Hvilke trygdeytelser er mest utsatt og hvorfor? Trygdesvindel

(1)

Trygdesvindel

Hvilke trygdeytelser er mest utsatt og hvorfor?

Kandidatnummer: 573 Leveringsfrist: 25.04.2016 Antall ord: 17 289

(2)

i Innholdsfortegnelse

1 Innledning ... 1

1.1 Tema og problemstilling ... 1

1.1.1 Definisjon av trygdesvindel ... 2

1.1.2 Avgrensninger ... 2

1.2 Rettskildebildet ... 2

1.3 Plan for framstillingen ... 3

2 Hvordan NAV oppdager trygdesvindel ... 3

3 Konsekvenser for samfunnet ... 4

4 Folketrygden ... 5

4.1 Velferdsstaten ... 5

4.2 Folketrygdens inntekter ... 5

4.3 Folketrygdloven ... 6

4.3.1 Formål ... 6

4.3.2 Medlemskap ... 6

5 Dagpenger ... 7

5.1 Generelle vilkår ... 7

5.2 Dagpengenes størrelse ... 8

5.3 Ventetid ... 9

5.4 Stønadsperiodens lengde ... 9

5.5 Bortfall av retten til dagpenger ... 9

5.6 Forholdet til andre ytelser fra folketrygden ... 9

5.7 Svindel av dagpenger ... 9

5.7.1 Utestengning ... 11

6 Arbeidsavklaringspenger ... 12

6.1.1 Meldeplikt ... 13

6.1.2 Aktivitetsplikt ... 13

6.2 Arbeidsavklaringspengenes størrelse ... 14

6.3 Reduksjon av arbeidsavklaringspenger ... 14

6.3.1 Reduksjon på grunn av samtidig arbeid ... 14

6.3.2 Reduksjon på grunn av ytelser fra arbeidsgiver ... 15

6.5 Forholdet til andre ytelser fra folketrygden ... 15

6.6 Svindel av arbeidsavklaringspenger ... 16

7 Enslig forsørger stønad ... 17

(3)

ii

7.1.1 Enslig mor eller far ... 18

7.1.2 Overgangsstønad ... 20

7.1.3 Plikt til yrkesrettet aktivitet ... 20

7.2 Overgangsstønadens størrelse ... 21

7.3.1 Utvidet stønadsperiode ... 21

7.4 Svindel av enslig forsørger stønad ... 22

8 Sykepenger ... 24

8.1.1 Opptjeningstid ... 24

8.1.2 Tap av pensjonsgivende inntekt og minsteinntekt ... 24

8.1.3 Arbeidsuførhet ... 24

8.1.4 Aktivitetsplikt ... 25

8.1.5 Sykepenger ved friskmelding til arbeidsformidling ... 25

8.1.6 Gradert sykemelding ... 25

8.1.7 Dokumentasjon av arbeidsuførhet ... 26

8.1.8 Oppfølging mv. i regi av Arbeids-‐ og velferdsetaten ... 27

8.1.9 Medlemmets medvirkning ... 27

8.1.10 Opphold i Norge eller i utlandet ... 28

8.2 Sykepengegrunnlag og sykepengedager ... 28

8.3 Tilskott til arbeidsreiser ... 29

8.4 Sykepenger til arbeidstakere ... 29

8.4.1 Sykepengenes størrelse ... 29

8.4.2 Sykepenger fra arbeidsgiver ... 29

8.4.3 Sykepenger fra folketrygden ... 30

8.5 Svindel av sykepenger ... 30

9 Barnetrygd ... 32

9.1.1 Hvem som har rett til barnetrygd ... 32

9.1.2 ”Bosatt i riket” ... 33

9.1.3 Krav om barnetrygd ... 33

9.1.4 Vilkår for rett til utvidet barnetrygd ... 33

9.1.5 Stønadsmottakerens opplysningsplikt ... 34

9.2 Barnetrygdens størrelse ... 35

9.3 Stønadsperiode ... 35

9.4 Svindel av barnetrygd ... 35

10 Sanksjoner ... 36

10.1 Tilbakekreving etter feilaktig utbetaling ... 36

10.1.1 Rentetillegg ved tilbakekreving av feilutbetalinger ... 38

10.2 Strafferettslige sanksjoner ... 39

(4)

iii

10.2.1 Bedrageri ... 40

10.2.2 Grovt bedrageri ... 41

10.2.3 Grovt uaktsomt bedrageri ... 41

11 Avslutning ... 42

11.1 Tiltak mot trygdesvindel ... 42

12 Kilder ... 45

12.1 Lover ... 45

12.2 Forskrifter ... 45

12.3 Forarbeider ... 45

12.4 Traktater ... 46

12.5 Dommer ... 46

12.5.1 Høyesterett ... 46

12.5.2 Lagmannsrettene ... 46

12.5.3 Tingrettene ... 46

12.6 Kjennelser fra Trygderetten ... 47

12.7 Rundskriv ... 47

12.8 Norsk Lovkommentar ... 48

12.9 Litteratur ... 49

12.10 Tidsskriftartikler ... 49

12.11 Nettsider ... 49

(5)

1 1 Innledning

1.1 Tema og problemstilling

Folketrygdens utgifter ble i 2015 budsjettert til 370,5 milliarder kroner.¹ De fleste trygdemottakere er lovlydige og mottar en stønad de har rett til og behov for. Likevel er det et øken- de samfunnsproblem at noen mennesker bevisst bryter regelverket og stjeler av felleskapets midler. Trygdesystemet er basert på tillit og er derfor et sårbart system som lett kan misbru- kes.

Mesteparten av folketrygden administreres av Arbeids- og velferdsetaten, NAV.² Arbeidet med å hindre og avdekke trygdesvindel er en prioritert oppgave, og NAV anmelder trygdesvindel for et stadig høyere beløp. Økningen i avslørte tilfeller indikerer en effektivisering av arbeidet, men også at svindelen har økt i omfang. Nasjonalt har det aldri blitt anmeldt for mer enn i 2015. Da ble hele 1 472 personer anmeldt for svindel av til sammen nærmere 303 millioner kroner.³ Selv om beløpet det svindles for bare utgjør en liten promille av det totale be- løp som blir utbetalt fra folketrygden hvert år, er det viktig å slå ned på trygdesvindel av enhver art og størrelse. Samtidig er det trolig store mørketall, slik at beløpet det svindles for er mye høyere. NAV frykter at de avdekkede sakene kun er toppen av isfjellet.

Flest er anmeldt for å ha svindlet til seg dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Til sammen 1 172 personer er anmeldt for svindel av disse ytelsene i 2015, for et beløp nærmere 220 millioner kroner. Det utgjør i snitt over 187 000 kroner per person. Både dagpenger og arbeidsavklaringspenger krever at man sender inn meldekort til NAV med antall arbeidede timer.

Hovedproblemet er at svært mange oppgir langt færre arbeidstimer på meldekortet enn de faktisk har jobbet, slik at de får for mye utbetalt i forhold til hva de faktisk har krav på.

Det overordnede temaet for denne oppgaven er trygdesvindel. Temaet ble valgt fordi trygdesvindel er et økende problem og noe som berører de fleste. Medieoppmerksomheten rundt temaet er stor og jeg ønsket å få en dypere forståelse for hvorfor trygdesvindelen er så omfattende som den er. Jeg har valgt å ta for meg de trygdeytelsene som er mest utsatt for svindel og se på mulige grunner til at disse ytelsene topper statistikken. Jeg benytter meg av NAV sin oversikt over anmeldte trygdesvindelsaker i 2015.⁴ Det fremkommer av disse tallene at det er i saker om dagpenger ved arbeidsløshet, arbeidsavklaringspenger, enslig forsørger stønad, sykepenger og barnetrygd at antall anmeldelser er høyest.

1 Regjeringen (2014)

2 Se lov av 16. juni 2006 nr. 20, NAV-loven

3 NAV (2016 a)

4 NAV (2016 a)

(6)

2 1.1.1 Definisjon av trygdesvindel

Trygdesvindel er et ulovfestet begrep. I denne oppgaven definerer jeg trygdesvindel som når folk bevisst bryter regelverket ved å oppgi feil informasjon, med den hensikt å tilegne seg ytelser de ikke har krav på. Det kan også være at de oppfyller vilkårene til en ytelse, men oppgir uriktig informasjon for å få utbetalt mer enn de er berettiget til.

1.1.2 Avgrensninger

For det første tar jeg kun for meg svindel av ytelser som utbetales med hjemmel i lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19. Andre offentlige ytelser vil ikke bli behandlet.

For det andre avgrenser jeg mot de såkalte feilutbetalingssakene. I tillegg til svindelsakene som blir anmeldt av NAV og som det finnes statistikk på, kommer det en hel del feilutbetalingssaker. Dette er saker hvor for eksempel mottaker ikke melder fra om endringer, mer eller mindre bevisst, men uten at det medfører anmeldelse. Det kan heller føre til reaksjoner i form av utestenging fra en ytelse i en periode, i tillegg til full tilbakebetaling eventuelt med renter.

Jeg har valgt å avgrense oppgaven mot disse feilutbetalingssakene som blant annet kan skyldes saksbehandlingsfeil fra NAV sin side eller at man ikke forstår regelverket.

At trygdesvindlerne straffes er viktig for å opprettholde tilliten til trygdesystemet. Jeg vil derfor gi en kort oversikt over de straffebestemmelsene som er aktuelle. Jeg vil ikke gi en lang strafferettslig drøftelse av bedrageribestemmelsene da dette vil være i utkanten av oppgaven.

1.2 Rettskildebildet

Det er publisert svært lite juridisk teori om temaet trygdesvindel. Det finnes derimot mange bøker om trygderett generelt, noe jeg har benyttet meg av ved gjennomgangen av hovedreglene for de ulike trygdeytelsene. Først og fremst har jeg tatt utgangspunkt i folketrygdlovens ordlyd, men for presisering av innholdet og bedre forståelse av reglene har lovens forarbeider og forskrifter vært aktuelle. Flere steder i oppgaven har jeg også vist til rundskriv fra NAV.⁵ Rundskrivene gir retningslinjer til alle NAV-ansatte om hvordan reglene skal forstås og gir uttrykk for en fast og langvarig forvaltningspraksis.

Når det gjelder rettspraksis har vi i Norge en egen ankeinstans i saker om trygde- og pen- sjonsspørsmål, nemlig Trygderetten. Mens alle straffesaker går for tingretten, behandler Trygderetten saker om feilutbetalinger. Det betyr at etter vedtak i NAV Klageinstans kan en sak ankes videre til Trygderetten. Trygderetten er ikke en del av det alminnelige domstolsap-

5 Se www.nav.no/rettskildene

(7)

3

paratet, men karakteriseres som et ”forvaltningsorgan med et sterkt domstolspreg”.⁶ Ved spørsmålet om hvilken rettskildemessig verdi som kan tillegges Trygderettens kjennelser, så har Høyesterett uttalt at ”avgjørelser av Trygderetten tillegges vekt i den utstrekning de kan tas som uttrykk for eller har gitt seg utslag i en fast og konsistent praksis. Det som måtte være uttalt i den enkelte avgjørelse, kan derimot ikke tillegges selvstendig rettskildemessig betydning”.⁷ Etter trygderettsloven⁸ § 26 kan vedtak fra Trygderetten bringes direkte inn for lagmannsretten. Dette skjer i rundt to prosent av sakene.⁹ Jeg vil i denne oppgaven benytte meg av avgjørelser både fra de ordinære domstolene, samt kjennelser fra Trygderetten, som en rettskilde for å illustrere hvordan enkelte av folketrygdlovens bestemmelser skal forstås og som eksempler på hvordan det svindles med trygd.

1.3 Plan for framstillingen

Jeg vil i kapittel 2 se nærmere på hvordan NAV jobber for å avdekke trygdesvindel, før jeg i kapittel 3 ser på hvilke konsekvenser trygdesvindel har for samfunnet. I kapittel 4 vil jeg si noe om utviklingen av velferdsstaten og folketrygden, herunder lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19, som er det rettslige grunnlaget for gjennomføringen av det norske trygdesystemet.

Ettersom trygdesvindel er et bevisst brudd på regelverket, vil jeg gjennomgå hovedreglene for de ulike ytelsene for å belyse hva som er gjeldende rett. Kapittelvis, fra kapittel 5 til 9, vil jeg ta for meg dagpenger, arbeidsavklaringspenger, enslig forsørger stønad, sykepenger og barnetrygd. I denne gjennomgangen vil jeg ikke bare se på vilkårene for ytelsen, men også mulige grunner til at ytelsen topper svindelstatistikken og kanskje avdekke mulige smutthull i regelverket.

Sakene om trygdesvindel kommer i utgangspunktet inn under straffelovgivningen, noe jeg vil se nærmere på i kap. 10. Avslutningsvis vil jeg komme med ulike bemerkninger til dagens regelverk og se på mulige tiltak mot trygdesvindel.

Lovhenvisninger i teksten vil være til folketrygdloven dersom ikke annet er nevnt.

2 Hvordan NAV oppdager trygdesvindel

Det er ikke nødvendigvis flere som svindler enn før, men kontrollen har blitt mer effektiv og målrettet. For det første har kontrollavdelingen ved NAV, som jobber med å avdekke, anmel-

6 Kjønstad (2009) s. 63

7 Rt. 2005 s. 1757

8 Lov av 16. desember 1966 nr. 9, trygderettsloven

9 Trygderetten

(8)

4

de og forebygge trygdesvindel, blitt betraktelig styrket de siste årene. Fra å være bare to NAV-ansatte som jobbet direkte med dette ved årtusenskiftet, til at NAV Kontroll i dag består av over 200 ansatte fordelt på fem regionale kontrollenheter rundt i landet, i tillegg til et eget NAV Registerkontroll. For det andre samarbeider NAV tett med andre offentlige etater som Arbeidstilsynet, Skatteetaten, Helsevesenet, Politiet og Tollvesenet.

NAV har hovedsakelig fire måter å jobbe på for å avsløre svindel.¹⁰ Mange saker avdekkes allerede ved ordinær saksbehandling. Det kan være at en saksbehandler hos NAV fatter mistanke ved en bruker og undersøker dette nærmere, eller ved hjelp av tips fra publikum. NAV mottar om lag 3000 tips årlig, dette være seg fra privatpersoner eller offentlige myndigheter.¹¹ 65 prosent av dem som blir tatt for trygdesvindel blir avslørt ved samkjøring av interne registre mot opplysninger fra andre offentlige etater. En medvirkende årsak til dette er a-ordningen som ble innført 1. januar 2015. Alle arbeidsgivere må nå levere inn månedlige ansettelses- og inntektsopplysninger til Skatteetaten, NAV og Statistisk Sentralbyrå, kalt A-meldingen.¹² NAV kontrollsjekker opplysninger i andre offentlige registre som skatteregisteret og valutaregisteret. Valutaregisteret inneholder opplysninger om valutaveksling og overføring av beta- lingsmidler inn og ut av Norge.¹³ Blant annet blir all kortbruk i utlandet registrert her. Ved mistanke om at en trygdemottaker har handlet i strid med vilkårene for ytelsen ved å oppholde seg i utlandet uten å melde ifra, kan NAV gjøre oppslag i registeret. Videre kan kontroller opp mot Statens lånekasse for utdanning avsløre om det er trygdemottakere som studerer uten å ha opplyst om dette.

3 Konsekvenser for samfunnet

Trygdesvindel er alvorlig økonomisk kriminalitet og en stor økonomisk belasting for samfunnet. Velferdssystemet bygger på ærlighet og tillit, og et utstrakt misbruk vil kunne undergrave oppslutningen om det norske velferdssystemet. Alle trygdemottakere har en opplysningsplikt overfor NAV, og er selv ansvarlig for å melde fra om forhold som har betydning for ytelsen og at opplysningene som gis er riktige.¹⁴ Trygdesvindel fører til økte utgifter for det offentlige og går derfor også utover fellesskapet. For hver krone som går ut, er det en krone mindre til for eksempel skoler, sykehus eller ærlige trygdemottakere. Dersom ytelsene skal ha legitimi- tet, må skattebetalerne vite at skattepengene går til de som har behov for og er berettiget ytel-

10 E24 (2014)

11 VG (2016)

12 Altinn

13 Lov av 28. mai 2004 nr. 29, valutaregisterloven § 3

14 Jf. § 21-3

(9)

5

ser. Det å bruke mye ressurser på å avdekke trygdesvindel medfører en ytterligere belastning på systemet.

Individuelle konsekvenser for den som svindler med trygd, herunder hvilke straffesanksjoner som kan gjøre seg gjeldende, blir omtalt senere i oppgaven.

4 Folketrygden

4.1 Velferdsstaten

”Det karakteristiske for velferdsstaten er at staten har påtatt seg og pålagt kommunene et betydelig ansvar for samfunnsmedlemmene”.¹⁵ Utviklingen av den norske velferdsstaten har i stor grad bestått i at staten har tatt over oppgaver som tradisjonelt har ligget hos familien. Før trygdene ble innført var det først og fremst familie og slekt som måtte bære risikoen når noen av familiemedlemmene ikke kunne forsørge seg selv. Innføringen av ulykkesforsikring for fabrikkarbeidere i 1894 kan ses på som startpunktet for utviklingen av den moderne norske velferdsstaten, men det var først etter andre verdenskrig utviklingen skjøt fart.¹⁶ Arbeidsledig- hetstrygd, barnetrygd, syketrygd for alle, alderstrygd uten behovsprøving og uføretrygd er eksempler på trygdeytelser som ble innført i rask rekkefølge, og til slutt ble samlet under ett i lov om folketrygd som trådte i kraft den 1. januar 1967. Folketrygden er grunnsteinen i den norske velferdsstaten.

4.2 Folketrygdens inntekter

Alle vil i løpet av livet motta en eller annen form for trygd, og nærmere en tredjedel av den voksne befolkningen har til enhver tid trygd som sin hovedinntekt.¹⁷ Velferdsstaten er meget kostnadskrevende og det er derfor nødvendig med et høyt skatte- og avgiftsnivå for å kunne finansiere den. Hovedtyngden av folketrygdens utgifter dekkes ved arbeidsgiveravgift og trygdeavgift fra medlemmene, jf. §§ 23-2 og 23-3.

Arbeidsgiveravgift utgjør en viss prosent av lønnsutgiftene. Satsen for beregning av arbeidsgiveravgift er regionalt differensiert og avhenger av hvor bedriften er lokalisert. Avgiftssatsen varierer fra utkant til sentrale strøk; fra 0 % i Finnmark og syv kommuner i Nord-Troms til 14,1 % i de mest sentrale strøk. Målet med differensiert arbeidsgiveravgift er å stimulere arbeidsmarkedet i distriktene, som igjen vil gi grunnlag for økt bosetting. Trygdeavgift (med- lemsavgift) varierer etter inntektsart. Alle skal betale inn en viss prosent av sin personinntekt,

15 Kjønstad (2012) s. 33

16 Bay (2010) s. 38

17 Bay (2010) s. 15

(10)

6

men mer hvis du er selvstendig næringsdrivende enn pensjonist. Grunnen til dette er at det ikke blir betalt noen arbeidsgiveravgift av næringsinntekt.

Trygdesystemet er ikke selvfinansierende. Differansen mellom folketrygdens utgifter og det som kommer inn via arbeidsgiveravgift og trygdeavgift dekkes gjennom tilskudd fra staten, jf.

§ 23-10.

4.3 Folketrygdloven

4.3.1 Formål

§ 1-1 i lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19 gir uttrykk for folketrygdens overordnede målsetting. Etter formålsbestemmelsens første ledd skal folketrygden gi ”økonomisk trygghet”. Dette gjøres på to måter; ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter. I det lille bildet omfatter dette hovedsakelig fire typer situasjoner der muligheten til å forsørge seg selv er redusert. Gjennom livet vil mange bli arbeidsløse, syke, få barn og bli gamle. Folke- trygdens oppgave er å bidra til økonomisk trygghet i disse spesielle behovssituasjonene.

Etter andre ledd skal folketrygden ”bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer”. Folketrygden er et nasjonalt, obligatorisk forsikringssystem som viser seg ved at medlemmene får pensjon og andre ytelser til livsopphold som står i forhold til premieinnbetalingen. Samtidig bidrar folketrygden til omfordeling av inntekt fra medlemmer med høy inntekt til medlemmer med lav inntekt, fra friske til syke, fra menn til kvinner, fra sentrum til utkant, over livsløp og mellom generasjoner.¹⁸

Etter tredje ledd skal folketrygden bidra med ”hjelp til selvhjelp”. Den enkelte skal få hjelp til å forsørge seg selv ved egen inntekt. Dette er hensyn som kan ha betydning ved tolkningen av loven ved uklarhet, i tillegg finnes det særlige formålsbestemmelser i mange kapitler.

4.3.2 Medlemskap

”Folketrygden kan beskrives som et nasjonalt, obligatorisk forsikringssystem hvor alle som bor eller arbeider i Norge, er pliktige medlemmer”.¹⁹ Hovedregelen er altså at alle som er bosatt i Norge, er pliktige medlemmer i folketrygden, jf. § 2-1. Dette kalles gjerne domisilprinsippet. Som bosatt i Norge regnes også den som oppholder seg i landet i minst 12 måneder, forutsatt at oppholdet er lovlig. Det følger av bestemmelsen i § 2-2 at den som ikke er medlem i trygden etter domisilprinsippet, likevel er pliktig medlem dersom han eller hun er arbeidsta-

18 Narvland (2015) s. 22-25

19 Narvland (2015) s. 1

(11)

7

ker i Norge eller på den norske delen av kontinentalsokkelen. Når man er bosatt i Norge eller fyller vilkårene ellers, er man automatisk medlem i folketrygden.

Å være medlem av folketrygden innebærer både rettigheter og plikter. På den ene siden kan man ha krav på bestemte trygdeytelser, mens man på den andre siden har viktige plikter som å betale trygdeavgift etter § 23-3 og opplysningsplikt etter § 21-3. Et medlem som krever en ytelse, plikter å gi alle opplysninger og levere alle dokumenter som er nødvendige i vurderingen av om vedkommende har rett til ytelsen. Opplysningsplikten innebærer også å melde fra om endringer i forhold av betydning. Konsekvenser ved brudd på opplysningsplikten kan være at støtte avslås, holdes tilbake eller stanses helt eller delvis, jf. § 21-7. Ytelser kan også kreves tilbakebetalt etter § 22-15.

5 Dagpenger

Tall fra NAV viser at det totale antall dagpengemottakere i 2015 var 67 161.²⁰ Folketrygdlo- vens kapittel 4 inneholder vilkår for retten til dagpenger. Etter formålsbestemmelsen i § 4-1 er dagpenger en ytelse fra folketrygden som gir delvis erstatning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet.

5.1 Generelle vilkår

For å ha rett til dagpenger er det et krav om at medlemmet må bo eller oppholde seg i Norge, jf. § 4-2. Videre må medlemmet ha tapt arbeidsinntekt som arbeidstaker som følge av arbeids- løshet og ikke ha krav på lønn. I tillegg til tapt arbeidsinntekt, må vanlig arbeidstid være redusert med minst femti prosent, jf. § 4-3.

Etter § 4-4 stilles det krav til størrelsen på medlemmets tidligere inntekt. Det er to måter å oppfylle kravet på. Enten må medlemmet i året som gikk ha fått ubetalt en brutto arbeidsinntekt på minst 1,5 G, eller så må medlemmet i løpet av de tre siste avsluttede kalenderårene fått utbetalt en brutto arbeidsinntekt på minst 3 G. Folketrygdens grunnbeløp (G) fastsettes av Stortinget og justeres hvert år ved endringer i pris- og inntektsnivået i samfunnet.²¹ Per 1. mai 2015 er folketrygdens grunnbeløp 90.068 kroner.²²

For å ha rett til dagpenger må medlemmet være ”reell arbeidssøker”, jf. § 4-5. Å være reell arbeidssøker innebærer først og fremst at medlemmet er arbeidsfør. Hvis medlemmet ikke er arbeidsfør, har vedkommende heller ikke rett til dagpenger. Her kan ytelsene arbeidsavkla-

20 NAV (2016 b)

21 Jf. § 1-4

22 Skatteetaten

(12)

8

ringspenger eller sykepenger være aktuelle. Videre oppstilles det et krav om mobilitet. Med- lemmet må som hovedregel være villig til å ta ethvert arbeid hvor som helst i Norge, så lenge arbeidet er lønnet etter tariff eller avtale. Bare dersom alder eller andre tungtveiende sosiale hensyn knyttet til helse, omsorgsansvar for små barn eller pleietrengende i nær familie tilsier det, kan medlemmet reservere seg mot å flytte. Medlemmet må også være villig til å jobbe både heltid eller deltid. Til slutt stilles det et krav om deltagelse på arbeidsmarkedstiltak.

Medlemmet må være aktiv i jobbsøkeraktiviteter som å skrive CV og søknader, og møte til jobbintervjuer. Dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å oppfylle et av de nevnte krav, vil det resultere i et tidsbegrenset bortfall av dagpengene, jf. § 4-20. Vurderingen av hva som regnes som ”rimelig grunn” utøves strengt i praksis.

Som hovedregel har ikke personer som er under utdanning rett til dagpenger, fordi de ikke anses som ”reelle arbeidssøkere”, jf. § 4-6. Fra denne hovedregelen har departementet gitt visse unntak i forskrift om dagpenger, blant annet når det gjelder utdanning utenfor normal arbeidstid og utdanning av kortere varighet.²³

Etter § 4-8 må medlemmet melde seg som arbeidssøker til NAV. Meldeplikten oppfylles ved å sende meldekort hver fjortende dag, enten elektronisk eller via papirmeldekort i posten. På denne måten orienteres NAV regelmessig om arbeidssøkerens situasjon, herunder vedkom- mendes arbeid og aktivitet de forrige fjorten dagene. Samtidig bekrefter arbeidssøkeren at han eller hun vil være registrert hos NAV også i neste periode.

5.2 Dagpengenes størrelse

Dagpengegrunnlaget er den inntekten dagpengene beregnes etter, jf. § 4-11. Dagpengegrunn- laget fastsettes ut fra medlemmets brutto arbeidsinntekt i det siste avsluttede kalenderåret før han eller hun søker om dagpenger, med mindre det gir et høyere grunnlag å fastsette dagpengegrunnlaget ut fra gjennomsnittlig brutto arbeidsinntekt i de tre siste avsluttede kalender- årene. Inntekt over seks ganger folketrygdens grunnbeløp medregnes ikke i dagpengegrunnlaget.

Den arbeidsledige får utbetalt 2,4 promille av dagpengegrunnlaget per dag, fem dager per uke, jf. § 4-12. Med 260 utbetalingsdager i året gir dette en kompensasjonsgrad på 62,4 prosent.²⁴ Den som forsørger barn kan ha rett til barnetillegg. Barnetillegg ytes med 17 kroner per dag for hvert barn, fem dager per uke.²⁵ For at det ikke skal være mer lønnsomt å motta dagpenger

23 Dagpengeforskriften kapittel 4

24 Narvland (2015) s. 108

25 Dagpengeforskriften § 7-1

(13)

9

enn å være arbeid, er det bestemt at dagpenger med barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn 90 prosent av dagpengegrunnlaget.

5.3 Ventetid

Dagpenger ytes først etter en ventetid på tre virkedager, jf. § 4-9. Forlenget ventetid ilegges når et medlem selv kan bebreides for at han eller hun er arbeidsløs, jf. § 4-10. Det kan være at medlemmet ikke hadde rimelig grunn til å si opp sin stilling, eller er avskjediget eller oppsagt fra sin stilling på grunn av forhold som kan bebreides vedkommende. Forlenget ventetid løper fra det tidspunkt det er søkt om stønad og fastsettes i første omgang til åtte uker.

5.4 Stønadsperiodens lengde

Dagpenger er en tidsbegrenset ytelse. For medlemmer som har hatt en arbeidsinntekt i sist avsluttede kalenderår eller i gjennomsnitt av de tre siste avsluttede kalenderår på minst to ganger grunnbeløpet, utgjør full stønadsperiode 104 uker, jf. § 4-15. Dersom arbeidsinntekten har vært lavere enn to ganger grunnbeløpet er varigheten 52 uker.

5.5 Bortfall av retten til dagpenger

Retten til dagpenger faller bort når medlemmet fyller 67 år, jf. § 4-23. Medlemmet har fra denne alderen krav på pensjon. Bortfall av dagpenger inntrer også når medlemmet ikke lenger oppfyller vilkårene som stilles til det å være ”reell arbeidssøker”, jf. § 4-21. Det kan for eksempel være at medlemmet har fått seg ny jobb. Det ytes heller ikke dagpenger til medlem som er omfattet av en arbeidstvist, som for eksempel lock-out eller at medlemmet deltar i streik, jf. ftrl. § 4-22.

5.6 Forholdet til andre ytelser fra folketrygden

Dersom et medlem oppfyller vilkårene til både dagpenger og en annen ytelse til livsopphold etter folketrygdloven samtidig, kan han eller hun velge ytelse, jf. ftrl. § 4-24. For eksempel faller retten til dagpenger bort når medlemmet velger å motta sykepenger etter folketrygdlovens kapittel 8.

5.7 Svindel av dagpenger

Dagpenger topper statistikken over trygdesvindel, både i antall saker og beløp. I 2015 ble det i alt anmeldt 774 saker om svindel av dagpenger for over 121 millioner kroner.²⁶

Utbetalingen av dagpenger blir beregnet ut fra opplysningene oppgitt på meldekortet og av- kortes mot arbeidede timer. En typisk måte å svindle med dagpenger knytter seg nettopp til

26 NAV (2016 a)

(14)

10

utfylling av meldekortet. Det kan være lett å falle for fristelsen å melde for lite arbeid eller kanskje ikke noe arbeid i det hele tatt, med det formål å tilegne seg et høyere beløp enn man har krav på. I arbeidet med å avsløre svindel sjekker NAV opplysningene på meldekortet opp mot Skatteetatens registre. Dette for å kontrollere om de som mottar dagpenger også har skattbar inntekt. For eksempel ble en 42 år gammel mann i Eidsivating lagmannsrett i 2007 dømt til 8 måneders fengsel for urettmessig å ha mottatt 416 894 kroner i dagpenger.²⁷ Man- nen ble arbeidsledig i januar 2002 og fikk innvilget dagpenger. Da han i november samme år begynte å jobbe som vekter, fortsatte han å sende inn meldekort til Aetat²⁸ som den gang hadde ansvaret for utbetaling av dagpenger. På samtlige meldekort førte han opp at han hadde arbeidet null timer, selv om han i virkeligheten arbeidet til sammen 3 642 timer fram til januar 2005. Trygdesystemet er basert på tillit og innsending av uriktige meldekort innebærer et alvorlig brudd på denne tilliten.

Å unnlate å melde fra om utdanning er også en måte å tilegne seg dagpenger man ikke har krav på. Hovedregelen er som nevnt at du ikke har krav på dagpenger hvis du er under utdanning eller opplæring, jf. § 4-6. Bakgrunnen for bestemmelsen er at medlemmet ikke anses som

”reell arbeidssøker” så lenge han eller hun er under utdanning, da det legges til grunn at vedkommende har viktigere ting å gjøre enn å skaffe seg arbeid. Hovedregelen gjelder selv om medlemmet sier seg villig til å avslutte utdanningen så snart arbeid kan skaffes. ”Utdanning er også uforenlig med rett til dagpenger fordi det vil stride mot intensjonen med dagpengeord- ningen å finansiere ordinær utdanning med dagpenger”.²⁹ Samtidig vil det føre til en urimelig forskjellsbehandling mellom personer som har tjent opp rett til dagpenger og personer som må finansiere utdanningen gjennom lån eller selvfinansiering. For å avdekke slik svindel kontrol- lerer NAV opplysninger som gis i meldekortet i samarbeid med Statens lånekasse for utdanning.

I en dom fra Agder lagmannsrett fra 2014 ble en 47 år gammel mann funnet skyldig i grovt uaktsomt grovt trygdebedrageri etter at han hadde unnlatt å opplyse på meldekortene han sendte til NAV at han var under utdanning.³⁰ Mannen ble ved arbeidsløshet innvilget dagpenger og sendte inn på obligatorisk måte meldekort hver fjortende dag. Han krysset av nei på spørsmålet om han i perioden hadde deltatt på kursutdanning. Dette fortsatte han med også etter at han hadde meldt seg opp og startet studier ved Universitetet i Agder. Under en kontroll oppdaget NAV at mannen stod på Lånekassens liste over studenter ved UiA, og studietil- knytningen ble bekreftet av universitetet. Å ikke gjøre NAV kjent med sin studiesituasjon

27 LE-2007-99174

28 NAV innebar en sammenslåing av Aetat og Trygdeetaten

29 NAVs rundskriv (§ 4-6)

30 LA-2014-68137

(15)

11

medførte at mannen fikk utbetalt dagpenger han ikke hadde krav på, til sammen 240 405 kroner. Han ble tiltalt for trygdebedrageri. For lagmannsretten forklarte tiltalte at han krysset av nei på spørsmålet om han hadde deltatt på kursutdanning fordi han trodde at spørsmålet kun gjaldt kurs og utdanning i regi av NAV. Det ble ikke bevist utover rimelig tvil at den feilakti- ge avkrysningen på meldekortene skjedde i uberettiget vinnings hensikt, men det var likevel sterkt å bebreide tiltalte at han ikke gjorde seg kjent med innholdet i dagpengebrosjyren.

Lagmannsretten fant at bedrageriet var grovt på grunn av beløpets størrelse og mannen ble idømt 45 dagers fengsel.

Å oppholde seg i utlandet uten å ha meldt fra til NAV er heller ikke forenlig med å skulle motta dagpenger. Folketrygdlovens § 4-2 setter som nevnt et vilkår for retten til dagpenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Vilkåret er blant annet begrunnet i at kravene om å være

”reell arbeidssøker” etter § 4-5 og melde- og møteplikt etter § 4-8, er knyttet til det nasjonale arbeidsmarkedet.³¹ ”Det fremstår som klart ulogisk å reise til utlandet og dermed fjerne seg fra arbeidsmarkedet i Norge, i samme periode hvor en mottar arbeidsledighetstrygd fra den norske stat. Det ligger i sakens natur at kravene som stilles til å være reell arbeidssøker i Nor- ge, vil være svært vanskelig å oppfylle når man oppholder seg i utlandet”.³² Denne uttalelsen er tatt ut fra en kjennelse fra Trygderetten fra 2014, hvor mottakeren av dagpenger på grunn av arbeidsledighet i Norge oppholdt seg i Nord-Afrika over en periode på mer enn 6 måneder, uten å melde ifra om dette til NAV. Han fortsatte å sende elektroniske meldekort og motta trygd. Etter rettens syn var mannen tilstrekkelig orientert om at utenlandsopphold var uforenlig med mottak av dagpenger, og det ble ansett som uaktsomt at han ikke hadde satt seg inn i sine rettigheter og plikter som fulgte av informasjonen gitt av NAV. Mannen ble ansett for å ha opptrådt grovt uaktsomt ved å unnlate å melde ifra om utenlandsoppholdet og måtte tilbakebetale hele beløpet med et rentetillegg på 10 prosent.

5.7.1 Utestengning

Bestemmelsen i § 4-28 fastsetter NAV sin rett til å utestenge et medlem fra retten til dagpenger. Utestenging kan skje dersom medlemmet ”har gitt uriktige opplysninger om forhold som har betydning for retten til dagpenger under arbeidsløshet og vedkommende var klar over eller burde være klar over dette…”. Det samme gjelder dersom medlemmet har unnlatt å gi opplysninger av betydning. Med andre ord vil det si at både forsettlig og uaktsom handling eller unnlatelse av å handle, rammes av § 4-28. Utestengningen kan vare i inntil 12 uker første gang og deretter i inntil 26 uker ved gjentakelse innen tre år.

31 Galaasen (2014) (Norsk Lovkommentar)

32 TRR-2014-2751

(16)

12

Dersom slik utestengning er gjennomført, regnes det normalt som ”straff” i EMKs forstand og stenger for en etterfølgende straffesak om bedrageri, jf. Den europeiske menneskerettskon- vensjon protokoll 7 artikkel 4 nr. 1. Denne bestemmelsen fastsetter retten til å ikke bli utsatt for straffeforfølgning to ganger for samme forhold. I Rt. 2003 s. 264 var en mann blitt ute- stengt fra retten til dagpenger ved at han på meldekortene hadde unnlatt å føre opp de arbeids- timene han faktisk hadde arbeidet, og dermed fikk utbetalt 162 180 kroner som han ikke hadde krav på. Spørsmålet i saken var om EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 var til hinder for etter- følgende straffesak om det forhold som begrunnet utestengningen. Høyesterett la blant annet vekt på at utestengning fremstår som en klart pønal reaksjon som kan få store konsekvenser for borgere i en meget utsatt sosial situasjon, og kom til at utestengningen utgjorde en straff.

Videre måtte forholdet utestengningen bygget på, rettslig sett bedømmes som det samme forhold som lå til grunn for straffeforfølgningen. En etterfølgende straffesak ville da være i strid med forbudet mot dobbelt straffeforfølgning. På grunn av forbudet mot dobbelstraff, har altså ikke NAV lov til å både utestenge og anmelde i samme sak.

6 Arbeidsavklaringspenger

Den 1. mars 2010 ble tidsbegrenset uførepensjon, rehabiliteringspenger og attføringspenger erstattet med arbeidsavklaringspenger. Ved utgangen av desember 2015 mottok 145 500 personer arbeidsavklaringspenger, noe som tilsvarer 4,4 prosent av befolkningen i alderen 18 til 66 år.³³

Bestemmelser om retten til arbeidsavklaringspenger finner vi i folketrygdlovens kapittel 11.

Etter formålsbestemmelsen i § 11-1 skal arbeidsavklaringspenger ”sikre inntekt for medlemmer mens de får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid”. Kort sagt kan arbeidsavklaringspenger kalles inntektssikring mens medlemmet prøver ut om han eller hun kan komme tilbake i jobb.

Hovedregelen er etter § 11-2 at man må ha vært medlem i folketrygden i minst tre år for å ha rett til arbeidsavklaringspenger. Har du derimot vært helt arbeidsfør, trenger du bare å ha vært medlem i minst ett år før kravet om arbeidsavklaringspenger settes fram. I utgangspunktet stilles det etter § 11-3 et vilkår om at medlemmet må oppholde seg i Norge, men det kan gjø- res unntak for den som i henhold til sin aktivitetsplan³⁴ får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet. Godtgjøres det at utenlandsoppholdet er forenlig med gjen- nomføring av fastsatt aktivitet og ikke hindrer NAVs oppfølging og kontroll, kan utgangs-

33 NAV (2016 c)

34 Se lov av 16. juni 2006 nr. 20, NAV-loven § 14 a

(17)

13

punktet også fravikes, men kun i en ”begrenset periode”. Av NAVs rundskriv fremkommer det at unntaket er ment å omfatte vanlige feriereiser, normalt på inntil fire uker.³⁵ Videre er det krav om at medlemmet er mellom 18 og 67 år for å kunne kreve arbeidsavklaringspenger, jf. § 11-4.

For å ha rett til arbeidsavklaringspenger ”må medlemmet på grunn av sykdom, skade eller lyte ha fått arbeidsevnen nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid”, jf. § 11-5. Det må altså være årsakssammenheng mellom den nedsatte arbeidsevnen og helseproblemene. Kravet for tilståelse av arbeidsavklaringspenger er at arbeidsevnen er redusert med minst femti prosent, jf. § 11-13 første ledd. Det følger av for- arbeidene til loven at medlemmenes arbeidsevne skal vurderes i relasjon til ”ethvert arbeid de er i stand til å utføre”.³⁶ Dette innebærer at den enkeltes muligheter til å arbeide ikke bare skal vurderes ut fra nåværende stilling, men også andre realistiske arbeidsalternativer. Videre må medlemmet ha behov for bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid, jf. § 11-6. Det må være en viss utsikt til å forbedre arbeidsevnen gjennom aktiv behandling, ved deltagelse på et arbeidsrettede tiltak, eller ved annen oppfølging med sikte på å komme i arbeid.

6.1.1 Meldeplikt

Akkurat som ved dagpenger, har et medlem som får utbetalt arbeidsavklaringspenger en meldeplikt. For å ha rett til ytelsen må medlemmet melde seg til NAV hver fjortende dag, jf. § 11- 7 første ledd. Det er viktig at medlemmet kommer med alle opplysninger som har betydning for retten til ytelsen, ettersom NAV bruker opplysningene på meldekortet til å følge opp akti- viteten til medlemmet, avgjøre om vedkommende fortsatt har rett til arbeidsavklaringspenger og til å beregne hvor mye som skal utbetales. Meldingen skal gis via meldekort, ved oppmøte eller på annen måte som NAV bestemmer. Det fremgår av § 11-7 andre ledd at ”dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å melde seg på fastsatt dag, faller retten til ytelser etter dette kapitlet bort fra og med den dagen medlemmet skulle ha meldt seg og inntil han eller hun melder seg på nytt”. Hvis medlemmet har hatt ”rimelig grunn” til å unnlate å melde seg, og heller ikke kan melde seg på alternativ måte innen fristen, skal ytelsen etterbetales. Terske- len for hva som er tilstrekkelig som ”rimelig grunn” er høy. Vurderingen skal være konkret og individuell med utgangspunkt i det aktuelle medlems situasjon.³⁷

6.1.2 Aktivitetsplikt

For å nå målet om å komme i arbeid er det et vilkår at medlemmet bidrar aktivt i prosessen, jf.

§ 11-8. Denne aktivitetsplikten innebærer blant annet et krav om å være med og utarbeide en

36 Ot.prp.nr. 4 (2008-2009) punkt. 4.4.4.4 s. 20

(18)

14

aktivitetsplan, jf. NAV-loven § 14 a. Aktivitetsplanen er en konkret plan for hvordan medlemmet skal komme i arbeid, og den skal være tilpasset medlemmets helse og funkjsonsnivå.

Hvorvidt medlemmet har overholdt sin aktivitetsplikt, vurderes ved den jevnlige oppfølgingen medlemmet får fra NAV etter § 11-11. Hvis medlemmet forholder seg passiv og ikke gjen- nomfører avtalte aktiviteter, kan arbeidsavklaringspengene falle bort inntil vilkårene for å motta ytelsen igjen er oppfylt, jf. § 11-9. Dette gjelder likevel ikke fravær som skyldes sykdom, skade eller andre sterke velferdsgrunner.

6.2 Arbeidsavklaringspengenes størrelse

Grunnlaget for beregning av arbeidsavklaringspenger er medlemmets pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst femti prosent, med mindre det gir et høyere grunnlag å fastsette det ut fra gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt i de tre siste avsluttede kalenderårene, jf. § 11-15. Pensjonsgivende inntekt over seks ganger grunnbeløpet regnes ikke med i grunnlaget.

Arbeidsavklaringspenger gis med 66 prosent av grunnlaget, jf. § 11-16. Minste årlige ytelse er to ganger grunnbeløpet. Medlem som forsørger barn har rett til barnetillegg. For at det ikke skal bli for økonomisk attraktivt å motta stønad fremfor å skaffe seg inntekt ved eget arbeid, kan ikke arbeidsavklaringspenger medregnet barnetillegg utgjøre mer enn 90 prosent av medlemmets grunnlag for arbeidsavklaringspenger.³⁸ Arbeidsavklaringspenger gis fem dager i uken, hvor dagsatsen utgjør den årlige ytelsen delt på 260, jf. § 11-17.

6.3 Reduksjon av arbeidsavklaringspenger

6.3.1 Reduksjon på grunn av samtidig arbeid

Til medlem som har tapt hele arbeidsevnen og ikke har mulighet til å ha noe inntektsgivende arbeid, ytes det fulle arbeidsavklaringspenger, jf. § 11-18 første ledd. Dersom medlemmet bare har tapt en del av sin arbeidsevne, reduseres arbeidsavklaringspengene medregnet even- tuelle barnetillegg, slik at ytelsen svarer til den del av arbeidsevnen som er tapt, jf. § 11-18 andre ledd. Som nevnt ovenfor er det et inngangsvilkår for retten til arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er redusert med minst femti prosent, jf. § 11-13 første ledd. Når dette vilkåret først er oppfylt og arbeidsavklaringspenger er tilstått, kan medlemmet få reduserte arbeidsavklaringspenger når arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent. Dette betyr at medlemmet kan arbeide i inntil 60 prosent stilling og samtidig få utbetalt reduserte arbeidsavklaringspenger.

38 Holgersen (2014) (Norsk Lovkommentar)

(19)

15

Beregningen av den reduserte ytelsen tar utgangspunkt i forholdet mellom en arbeidstid på 37,5 timer per uke og det antall timer medlemmet har vært, eller kunne vært i inntektsgivende arbeid, jf. § 11-18 tredje ledd. Medlemmet må via meldekortet melde inn hvor mange timer vedkommende eventuelt har arbeidet i meldeperioden, og utbetalingen av ytelsen vil da av- kortes mot arbeidede timer. Når medlemmet er nær ved å komme i fullt arbeid, kan det i inntil seks måneder gis arbeidsavklaringspenger når medlemmet arbeider inntil 80 prosent, jf. § 11- 18 femte ledd. Perioden med arbeid i inntil 80 prosent stilling kombinert med 20 prosent arbeidsavklaringspenger, kan kun benyttes én gang i arbeidsavklaringsperioden.

6.3.2 Reduksjon på grunn av ytelser fra arbeidsgiver

Et medlem anses ikke for å ha fått nedsatt hele arbeidsevnen dersom vedkommende i det samme tidsrommet får ytelser fra arbeidsgiver, jf. § 11-19. Pensjonsgivende inntekt som utbetales i forbindelse med oppsigelse, fratreden eller reduksjon av arbeidstid, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp. Dette gjelder for eksempel ved utbetaling av sluttkompensasjon ved avslutning av et arbeidsforhold.

Arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse. Arbeidsavklaringspenger gis så lenge medlemmet har behov for det, men med en ytre varighet på fire år, jf. § 11-10. I særlige tilfeller hvor fire år blir for lite, kan stønadsperioden forlenges. Det kan for eksempel være nødvendig med en lang og omfattende behandling før et medlem kan starte på arbeidsrettede tiltak. Ar- beidsavklaringspenger kan også gis i tre måneder etter at medlemmet er satt i stand til å skaffe seg arbeid som han eller hun kan utføre, jf. § 11-14.

6.5 Forholdet til andre ytelser fra folketrygden

Dersom et medlem samtidig fyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger og en annen folke- trygdytelse som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom, kan vedkommende velge ytelse, jf. § 11-23. I praksis betyr dette at valgretten begrenser seg til sykepenger og uføre- trygd som alternativ til arbeidsavklaringspenger, ettersom det bare er disse to ytelsene som har til formål å dekke samme forhold, nemlig inntektstap ved sykdom.³⁹ Rett til dagpenger er uforenlig med rett til arbeidsavklaringspenger fordi det forutsetter at man er arbeidsfør og andre ytelser vil være utelukket fordi de forutsetter en annen aktivitet enn behandling eller arbeidsrettede tiltak. For medlem som mottar en annen redusert ytelse fra folketrygden, gis det reduserte arbeidsavklaringspenger, jf. § 11-24. ”Arbeidsavklaringspengene beregnes som en full ytelse, og reduseres deretter med den prosentandelen som den reduserte ytelsen utgjør”.

(20)

16 6.6 Svindel av arbeidsavklaringspenger

Sammen med dagpenger topper arbeidsavklaringspenger statistikken over trygdesvindel. I 2015 ble det anmeldt 398 saker som gjaldt svindel av arbeidsavklaringspenger, for et beløp på over 98 millioner kroner.⁴⁰ Selv om nesten dobbelt så mange er anmeldt for svindel av dagpenger, er likevel gjennomsnittsbeløpet det svindles for betydelig høyere per person som er anmeldt for svindel av arbeidsavklaringspenger.

Størsteparten av svindelen knytter seg til utfylling av meldekortet. Arbeidsavklaringspengene beregnes automatisk ut fra de opplysningene medlemmet har rapportert inn på meldekortet, og beregningen baseres på tillit til at vedkommende har gitt fullstendige og riktige opplysninger.

Tilfeller av manglende rapportering eller underrapportering av arbeid, med det formål å tilegne seg et høyere beløp enn man har krav på, blir behandlet som feilutbetalingssaker der tilbakekreving og eventuell påtale for straffbar handling vurderes.

Retten til arbeidsavklaringspenger er som nevnt betinget av at arbeidsevnen er nedsatt med minst femti prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte, jf. §§ 11-5 og 11-13. En arbeidsev- nevurdering innebærer at søkerens muligheter for å skaffe eller beholde inntektsgivende arbeid vurderes. NAV ser blant annet på opplysninger søkeren har gitt i sin egenvurdering og i samtale med veileder, samt CV, legeerklæringer og annen relevant informasjon, spesielt om helse og funksjonsevne. Vurderingen vil i de aller fleste tilfeller bero på skjønn, noe som gjør det vanskelig å fastslå prosentverdien helt nøyaktig. Dersom søkeren overdriver konsekvense- ne av sykdom, kan det bety at arbeidsevnen egentlig er større enn det som fastsettes og vedkommende innvilges en stønad han eller hun ikke har krav på. På den andre siden er det vanskelig å si hvor bevisst regelbrudd det egentlig er snakk om. Har man først fått innvilget krav om arbeidsavklaringspenger, vil det være svindel å unnlate å melde fra om eventuell bedring i arbeidsevnen.

Etter § 11-6 er det som nevnt et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at medlemmet har behov for bistand fra NAV til å skaffe seg eller beholde arbeid, herunder aktiv behandling eller arbeidsrettede tiltak. Et eksempel på et forhold som kunne utviklet seg til svindel er en sak fra Gulating lagmannsrett fra 2014.⁴¹ Saken gjaldt overprøving av Trygderettens kjennelse om stansing av arbeidsavklaringspenger. En kvinne var ved vedtak i mars 2010 innvilget arbeidsavklaringspenger. Disse ble derimot stanset i medhold av § 11-6 med virkning fra 1.

oktober, da det ble avdekket at hun drev aktivt med bodybuilding. Spørsmålet i saken var om kvinnen per oktober 2010 hadde behov for aktiv behandling eller arbeidsrettede tiltak. Det ble

40 NAV (2016 a)

41 LG-2014-24108

(21)

17

blant annet innhentet uttalelser fra overleger og spesialister, hvor det fremgikk at kvinnens innsats som bodybuilder langt oversteg det som ville bli krevd av fysisk funksjonsevne i ar- beidslivet. Hennes aktivitetsnivå og fysiske prestasjoner innen bodybuilding tilsa at hun var i stand til å fungere i mange typer arbeid. Det ble videre lagt vekt på at kvinnen hadde master- grad og flere års arbeidserfaring innenfor økonomi; et felt med store muligheter i arbeidsmarkedet. I tillegg kunne hun på grunn av erfaringen fra kroppsbygging og konkurranser, ha ar- beidsmuligheter innenfor trening og kosthold. Etter lagmannsrettens syn var arbeidet kvinnen hadde nedlagt i treningen uforenlig med at hun ikke var i stand til å jobbe, og kom frem til at hun verken hadde behov for aktiv behandling eller arbeidsrettede tiltak per oktober 2010.

Lagmannsretten fant med dette ikke grunnlag for å sette Trygderettens kjennelse til side og kvinnen tapte saken.

Å oppholde seg i utlandet samtidig som man mottar arbeidsavklaringspenger er en ytterligere måte å svindle med ytelsen. Den klare hovedregel er at mottaker må oppholde seg i Norge, jf.

§ 11-3. Oppholdsvilkåret er begrunnet i at medlemmet til enhver tid skal være tilgjengelig for tiltak og oppfølging fra NAV, og et utenlandsopphold vil som regel hindre at aktiviteter som er avtalt med NAV kan gjennomføres som planlagt. Arbeidsavklaringspenger kan unntaksvis gis under utenlandsopphold, men det kreves da at dette er avklart med NAV på forhånd. Der- som mottaker av arbeidsavklaringspenger oppholder seg i utlandet uten å ha fått forhåndsgod- kjenning, medfører dette brudd på både meldeplikten og aktivitetsplikten. Arbeidsavklarings- pengene vil bli stanset og eventuelt krevd tilbake. Et eksempel på dette har vi i en trygderetts- kjennelse fra 2011, der en mottaker av arbeidsavklaringspenger⁴² ble dømt til å tilbakebetale feilutbetalt ytelse med renter.⁴³ Mannens fraseparerte kone og deres to barn bodde i utlandet, og mannen foretok hyppige reiser dit uten å melde fra til NAV. På grunnlag av anonymt tips om opphold i utlandet ble det innhentet dokumentasjon om bankkontoopplysninger for den aktuelle perioden, opplysninger fra valutaregisteret og det sentrale folkeregisteret. Mannen medga at han ideelt sett burde ha meldt fra til NAV om reisene, men han trodde det var upro- blematisk når det gjaldt besøk hos nær familie og barn.

7 Enslig forsørger stønad

Kapittel 15 i folketrygdloven har bestemmelser om stønad til enslig mor eller far. ”Formålet med stønaden er å sikre inntekt for medlemmer som har aleneomsorg for barn, og gi disse medlemmene midlertidig hjelp til selvhjelp slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid”, jf. § 15-1. Ved utgangen av 2015 var det totalt 24 876 personer som mottok stø-

42 Ytelsen het attføringspenger på det aktuelle tidspunktet

43 TRR-2011-1433

(22)

18

nad som enslig mor eller far, hvorav 72,2 prosent av disse fikk utbetalt overgangsstønad til livsopphold.⁴⁴

Hovedregelen er at forsørgeren må ha vært medlem i folketrygden i de siste tre årene for å ha rett til enslig forsørger stønad, jf. § 15-2. Vilkåret om trygdetid gjelder ikke for flyktninger og det kan ved forskrift gjøres flere unntak fra bestemmelsen. Det er videre et vilkår at medlemmet og barnet oppholder seg i Norge, jf. § 15-3. Det kan likevel ytes stønad under utenlandsopphold dersom medlemmet oppholder seg i utlandet i mindre enn seks uker innenfor en periode på tolv måneder, eller oppholdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

7.1.1 Enslig mor eller far

§ 15-4 inneholder vilkår for hvem som skal anses som enslig mor eller far med aleneomsorg for barn. For det første regnes mor eller far som den som på grunn av dødsfall har fått foreldreansvaret etter barnelova⁴⁵ § 38, jf. andre ledd. Dør den ene av foreldrene som har foreldreansvaret, får den gjenlevende foreldreansvaret alene. Det samme gjelder dersom barnet bodde sammen med begge foreldrene, men bare avdøde hadde foreldreansvaret. Fører døds- fall til at ingen lenger har foreldreansvaret for et barn, kan den som ønsker foreldreansvaret få dette ved dom.

§ 15-4 tredje ledd første punktum stiller krav til sivilstatus. ”Med enslig mor eller far menes et medlem som er ugift, separert eller skilt”. Som ugift regnes den som ikke er eller aldri har vært gift, mens det for å få sivilstatus separert eller skilt må foreligge bevilling fra fylkesman- nen eller dom fra domstolen. Den som søker stønad må dokumentere sin sivilstatus.⁴⁶

Videre er det et vilkår for retten til stønad at forsørgeren ikke lever sammen med den andre av barnets foreldre, jf. tredje ledd andre punktum. ”Medlem som lever sammen med en person hun eller han har barn med eller er skilt eller separert fra, eller lever i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning uten felles barn, regnes ikke som enslig mor eller far”. Be- stemmelsen medfører at samboerforhold får samme betydning for retten til stønad som et ekteskap. I disse dager er det stadig flere som velger samboerforhold som familiemønster, slik at det ”synes mer naturlig å tilpasse stønadsordninger til faktisk familie- og samlivsmønster enn formelt ekteskap. Valget av samlivsform bør ikke påvirkes av at den ene formen gir bedre tilgang til offentlige stønadsordninger enn den andre”.⁴⁷

44 NAV (2016 d)

45 Lov av 8. april 1981 nr. 7, barnelova

46 NAVs rundskriv (§ 15-4 tredje ledd første punktum)

47 Ot.prp.nr. 4 (1998-1999) s. 20

(23)

19

”Dersom medlemmet er gift, regnes vedkommende som enslig mor eller far når samlivet er opphørt og ekteskapet er krevd oppløst ved søknad om separasjon og skilsmisse hos fylkes- mannen eller ved at sak er reist for domstolene”, jf. tredje ledd tredje punktum. Etter denne bestemmelsen likestilles et faktisk samlivsbrudd med separasjon når det er reist sak om skilsmisse eller separasjon. Før 1. januar 2016 kunne tidligere ektefeller først få stønad seks må- neder etter at separasjons- eller skilsmissesak ble reist, mens samboere kunne få stønad straks samlivsbruddet var et faktum. Med denne regelendringen har nå separerte rett til stønad rett etter samlivsbruddet i likhet med samboere.

Etter tredje ledd fjerde punktum skal ingen av foreldrene anses for å være enslig mor eller far, dersom forsørgeren får et nytt barn med samme partner mens vedkommende mottar stønad til enslig mor eller far for et felles barn. Det samme gjelder dersom mor eller far tidligere har mottatt enslig forsørger stønad til felles barn. Bestemmelsen medfører at stønaden til enslig mor eller far stanses dersom forsørgeren får et nytt barn med samme partner.⁴⁸

§ 15-4 fjerde ledd gir en nærmere presisering av begrepet ”aleneomsorg”. ”En mor eller far har aleneomsorgen for et barn når vedkommende varig har klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene”. Det er den faktiske og daglige omsorgen som gir grunnlag for stønad, slik at det er uten betydning for stønadsretten hvem som har foreldreansvaret. Det spiller heller ingen rolle hvordan foreldrene deler utgiftene til barnet mellom seg.⁴⁹ I Trygde- rettens praksis er det lagt til grunn at vilkåret ”klart mer” må anses oppfylt dersom forsørgeren har barna hos seg ca. 60 prosent hver måned.⁵⁰ Ingen av foreldrene anses å ha aleneomsorgen for barnet hvis de bor i samme hus, selv om de bor i hver sin del av huset, jf. § 1-5 fjerde ledd.

Unntak kan gjøres for personer som ”bor i hver sin boenhet i et hus med mer enn fire selv- stendige og klart atskilte boenheter”.

Det er forsørgeren selv som har bevisbyrden for at vilkårene for retten til stønad er oppfylt, jf.

femte ledd. Det er altså ikke NAV sin oppgave å bevise at vilkårene for stønad ikke er oppfylt. Denne bestemmelsen er tatt inn først og fremst for å unngå trygdesvindel. Det er søkeren som må sannsynliggjøre at han eller hun er enslig mor eller far i lovens forstand, for eksempel ved framlegging av dokumentasjon på at separasjons- eller skilsmissesak er reist. Blir det ikke sannsynliggjort at kravet om varig å ha ”klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene” er oppfylt, kan NAV avslå krav om stønad.

48 NAVs rundskriv (§ 15-4 tredje ledd fjerde punktum)

49 NAVs rundskriv (§ 15-4 fjerde ledd)

50 TRR-2011-469

(24)

20 7.1.2 Overgangsstønad

Enslig forsørger med aleneomsorg for barn vil kunne få stønad til å dekke utgifter til livsopphold i en begrenset periode i form av overgangsstønad, jf. § 15-5. ”Overgangsstønad ytes til et medlem som på grunn av omsorg for barn er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få et arbeid”. Det må altså være årsakssammenheng mellom det å ikke kunne forsørge seg selv og å ha omsorgen for barn. Et medlem som uten rimelig grunn har sagt opp sitt arbeid i løpet av de siste seks månedene før søknadstidspunktet, har ikke rett til overgangsstønad. Ledigheten må være uforskyldt. For eksempel anses det som rimelig grunn å avslutte et arbeidsforhold som er løn- net under tariff eller sedvane.⁵¹

Uavhengig av retten til og perioden for overgangsstønad, kan det gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som må overlate pass av barn til andre på grunn av arbeid eller etablering av egen virksomhet, jf. § 15-10. Hvis enslig mor eller far har rett til overgangsstønad, kan det etter § 15-11 gis tilleggsstønader og eventuelt stønad til skolepenger i forbindelse med gjen- nomføring av nødvendig og hensiktsmessig utdanning eller opplæring. Stønadene skal blant annet dekke utgifter til reiser, flytting, tilsyn av barn og andre familiemedlemmer, ekstrautgif- ter til bolig og skolemateriell.

7.1.3 Plikt til yrkesrettet aktivitet

§ 15-6 stiller krav om yrkesrettet aktivitet. Når det yngste barnet har fylt ett år, er det et vilkår for retten til stønad at forsørgeren er i arbeid eller tar utdanning som er nødvendig og hensiktsmessig for å kunne komme i arbeid. Stillingsprosent og utdanning må begge utgjøre minst halvparten av full tid. En enslig forsørger som ikke er i arbeid eller studerer, må ha meldt seg til NAV som reell arbeidssøker for å kunne motta stønad.⁵² Kravet til yrkesrettet aktivitet vil også anses oppfylt dersom den enslige moren eller faren etablerer egen virksomhet.

Aktivitetsplikten gjelder ikke hvis forsørgeren er forhindret fra å arbeide på grunn av omsorg for barn som krever særlig tilsyn. Det er også unntak fra aktivitetskravet ved sykdom hos barnet eller forsørgeren, eller dersom forsørgeren mangler en tilfredsstillende tilsynsordning som ikke kan tilskrives forsørgeren selv. Plass i kommunal eller privat barnehage anses som tilfredsstillende tilsyn i denne sammenheng. Som et minimum kreves det at forsørgeren har søkt

51 Prop. 13 L (2012-2013) s. 2

52 Se mer om begrepet ”reell arbeidssøker” i kapittel 5 om dagpenger

(25)

21

om plass i aktuelle barnehager eller skolefritidsordninger.⁵³ Ved brudd på aktivitetsplikten faller overgangsstønaden bort i en måned, jf. § 15-12.

7.2 Overgangsstønadens størrelse

Etter § 15-7 utgjør årlig overgangsstønad 2,25 ganger folketrygdens grunnbeløp. Med dagens grunnbeløp blir dette 202 653 kroner per år. Dersom medlemmet har en arbeidsinntekt som på årsbasis overstiger halvparten av grunnbeløpet, fører dette til at stønaden reduseres, jf. § 15-9.

Stønaden reduseres med 45 prosent av inntekt over halvparten av grunnbeløpet. Dette betyr at hele overgangsstønaden faller bort ved inntekt på minst 5,5 G.⁵⁴ Likestilt med arbeidsinntekt er dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom, arbeidsavklaringspenger, svangerskapspenger og foreldrepenger.

Som hovedregel kan overgangsstønad bare gis i tre år til sammen, jf. § 15-8 første ledd. Men dette bare inntil det yngste barnet fyller åtte år, jf. § 15-5 andre ledd. Det er altså det yngste barnets alder som er avgjørende for om overgangsstønad kan gis og eventuelt for hvor lenge.

7.3.1 Utvidet stønadsperiode

Dersom forsørgeren tidligere har mottatt stønad i en full stønadsperiode på til sammen tre år, kan nye stønadsperioder bare innvilges inntil barnet har rett til barnehageplass etter barneha- geloven § 12 a. Etter denne bestemmelsen har barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august. I forbindelse med fødsel kan det gis overgangsstønad i inntil to måneder før fødselen, jf. § 15-8 første ledd. Det er en forutsetning at den gravide kvinnen ved fødselen vil oppfylle lovens krav om å ha aleneomsorg for barn.

Stønadstiden kan utvides med opptil to år frem til barnet fyller åtte år, når forsørgeren er under hensiktsmessig og nødvendig utdanning, jf. § 15-8 andre ledd. Har den enslige moren eller faren aleneomsorg for flere enn to barn eller fikk aleneomsorg for barn før fylte 18 år, kan stønadstiden under utdanning utvides med opptil tre år. Stønadstiden kan ytterligere forlenges til og med den måneden et påbegynt skoleår avsluttes. Dette for å forhindre at forsørgeren får problemer med å fullføre et skoleår, dersom stønaden egentlig ville ha opphørt midt i det på- begynte skoleåret.⁵⁵

53 NAVs rundskriv (§ 15-6 femte ledd)

54 Narvland (2015) s. 163

55 NAVs rundskriv (§ 15-8 andre ledd tredje punktum)

(26)

22

Dersom enslig mor eller far har et barn som krever særlig tilsyn, kan stønadstiden utvides inntil barnet fyller 18 år, jf. § 15-8 tredje ledd. Barnet kan være særlig tilsynskrevende på grunn av ”funksjonshemming, sykdom eller store sosiale problemer”. Det er ikke tilstrekkelig at forsørgeren selv mener at barnet krever særlig tilsyn, men barnets fysiske og psykiske tilstand må dokumenteres av lege. Samtidig må det fremlegges dokumentasjon på at forsørgeren er forhindret fra å arbeide som en følge av barnets tilstand, herunder at det ikke finnes et tilfredsstillende tilbud i kommunen.

En forbigående sykdom hos forsørgeren eller barnet, kan føre til at stønadstiden forlenges med inntil to år, jf. § 15-8 fjerde ledd. Stønad kan dermed i praksis gis inntil barnet fyller ti år, begrenset av sykdommens varighet. Sykdommen må dokumenteres med legeerklæring.

7.4 Svindel av enslig forsørger stønad

Det har det siste året vært en stor økning i antall saker som gjelder juks med stønaden for enslige forsørgere. Det gikk fra 66 anmeldte saker i 2014, til hele 115 saker i fjoråret. Det anmeldte beløp i 2015 var på over 31 millioner kroner.⁵⁶

Rett nok er overgangsstønad til enslig forsørger behovsprøvd mot inntekt, men det vanligste med hensyn til svindel er å unnlate å melde fra om samliv med barnefar. Typisk skjer svindelen ved at par som egentlig er sammen, melder til NAV om samlivsbrudd og at den ene parten har flyttet ut og bor på en annen adresse. Parten som da har blitt ”enslig forsørger”, som oftest kvinnen, søker om stønad fra NAV. Dette selv om partene i realiteten bor sammen og deler omsorgen for barna.

I § 15-4 tredje ledd andre punktum heter det at det ikke gis stønad til forsørger som lever sammen med den andre av barnets foreldre. I en dom fra Frostating lagmannsrett fra 2012 ble et samboerpar funnet skyldig i trygdesvindel, da de over en periode på nesten to år hadde fått utbetalt over 359 000 kroner som stønad til enslig forsørger ved uriktig å opplyse at det forelå varig samlivsbrudd.⁵⁷ Mens de i virkeligheten rent faktisk bodde sammen på to felles bosteder i hele stønadsperioden. Lagmannsretten bygget på en samlet vurdering av en rekke momenter i sin bevisbedømmelse, blant annet ble det lagt vekt på analyser av bruk av bankkort som viste at de tiltalte tilbrakte svært mye tid sammen og med barna, både i helger og ukedager. Det ble heller ikke foretatt noen form for økonomisk oppgjør etter det påståtte samlivsbruddet og det fremsto som påfallende at barnehagen ikke ble orientert om den viktige endringen i barnas liv.

56 NAV (2016 a)

57 LF-2012-108548