Om utviklingen av miljøkrav i de
byggtekniske forskrifter
Med fokus på energieffektivisering, energiforsyning og avfallshåndtering
Kandidatnummer: 652 Leveringsfrist: 25.11.16 Antall ord: 17 906
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema... 1
1.2 Problemstilling og perspektiv ... 1
1.3 Avgrensninger og presiseringer ... 1
1.4 Aktualitet ... 2
1.5 Rettskilder og metode ... 3
1.6 Terminologi ... 4
1.7 Fremstillingen videre ... 5
2 GENERELT OM RETTSOMRÅDET ... 6
2.1 Lov, forskrift og veiledning ... 6
2.2 Lovens og forskriftens rekkevidde ... 7
2.3 Kontroll og ansvar ... 7
3 ENERGIEFFEKTIVISERING... 10
3.1 Begrep og innledning ... 10
3.2 Begynnelsen med «god energiøkonomi» ... 10
3.3 Det mulige paradigmeskiftet ... 12
3.4 Byggevaredirektivet ... 15
3.5 Lavt energibehov i fokus... 16
3.6 Samling av energireglene ... 19
3.7 Innsnevring og gjeldende rett ... 21
3.8 Fremtidige endringer ... 24
3.9 Konklusjon, refleksjon og kritikk ... 24
4 ENERGIFORSYNING ... 26
4.1 Begrep og innledning ... 26
4.2 Mangelen på regler i 1987 ... 26
4.3 Tilknytningskrav og fjernvarme... 27
4.4 Innføring av regler om energiforsyning ... 28
4.5 Mer presise krav og forbud ... 29
4.6 Direktevirkende elektrisitet og fossilt brensel ... 32
4.7 Fremtidige endringer ... 33
4.8 Konklusjon, refleksjon og kritikk ... 34
5 AVFALLSHÅNDTERING ... 37
ii
5.1 Begrep og innledning ... 37
5.2 Forholdene under BF 87 og TEK 97 ... 37
5.3 Forurensningsloven med forskrift ... 38
5.4 TEK 10 og systemendring... 40
5.5 Fremtidige endringer ... 43
5.6 Konklusjon, refleksjon og kritikk ... 43
6 KILDELISTE ... 45
6.1 Lover, forskrifter, veiledninger og direktiver ... 45
6.2 Kjennelser ... 47
6.3 Proposisjoner, innstillinger og stortingsvedtak ... 47
6.4 Høringer og høringsuttalelser... 48
6.5 Teori, standarder og personlige meddelelser ... 50
6.6 Rapporter, oppgaver og artikler ... 50
1
1 Innledning
1.1 Tema
Det overordnede temaet for denne oppgaven er å undersøke utviklingen av miljøkravene i tidligere og gjeldende byggtekniske forskrifter. De byggtekniske forskriftene tar for seg tek- niske krav og regler som gjelder ved oppføring, oppussing og riving av bygg. Temaet for oppgaven er i hovedsak offentligrettslig, men har også privat- og strafferettslige sider.
1.2 Problemstilling og perspektiv
Siden 1970-årene har det i Norge vært et økende fokus på miljø og miljøvern i Norge.1 Dette har særlig vært et politisk fokus, og har resultert i miljøhensyn som et relevant rettslig hensyn.
Dette er heller ikke unikt for Norge, men er et globalt kjennetegn for perioden fra 1970-årene.
I Norge står bygninger for en stor del av energikonsumet og de produserer også en stor meng- de avfall, hvilket er miljøbelastende. På grunn av denne forbindelsen vil jeg undersøke utvik- lingen av miljøkrav knyttet til bygg.
Den generelle problemstillingen vil være en redegjørelse for utviklingen av miljøkravene som relaterer seg til energi- og avfallsreglene i de byggtekniske forskrifter. Videre vil oppgaven søke å belyse innholdet av disse endringer, samt undersøke bakgrunnen for endringene. Siden jeg tar for meg utviklingen i forskriftene, vil oppgaven ha sider til rettshistorie. Derfor vil jeg redegjøre for den tidligere rettstilstanden for hver del av oppgaven, selv der disse ikke nød- vendigvis berører miljøkrav direkte. Der det har skjedd endringer, vil jeg også drøfte disse.
Perspektivet i oppgaven vil være en kritisk fremstilling av reglene, sett i en rettshistorisk sammenheng. Det rettshistoriske aspektet gjør det nødvendig å redegjøre for tidligere regler og deres virkeområde, sett i lys av økonomiske hensyn og miljøhensyn. Siden oppgaven tar for seg et teknisk rettsområde, vil også faktiske forhold spille inn som et delperspektiv.
1.3 Avgrensninger og presiseringer
Reglene for oppføring av bygg er å finne i plan- og bygningslovgivningen. De konkrete regle- ne om bygg er av teknisk art, og har blitt gitt i forskjellige byggetekniske forskrifter. Siden det er den tekniske utviklingen jeg mener har mest å tilføre denne oppgaven, har jeg valgt å be-
1 Bugge (2011) side 40.
2
grense denne fremstillingen til de byggtekniske forskriftene. Det er likevel nødvendig å foreta noen ytterligere avgrensninger.
Den første avgrensningen angår hvilke av de byggtekniske forskriftene og deres forgjengere, jeg tar med i min videre fremstilling. Her har jeg valgt å ta utgangspunkt i forskrift 27. mai 1987 nr. 458 (Byggeforskrift 1987), og avslutte med høringsnotatet til ny byggteknisk for- skrift.2 Denne avgrensingen gjøres på bakgrunn av at de byggtekniske forskriftene har blitt endret svært hyppig siden 1987. Samtidig at det er krevende å finne adekvate kilder til de for- skrifter som stammer fra før 1987. Dette skyldes også en viss mangel på publikasjon av kil- der, samt at de offentlige kildene ofte er praktisk utilgjengelige. Jeg går mer inn på dette un- der punktet om rettskilde og metode. På bakgrunn av den ovennevnte hyppigheten i endringer, er oppgaven begrenset til de endringene av forskriftene som berører regler om miljøkrav. Det- te fremtvinger en ytterligere avgrensning.
Den andre avgrensningen er av tematisk art. Det finnes en rekke bestemmelser i de forskjelli- ge forskriftene som kan forstås som miljøregler, særlig dersom det legges en vid forståelse av begrepet til grunn. Derfor har jeg valgt å begrense meg til reglene som fokuserer på energi og avfall, for å kunne fordype meg i to svært sentrale miljøtemaer innenfor de forskjellige for- skriftene. Innenfor disse feltene, vil fokuset være på energieffektivisering, energiforsyning og avfallshåndtering. Disse undertemaene vil tjene som organisatoriske samlebegreper, som gjør det mulig å behandle en rekke bestemmelser som påvirker hverandre gjensidig eller har lig- nende formål. I innledningen til hver del av oppgaven vil det samlebegrepet som behandles, bli forklart nærmere.
1.4 Aktualitet
Bakgrunnen for oppgavens aktualitet, er det tilsynelatende fraværet av undersøkelser og opp- gaver om de juridiske reglene i byggtekniske forskrifter. De få bachelor- og masteroppgavene som berører temaet er hovedsakelig skrevet av og for ingeniører og økonomer.3 Således er det nødvendig med en fremstilling som fokuserer på utviklingen av de rettslige aspektene ved området. En rapport utarbeidet Civitas i 2013 viser også at kunnskap særlig om de energirele- vante reglene blant befolkningen er heller laber.4 Ved å redegjøre for reglenes utvikling kan kanskje denne oppgaven tjene som en kunnskapsspreder. Dette behovet gjør seg særlig gjel-
2 Direktoratet for byggkvalitet (2016).
3 Se til eksempel: Nilsen, Marius A. (2011).
4 Civitas (2013) side 53 – 65.
3
dende, når det er planlagt en ny byggteknisk forskrift, ved høringsnotatet til byggteknisk for- skrift 2017.5
Videre har disse reglene store praktiske implikasjoner. I Norge står bygg for bruken av rundt en tredjedel av den totale norske energiproduksjon, hvilket medfører et karbonutslipp på 1,6 millioner tonn.6 Byggebransjen produserer også nærmere 1,87 millioner tonn avfall årlig. I 2014 ble 86 prosent av byggematerialene levert til gjenvinning.7 En gjennomgang og klargjø- ring av de juridiske reglene vil muligens kunne bidra til, og gi et innsyn i hvorfor de faktiske forholdene er som de er.
1.5 Rettskilder og metode
De byggtekniske forskrifter retter seg i hovedsak mot forskjellige aktører i byggenæringen, og som en følge av dette skiller rettskildesituasjonen seg fra den mer alminnelige rettskildelæ- ren.8 Dermed er det også nødvendig å komme med noen bemerkninger, også når det gjelder mer alminnelige rettskilder.
Av mer alminnelige rettskilder på området er det naturlig å starte med plan- og bygningslov- givningen, med tilhørende forarbeider. Oppgaven fokuserer på de byggtekniske forskriftene, så forskriftene med forarbeider og veiledning vil være rettskilder av betydning. Veiledningene til de byggtekniske forskriftene står i en særegen posisjon, som gjør de til en langt mer vektig rettskilde i oppgaven enn i alminnelig rettskildelære. Siden forholdet mellom lov, forskrift og veiledning er særlig spesielt for dette rettsområdet, har jeg valgt å behandle dette i detalj i punkt 2.1. Videre gjør også Norges forpliktelser etter EØS-avtalen,9 at EU-lovgivningen vil bli brukt som en vektig rettskilde i denne oppgaven.
Den andre rettskildeutfordringen på området, er et tilnærmet fravær av rettspraksis som berø- rer forståelsen av regelverkets innhold. De få kjennelser som berører temaet fokuserer i ho- vedsak på om mangelfull oppfyllelse av de byggtekniske forskriftene medfører mislighold av avtale mellom partene.10 Den tredje rettskildeutfordringen er mangelen på juridisk litteratur på området. Dermed er det mangel på litteratur, som redegjør for innholdet av de relevante reg- lene for denne oppgaven.
5 Direktoratet for byggkvalitet (2016).
6 Miljødirektoratet (2010) side 155.
7 Statistisk sentralbyrå (2014).
8 Andenæs (2009) side 3 – 8.
9 Lov 27. november 1992 nr. 109 §§ 1 og 2.
10 Til eksempel: LA-2014-170004, LA-2015-105362 og LA-2015-32101.
4
På bakgrunn av ovennevnte utfordringer, har den mer tradisjonelle metodologien måttet til- passes på en slik måte at særlig forarbeider, i form av høringsdokumenter, tillegges mer vekt enn det som følger av alminnelig rettslære. Dette kan også begrunnes i at det her er snakk om et teknisk regelverk. Forståelsen av de enkelte reglene forutsetter også kunnskaper som er vanskelig å tilegne seg uten forarbeidene. Å benytte seg av forarbeider vil likevel ikke være tilstrekkelig. Dette skyldes at høringsuttalelsene til forskrift 11. mai 2010 nr. 683, ikke er pub- lisert, selv om de ikke er unntatt offentligheten. Det samme problemet gjelder også for hø- ringsdokumenter fra tidligere forskrifter. På grunn av arbeidet knyttet til ny byggteknisk for- skrift, var det usikkert om jeg ville få tilgang på de upubliserte dokumentene før innleverings- tidspunktet for oppgaven. Jeg har forsøkt å bøte på denne rettskildenøden ved å innhente utta- lelser fra ulike aktører på området. For å unngå metodisk svakhet, har jeg valgt å innhente uttalelser fra Marit Langen11 og Gunnar Grini. 12 Disse personene har fremtredende stillinger i store offentlige og private organer, og kan dermed trekke inn sammenfallende eller avvikende hensyn. Disse uttalelsene representerer betydningsfulle rettskilder, særlig for den rettshistoris- ke fremstillingen, men også for forståelsen av reglene og endringene av disse. På denne bak- grunn brukes de noe utbredt, og tildeles rettskildevekt som juridisk litteratur
1.6 Terminologi
Enkeltbegreper og sammenhenger vil bli forklart der de presenteres for første gang i oppga- ven. Likevel er det et visst behov for en klargjøring av begrepsbruken knyttet til de byggtek- niske forskrifter oppgaven vil fokusere på. Etter en gjennomgang av de kilder som er tilgjeng- elige for den følgende kritiske rettshistoriske fremstillingen, har jeg valgt å benytte meg av henvisningsbegrepene som er vanlige blant aktører på området.13 Dermed blir forskrift 27.
mai 1987 nr. 458, forskrift 22. januar 1997 nr. 33 og forskrift 11. mai 2010 nr. 683, referert til som BF 87, TEK 97 og TEK 10 respektivt. Der jeg diskuterer endringer i disse forskriftene, vil jeg i teksten vise til året den relevante endringen ble innført. Den mer presise endringsfor- skriftshenvisningen vil samme sted følge av fotnotene. Den nye forskriften som er foreslått ved høring 10. november 2016 har ingen praksis knyttet til seg, når det kommer til navngiv- ning. Denne vil likevel bli henvist til som TEK 17, og da vil henvisningen føye seg inn i mønsteret som ble presentert over. Denne betegnelsen blir også benyttet som korttittel i hø- ringsnotatet.14
11 Fagdirektør ved Direktoratet for Byggkvalitet.
12 Bransjesjef for Gjenvinning ved Norsk Industri.
13 Grini (2016) og Langen (2016).
14 Direktoratet for byggkvalitet (2016) side 1.
5 1.7 Fremstillingen videre
I kapittel 2 går jeg gjennom noen generelle trekk ved rettsområdet som er viktige for å forstå oppgavens rekkevidde og systemer. Deretter vil jeg fremstille reglene om energieffektivise- ring i kapittel 3. I samme kapittel vil jeg også gi en fortløpende fremstilling av overgangen mellom de forskjellige byggtekniske forskriftene. I kapittel 4 fremstilles utviklingen av regel- verket knyttet til energiforsyning. Til slutt, i kapittel 5, tar jeg for meg utviklingen av avfalls- håndteringsreglene i de byggtekniske forskriftene. Kildelisten vil være å finne i kapittel 6.
6
2 Generelt om rettsområdet
2.1 Lov, forskrift og veiledning
De byggtekniske forskriftene som behandles i denne oppgaven er hjemlet i de to siste Plan- og bygningslovene. Disse er lov 14. juni 1985 nr. 77 og lov 27. juli 2008 nr. 71. I disse lovene finnes en rekke bestemmelser som legger opp til ytterligere tekniske spesifikasjoner. Disse er å finne i de forskjellige byggtekniske forskriftene. Dette skiller seg ikke nevneverdig fra det som gjelder en rekke lover, der det spesifikke innholdet av reglene er gitt i forskrifter. Det som derimot gjør forholdet mellom lov og forskrift spesielt for denne oppgaven, er lov og forskrifts forhold til veiledningen til byggteknisk forskrift. Her er det viktig å være klar over at selv om de byggtekniske forskriftene inneholder konkrete krav, er de forskjellige måtene å oppfylle disse kravene på, gitt i veiledningen. Dermed er det viktig å være klar over innholdet i veiledningen for å vurdere hvordan de forskjellige kravene, som til tider kan oppfattes som vage, er ment å skulle bli oppfylt.
De byggtekniske forskriftene legger opp de fleste oppfyllelsesmetoder etter to spor. Et spor går ut på å vise til preaksepterte løsninger. Her viser den respektive veiledningen til ett eller flere konkrete tiltak som vil oppfylle kravene i tilhørende teknisk forskrift. Dermed represen- terer dette myndighetenes tolkning av hva som utgjør oppfyllelse av minimumskravet. Det andre sporet viser til regneregler for å oppfylle de tekniske kravene. Med dette siktes det til en måte å regne på, der byggesaksforskriften i tillegg setter kompetansekrav til den som skal utføre utregningen.15 Reglene om bærekraft ved brann i TEK 10, 16 er godt egnet til å beskrive denne todelingen. I forskriften er kravet om bærekraft i bygg med brannklasse 2, gitt til å være «tilfredsstillende bæreevne og stabilitet i minimum den tid som er nødvendig for å røm- me og redde personer og husdyr».17 Dette er et forholdsvis vagt krav, som ikke i seg selv gir en god forklaring på hva kravet faktisk går ut på. Ser en til veiledningen,18 blir kravet for en bærende konstruksjon her satt til R 60, hvilket medfører at konstruksjonen må tåle å bli utsatt for direkte brann i 60 minutter før den kollapser. Her viser veiledningen til «SINTEF Bygg- forsk», hvilket er et forskningsinstitutt for bygg. På forskningsinstituttets sider finnes forskjel- lige undersøkelser som viser både hvilke typer bærende konstruksjoner som allerede er god- kjent, samt den matematiske formelen for å oppfylle kravet om 60 minutter bærekraft.19 Ved å ha et slikt forhold mellom lov, forskrift og veiledning, kan myndighetene hele tiden ta høyde
15 Forskrift 26. mars 2010 nr. 488 §§ 9-1 til 11-5.
16 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 11-4.
17 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 11-4 tredje ledd jamfør § 11-3.
18 Direktoratet for byggkvalitet (TEK 10), veiledning til § 11-4.
19 SINTEF krever abonnement for å se de konkrete kravene, derfor vil det ikke bli henvist til disse sidene.
7
for teknologisk utvikling på området. Veiledningen er ikke formelt sett en forskrift, hvilket gjør at endringer kan foretas forholdsvis raskt, uten å måtte gå gjennom de sedvanlige kanaler.
Poenget med å forklare dette er at det gjennom oppgaven til tider vil være nødvendig å henvi- se til veiledningen, for å korrekt kunne vise utviklingen av miljøkravet i de byggtekniske for- skriftene.
2.2 Lovens og forskriftens rekkevidde
Et annet moment som det er viktig å være klar over, er anvendelsesområdet til de byggteknis- ke forskriftene. Anvendelsesområdet for forskriftene følger naturlig av anvendelsesområdet til hjemmelslovginingen. Poenget med å belyse dette, er at fremstillingen av utviklingen vil være underlagt den begrensningen hjemmelslovgivningen oppstiller. Forskriftene tar bare for seg søknadspliktige tiltak,20 hvilket medfører at de ikke omhandler faktisk bruk av bygget, selv om en rekke bestemmelser som vil bli behandlet i denne oppgaven tar sikte på dette. Dette er viktig å ta i betraktning når denne oppgaven tar for seg utviklingen av miljøkrav i de byggtek- niske forskrifter. Dette er krav som settes til bygget når det blir konstruert, revet eller utsatt for store endringer, ikke krav til byggets senere brukere. Fremstillingen vil således være rettet mot analyser av regelverket, og ikke ta for seg den faktiske bruken av bygget. Forholdet til faktisk bruk vil likevel bli trukket inn i drøftelsen der det er nødvendig for forståelsen av den enkelte bestemmelse eller utviklingen.
2.3 Kontroll og ansvar
Et siste viktig moment i forståelsen av de byggtekniske forskriftene, er forholdet til myndig- hetskontroll og ansvarssystem. Med myndighetskontroll siktes det her til de tilfellene der re- presentanter fra de relevante myndighetene oppsøker byggeprosjektet og undersøker om de forskjellige kravene til byggverk er oppfylt. Dette gjelder også for miljøkravene som skal un- dersøkes i denne oppgaven. Ansvarssystemet sikter til den eller de som har det endelige an- svaret for at kravene til bygget er oppfylt. Dette ansvarssystemet viser også til den eller de som kan få sanksjoner rettet mot seg dersom forskjellige krav ikke oppfylles.
Regler om myndighetskontroll er vanlig i offentligrettslige regelverk, og plan- og bygningslo- vene er intet unntak i denne sammenheng. I den eldste relevante lovgivningen for denne opp- gaven, var det uttrykkelig gitt at «[b]ygningsrådet skal føre tilsyn med at arbeidet blir utført i
20 Jamfør lov 14. juni 1985 nr. 77 § 93 og lov 27. juli 2008 nr. 71 § 20-2 jamfør § 20-1.
8
samsvar med denne lov, forskrift og vedtekt».21 I gjeldende lov er ordlyden på samme områ- de: «[k]ommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i sam- svar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov».22 Ved å se på omfanget av disse bestemmelsene, ser det tilsynelatende ut som om regelverket er blitt streng- ere og mer omfattende. I den eldre lovgivningen hadde bygningsrådet «rett til å føre kontroll og kreve de opplysninger det finner nødvendig».23 I gjeldende rett er dette kravet satt til at kommunen må føre tilsyn i slikt omfang at «den kan avdekke regelbrudd».24 Det moderne kriteriet bærer større preg av å sette opp objektive kriterier, og dermed pålegge kommunen en mer omfattende kontrollplikt. Ved å se til forarbeidene til den gjeldende lovgivningen, er det nettopp utvidet kontroll som har vært poenget.25 Dermed skulle det være nærliggende å tro at det føres tett og jevn kontroll med hvorvidt miljøkravene i de byggtekniske forskriftene er oppfylt. Dette ville likevel være galt. Tidligere var det pålagt kommunene å føre tilsyn. Dette følger av ordet «skal»,26 som påla Bygningsrådet å føre tilsyn i alle saker. Selv om det i gjel- dende rett har vært søkt å utvide adgangen og plikten til kontroll, er det på ingen måte like omfattende som tidligere. Videre er det også viktig å være klar over tidsperspektivet i bygge- saker.
Et moment som er noe unikt med byggesaker, er at de kan gå over svært lang tid. Noen søk- nadspliktige byggeprosjekter kan ta en ukes tid å fullføre, men de fleste tar en del lengre tid, og andre igjen kan ta flere år. Dette medfører at kontrollen, som blir utført i rundt ti prosent av alle byggesaker,27 er praktisk avskåret fra å undersøke om alle byggtekniske krav er oppfylt.
På bakgrunn av dette er det egentlig litt upresist å påstå at drøyt ti prosent av alle byggesaker blir kontrollert. Disse kontrollene vil i realiteten kun ta for seg ett eller noen få krav, og hyp- pige kontroller er meget uvanlig. Dermed må det være anledning til å påstå at dette rettsområ- det er underlagt liten reell myndighetskontroll. Dette tilnærmede fraværet av myndighetskon- troll, forklarer også det strenge ansvarssystemet på rettsområdet.
I eldre rett var det krav om at ethvert prosjekt skulle ha en «ansvarshavende», som overfor bygningsmyndighetene ble ansvarlig for at «arbeidet [ble] riktig og fagmessig utført».28 Den ansvarshavende måtte godkjennes i enhver sak, og på bakgrunn av enkelte kriterier kunne
21 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 97 første ledd, første setning.
22 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 25-1 første ledd.
23 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 97 første ledd, annen setning.
24 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 25-1 annet ledd.
25 Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 335.
26 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 97 første ledd, første setning.
27 TNS Gallup (2016) side 15.
28 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 98 første ledd.
9
godkjennelsen når som helst trekkes tilbake.29 Etter gjeldende rett er det tiltakshaver som er ansvarlig for at «tiltaket blir i samsvar med krav gitt i eller i medhold av denne lov».30 Til- takshaver er den «person eller foretak tiltaket utføres på vegne av».31 I mer alminnelig daglig- tale omtales tiltakshaver gjerne som byggherre. Tiltakshaver plikter samtidig å benytte seg av ansvarlig foretak, når det kommer til søknadspliktige tiltak.32 De gjeldende reglene om til- takshaver ligner noe systematisk på de tidligere reglene om ansvarshavende, men skiller seg fra disse ved å gi mulighet og plikt til å dele opp ansvaret. Etter gjeldende rett må tiltakshaver ha en ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende og ansvarlig kontroller- ende.33 Disse kan være samme personer eller bedrifter, men gir også mulighet til at forskjelli- ge profesjonelle aktører påtar seg ansvaret for ulike deler av en byggesak, fra søknad til kon- troll. Regelverket er her oppbygd slik at en aktør kan få sitt ansvar i en byggesak begrenset til det denne faktisk utfører i prosjektet. Det er likevel et moment som er konstant i ansvarslov- givningen, og det er et objektivt ansvar for lovmessig utførsel. Således svarer den som har tatt på seg ansvaret for alle avvik fra lov eller forskrift, innenfor sitt område, uansett om ved- kommende har oppført seg aktsomt eller ikke.
Det totale inntrykket er at rettsområdet har beveget seg vekk fra stor myndighetskontroll, og at området har blitt privatisert. På grunn av utfordringene beskrevet ovenfor, er det også liten sannsynlighet for å avdekke regelbrudd. Myndighetene har satt svært strenge kvalifikasjons- krav,34 men resultatet er likevel et område som er preget av tillit.
Poenget med denne fremstillingen av myndighetskontroll og ansvarssystemet rundt de bygg- tekniske forskriftene, er å vise hvordan reglenes praktiske side virker. Siden denne oppgaven søker å være en kritisk rettshistorisk fremstilling, er det ikke tilstrekkelig å se reglene i et va- kuum. Således blir regelverkets praktiske side til tider viktig, særlig der det utøves kritikk, både positiv og negativ, av enkelte bestemmelser.
29 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 98 annen og tredje ledd.
30 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 23-1 første ledd.
31 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 23-2.
32 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 23-1 jamfør § 20-3.
33 Lov 27. juli 2008 nr. 71 §§ 23-4 til 23-7.
34 Forskrift 26. mars 2010 nr. 488 §§ 9-1 til 13-10.
10
3 Energieffektivisering
3.1 Begrep og innledning
Med energieffektivisering menes regler som tar sikte på å forhindre tap av energi eller effek- tivisere bruken av energi. Det er særlig reglene knyttet til isolering av bygningsdeler, som vil være av interesse i denne fremstillingen. Den videre fremstillingen avgrenses mot laft, hvilket er en type bygg som byggeteknisk og kulturelt har en noe spesiell posisjon i Norge. De tek- niske reglene for denne typen bygg skiller seg fra øvrige regler i de byggtekniske forskrifter.
Dette skyldes i hovedsak måten disse byggene konstrueres på, og materialene som benyttes.
På bakgrunn av dette ville en fremstilling av reglene for laft ta opp en uforholdsmessig stor del av oppgaven i forhold til de øvrige temaer, og blir dermed ikke tatt med.
3.2 Begynnelsen med «god energiøkonomi»
I Byggeforskriften 1987 var ikke fokuset stort på energi. Denne forskriften søkte heller å sam- le en rekke gjeldende tekniske byggeregler i en enkelt forskrift. Til tross for dette, er det ganske tydelig at det var noen bestemmelser som hadde som formål å sikre energieffektivise- ring. Dette inntrykket blir særlig styrket av reglene om ventilasjon. I bestemmelsene som be- rører ventilasjonsanlegg, går det frem at disse skulle konstrueres på en måte som skulle bidra til å fremme «god energiøkonomi».35 Med energiøkonomi siktes det nettopp til å effektivisere bruken av energi, samtidig som det søkes å begrense energitap. Bestemmelsenes nærmere innhold måtte leses i sammenheng med hva slags bygg det var snakk om. Byggeforskriften 1987 delte inn de konkrete kravene til ventilasjonsanlegg i to, der reglene falt inn under enten mekanisk ventilasjon eller naturlige avtrekkskanaler.36 Deretter ble krav fordelt etter byg- ningstype, slik som boliger og publikumsbygg.37 Siden oppgaven tar sikte på å besvare om det har funnet sted en endring mellom de forskjellige tekniske forskriftene, går jeg ikke her inn på hvert enkelt krav i detalj. Likevel er det nødvendig å komme med noen generelle bemerk- ninger, for å forstå graden av utvikling mellom de byggtekniske forskriftene.
Selv om bestemmelsene om ventilasjonsanlegg ikke uttrykkelig nevnte energiøkonomi, måtte de leses i sammenheng med de generelle bestemmelsene. Dette er viktig, siden ingen av de øvrige reglene ville vært oppfylt, dersom ventilasjonen ikke var oppført på en måte som opp-
35 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 §§ 47:1 og 47:2 fjerde ledd.
36 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 §§ 47:3 og 47:4.
37 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 § 47:5.
11
fylte det generelle kravet til god energiøkonomi. Her var det dermed generelle bestemmelser som satte opp et tilleggskrav, som måtte være oppfylt uansett type anlegg eller bygg. De gene- relle bestemmelsene gjaldt likevel kun for ventilasjonsanlegg, hvilket gjorde det generelle kravet om «god energiøkonomi» begrenset til dette kapittelet i forskriften. Dette bringer oss over i den neste fremstillingen, hvilket er den gjentatte bruken av begrepet «god energiøko- nomi» knyttet til kravet i andre bestemmelser i forskriften.
Videre i BF 87, er det tydelig at god energiøkonomi har blitt tatt uttrykkelig inn i andre be- stemmelser. Det var trolig for å understreke at det generelle kravet spiller inn på flere nivåer i BF 87. I kapittelet som omhandler varmeisolasjon og tetthet,38 står det uttrykkelig at varmei- solasjon og tetthet skulle gjøres slik at «god energiøkonomi kan oppnås».39 I denne delen av BF 87, er det påfallende å se et system som fokuserer på konkrete oppfyllelser. I reglene om isolasjon og tetthet, var det et stort fokus på å bygge i henhold til konkrete tall og tabeller.40 For å oppfylle kravet om god energiøkonomi, måtte de enkelte tallene i tabellene oppfylles, med de begrensninger eller tillegg som fulgte av de senere ledd i bestemmelsene.41 Således var det rigide matematiske formler som måtte oppfylles for at et bygg skulle oppfylle kravet om god energiøkonomi. For å muliggjøre dette benyttet myndighetene seg av et fellesbegrep, kjent som «U-verdi» eller «varmegjennomgangskoeffisient».42 Med dette siktes det til et for- holdstall, som benyttes til å regne ut maksimalt antall watt som et bygg kan tape gjennom enkelte bygningsdeler. Dermed satte U-verdien en øvre grense for dette tapet, og kan således sammenlignes med en maksgrense. Implikasjonene av dette er at det ble satt et krav til for eksempel isolasjon, som kun ville oppfylles ved å ha et tilfredsstillende minimum av isolasjon i forskjellige bygningsdeler. I et miljøkravsperspektiv er denne bestemmelsen viktig. Selv om den hadde økonomiske hensyn som formål, var en av følgene et miljøkrav. Siden bestemmel- sen satte en øvre grense for hvor stor mengde energi som kunne tapes gjennom enkeltdeler av et bygg, ble dette økonomiske kravet et miljøkrav, fordi det motvirket energisløsing. Dette medførte igjen et mindre behov for energiproduksjon, hvilket må ses på som en ren miljøkon- sekvens.
Reglene er også interessante dersom fokuset flyttes til loven som hjemler forskriften.43 Hjemmelsparagrafen ga ikke uttrykk for noe fokus på energi, samtidig som det ser ut til at lovens primærhensyn var samfunnsutvikling, et inntrykk som blir videre støttet av innledning
38 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 kapittel 53.
39 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 § 53:1 første og tredje ledd.
40 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 §§ 53:2 og 53:3.
41 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 §§ 53:2 annet til syvende ledd, og 53:3 annet ledd.
42 Forskrift 27. mai 1987 nr. 458 § 53:2.
43 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 6.
12
i proposisjonen til loven.44 Noe det er anledning til å fremheve er at «vern av ressurser», som ifølge forarbeidene også skal gjelde energi, var uttrykkelig nevnt.45 Således er det nærliggen- de å si at fokuset for hele systemet rundt BF 87 ikke bare søkte å samordne hensynene i of- fentligrettslige regelverk. Ved å trekke inn energi som en viktig samfunnsressurs, måtte byg- gereglene utformes på en måte som også tok hensyn til energi som en ressurs som hadde verdi i seg selv.
En kritikk som kunne rettes mot BF 87, var at de strenge rigide reglene hemmet utvikling.
Siden det var konkrete krav om hvordan en kunne oppfylle de forskjellige kravene til god energiøkonomi, motvirket dette innovasjon på området. Dette hang sammen med det noe uni- ke ved BF 87, og de senere forskrifter, hvilket var at de kun gjaldt søknadspliktige tiltak.46 Dermed ble både entreprenører og byggherrer konfrontert med et krav de enten måtte oppfyl- le, eller søke dispensasjon fra.47 Dersom de ikke gjorde dette ville de ikke få byggetillatelse.
Slike dispensasjonssøknader var da som nå tidkrevende, og det knyttet seg et element av usik- kerhet til godkjennelsen av søknaden. Dermed benyttet sjeldent entreprenører og byggherrer seg av alternativer, og fulgte heller de rigide forskriftskravene. Dette momentet bringer oss over i forskrift 22. januar 1997 nr. 33 (Forskrift om krav til byggverk og produkter i byggverk (TEK 97)).
3.3 Det mulige paradigmeskiftet
I TEK 97 ser en at fokuset på energieffektivitet kom i forsetet. Videre kan det tyde på at det har kommet inn et fokus på bygg som en kontinuerlig energiforbrukskilde, fra nybygg til ri- ving. I formålsbestemmelsen for energi stod det:
«Byggevirksomheten i alle faser […] skal drives med forsvarlig belastning på ressur- ser og miljø […]. Materialer og produkter til bruk i byggverket skal være fremstilt med forsvarlig energibruk […]. Byggverk skal være prosjektert og oppført slik at lite energi går med […] i byggverkets levetid, inkludert riving».48
Den umiddelbare utviklingen fra BF 87 er at vi her finner en generell bestemmelse, som gjel- der alle aspekter av bygget over tid. Dette står i motsetning til gjentagende repetisjon av en- keltbegreper og hensyn, slik som «god energiøkonomi» i BF 87. Skillet gir seg uttrykk i den
44 Ot.prp. nr. 56 (1984–1985) punkt 1.2.1. flg., der det fremmes ønske om nærmere samarbeid mellom forskjelli- ge nivåer i statlig planlegging.
45 Lov 14. juni 1985 nr. 77 § 2 første ledd jf. ot.prp. nr. 56 (1984– 1985) punkt 2.6.4.3 og uttalelsene om § 2 på side 101 i proposisjonen.
46 Se punkt 2.2.
47 Jf. lov 14. juni 1985 nr. 77 § 7.
48 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-1.
13
grad «god energiøkonomi» kun kom til anvendelse der den var uttrykkelig nevnt, mens den generelle bestemmelsen i TEK 97 gjaldt for alle de øvrige delene av forskriften, enten det var uttrykkelig nevnt eller ikke. Det er derfor nærliggende å anta at dette var et bevisst grep fra lovgiver for å sette et ytterligere fokus på energieffektivitet. Dette må antas å stemme, til tross for at de enkelte momenter i bestemmelsen gjentas andre steder, slik som under BF 87. Selv om kravet om energieffektivisering nevnes uttrykkelig i for eksempel kravene til det ytre mil- jø,49 ville det likevel gjelde der det ikke var uttrykkelig nevnt, i motsetning til «god energi- økonomi» i BF 87. Ses dette i sammenheng med de energirelevante endringene som ble tatt inn i plan- og bygningsloven i forkant av utviklingen av TEK 97, er det tydelig at fokuset på energi var større enn tidligere.50 Energi og energieffektivisering var ikke lenger kun enkelt- momenter som kom inn i noen bestemmelser, men viktige bakenforliggende hensyn som alle øvrige bestemmelser måtte leses i lys av. Dette kan også ses i forarbeidene til spesielt noen av lovendringene.51 Et interessant moment er at TEK 97 går lenger enn loven til å direkte frem- me energieffektivisering, noe jeg nå skal gå videre inn på. Dette skyldes nok forskrifters for- mål som forklaringer på lovers enkeltbestemmelser, der det nærmere innholdet av loven er å finne i forskriften.
Den generelle bestemmelsen om energibruk i TEK 97 omhandlet energi i byggverk, ved at byggene skulle være utført på en måte som «fremmer lavt energi- og effektbehov som ikke overskrider de rammer som er satt i dette kapittel. Energibruk og effektbehov skal være slik at krav til forsvarlig innemiljø sikres».52 Til tross for det repeterte fokuset på energi, minner denne bestemmelsen forholdsvis mye om det regelsystemet myndighetene hadde oppstilt i BF 87, ved å vise til en konkret måte å oppfylle kravene som ble stilt. Dette er likevel litt misvi- sende, siden den etterfølgende bestemmelsen om energi og effekt raskt rettet på dette inntryk- ket ved å oppstille tre alternative måter for fastsettelse av energi- og effektbehov.53
Den mest markante endringen var kanskje den den første, som åpnet for regning etter energi- rammer.54 Med energirammer menes en systematisk oversikt over energibruken i en bygning, etter kvadratmeter og år. For jurister kan denne bestemmelsen være noe krevende, siden den er svært teknisk, med få juridiske termer å gripe fatt i. Dette er likevel av mindre viktighet, siden bestemmelsen er ment å hjelpe entreprenører å oppfylle kravene til energi- og effektbe-
49 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-5 annet ledd.
50 Til eksempel kan det vises til lov 14. juni 1985 nr. 77 § 106, som ble endret ved lov 5. mai 1995 nr. 20, til også å omhandle god energiøkonomi.
51 Ot.prp. nr. 39 (1993–1994) punkt 10.2.6.
52 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-2 første ledd.
53 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-21.
54 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-21 nr. 1.
14
hov. Den endringen som juridisk sett er mest betydningsfull, er det faktum at myndighetene gikk over fra systemet i BF 87, der det var konkrete krav til konkrete deler av byget, og heller så bygget som en helhet. Denne endringen omtales ofte som overgangen til en funksjonsbasert forskrift og åpnet for alternative løsninger, så lenge det totale netto energibehovet ble oppfylt.
Ved å sette fokus på energieffektivisering, kunne forskriften legge opp til løp der byggherre og entreprenør kunne velge alternative metoder, uten å søke om dispensasjon fra kravet. Det er nærliggende å kalle dette for et paradigmeskifte, men det kan også fremstå som noe over- drevet, særlig på grunn av den andre alternative måten å oppfylle kravet på.
Den andre alternative måten for å fastsette energi- og effektbehov i TEK 97, var tilnærmet identisk den tilsvarende bestemmelsen i BF 87.55 Dette ble kalt varmeisolasjonsmodellen, som stilte konkrete krav til enkeltdeler av bygget, slik som tak eller vegger. Selv om bestemmelse- ne var tilnærmet identiske i form og oppsett, er det likevel viktig å påpeke at det her fant sted en skjerping av de konkrete kravene til varmeisolasjon.
På den annen side er det vanskelig å se noe annet enn at TEK 97 representerte et klart brudd med regelsystemet i BF 87, ved den tredje alternative måten for fastsettelse av energi- og ef- fektbehov. Denne bestemmelsen åpnet for å benytte seg av tabelloversikten, på en slik måte at en kunne endre på de forskjellige postene, så lenge det samlede resultatet ble likt.56 Dette medførte at en kunne bygge for eksempel yttervegger dårligere enn kravet til yttervegger, så lenge dette tapet ble tatt igjen på en annen post, som tak eller gulv. Ses disse alternativene i sammenheng med bestemmelsen om anskaffelse og bruk av miljøvennlige byggematerialer, 57 underbygges ideen om et paradigmeskifte. Materialbestemmelsen åpnet også for at den som bygde kunne avvike fra energirammene, dersom materialene som ble brukt var fremstilt og anskaffet med «lite energibruk» og de hadde «gode miljøkvaliteter ellers». Det eneste kravet var at den totale energibruken, inkludert fremstilling av materialer, drift og rivning, ikke over- skred det generelle nivået bestemmelsene samlet sett oppstilte.58 Siden systemet endret seg fra svært rigide tabeller, med vanskelige unntaksregler, til mer fleksible metoder med rammekrav og energitiltak, mener jeg at det er korrekt å omtale denne endringen som et paradigmeskifte.
Ett annet aspekt som er fremtredende når det kommer til utviklingen av miljøkravene mellom BF 87 og TEK 97, er det som går frem av bestemmelsen om energiforhold.59 Denne bestem- melsen oppstilte et krav om utbygging med hensyn til energieffektivitet, når det kom til loka-
55 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-21 nr. 2 og forskrift 27. mai 1987 nr. 458 § 53:2.
56 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-21 nr. 3.
57 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-23 første ledd.
58 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-23 annet ledd.
59 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-51.
15
lisering, plassering og utforming. Her er det tilsynelatende som nevnt ovenfor, et økt fokus på bygg som en del av et totalt energiforbruk, der byggets komponenter og senere drift ikke lenger er det eneste fokuset. Byggets fremtidige energibruk, også for områder utenfor forskrif- tens virkeområde,60 ble trukket inn. Videre ble reglene angående varmeanlegg i TEK 97 vide- reført med bestemmelsene om god energiøkonomi, som tidligere var å finne i reglene om ven- tilasjonsanlegg i BF 87.61
3.4 Byggevaredirektivet
TEK 97 ble endret to ganger før den ble opphevet der endringene påvirket reglene om energi- effektivitet. Den første endringen berørte regelen om byggevarer.62 Her ble det innført en henvisning til det såkalte Byggevaredirektivet.63 Dersom byggevarer var omfattet av EU- direktivet, måtte de oppfylle de krav som ble stilt til byggematerialer. Etter definisjons- bestemmelsen gjaldt dette alle materialer som «is produced for incorporation in a permanent manner in construction works, including both buildings and civil engineering works».64 Di- rektivet medførte at reglene i TEK 97 om byggevarer, måtte endres slik at de oppfylte de grunnleggende kravene til materialers energisparende og varmeisolerende evner. Det ble også tatt inn en direkte henvisning til Byggevaredirektivets vedlegg 1, som slår fast at produkter skal bli «designed and built in such a way that the amount of energy required in use shall be low, having regard to the climatic conditions of the location and the occupants».65 Denne end- ringen viser nok en gang en kontinuerlig utvikling, der byggs, større helhetlige livstidsper- spektiv, kommer tydeligere frem. Ved å stille strengere krav til materialene som ble brukt under oppføring, der fokuset var på byggets levetid, kunne en få et mer helhetlig bilde av byggets faktiske energikonsum, og ikke bare forbruket under driften. Videre er formuleringen i Byggevaredirektivet og formuleringen i TEK 97 slående like, dersom de ses i sammenheng.
Det er anledning til å stille spørsmål om det ikke har foregått en utveksling av ideer mellom Norge og EU, uten at jeg skal forsøke å spekulere for mye i den retning. Det som derimot kan påstås, er at Byggevaredirektivet viser til en tidlig utvikling av regelsett på tvers av landegren- ser. Det er nærliggende å anta at dette kan ses på som en innrømmelse av at miljøutfordringer er regionale og globale, og ikke lenger kan ses på som et rent nasjonalt anliggende. Det er interessant å registrere at hva gjelder byggtekniske forskrifter, begynte denne utviklingen alle- rede i 1999.
60 Se punkt 2.2.
61 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 9-2 annet ledd og forskrift 27. mai 1987 nr. 458 §§ 47:1 og 47:2 fjerde ledd.
62 Forskrift 13. desember 1999 nr. 1296 § 5-11.
63 89/106/EEC.
64 89/106/EEC artikkel 1 paragraf 2.
65 89/106/EEC tillegg 1 nr. 6.
16 3.5 Lavt energibehov i fokus
Den andre energirelevante endringen til TEK 97, kom i forskrift 26. januar 2007 nr. 96. Her ble for det første regelen om energikrav endret. Den nye bestemmelsen lød:
«Byggverk skal utføres slik at det fremmer lavt energibehov. Byggverk skal lokalise- res, plasseres og/eller utformes med hensyn til energieffektivitet, avhengig av lokale forhold».66
Her ser en raskt at bestemmelsen bringer TEK 97 lenger unna systemet i BF 87, ved at be- stemmelsen ikke lenger henviser til nivåer som ikke må overskrides. Bestemmelsen, som til- synelatende inkorporerte Byggevaredirektivet,67 medvirket også til å samle energireglene yt- terligere. Ved at den slo sammen deler av de tidligere bestemmelsene om energikrav og ytre miljø, ble de energirelevante reglene plassert i samme bestemmelse, og ikke delt opp som tidligere.68 Endringen var også et tegn på den videre utviklingen av funksjonssystemet, etter- som endringen henviste til skjønnsnormer og ikke nivåer.
Videre ble kravene til energieffektivitet i TEK 97 endret.69 Endringen det er nærliggende å begynne med, er den nye regelen om minstekrav til energieffektiviseringen og energibruken i bygg.70 Jeg starter med denne endringen fordi den, sett i sammenheng med den nye bestem- melsen om energikrav, kun skapte et minstekrav. Samtidig åpnet bestemmelsen for å bygge strengere og mer miljøvennlig, dersom den som bygde ville dette. På denne måten gikk myn- dighetene bort fra fokus på totalnivåer, og fokuserte heller på en bunnlinje. Med dette sikter jeg til at myndighetene valgte å sette et minimumskrav til bygg. Endringen kan fremstå som ubetydelig, men ga større rom for innovasjon blant utbyggere, og en bedre mulighet til å til- passe bygget etter forholdene på tomten. Som miljøkrav må utviklingen her ses på som posi- tiv, siden den gjorde det mulig å trekke inn reelle hensyn ved utformingen av bygget, som kunne bidra til å minimere energiforbruket. Endringene i 2007 til energitiltak i TEK 97 var på mange måter lik den originale varmeisoleringsbestemmelsen i TEK 97, men dette var kun en overfladisk likhet.71 Samtidig som begrepet endret seg til energitiltak fra varmeisolering, flyt- tet fokuset seg tilsynelatende fra netto areal, til oppvarmet bruksareal. Antall målepunkter og verdier ble utvidet, slik at bestemmelsen ble enda mer presis for hver bygningsdel. Noe som også er av betydning ved denne bestemmelsen, er at den uttrykkelig åpner for avvik på enkel-
66 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-2.
67 89/106/EEC tillegg 1 nr. 6.
68 Forskrift 22. januar 1997 nr. 33 §§ 8-2 og 8-5 samlet til forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-2.
69 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-21.
70 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-21 bokstav c.
71 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-21 bokstav a og forskrift 22. januar 1997 nr. 33 § 8-21 punkt 2.
17
te punkter, så lenge det ble satt i gang energitiltak som motvirket at det totale resultatet ble endret.72 På denne måten ble også bestemmelsen om energitiltak mer dynamisk enn den tidli- gere varmeisoleringsbestemmelsen. Begrepsbruken ble også endret fra varmeisolasjonsmodel- len til tiltaksmodellen.
Rammekravsmodellen ble også endret og utvidet i den grad at den ble mer presis, etter samme mønster som energitiltak.73 Å samle reglene på denne måten kunne tilsynelatende ses på som et skritt tilbake til det samme organisatoriske oppsettet som ble brukt i BF 87. Denne vurde- ringen er vanskelig å komme med innvendinger mot, da det organisatorisk er likt med samle- de energikrav. Likevel må det påpekes at siden rammekrav og energitiltak ble presentert som likestilte alternativer, med et felles minstekrav som bunnlinje for det tillatte, kan nok ikke bestemmelsen tas til inntekt for noe annet enn at det skjedde en gradvis utvikling på området.
Mange entreprenører foretrekker fortsatt et regelverk der de tekniske kravene kommer klart frem og er enklere å forholde seg til, enn den mer formålsrettede bestemmelsen i energitiltaks- regelen. Dette forklarer hvorfor endringene i 2007 representerte en utvidelse, og ikke en total erstatning av de tidligere reglene.
I høringsnotatet til endringene i TEK 97, er det klart at energieffektivisering har vært hoved- fokuset.74 Helt innledningsvis i høringsbrevet ytres misnøye med de originale TEK 97 regle- ne, og at disse ikke i tilstrekkelig grad bidrar til energieffektive løsninger.75 Samme sted foku- seres det også på det omfattende energikonsumet bygg står for. Det forklares også at aktørene ikke ønsket å gå bort fra modellen med to likeverdige alternativer for å oppfylle energikrave- ne, slik at myndighetene kunne skape regler som kunne oppfylles av de forskjellige aktørene på markedet, der det var og er stor variasjon i kompetansenivå.76 Dette er av betydning i den grad de tilsynelatende ikke søker å hindre næringsutviklingen, samtidig som det søkes å stramme inn på kravene. Det er selvfølgelig korrekt at det ofte er en rekke motstridende hen- syn å finne bak enhver regelendring, men her er det kanskje noe selvmotsigende å innlede et høringsnotat med en henvisning til store miljøutfordringer knyttet til energibruken i bygg, for deretter å si at en ikke ønsker å stramme inn reglene for mye for å beskytte «lavt ambisjonsni- vå».77 Dette kan fremstå som noe inkonsekvent, men er i realiteten for å ta hensyn til mindre aktører, særlig blant entreprenører. I moderne tid har entreprenører typisk vært enkeltmanns-
72 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-21 bokstav a, siste setning.
73 Forskrift 26. januar 2007 nr. 96 § 8-21 bokstav b.
74 Kommunal- og regionaldepartementet (2006).
75 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.1.
76 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.2.
77 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.2.
18
foretak,78 og således ikke selv hatt de nødvendige ressursene til å utføre kompliserte og omfat- tende undersøkelser og utregninger. Her må det også bemerkes at myndighetene anslo end- ringene til å ha en effekt der energibehovet ble redusert med 30 prosent.79 Med en så stor for- utsatt reduksjon, er det nærliggende å anta at hensynet til næringsutviklingen ikke var ment å ha en for fremtredende rolle i den grad det ble sett på som en begrensning av energireglene.
Videre var ikke nivåene knyttet til energieffektivisering fokuset for mange av de som var kri- tiske til forskriftsendringene. For disse var det heller et problem at reglene for utregning var ganske kompliserte og la til grunn et urealistisk kompetansegrunnlag.80 Med dette mente de at myndighetene ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til det faktiske kompetansegrunnlaget blant aktørene, men heller hadde lagt et ideal til grunn.
Høringssvarene er av betydning fordi de belyser et annet aspekt ved utviklingen av miljøkrav i byggteknisk forskrift. En rekke av organisasjonene på høringslisten ytret innvendinger mot de energieffektiviserende bestemmelsene i 2007 endringene. De ble ansett for å bygge på et ufullstendig grunnlag81 og ikke ta hensyn til faktisk erfaring blant aktørene.82 Videre kom de med innvendinger mot at regelverket var for ambisiøst med tanke på reelle oppfyllelsesmulig- heter.83 Til tross for disse innvendingene var det generelt en positiv holdning til strengere reg- ler om energieffektivisering, også blant de aktørene som kom med de nevnte innvendingene.84 Det blir således klart at også aktørene i markedet hadde fått øynene opp for deres faktiske påvirkningskraft på miljøutfordringene tilknyttet bygg. Hvis dette knyttes opp mot det lave kontrollnivået i byggebransjen, taler det for at en del aktører anså miljøkrav for å være vikti- ge. Videre taler det også for at de faktisk hadde en interesse av innstramning på dette området, til tross for sine innsigelser.
Et spesielt moment bak forskriftsendringene, som også nevnes i høringsnotatene,85 var EUs direktiv om energieffektivitet i bygg.86 Dette direktivet tok sikte på nettopp energieffektivise- ring, og satte konkrete krav til staters tekniske regelverk for bygg. Ved å lese fortalen, blir det klart at energieffektivisering har vært et fokus ut ifra miljø- og ressurshensyn,87 men det er også tydelig at hensynet til sikker, stabil og rimelig energitilgang kanskje har vært enda mer
78 Statistisk Sentralbyrå (2015).
79 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.7.2.
80 Langen (2016).
81 NHO (2006) side 1.
82 BNL (2006) side 1.
83 SKANSKA AS (2006) side 2.
84 Til eksempel, se: NHO (2006) side 1, BNL (2006) side 1 og SKANSKA AS (2006) side 1.
85 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.8.
86 2002/91/EC.
87 2002/91/EC fortale punkt 3, 6 og 7.
19
fremtredende.88 En av grunnene til at myndighetene har beholdt metoden med konkrete krav som viser til en bestemt metode å regne energikonsum på, er at denne metoden er et av de uttrykkelige kravene i direktivet.89 Dersom dette direktivet leses i sammenheng med utvik- lingen av miljøkravet i byggteknisk forskrift, ser en nok en gang at utviklingen i Norge ikke var unik. Den føyet seg inn i en rekke parallelle utviklinger i internasjonal sammenheng.
3.6 Samling av energireglene
TEK 97 ble opphevet ved forskrift 26. mars 2010 nr. 489 (Byggteknisk forskrift (TEK 10)). I TEK 10 ble energi nok en gang fremmet som et helhetlig fokus, noe som er ganske tydelig i formålsbestemmelsen.90 Her gikk det frem at forskriften hadde som formål å sikre at bygg oppfyller de krav som stilles til energi. Dette kan tas til inntekt for det økte fokuset på energi- effektivisering og synet på bygg som en helhet i tid, der det også fokuseres på bruken av byg- get, selv om dette er utenfor forskriftens virkeområde.91 Videre ser en at bestemmelsen om energieffektive byggematerialer ble videreført i tråd med Byggevaredirektivet.92
Det mest åpenbare tegnet på at energi hadde fått en enda mer fremtredende rolle, var det fak- tum at energireglene var ytterligere samlet og utvidet i et eget kapittel.93 I formålsbestemmel- sen går det frem at byggverk skal prosjekterers og utføres, hvilket sikter til oppføring, drift og rivning, på en måte som fremmer lavt energibehov.94 Det kunne vært nærliggende å tro at dette skulle medføre en større forskjell mellom TEK 97 og TEK 10, men dersom en sammen- ligner de konkrete bestemmelsene, er de tilsynelatende identiske i innhold. Dette fordi det fortsatt var anledning til å velge mellom å bygge etter energitiltak og energirammer.95 Selve energitiltakene og energirammene gjaldt likevel ikke helt de samme områdene og type bygg som tidligere. Fokus her skiftet fra næringsbygg, småhus og bolig til bolig, småhus og øvrige bygg. De konkrete krav som fremgikk av reglene om minstekrav endret seg ikke.96 Derimot var det endringene i selve energirammene som var omfattende, ved at de ble strammet inn med mellom 5 og 25 kilowattimer per kvadratmeter. Dette fremstår kanskje ikke som en sær-
88 2002/91/EC fortale punkt 4, 12, 16, 18 og 20.
89 2002/91/EC artikkel 3.
90 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 1-1.
91 Se punkt 2.2.
92 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 3-2.
93 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 kapittel 14.
94 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 14-1.
95 Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 14-2.
96 Til sammenligning: forskrift 26. mars 2010 nr. 489 §§ 14-3, 14-4 og 14-5 mot forskrift 26. januar 2007 nr. 96
§ § 2-21 a, b og c.
20
lig imponerende endring, men på et område der mindre endringer i rammetall får store faktis- ke konsekvenser, er det klart at dette var enda et steg mot mer energieffektive bygg.97
Samlet sett fremstår TEK 10 hovedsakelig som en organisatorisk endring, der energireglene blir mer samlet. Det er likevel slik at endringene i energirammene hadde store implikasjoner, selv om det er viktig igjen å påpeke at denne endringen kun kom til anvendelse på søknads- pliktige tiltak.98 Leser en høringsbrevet knyttet til TEK 10, kommer det også frem at hensik- ten med endringen var nettopp å omorganisere energireglene, samt å stramme inn energiram- mene.99 Grunnen til at myndighetene ikke endret kravene til energitiltak, var den positive end- ringen som hadde funnet sted i forkant av TEK 10. 100 Myndighetene fremhevet at dette særlig gjaldt ferdighus. Siden disse reglene hadde blitt endret i 2007, ønsket ikke myndighetene po- tensielt å ødelegge for det de og øvrige aktører anså for å være en heldig utvikling. Videre var det også knyttet en overgangsperiode til endringene, hvilket mest sannsynlig medførte en viss motvilje mot endringer, siden overgangsperioden hadde løpt ut rett i forkant av innføringen av TEK 10.101 Når det gjelder minstekravene, er det interessant å se at disse også fikk innvirk- ning på midlertidige bygninger.102 Dette viser til de typiske brakkene som settes opp i forbin- delse med et større byggeprosjekt, og som kan stå for en overraskende høy andel av energi- konsumet i forbindelse med oppføring av bygg. Her kan en igjen se at fokuset på bygg i et helhetlig tidsperspektiv har vært til stede, fordi det også ble fokus på å effektivisere energi- bruken under oppføring av bygg.
Ser en på lovgivningen bak TEK 10, er det tydelig at energi nok en gang hadde fått en frem- tredende plass i formålslovgivningen. I bestemmelsen som angår tekniske krav gikk det ut- trykkelig frem at bygg skulle prosjekteres og utføres i henhold til de fremsatte krav om energi og energibruk. Samtidig ble det åpnet for å ta hensyn til de geografiske og klimatiske forhold der det foregår arbeid med søknadspliktige tiltak. 103 Denne bestemmelsen er også den sentra- le hjemmelsbestemmelsen for TEK 10.104 Begrepet om god energiøkonomi var også videre- ført i denne lovgivningen, ved at tekniske installasjoner og anlegg måtte oppfylle dette kra- vet.105 Disse bestemmelsene er i all hovedsak tilsvarende de tidligere bestemmelsene i forrige
97 Det skjedde likevel en lemping av kravene, der det var fare for spredning av smitte eller forurensning ved varmegjenvinning jf. forskrift 26. mars 2010 nr. 489 § 14-4 annet ledd.
98 Se punkt 2.2.
99 Kommunal- og regionaldepartementet (2009) side 90.
100 Kommunal- og regionaldepartementet (2009) side 90.
101 Kommunal- og regionaldepartementet (2006) punkt 1.2.
102 Kommunal- og regionaldepartementet (2009) side 91.
103 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 29-5.
104 Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 344.
105 Lov 27. juli 2008 nr. 71 § 29-6.
21
plan- og bygningslov. De er også et uttrykk for ønske om økt klarhet i lovgivningen, ved at enkelte krav ble flyttet fra TEK 97 til bestemmelsene i loven.106 I forarbeidene til loven, er det tydelig at energieffektivisering har vært et moment av stor betydning for regelutformingen fra lovgivers side.107 Ses uttalelsene i sammenheng med det som kommer frem i innledningen av proposisjonen, er det også ganske tydelig at fokuset på bygg som et ledd i en global utfordring har vært minst like fremtredende.108 Utviklingen av kravet til energieffektivisering i TEK 10 og tilhørende lovgivning føyer seg dermed inn i rekken med endringer som tilsynelatende beveger seg mot et enda mer omfattende krav til energieffektivisering og dermed strengere miljøkrav.
Den reviderte versjonen av Energidirektivet ble vedtatt et par måneder etter TEK 10.109 Dette er likevel ikke så relevant når det kommer til utviklingen av miljøkrav i byggtekniske forskrif- ter. Dette skyldes i hovedsak at Norge på dette tidspunktet hadde strengere regler enn EU, noe som særlig fremgår av fortalen. Her settes det krav om nasjonale byggtekniske regler, fokus på energibruk i bygg over tid, og et fokus på viktigheten av kunnskap hos markedsaktørene.110 Disse krav og fokus er allerede til stede i Norge, som har byggtekniske regler, fokus på ener- gibruk i bygg over tid og fokus på markedsaktørene.111 Som følge av dette, er ikke innholdet i direktivets artikler så relevante, siden det norske regelverket allerede oppfylte de krav som ble stilt i direktivet. Likevel er endringen interessant, siden den viser et kontinuerlig internasjonalt samarbeid om utviklingen av miljøkrav knyttet til bygg.
3.7 Innsnevring og gjeldende rett
TEK 10 ble endret ved forskrift 12. november 2015 nr. 1290. Denne endringen var omfatten- de, noe som tidlig bekreftes av innholdet i den nye generelle bestemmelsen om energi. 112 Her er fokuset flyttet fra å oppfylle krav til lav energibruk og miljøriktig energiforsyning, til å fokusere på forsvarlig energibruk. Denne bestemmelsen viser dermed ikke til konkrete krav som kommer senere i forskriften, men åpner for et noe mer dynamisk regelverk, der fokuset er på en forsvarlig energibruk, og ikke nødvendigvis den laveste. Den neste endringen er av en noe strukturell art, ved at myndighetene har gått tilbake til oppsettet som gjaldt under TEK 97
106 Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 343–344.
107 Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 14.
108 Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 12.
109 2010/31/EU.
110 2010/31/EU fortalen punkt 9, 15 og 29.
111 Se punkt 2.1 og 3.3.
112 Forskrift 12. november 2015 nr. 1290 § 14-1.
22
og BF 87, der reglene om energitiltak og energirammer var samlet i en enkelt bestemmelse.113 Dette er likevel også den eneste reelle likheten mellom de tre forskriftene. Når det kommer til energirammene ble det i denne endringen, som i den opprinnelige TEK 10, gjort store end- ringer med selve kravene, mens de konkrete bygningskategoriene ble benyttet som tidligere.
Samtidig ble rammene innsnevret nok en gang, med mellom 5 og 75 kilowattimer per kvad- ratmeter.114 Denne endringen griper således lengre enn den opprinnelige TEK 10, ved å innfø- re mye strengere krav, som i all hovedsak tar sikte på å begrense energirammene i større næ- ringsbygg, som kontorbygg, sykehus og forretningsbygg. Selv om denne bestemmelsen åpner for mer innovativ konstruksjon, er den likevel strengere enn sine forgjengere ved at de enkelte rammekravene er blitt vesentlig innstrammet. Omfanget hvor byggherre og entreprenør kan drive alternativ konstruksjon er dermed blitt vesentlig innsnevret.
I tillegg til at energirammene ble strammet inn, ble det også foretatt en endring av energitilta- kene. Den klareste endringen er at selve tabellen for energitiltak ikke lenger viser direkte til andre typer bygg enn småhus og boligblokk.115 Det skilles også mellom «øvrige bygg» på en side, og «yrkesbygg» på den andre, når det kom til beregningsmetodikk. Øvrige typer bygg skal beregnes etter NS 3031, mens yrkesbygg skal beregnes etter et energibudsjett med reelle verdier. 116 I NS 3031 er det en rekke enkeltbestemmelser som oppstiller regne- og metode- regler for oppfyllelse av kravene etter ulike typer bygg. At yrkesbygg skal regnes etter reelle verdier, siktes det her til bygningens faktiske energibehov, i motsetning til hypotetiske ver- dier. Endringen er også betydningsfull i et utviklingsperspektiv, siden den viser til fremtidig energiforbruk. Det er tydelig at bygg over tid har vært i fokus også her, selv om dette er uten- for forskriftens egentlige virkeområde.117 Selve endringene av kravene til energitiltak repre- senterer også en større innstramming. Selv om energitiltakene i seg selv ikke er endret, er ver- diene disse energitiltakene skal oppfylle, drastisk endret. U-verdien ble endret med mellom 0,05 og 1,9, hvilket kan virke som mindre endringer, men siden dette er forholdstall som er ment å stille et krav til byggematerialer, medfører det at selv en endring på 0,01 får massive følger.118 Minstekravene ble også endret ved denne forskriftsendringen, ved at minstekravene til dør, vindu og lekkasje ble endret med 0,4 og 1,5. Denne endringen er kanskje den mest omfattende, siden den gjelder bygg generelt. Således gjelder den ikke bare for småhus og bo- ligblokker, men også alle andre typer bygg, inkludert yrkesbygg. Som et miljøkrav er dette
113 Forskrift 12. november 2015 nr. 1290 § 14-2.
114 Forskrift 12. november 2015 nr. 1290 § 14-2 første ledd bokstav a.
115 Forskrift 12. november 2015 nr. 1290 § 14-2 annet ledd.
116 Forskrift 12. november 2015 nr. 1290 § 14-2 fjerde og femte ledd.
117 Se punkt 2.2.
118 Her må det bemerkes at tallene for kuldebroer ble endret med en økning 0,02 og 0,01, så endringen er ikke en ensidig innstramming.