Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post:
Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde [email protected]
Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett:
Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj
Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
Sakshandsamar: Anne Marte Wiland Sæle Vår dato Vår referanse
Telefon: 57643107 17.06.2015 2015/1465 - 323
E-post: [email protected] Dykkar dato Dykkar referanse
20.04.2015
Naustdal kommune Postboks 43
6806 Naustdal
Lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Dalen skule
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har motteke sak om lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Dalen skule i Naustdal, sak 03/15. Vi mottok kommunens behandling av kravet om lovlegkontroll 20.04.2015.
Fem kommunestyremedlemmer har kravd lovlegkontroll av vedtaket innan fristen.
Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at den er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og at avgjerda har komme til på lovleg måte, jf. kommunelova § 59 nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket.
Med «kommunen» meiner vi i denne saka fleirtalet i kommunestyret, med mindre anna går fram av samanhengen.
Konklusjon
Naustdal kommune sitt vedtak av 12.02.2015 i sak 03/15 om at Dalen skule vert lagt ned frå skuleåret 2015/16 er lovleg.
Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll om vedtaket.
Bakgrunn for saka
Kommunestyret i Naustdal kommune vedtok 12.02.2015 med 14 mot 5 røyster, å legge ned Dalen skule (sak 03/15). På Dalen skule går det 45 elevar fordelt på sju årssteg.
Krav om lovlegkontroll er underskrive av fem kommunestyremedlemmer.
Kravet om lovlegkontroll vart behandla av kommunestyret 26.03.2015. Med 15 mot 5 røyster gjorde kommunestyret slikt vedtak: «Naustdal kommune finn ikkje at det er grunnlag for å kjenne vedtak dagsett 12.02.2015 i K-sak 03/15 som ulovleg i høve kommunelova § 59».
Kravet om lovlegkontroll
Bakgrunnen for kravet om lovlegkontroll er at mindretalet meiner at nedlegging av Dalen skule er i strid med prinsippet om barnets beste og likheitsprinsippet. Dei meiner at å flytte elevane til eit anleggsområde prega av midlertidige løysingar, og at elevane på 1.-4. trinn vil måtte byte skule tre gongar på tre år, er i strid med barnets beste. Vidare meiner dei at reisetida på 70 minutt kvar veg, totalt to timar og 20 minutt dagleg er i strid med
likheitsprinsippet. Dei viser til at forsking og skyssreglementet til fylkeskommunen oppgir 30
og 45 minutt som grense. Dei stiller også spørsmål ved at kommunelege, helsesøster, barnevern og fylkeskommune ikkje har komme med høyringsfråsegn i saka.
Kommunens vurdering
Kommunen viser til at dei har vurdert barnets beste, og skriv at sjølv om nedlegginga vil ha klart negative samfunnsmessige konsekvensar, vil eit samla skuletilbod ved Naustdal barne- og ungdomsskule (NBU) truleg medføre fleire fordelar enn ulemper totalt sett for elevane.
Kommunen skriv at dei trass i mellombelse løysingar i perioden med utbygging av NBU vil syte for at skulen blir drifta forsvarleg. Endring i reisetid er ein klart negativ konsekvens av omleggingane, og kommunen vil gjere tiltak for å organisere skyssen på best mogleg måte.
Kommunen viser til at verken opplæringslova eller anna regelverk har innhaldsmessige reglar for endring av skulestruktur, altså når det er lovleg eller ulovleg å legge ned ein skule.
Kommunen meiner dei relevante høyringsinstansane har fått høve til å uttale seg og at kommunen har hatt rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka før vedtaket om nedlegging vart gjort.
Rettslege rammer for lovlegkontroll
Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova § 59 nr. 4 ta stilling til om:
- avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg
- avgjerda har komme til på lovleg måte
Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vi oppheve vedtaket.
Regelverk for skulenedlegging og endring av krinsgrenser
Verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar som legg føringar for innhaldet ved endring av skulestruktur, altså når det vil vere lovleg eller ulovleg å legge ned ein skule.
Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet av den kommunale handlefridomen, og slike avgjerder må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige
prioriteringar, jf. Udir-2-2012. Utdanningsdirektoratet kom 15.03.12 med eit nytt rundskriv om saksbehandlingsreglar for skulenedlegging, for å bidra til ei meir einsarta og korrekt
regelverksetterleving rundt dette.
Kommunen kan etter opplæringslova § 8-1 første ledd andre punktum gi forskrifter om kva for skule dei ulike områda i kommunen soknar til. Dette er eit val kommunen har, og det er ikkje pålagt å ha krinsgrenser i forskriftsform. For kommunar som har forskrift om
krinsgrenser, må dei formelle krava til forskrifter i forvaltningslova kapittel VII vere oppfylte, og ei endring av slik forskrift må oppfylle dei same krava. For kommunar som ikkje allereie har forskrifter om krinsgrenser, er det heller ikkje krav om at endring av krinsgrenser skjer ved forskrift.
Uavhengig av om kommunen har forskrifter om krinsgrenser gjeld dei ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa om at forvaltninga skal gjere vedtak etter ei forsvarleg behandling av saka, under dette at saka er tilstrekkeleg opplyst.
Avgjerda om å legge ned ein skule er ikkje eit enkeltvedtak, og reglane i forvaltningslova kapittel IV-VI om saksførebuing, vedtak, klage og omgjering gjeld difor ikkje. Det er likevel eit krav om at saka skal vere forsvarleg klarlagt før avgjerd blir tatt. I ei sak om
skulenedlegging betyr dette at kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka av nedlegginga før dei gjer vedtak. Spørsmål om skulestruktur og
krinsgrenser vil ofte bety mykje for foreldre og nærmiljø. Samarbeidsutval, alternativt foreldrerådet, bør difor få høve til å uttale seg. Andre som bør få uttale seg kan vere
fagforeiningar, grendalag, grupper og organisasjonar med interesse i saka, andre brukarorgan ved aktuell skule og ved andre skular i nærleiken.
Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett ved menneskerettslova i 2003 og forpliktar kommunane til å legge vekt på barnets beste, også i saker om skulestruktur.
Barnekonvensjonen går ved motstrid føre norsk lov, jf. menneskerettslova § 3.
Fylkesmannens vurdering
Vikåra for å behandle saka om lovlegkontroll er oppfylt.
Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd
Kommunestyret er kommunens øvste organ med mynde til å treffe vedtak på vegne av kommunen, jf. kommunelova § 6. Kommunestyret har mynde til å ta avgjerda om å legge ned skulen. Vedtaket er fatta av rett mynde.
Om innhaldet i avgjerda er lovleg
Barnets beste skal vere eit grunnleggande omsyn ved alle avgjerder som gjeld barn. Kva som er til beste for barn går ikkje direkte fram av barnekonvensjonen. Det vil kunne vere ulike omsyn og vurderingar knytt til kva som er det beste for barn i ulike type avgjerder.
Omsynet er heller ikkje einerådande, det er fleire andre omsyn som også vil spele inn når det skal takast avgjerder som gjeld barn, t.d. økonomiske omsyn og omsynet til samfunnet samla sett.
Verken i opplæringslova eller i anna regelverk er det fastsett grenser for kor lang reisetid ein elev kan ha. I førearbeida til opplæringslova § 7-1 står det at skuleskyssen må organiserast slik at elevane får akseptabel reisetid. Særleg er det viktig for 6-åringane å organisere skuleskyssen slik at reisetida blir så kort som råd.
Fylkeskommunen har i sitt skyssreglement sett opp rettleiande akseptable reisetider for ulike aldersgrupper. For 1.-4. er rettleiande akseptabel reisetid om lag 45 minutt, for 5.-7. klasse om lag 60 minutt og for 8.-10. klasse om lag 75 minutt. I reglementet står det også at det kan verte unntak frå den rettleiande akseptable reisetida, t.d. ved at samanslåing av skular fører til lengre reiseavstandar. Fylkeskommunens reglement er ikkje rettsleg bindande, men gir eit bilete av kor lang reisetid ulike elevgrupper i fylket i praksis har slik skyssen er
organisert.
Lang reisetid for fleire elevar til og frå skulen vil kunne verke negativt inn på
læringssituasjonen. Det går fram av saka at elevane vil få reisetid over/oppimot anbefalt reisetid for elevar som bur lengst unna, i Fjorden og Dalen. Kommunen viser likevel til at skuledagen for elevane i 1.-4. klasse som går på Dalen og får skyss i dag, ikkje vil bli lengre totalt sett når gangtid, køyretid, ventetid og undervisningstid blir rekna saman. Elevane på 5.
-7. trinn vil få utvida skuledagen med 15 minutt. Når alle elevane vert samla på NBU etter 2018 legg kommunen til grunn at dei vil kunne redusere reisetida til sentrum med 10 minutt kvar veg for dei som bur lengst vekke gjennom å sette inn ekspressbuss. Fram mot endeleg fastsetting av ruteplan og skyssopplegg vil kommunen drøfte med fylkeskommunen og Firda billag om det er ytterlegare tiltak som kan gjerast for å redusere reisetid, t.d. betre rutinar for av- og påstiging, krav til å vise elektronisk kort og bruk av drosje.
Fylkesmannen vurderer det slik at kommunen har klargjort kva endringar i skyssen ei nedlegging vil medføre, og at det blir arbeidd med å få ei kortast mogleg skyssordning for elevane. Det er ikkje lovbestemte grenser for kor lang reisetid ein elev kan ha, og endring i reisetida slik det her er omtalt vil difor ikkje medføre at avgjerda om å legge ned skulen vil vere ulovleg.
Kommunen har vurdert positive og negative følgjer av nedlegginga, og vurderer at eit samla skuletilbod ved NBU vil medføre fleire fordelar enn ulemper totalt sett. På den eine sida står lengre reisetid og negative samfunnsmessige konsekvensar for bygda. På den andre sida viser kommunen til at eit samla skuletilbod ved NBU pedagogisk sett vil medføre fleire fordelar enn ulemper totalt sett for elevane. Med høgare elevtal ved NBU vil klassane bli delte og ein unngår store klassar. Eit elevtal på mellom 15 og 20 elevar vil vere eit godt utgangspunkt for tilpassa opplæring og variert undervisning, skriv kommunen. Ein større skule vil ha eit breiare samansett lærarkollegium, og større fagleg og pedagogisk
kompetanse. NBU vil kunne få ein meir robust og føreseieleg struktur, og kommunen vurderer det slik at dei ikkje har ressursar til å drive forsvarleg undervisning ved skulane om dei skulle ha utsett endringa til 2016. Kommunen vil legge vekt på godt planlagde prosessar for å spleise elevane i samband med overgang til ny skule, og dei vil syte for at skulen blir drifta forsvarleg også i den midlertidige byggeperioden. Kommunen har ansvar for å at opplæringslova vert følgt og at skulen blir drifta forsvarleg, uavhengig av om elevane går på ein skule som er under ombygging eller ikkje. Fylkesmannen vurderer difor at flytting av elevar til ein skule under utbygging ikkje vil medføre at innhaldet i avgjerda om legge ned skulen blir ulovleg.
Det er ikkje eintydige svar på om det er best for elevane ved Dalen skule å halde fram å gå på nærskulen sin, eller om det er best å gå på ein større skule noko lengre vekke, der det er fleire elevar og ei anna ramme for det pedagogiske tilbodet. Omsynet til barnets beste er som vist til tidlegare heller ikkje einerådande, økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringar vil vere sentrale i spørsmål om skulenedlegging.
Fylkesmannen vurderer det slik at kommunen har gjort ei forsvarleg vurdering av dei ulike omsyna i saka, og kan ikkje sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med
opplæringslova eller barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste.
Om avgjerda har komme til på lovleg måte
Fylkesmannen skal prøve om saksbehandlingsreglane er følgde ved behandlinga av den aktuelle saka.
Ettersom kommunen ikkje har forskrift om krinsgrenser, gjeld ikkje reglane i forvaltningslova om forskrift for nedlegginga. Dei ulovfesta krava om forsvarleg saksbehandling gjeld for saksbehandlinga i kommunen, og vi vil difor vurdere om kommunen har oppfylt desse.
I tråd med krava til forsvarleg saksbehandling skal sak om nedlegging av skule og vere forsvarleg klarlagt, og kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som vert råka før vedtak vert gjort. I Utdanningsdirektoratets rundskriv blir særskilt
samarbeidsutvalet og alternativt foreldrerådet framheva som viktige høyringsinstansar.
Om saka er forsvarleg klarlagt:
Kommunen sende 27.11.2014 ut høyring om endringar i skulestrukturen. Høyringa bestod av tre alternativ; ingen endring, nedlegging av Dalen skule og nedlegging av Dalen og Vevring skule. Saka vart sendt på høyring til skulane, FAU ved skulane, Samarbeidsutvala ved skulane, Grendelaga, Elevrådet, Fagforbundet, Utdanningsforbundet og FO med frist til å uttale seg til 23. januar. Høyringsinstansane Utdanningsdirektoratet meiner er særskilt sentrale, i tillegg til ei rekke andre, har fått saka på høyring.
Det er ikkje lovregulert kor lang høyringsfristen skal vere, men Justis- og
beredskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet i rundskrivet om skulenedlegging rår kommunen til to månaders frist. Kommunens frist var nesten to månader, og kommunen
skreiv i høyringa at dei ville kunne utsette fristen på førespurnad. Kommunen har fått inn ni høyringsfråsegner. Kommunen har også hatt ope møte om skulestruktursaka. I tillegg har aktørane fått stille konkrete spørsmål som rådmannen har svart på i eit notat med 26 spørsmål og svar.
Mindretalet som har kravd lovlegkontroll stiller spørsmål ved at kommunelege, helsesøster og barnevern ikkje har uttalt seg i saka, og at fylkeskommunen ikkje har uttalt seg om endringar i skuleskyssen. Kommunelege, helsesøster og barnevern er ikkje nemnt som instansar som bør høyrast i saker om skulestruktur. Fylkesmannen vil her vise til at det er foreldre og nærmiljø som blir råka av vedtaket om nedlegging og som difor er mest sentrale i høyringa. Gjennom at dokumenta i saka ligg opne på kommunens heimeside, og at
kommunen har hatt ope møte om skulestruktursaka, vil også andre som ikkje har fått høyringa tilsendt kunne uttalt seg i saka om dei skulle ønskje det.
Når endring av skulestruktur medfører endringar i skyssbehovet bør også fylkeskommunen få moglegheit til å uttale seg i saka, jf. rundskriv Udir-2-2012. Fylkeskommunen har ikkje fått saka på høyring. Det går likevel fram av saka kommunen i høyringsperioden har drøfta saka med Firda Billag og fylkeskommunen. Ut frå dette legg vi til grunn at fylkeskommunen tidleg var kjent med saka og at kommunen har hatt rimeleg kjennskap til fylkeskommunens synspunkt.
Om barnets beste er vurdert:
Kommunen skriv at dei har vurdert omsynet til barnets beste i skulestruktursaka, og viser til saksutgreiinga om utviklingsarbeid for å tilby tenester som i tråd med barns rettar i
barnekonvensjonen, der dei har vurdert klasseleiing, heim-skule samarbeid og skulemiljø.
Vidare viser kommunen til at dei har vurdert samfunnsmessige konsekvensar av
strukturframlegget og vurdert utsett samanslåing i lys av barneperspektivet. Kommunen vurderer at eit samla skuletilbud ved NBU vil medføre fleire fordelar enn ulemper totalt sett.
Med høgare elevtal ved NBU vil klassane bli delte og ein unngår store klassar. Eit elevtal på mellom 15 og 20 elevar vil vere eit godt utgangspunkt for tilpassa opplæring og variert undervisning, skriv kommunen. Ein større skule vil ha eit breiare samansett lærarkollegium, og større fagleg og pedagogisk kompetanse. NBU vil kunne få ein meir robust og
føreseieleg struktur, og kommunen skriv at dei ikkje har ressursar til å drive forsvarleg undervisning ved skulane om dei skulle ha utsett endringa til 2016. I barnets beste-
vurderinga har kommunen gått gjennom endringar i reisetid, og vist korleis dei arbeider for å få ei kortast mogleg reisetid for elevane, sjå tidlegare vurdering. Kommunen har slik vurdert barnets beste både når det gjeld pedagogiske omsyn, ressursomsyn og omsyn til kortast mogleg reisetid. Fylkesmannen vurderer at kommunen har synleggjort ei vurdering av barnets beste i tråd med barnekonvensjonen artikkel 3.
Samla vurdering av om avgjerda har komme til på lovleg måte:
Slik Fylkesmannen har vurdert det har kommunestyret hatt rimeleg kjennskap til dei ulike synspunkta som er sett fram i prosessen, og saka var forsvarleg klarlagt. Fylkesmannen finn etter dette at dei ulovfesta krava til forsvarleg saksbehandling er oppfylt i saka.
Fylkesmannen skal ikkje ta stilling til om nedlegging av skulen er føremålstenleg eller ikkje.
Vedtak
Naustdal kommune sitt vedtak av 12.02.2015 i sak 03/15 om at Dalen skule vert lagt ned frå skuleåret 2015/16 er lovleg.
Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll, om vedtaket.
Med helsing
Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.
Gunnar O. Hæreid Anne Kristin Eitungjerde
ass. fylkesmann juridisk sjef
