Høring - Forslag til endring i utredningsinstruksen med veileder
Vi viser til Finansdepartementets høring om forslag til endringer i Utredningsinstruksen med veileder med høringsfrist 3. januar 2022.
Forslag til endringer i utredningsinstruksen framkommer som vedlegg til en større rapport om forvaltningens EØS-arbeid som en særskilt arbeidsgruppe la fram i juni 2021 NHO Mat og Drikke ser det som viktig at EØS-arbeidet styrkes i forvaltningen, og vi er positive til endringer i
utredningsinstruksen som kan bidra til dette. Vi vil imidlertid framheve nødvendigheten av at rapporten følges opp bredt, og at forvaltningens arbeid med EØS-saker utvikles i takt med utviklingen i EU/EØS og samfunnet ellers, bl.a. med hensyn til åpenhet.
NHO Mat og Drikke støtter NHOs høringsinnspill. Nedenfor følger i tillegg NHO Mat og Drikkes supplerende merknader på bakgrunn av erfaringer med forvaltningens arbeid med EØS-regelverk på matområdet, som tradisjonelt har utgjort størsteparten av EØS-avtalens dynamiske del.
Generelle merknader – betydningen av forvaltningens EØS arbeid, ressurser og kompetanse Produksjon og bearbeiding av mat og drikke er Norges største landbaserte industrinæring målt i omsetning, verdiskaping og antall sysselsatte. NHO Mat og Drikke representerer om lag 1950 bedrifter innenfor mat- og drikkeproduksjon, skogbruk og tjenesteyting. Bedriftene sysselsetter om lag 39.000 personer. I all hovedsak er regelverket for produksjon og omsetning av
næringsmidler EØS-regelverk, og regelverket er i stor grad fullharmonisert i form av
forordninger. Samlet utgjør regelverket et helhetlig system som dekker matkjeden fra jord/fjord til bord, samt offentlig kontroll. Handelen med råvare, halvfabrikata og ferdigvare innen EØS og med tredjeland er omfattende, og bygger på tillit til at regelverket etterleves og at systemet fungerer. Regelverket videreutvikles og oppdateres løpende med stort volum og høy hastighet.
For næringsmiddelindustrien i Norge er det avgjørende at regelverket er lett tilgjengelig og av god kvalitet. Det er også viktig at man involveres i utviklingen av regelverket og at forvaltningen aktivt gir informasjon om de prosessene som foregår. For næringen, men også for forvaltningen selv, er det viktig at man har god forståelse for helheten og systematikken i regelverket, og har godt grep om anvendelsen, både av funksjonelle regelsett og svært detaljert regelverk. Manglende forståelse vil ellers avspeiles i den offentlige kontrollen. Forvaltningen må derfor ha nok ressurser,
kompetanse, og evne til å prioritere innenfor EØS-arbeidet slik at det kan utvikles gode rutiner og løsninger både for regelverksarbeidet og den etterfølgende oppfølgingen.
Matområdet har til nå vært preget av enighet rundt den politiske målsettingen om at maten skal være trygg. Med EUs Green Deal og ny Farm to Fork-strategi framheves også også bærekraft som et grunnleggende prinsipp for matsystemet i EU/EØS. I den nærmere utformingen av dette vil regionale, økonomiske og politiske motsetninger kunne få økt betydning på matområdet. Det er Finansdepartementet
Oslo 3. januar 2022
derfor viktig at forvaltningen er rigget for å kunne håndtere de mer politiske prosessene i EØS i tillegg til de mer fagspesifikke og EØS-tekniske sidene av arbeidet.
Til forslaget om endringer i utredningsinstruksen med veileder – struktur mv.
NHO Mat og Drikke er positiv til at selve instruksen og veiledningen til den, sammenstilles i ett dokument. Vi tror dette gjør instruksen mer anvendelig og dermed bidrar til at formålet med instruksen kan nås.
Vi er imidlertid usikre på om de grep som tas i utredningsinstruksen går langt nok i å gjenspeile den nye vektleggingen av de ulike fasene i EØS-arbeidet i kap. 5. Vi tenker da særlig på forholdet mellom EØS-notatene, involvering av interessenter og utvikling av norsk posisjon og høring. Etter vårt syn burde disse elementene og forholdet mellom dem ha vært beskrevet nærmere i relasjon til de ulike fasene i EØS-arbeidet. Gitt at EØS-notatene kommer først og høring sist kunne også dette ha blitt hensyntatt i instruksens struktur. Utvikling av nye funksjoner i en ny EØS-
notatbase vil eksempelvis kunne åpne for helt nye løsninger med hensyn til involvering og høring.
Generelt synes vi utredningsinstruksen, selv etter de foreslåtte endringene, har en vel overordnet og distansert tilnærming til EØS-arbeidet og ikke fullt ut ivaretar hvor integrert og omfattende EØS-arbeidet er i forvaltningen i stadig flere sektorer.
Til forslaget om endringer i utredningsinstruksen kap. 3 Høring
NHO Mat og Drikke har ingen merknader til mulighetene for å unnta høring av lov eller forskrift som gjennomfører EØS-regelverk. På matområdet vil det kunne være svært praktisk da det årlig fastsettes en stor mengde endringsforskrifter som gjennomfører endringsforordninger i allerede etablert regelverk.
Vi er imidlertid opptatt av at unnlatt høring ikke må gå på bekostning av at det gis nødvendig informasjon om nytt regelverk og at det rutinemessig er gitt mulighet for involvering av
interessenter tidligere i prosessen. Vi ser gjerne at det bygges inn krav til notoritet rundt dette.
Særlig er dette viktig dersom det utvikles generelle rutiner for unnlatt høring, eksempelvis for alle saker som går etter hurtigprosedyre ved innlemmelse.
Generelt mener vi at forvaltningens rutiner rundt høring er langt bedre forankret og utviklet enn rutinene for tidlig involvering i EØS-arbeidet, som vi erfarer til dels er avhengig av initiativ hos enkeltsaksbehandlere. Rutiner for tidlig involvering bør derfor utvikles og generaliseres i henhold til typetilfeller så langt det er hensiktsmessig.
Til forslaget om endringer i utredningsinstruksen kap 5. EØS- og Schengen-saker
NHO Mat og Drikke er tilfreds med at utredningsinstruksen er tydelig på ansvar og plikter i forbindelse med EØS-arbeidet, herunder veiledningens råd om en strategi med konkrete punkter for arbeidet.
Men ansvaret bør følges opp, og det bør bygges inn i ulike former for kontrollmekanismer som sikrer at strategier følges opp med reelt innhold. Dette forutsetter EØS-kompetanse, ikke minst hos ledelsen i etatene som skal sørge for styring og oppfølging av arbeidet. Det er viktig at
forvaltningens EØS-arbeid ikke alene overlates spesielt interesserte, men forankres i ledelsen, og blir en integrert del av den helhetlige oppfølgingen av politikken på området.
Punkt 5.1 Ansvarsfordeling i EØS- og Schengen-saker
På matområdet er det Mattilsynet som i praksis deltar i EU-kommisjonens arbeids – og
ekspertgrupper, komitéer, mv. Det er positivt at veilederen til utredningsinstruksen er tydelig på at departementene bør stille forventninger til underliggende etaters arbeid, men vi synes
formuleringene rundt dette er relativt svake. Det er viktig at forventningene konkretiseres og følges opp, og gjerne vurderes opp mot mer generelle standarder. Utvikling av regelverk omfatter ikke alene faglige vurderinger, men også evne til å vurdere juridiske løsninger og strategiske grep for å nå fram med norske posisjoner i EU/EØS.
Punkt 5.2 Forankring og samordning
NHO Mat og Drikke er som nevnt opptatt av åpenhet rundt forvaltningens EØS-arbeid.
Det er derfor av stor betydning å utnytte og synliggjøre EØS-kompetansen og samfunnsrelevansen som ligger i EØS-koordineringsutvalget og spesialutvalgene Koordineringsutvalget for EØS-saker og spesialutvalgene spiller en nøkkelrolle i forvaltningens arbeid med EØS-saker. Utvalgene sitter på tidlig informasjon om regelverksutviklingen i EU som siden vil bli EØS-relevant og bli
gjennomført i EØS-avtalen innenfor alle deler av norsk samfunnsliv. Utvalgenes arbeid og sakene som drøftes der har med andre ord stor betydning for samfunnet og næringslivet.
For å øke kunnskapen og forståelsen for regelverksutviklingen i den tidlige fasen på EU-nivå burde Koordineringsutvalget og de respektive spesialutvalgene ha ekstern dialog regelmessig om hvilke typer regelverk som behandles og hvilke potensielle konsekvenser dette kan ha for delene av norske samfunns- og næringsliv som påvirkes. Dette vil styrke utredningen av konsekvenser og virkninger av EØS-regelverkene i Norge.
En slik kommunikasjon og dialog på et tidlig stadium, med for eksempel partene i arbeidslivet, vil bidra til økt kunnskap og kompetanse om regelverksutviklingen utenfor miljøene i
departementsfelleskapet og underliggende etater; og vil bidra til å sette eksterne aktører i stand til å ha en bedre og mer konstruktiv dialog med regjeringen og det videre politiske miljøet. De
respektive departementene vil på sin side få inn verdifull informasjon om hvordan regelverkene vil påvirke ulike deler av norsk samfunnsliv, økonomi og næringsliv på et tidligst mulig stadium.
Rollen med ekstern dialog og kommunikasjon burde legges til det relevante fagdepartementet sammen med Utenriksdepartementet.
Punkt 5.3 Utarbeiding og arbeid for norske posisjoner
Ettersom regelverket på matområdet er så vidt omfattende og fullharmonisert i EU/EØS, er NHO Mat og Drikke opptatt av at berørte parter i Norge får informasjon om relevante prosesser i EU og gis mulighet til å involvere seg i disse, samt bidra til utarbeiding av norske posisjoner. Dette gjelder hele spennet fra utvikling av ny politikk med konsekvensutredninger til utarbeidelse av enkeltelementer innenfor kjente rammer i et etablert regelverk, f.eks. godkjenning av nye tilsetningsstoffer til bruk i mat. Også sistnevnte kan ha stor økonomisk betydning for de berørte selv om saken ikke oppfattes som prinsipiell eller vesentlig for Norge som sådan. De
vurderingspunktene som er nevnt i veiledningen med hensyn til om en sak er vesentlig, er
selvfølgelig relevante, men indikerer at terskelen er relativ høy og tilnærmingen er svært
overordnet og generell. Vi mener dette blir for passivt. Norsk posisjon bør ikke alene utvikles og fremmes der denne avviker fra EU-kommisjonens forslag. Der EU-kommisjonens arbeid er i samsvar med norsk politikk, kan Norges interesser gjerne ligge i å støtte opp under EUs arbeid. I slike situasjoner er det viktig å synliggjør de positive sidene av EØS-regelverkene i Norge..
Involvering er uansett viktig for å forstå og kunne bruke og utnytte de systemene og ordningene vi har gjennomført, eller kommer til å måtte gjennomføre, gjennom EØS-avtalen. Involvering er også nødvendig for å fange opp utviklingstendenser, dreininger og maktforskyvning innenfor det løpende arbeidet. EUs løsninger er alltid resultat av diskusjoner og tautrekking der nasjonale, lokale og regionale prioriteringer har vært løftet fram, og Norge bør ta sin plass i dette der det er mulig.
Interesseorganisasjoner og større virksomheter vil ofte kunne involvere seg mer direkte i EUs høringer, mens dette kan være mer krevende for små virksomheter. Vi antar at også norske myndigheter vil kunne være interessert i hva norske aktører spiller inn i EUs høringsprosesser.
Løsninger for å bidra til dette er ikke omtalt i forslaget til endringer i utredningsinstruksen.
Punkt 5.4 Innlemmelse av regelverk
NHO Mat og Drikke er opptatt av at det ikke må oppstå forsinkelser med gjennomføringen. Det bør derfor ikke legges opp til prosedyrer og rutiner som krever mye ressurser eller innebærer risiko for utsettelser. Forenklinger og hurtigprosedyre bør gjennomføres så langt det er mulig. På matområdet viser erfaring at det er lite rom for materielle tilpasningstekster. Formelle
tilpasningstekster bør standardiseres så langt det er mulig.
Punkt 5.5 EØS- og Schengen-notater
EØS-notatbasen slik den fungerer i dag, er lite tilgjengelig som informasjonskilde for berørte interessenter og har liten verdi utenfor forvaltningen. NHO Mat og Drikke støtter arbeidet med nytt digitalt støttesystem for EØS-notater med funksjoner som åpner for nye muligheter med åpenhet, samordning, og involvering med eksterne interessenter. Vi tror også en ny base med nye funksjoner vil kunne bidra til kompetanseheving og økt forståelse for EØS-prosessen både i forvaltningen og ellers.
Punkt 5.6 Gjennomføring av EØS-regelverk i norsk rett
NHO Mat og Drikke mener det er svært viktig at EØS-regelverket er så tilgjengelig for brukerne som mulig. Da EUs forordninger i seg selv kan være svært omfattende og komplisert bygget opp, er det viktig at det norske gjennomføringsregelverket gir klarhet gjennom gode overskrifter og god struktur f.eks. med tydelig skille og hensiktsmessig markering av rene henvisningsbestemmelser (gjennomføringsparagrafer), utfyllende nasjonale bestemmelser og rene nasjonale bestemmelser, gjerne med hjelpetekster som kan gi veiledning i lesing av regelverket. Vi erfarer også at gode overskrifter og hjelpetekster bør brukes for at ulike gjennomføringsforskrifter bedre ses i
sammenheng der dette er nødvendig for å få full innsikt i rettsreglene på et område f.eks. der nivå 1 rettsakt må leses i sammenheng med nivå 2 rettsakter, både de utfyllende rettsaktene og
gjennomføringsrettsaktene (delegating- and implementing acts). Vi ser gjerne at
utredningsinstruksen med veileder utdyper og stiller tydelige krav til dette. Vi mener i tillegg at
Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse må oppdateres og videreutvikles med hensyn til dette.
NHO Mat og Drikke støtter tydeligere krav om norsk oversettelse av rettsakter, men mener at dette arbeidet bør starte enda tidligere, gjerne i sammenheng med at EU-kommisjonen arbeider med sine oversettelser til de ulike medlemslandenes språk av de samme rettsaktene. Innhenting av synspunkter på norske betegnelser av faguttrykk på f.eks. produksjonsformer,
produksjonsutstyr, produktbetegnelser ol. bør inngå som en naturlig del av forvaltningens dialog og involvering av næringen i utredningsfasen. Ofte vil norske oversettelser være en forutsetning for å fullt ut forstå virkningene av EØS-regelverk på norske forhold. Det bør derfor stilles krav om rutiner som sikrer at næringen involveres ved oversettelse av faguttrykk. En ad hoc-tilnærming til dette har vist seg å ikke være tilstrekkelig på matområdet. Mye dårlig og uklart regelverk kan unngås dersom dette forbedres.
Punkt 5.7 Rettsutvikling
NHO Mat og Drikke mener det er svært viktig å sette søkelys på departementenes ansvar for å følge med på rettsutviklingen i EU-domstolen og EFTA-domstolen som berører gjennomført EØS- regelverk og eventuelt følge opp med regelverks- og praksisendringer. Dette forutsetter imidlertid kompetanse, ressurser og prioriteringer som vi er usikre på om departementene har i dag. Vi er også usikre på om utredningsinstruksen er rett sted for å sette søkelyset på dette ansvaret.
Kanskje bør dette ansvaret vurderes i en bredere sammenheng med utdyping av egne rutiner og veiledning.
Punkt 5.8 Behandling av saker for EFTA- og EU-domstolen
NHO Mat og Drikke har ingen merknader til dette punktet utover at det også her kan være relevant å vurdere åpenhet og informasjon utad i den grad slike saker vil påvirke etterlevelsen og håndhevelsen av regelverket.
Med vennlig hilsen NHO Mat og Drikke
Terje Sletnes An-Katrin Eikefjord
direktør for analyse og politikk fagsjef næringsjus
elektr.sign elektr. sign
