sin tilpasning til det indre marked velger å opprettholde grensene, vil det ikke, ifølge ovennevnte argumentasjon, være nødvendig å tilpasse den indirekte beskat­

ningen.

3.2.2

Historikk

Behovet for harmonisering av indirekte skatter ble innsett på et tidlig tidspunkt i den europeiske integrasjonsprosessen. Allerede i Roma-traktaten hadde man pekt på behovet for en harmoni­

sering av indirekte skatter i forbindelse med gjennomføring av et felles indre marked. Imidlertid ble ikke et mer konkret forslag for et felles europeisk system for indirekte beskatning trukket opp før det

6.

momsdirektiv ble vedtatt i 1977. Dette direktivet fastsatte at merverdiprinsippet for indirekte beskatning skulle gjelde for det felles systemet, og trakk videre opp retningslinjene for hvilke varer og ljenester som skulle momsbelegges7• Det ble imidlertid ikke gjort noen videre framskritt i retning av å opprette et felles system før i andre halvdel av BO-tallet. Det så snarere ut til at EF-

, Dette uttrykket ble brukt I The Economist og beskriver konseptet om et Ikke fullt ut integrert Europa. Det gjenspeiler hovedsaklig en situasjon der man ikke klarer å gjennomføre det indre marked etter planen.

7 Denne loven skiller seg fra den norske momsloven ved at alle varer og tjenester i prinsippet skal momsbelegges, mens den norske tilsier skattlegging av alle varer, men kun de tjenester som nevnes spesielt. Våren 1990 er det l Norge lagt fram en

landenes systemer for indirekte beskatning ble mer forskjellige i løpet av 60-og 7o-tallet. Skattegrunnlaget, antallet rater og ratenes høyde varierte tildels kraftig. Imidlertid oppnådde man i denne perioden, muligens ikke som følge av det 6. momsdirektiv, at alle EF-land gikk over til å benytte momssystemet for den generelle beskatning av omsetning av varer (og til en viss grad tjenester).

Dette letter den vanskelige prosessen harmoniseringen av de indirekte skatter innebærer.

I Hvitboken som ble lagt fram i 1985, ble det nedfelt en rekke direktiver med sikte på å få til en harmonisering av moms og særavgifter innenfor EF. Få av disse er foreløpig vedtatt, noe som bl.a. skyldes at de fleste av direktivene bare kan vedtas med enstemmighet, og at disse forslagene er ganske ømtålelige idet de griper rett inn i det enkelte lands mulighet til å styre egen skattepolitikk. Disse direktivene er generelle prosedyremessige direktiver og måtte derfor suppleres med mer konkrete forslag angående momsrater (antall og høyde), samt hvilke typer sær­

avgifter som må harmoniseres, og etter hvilke rater dette bør skje.

Slike konkrete forslag ble første gang lagt fram i august 1987.

(Forslagene vil bli redegjort for i neste avsnitt). Disse forslagene var såpass rigide at flere land ikke fant å kunne akseptere dem i den daværende form. Kraftige mishagsytringer ble rettet mot prinsipielle sider ved harmonisering av de indirekte skattene (Stor­

britannia og Danmark) og mot konkrete sider ved forslaget (Gaarder, 1989). Dette har foreløpig endt med en kraftig opp­

myking i Kommisjonens forslag. Denne oppmykingen falt sammen med at Lord Cockfield, arkitekten bak Hvitboken og pådriveren for det indre marked, av engelske indre-politiske grunnet ikke fikk anledning til å sitte i den nye Kommisjonen som ble innsatt i januar 1989. Den nye kommisjonæren med ansvar for har-

• Thatcher likte sannsynligvis ikke den "iver" Cockfield hadde utvist for å få gjennomført det indre marked. I flere sammenhenger var det et motsetningsforhold mellom Cockfields planer for det indre marked og det Thatcher oppfattet som forenlig med britiske interesser i den europeiske integrasjonsprosessen.

moniseringen av de indirekte skattene har vist seg å være mer kompromissvillig enn hva Lord Cockfield var.

3.2.3

Beskrivelse av EF-kommisjonens forslag (pr. august

198�)

^- sammenliknet med det norske systemet for indirekte beskatning

For å ha et referansegrunnlag når Kommisjonens harmoniserings­

forslag blir beskrevet, vil jeg kort antyde hovedtrekkene i det norske systemet for indirekte beskatning.

I Norge har man en generell momsrate på 20%. Skattegrunn­

laget er definert i loven om merverdiavgift. Her sies det at

all

om­

setning av varer skal momsbelegges, mens kun ^nærm

ere spesifiser­

te tjenester

skal momsbelegges.

Det eksisterer videre et utall særavgifter, hvorav de viktigste målt etter den inntekt de gir statskassen er særavgiftene på alkohol, tobakk, mineraloljeprodukter, bil, elektrisitet og inves­

teringer. Ratene for de tre første gruppene er angitt i tabell l, mens ratene for de tre siste varegruppene er lite relevante i denne sammenheng siden de ikke blir rammet av harmoniserings­

forslaget. Forslaget til EF-kommisjonen kan sammenfattes i fire hovedpunkter.

, Dette er det eneste helhetlige forslag som er blitt lagt fram av BP-kommisjo^nen.

Det er senere kommet til endringer som vil bU beskrevet nænnere noe senere i rapporten. Disse endringene er av en slik karakter at de ikke påvirker analysen av

1)

Moms

Kommisjonen foreslo en harmonisering av moms satsene innenfor to bånd: Et nedre bånd fra 4% til 9% som skulle omfatte slike nødvendighetsgoder som matvarer, energiprodukter til fyring og belysning, vannleveranser, farmasøytiske produkter, passasjer­

transport og bøker, aviser og tidsskrifter. Og et øvre, standard bånd fra 14 til 20% for alle varer og tjenester som er definert i det 6. momsdirektiv (EF-kommisjonen, 1977) med unntak av de varer som skal beskattes etter den reduserte rate. Momsdirektivet fast­

setter at det skal betales for

alle

varer og ijenester med unntak av de som er spesielt nevnt. (Det er ikke interessant i denne sammenheng å ramse opp alle disse vare- og ijenestegruppene idet det viktige her ligger i hvorvidt skattegrunnlaget er forskjellig fra det skattegrunnlaget vi har i Norge i dag. Dette vil jeg komme tilbake til i en sammenlikning av de to systemene.)

2)

Særavgifter

Her fremmet Kommisjonen forslag om harmonisering av sær­

avgiftene på tobakk, alkohol og mineraloljeprodukter. Avgifter som ikke faler inn under det harmoniserte system, trenger ikke å endres med mindre de gir opphav til grenseformaliteter og/eller handelsvridende effekter.

26

For å sammenlikne de norske særavgiftene med de som er foreslått av EF-Kommisjonen, kan man ta utgangspunkt i tabell

1.

Tabell

1

Avgiftene i Norge sammenlignet med EFs forslag (beregnet ptI bakgrunn av gjennomsnittlig konsum i Norge i

1987)1

Særavgifter Norge EF

1. Tobakksvarer a. Sigaretter (20-pakn.) - Spesifikk

.punlctav�ift (j Kr)

- Verdiavgut ad val + moms 13,00 3,00

(i % av detaljpris) 16,7 52-54

b. Sigarer og sigarillos

- Spesifikk avgift (i øre/g) 30,5 Ingen

- Verdiavgift ad val + moms

(i % av utsalgspris) 16,7 34-36

c. Røyketobakk

- Spesifikk avgift (i Kr/50 g) 15,2 ingen

- Verdiavgift ad val + moms

(i % av utsalgspris) 16,7 54-56

d. Andre tobakksprodukter (skrå og snus)

Alle avgifter (spesifikk +

moms i % av utsalgsprist 50 41-43

l Det er benyttet en omregningsfaktor mellom NOK og ECU pA 7,60. De aktuelle tall for EF i tabellen framkommer i EF-Kommi­

sjonens forslag ^nr. 320, 1987. For tobakksprodukter er postene b.

og c. tatt rett ut av St. prp. nr. 1 1987-88. For postene a. og b. er det brukt gjennomsnittstall hentet fra en statiBtikkpublikasjon utgitt av Tobakksindusbiens Felleskontor som tar for seg totalt konsum av tobakksvarer i 1987. Dette er gjort fordi det norske avgifts­

systemet for disse to varegruppene er såpass forskjellig fra det EF­

Kommisjonen har foreslått at en sammenlikning er umullg uten bruk av gjennomsnittstall.

2 Verdiavgiften i Norge (bortsett fra momsen) der hvor en slik avgift er spesifisert, regnes i prosent av utsalgspris fratrukket merverdiavgiften.

3 Disse tallene er beregnet i en rapport fra statens tobakkskaderåd og baserer seg på omsetningen av tobakksvarer i 1987. De er benyttet fordi de viser seg å variere lite fra år til år.

Særavgifter

2. Alkoholholdige varer!

a. Sprit (100% ren alkohol) - Spesifikk avgift (i Kr/liter) - Verdiavgift ad val ⁺ moms

(i prosent av utsalgspris) b. Sterkvin

- Spesifikk avgift (i Kr/l) - Verdiavgift ⁺ moms

(i % av utsalgspris) c. Vin

- Spesifikk avgift (i Kr/l) - Verdiavgift ⁺ moms

(i % av utsalgspris) d. Øl

- Spesifikk avgift (i Kr/l) (gjennomsnitt for 12.5 ^.. plato) - Moms (i % av utsalgspris)

3. Mineraloljeprodukter (i øre/l)' a. Bensin

- Blyholdig - Blyfri b. Dieselolje c. LPG d. Fyringsolje e. Tung brensel

Norge

77,8 77

0,78 pr vol%2 64

8,6 (11 % vol) 44

8,45 16,7

270 238

22,5 22,5 22,5 30-45·

EF

97 16,7

6,5 16,7

1,3 16,7

260 240

135 65 38 13

! For alkoholholdige varer solgt via Vinmonopolets utsalgssteder er det for den spesifikke alkoholavgiften brukt tall fra St. prp. nr.

1 1987·88, mens verdiavgiften er beregnet på bakg^runn av Vinmonopolets årsberetning og regnskap for 1 987 (8. 36) for å gjøre den mer s^ammenlignbar med EFs foreslåtte rater. For øl har jeg

benyttet et veiet snitt av avgiftene for de to sterkeste ølkategoriene, slik disse avgiftene var fastsatt fra desember 1987.

Z Som eksempel for sammenlikningens skyld ^vil denne avgiften utgjøre ^ca 16 kr/l for en flaske sterkvin med 20 volumprosent alkoholinnhold.

3 For mineraloljeprodukter har jeg lagt ^til grunn de avgiftene som var i 1988. Disse kan finnes i St. prp. nr 1 1988-89.

• Avgiften varierer mellom bedrifter og landsdelenes bruk av olje med mer eller mindre svovelinnhold. ^I Sør-Norge brukes stort sett brenselolje med 1 % svovelinnhold, mens det i Nord Norge brukes brenselolje med opp til 2,5% svovelinnhold. Når ^man sA tar hensyn til at avgiften øker med 2,5 øre/l pr 0,25% økning i svovelinnhold, får man det intervaUet i avgiftsnivå som er antydet i tabellen.

I tabell 1 har jeg gjengitt EF-kommisjonens forslag til særavgifter i kolonne 2 og de tilsvarende norske særavgiftene i kolonne 1.

Man må være oppmerksom på at det ikke er lett å sammenligne avgiftene for alkohol- og tobakksvarer i de to systemene grunnet ulikheten i utformingen av avgiftene. Forskjellene vil bedre kunne forstås når jeg i tabell 2 gir et overslag på prisvirkninger av en eventuell endring i systemet for indirekte beskatning.

Det kan ses av tabellen at det ikke er laget et intervall sær­

avgiften skal fastsettes innenfor, slik tilfellet er for forslaget til momsrater. De er med få unntak fastsatt på et helt bestemt nivå uten noen form for slingringsmonn. Dette skyldes at momsen slik systemet er utformet, kommer i tillegg til særavgiften. Mulighet for variasjoner i raten for de enkelte særavgiftene vil kunne føre til at den totale variasjonen i raten for indirekte beskatning for en vare blir øket utover de omlag fem prosent som anses for å være forsvarlig utfra frykten for kraftig grensehandel.

3)

Clearing-mekanismen

Denne mekanismen skulle sørge for at det alltid var landet der et bestemt gode ble kjøpt som skulle motta inntekten fra skatten på varen. Med andre ord skulle destinasjonsprinsippet følges. Dette skulle skje ved hjelp av overføringer fra de land som - litt

forenklet - hadde overskudd i sin handel med de andre EF-land, til de land som hadde et tilsvarende underskudd. Overføringene skulle beregnes på bakgruIU\ av rapporter med oppgaver over forholdet mellom eksport og import fra hvert enkelt land.

4)

Konvergens

Til slutt inneholdt dette forslaget også et konvergensdirektiv. Dette direktivet pålegger EF-landene å nærme seg det foreslåtte system så langt det lar seg gjøre. I det minste skulle landene unngå å vedta endringer i egne systemer for indirekte beskatning som bringer dem bort fra det system EF-Kommisjonen har foreslått.

3.2.4 Prinsipielle motforestillinger

Som nevnt tidligere, er det enkelte EF-land som har gitt uttrykk for prinsipielle motforestillinger mot forslaget. Storbritannia, Danmark og Luxemburg iIUlgår i deIU\e gruppen.

Storbritannia motsatte seg Kommisjonens tilnærming under henvisning til de uønskede kostnader, og den rigiditet forslaget innebærer. De foreslo i stedet en markedsbasert tilnærming, der en gradvis åpning av grensene for varer og ljenester ville føre til at markedskreftene skjøv i retning av den nødvendige harmo­

nisering av moms og særavgifter. Særavgiftene på alkohol- og tobakksprodukter ble ansett som såpass viktige i helse­

sammenheng at man der foreslo en høy minste særavgift eller effektive restriksjoner på konsum.

Både Storbritannia og Irland motsatte seg å endre det gjel­

dende system med nullbeskatning av en del nødvendighetsgoder.

Begge land hevder at dette ville være et skudd for baugen for en viktig del av den helse- og sosialpolitikk som føres. Det ville selvsagt være de svakerestilte gruppene i samfunnet som ville lide, hvis denne ordningen opphørte som en følge av EFs harmoniseringsforslag.

30

Luxemburg er det eneste landet som har sluttet seg til det britiske forslaget om en harmonisering via markedskreftene.

Landet som gjennom sine lave indirekte skatter har tjent meget godt på den omfattende grensehandel som foregår i BENELUX­

området, frykter store økonomiske tap dersom forslaget til harmonisering av den indirekte beskatning blir vedtatt i sin nåværende form.

Skatte- og avgiftsharmoniseringen vil trolig ha størst betydning for Danmark. Årsaken er at den danske skattestruktur avviker mest fra det europeiske gjennomsnitt, bl.a. utgjør varebeskatningen (moms) en større andel av de samlete skatteinntektene enn i andre land. Danmark motsatte seg derfor harmoniseringsforslaget med henvisning til at de etter foretatte beregninger ville kunne miste skatteinntekter i størrelsesorden 40 milliarder DKr (Palludan, 1989). Beregninger gjort av det Økonomiske Råd (1989) fant at det samlete offentlige inntektstapet ved uendret forbruk og forbruks­

sammensetning ville bli 39 milliarder kroner (1987-nivå). Dette ville sette den danske velferdsmodell i fare, ble det hevdet fra dansk hold. Et velferdssamfunn som det danske, stiller store krav til offentlige overføringer på en rekke områder. Betydelige reduksjoner i skatteinntekter som følge av en omlegging av skattesystemet vil enten måtte kompenseres (f.eks. ved å øke inntektsbeskatningen), eller man må skjære ned på de offentlige utgiftene. For Danmark vil en eventuell skatte- og avgifts­

harmonisering trolig være ensbetydende med et valg mellom å redusere offentlige utgifter eller å øke de øvrige skatter. Det siste vil kunne innebære at beskatningen av arbeidskraft, jord, fast eiendom eller kapital kan bli høyere enn i de andre EF-landene.

Hvis det beregnete inntektstap for Danmark stemmer, noe som er omstridt, vil skatte- og avgiftsharmoniseringen kreve forholds­

vis omfattende økonomisk-politiske omstillinger. En analyse foretatt av det Danske Industriråd(1988) konkluderte med at en skatteharmonisering innenfor EF ikke ville være så skadelig, forutsatt at Danmark foretar en kraftig omlegging av sitt skatte-

system. Videre vil de modifikasjoner av EF-forslaget som er kommet, kunne føre til en reduksjon av skadevirkningene for Danmark, bl.a. som følge av at det åpnes for høyere moms satser enn de standardbånd som tidligere var foreslått, noe jeg kommer nærmere tilbake til i neste avsnitt.

Men til tross for at endringene i EF-forslaget formelt sett f.eks.

tillater en høyere moms sats i Danmark

^enn

i Tyskland, er det likevel trolig at det vil oppstå et press mot harmonisering via markedet bl.a. som følge av utstrakt grensehandel med Tyskland.

I

tillegg er det reist generelle innvendinger mot det faktum at EFs forslag ville fjerne muligheten for det enkelte land til, på selvstendig grunnlag, å benytte den indirekte skatte- og avgifts­

politikken for å oppnå spesielle mål i helse-, sosial-, transport-, miljø- og energipolitikken. Skatte- og avgiftspolitikken har tradi­

sjonelt stått sterkt som virkemidler på disse områdene i alle EF­

landene.

3.2.5 Endringer i forslaget

På bakgrunn av de sterke motforestillinger som gjorde seg gjeldende, har Kommisjonen etter flere debattrunder med de enkelte medlemsland kommet med ideer om hvordan hannoni­

seringsforslaget kan endres.

De siste signaler

^fra

Kommisjonen (Agenee Europe, 18. mai 1989) kan oppsummeres på følgende måte:

.. Det øvre momsbåndet (14 - 20%) erstattes med en

minimums­

rate pd

ca. 15% . Dette muliggjør en generell momsrate utover 20% dersom dette skulle være ønskelig ut fra inntektsmessige hensyn (f.eks. Danmark som nå har en generell rate på 22%).

.. Det

nedre bdndet (4

^{- 9%)}

opprettholdes

for de godene som var nevnt i det opprinnelige forslaget. Imidlertid åpnes det for en viss grad av

nullbeskatning

av nødvendighetsgoder der dette fra et lands synspunkt er meget ønskelig, og det ikke er fare for at dette fører ^til stor grensehandel.

It Forslagene til hannonisering av

særavgifter

vil bli gjort

mer fleksible.

Mer konkrete forslag vil bli lagt fram senere ifølge Kommisjonen, men det antydes at det vil bli foreslått mini­

mumsrater istedenfor helt fikserte rater. I tillegg må kontroll­

funksjonen flyttes fra grensen og inn i landet.

It I en

overgangsperiode fram til slutten av

1992 kan landene gradvis tilpasse seg det felles EF-systemet for indirekte beskatning.

It

Clearing-mekanismen

som ble foreslått i første omgang, skal byttes ut med et system der moms overføringene skal skje på bakgrunn av statistikk for handel mellom EF-landene. Over­

føringene vil denned bli bestemt av den generelle statistikken for handelsstr^ømmer mellom EF-landene istedenfor på grunnlag av et omfattende og omstendelig system for innrapportering til clearing-sentralen fra hvert enkelt medlemsland.

En innvending til det siste endringsforslaget er at det vil være nødvendig med en omlegging av systemet for utarbeidelse av handelsstatistikk, idet denne funksjonen i all hovedsak har vært knyttet til grensepostene. Når disse fjernes i forbindelse med gjennomføringen av det indre marked, vil også denne funksjonen måtte legges til andre instanser.

Fortsatt er ikke forslagene endelig vedtatt, og det kan følgelig tenkes ytterligere endringer før beslutning fattes i Ministerrådet.

Ministerrådsmøtet som drøftet dette saksområdet (10. og 11.

oktober 1989), klarte ikke å komme til enighet om noe annet enn at de indirekte skattene skal kreves inn i det landet de avgifts­

belagte godene blir konsumert, slik at det såkalte destinasjonsprin­

sippet blir opprettholdt. Dette står i forholdsvis skarp kontrast til det forslaget EF-kommisjonen la fram. Moms skulle der betales på hvert ledd i produksjonsprosessen - tilsvarende det systemet man har innenfor hvert enkelt land i dag - og momsinntekten redistri­

bueres etter en bestemt nøkkel og gjennom en clearing-mekanisme til det landet konsumet hadde foregått i. Det var skepsis til denne distribusjonsnøkkelen og clearing-mekanismen som var grunnlaget for den enighet som lå til grunn for vedtaket. Enda er man ikke

kommet videre med diskusjonene rundt hvilke rater som skal gjelde for indirekte beskatning innenfor det indre marked.

Det siste forslaget fra Kommisjonen om harmonisering av særavgifter er fra desember 1989. Dette forslaget avviker fra det opprinnelige ved at det gjør det mulig å ha ulike satser mellom landene. For tobakk, alkohol og mineraloljeprodukter ble det foreslått et minimumsnivå for de to førstnevnte avgiftene, mens det for mineraloljeproduktene ble foreslått et forholdsvis smalt bånd. Grunnen til at harmoniseringen må drives lengre for sistnevnte produktgruppe, er faren for vridninger i konkurransen på svært mange områder. For alle de nevnte særavgiftene ble det også fastsatt en "målrate" som ikke vil være obligatorisk, i motsetning til minimumsratene, men som medlemslandene i sine harmoniseringsbestrebelser skal forsøke å nærme seg. Disse målratene ligger svært nær opp til de ratene som var foreslått i det opprinnelige forslaget.

Derfor har jeg ikke funnet grunnlag for å endre forutsetningene i mine beregninger og analyser som tar utgangspunkt i det opprinnelige forslaget fra 1987. Selv om debatten rundt dette forslaget kan tyde på at det til slutt kan bli vedtatt et mer fleksibelt system, synes de forutsetningene som er lagt til grunn i de etterfølgende beregningene å være realistiske for en eventuell norsk tilpasning til EFs moms- og avgiftssystem. En analyse foretatt av Statistisk Sentralbyrå (Cappelen m.fl., 1990) bygger på tilsvarende forutsetninger, og EF-kommisjonens Oslo-kontor opererer med de samme forutsetninger i sin informasjonsvirk­

somhet.

34

3.3 Mulige konsekvenser for Norge10

Behovet for harmonisering av moms og særavgifter er knyttet til målsettingen om å fjerne grensestasjonene mellom EF-landene og motvirke handelsvridninger og uønsket grensehandel på grunn av ulike moms- og avgiftssatser mellom landene. Fjerning av grensestasjonene mellom EFTA og EF-landene er ikke brakt inn i EØS-forhandlingene, verken fra EFs eller EFTA-landenes side.

Derfor står heller ikke skatt� og avgiftsspørsmål på dagsorden for forhandlingene om en EØS-avtale.

Det kan likevel være grunn til å stille spørsmålet om det på lengre sikt kan være argumenter som kan tale for en tilnærming av det norske moms- og avgiftssystemet til EFs framtidige ord­

ninger.

Grensestasjoner som opererer effektivt, er i seg selv ikke handels diskriminerende. Det skulle derfor ikke være handels­

økonomiske argumenter, gitt effektiv grensebehandling, for å fjerne grensene mellom EF og EFTA-landene. For enkelte var�

grupper kan imidlertid grenseformaliteter oppfattes som en handelshindring som stiller importvarer i en ugunstig konkur-

10 De kvantitative konsekvenser av harmoniseringsforslaget som er beregnet i dette kapitlet, baserer seg på de konkrete forslagene Kommisjonen framsatte i august

1987. G^runnen til at disse forslagene danner utgangspunktet for beregningene, ligger i at de foreslåtte endringene (s.22) ikke er nedfelt i noe formelt endrings­

forslag, samt at de, i henhold til de forutsetninger jeg har gjort for statens tilpasning og manglende endringsforslag for særavgiftene, ikke ville ha noen innvirkning på en eventuell norsk tilpasning. Til tross for at eventuelle senere endringsforslag kan få kvantitative konsekv^enser, vil de prinsipielle virkningene (jfr.

konsekvensene på lengre sikt 8.35) fortsatt være gyldige. Beregninger foretatt av SSB (Cappelen m.fl., 1990) ^og informasjon fra EF-kommisjonens Oslcrkontor, bygger på de s^amme forutsetninger som er lagt til grunn i mine beregninger.