1
Et fremtidsrettet kvotesystem.
Merknader til Eidesen-utvalgets innstilling NOU 2016:26
Av Torbjørn Trondsen og PeterTh. Ørebech,
Professorer Norges fiskerihøgskole, UiT Norges Arktiske Universitet og styremedlemmer i Kystens Tankesmie AS
Forord
I dette notatet legger vi frem våre analyser av Eidesen-utvalgets innstilling og våre egne forslag som har vært grundig drøftet i Kystens Tankesmie.
En bærende tanke er at et fremtidsrettet kvotesystem innen fiskeriene må for det første legge til rette for verdiskaping i markedene for fersk kvalitetsfisk som har gitt
oppdrettsnæringen suksess. For det andre må næringen bidra til «det grønne skiftet» på lik linje med andre næringer. Innenfor disse rammene må næringen utvikles etter
fiskerilovgivningens formålsparagrafer om bidrag til en samfunnsøkonomisk lønnsom utvikling i de mange fiskeriavhengige kystsamfunn.
Tromsø 2.2.2017
Innhold
Anbefalinger: ... 2
Sammendrag ... 3
1. Generelt ... 5
2. Eidesen-utvalgets premisser og forslagenes juridiske gjennomførbarhet ... 5
3 De juridiske grunnpilarene i gjeldende norsk fiskerirett ... 7
1) Hva er en kvote? ... 7
2) Politisk styring og ikke markedsstyring ... 8
4. Manglende samsvar med den gjeldene rettslig virkelighet ... 9
5. Lønnsomhetsvurderingene ... 12
1) Effektivitet ... 14
2) Legitimitet ... 15
6. Ressursrente ... 16
7. Merknader og forbedring av utvalgets forslag ... 18
1) Definisjon av fisketillatelser ... 18
2) Justering av gruppeinndeling i kystfiskeflåten ... 18
3) Gruppesammenslåing i havfiskeflåten (9.1.4) ... 19
4) Åpne grupper ... 19
5) Kortsiktig utleie av kvoter... 20
6) Langsiktig kapasitetstilpasning ... 20
2
Anbefalinger:
I. De viltlevende marine ressursene som etter havressurslovens §2 «ligg til fellesskapet i Noreg» skal ifølge formålsparagrafene i Havressursloven og Deltakerloven, fremme den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for sysselsetting og bosetting i
kystsamfunnene.
II. Fiskekvoter skal fortsatt fordeles gjennom politiske vedtaksprosesser på vegne av det norske folk i fellesskap. Privatisering og markedsallokering av kvoterettigheter
mellom redere må derfor avvises.
III. Det opprettholdes en åpen fiskeriallmenning for fartøy under 11 meter med en andel av totalkvoten før fordeling av individuelle kvoter. Kvotestørrelsen i åpen gruppe tilpasses interessen fra fiskere og avtakskapasiteten for kvalitetsfisk. Fiskekvaliteten sikres ved at fiskesalgslagenes regulerer maksimum landingskvantum per uke i forhold til Fiskeridirektoratets tildeling av total årlig fangstkvote. Sammenslåing av individuelle kvoter for fartøyer under 11 meter tillates ikke.
IV. En grunnkvote tildeles alle fartøyer med fisketillatelse etter søknad og en politisk begrunnet beslutningsprosess. Grunnkvoten beholdes så lenge fiskeren oppfyller alminnelige krav som aktivitet, men uten muligheter for videresalg.
V. Det etableres en statlig kvotebank for fleksibel utleie av kvoter til fartøygrupper som fremmer lovverkets formålsparagraf, jfr. (I).
a. Kvoter som trekkes inn blant annet etter brudd på leverings- og aktivitetsplikter
b. Alle utfasede tidsbegrensede (20-25 år) strukturkvoter som har gjort det mulig å slå sammen fartøykvoter.
c. Deler av fartøyenes grunnkvoter som ønskes kortsiktig byttet i fangstsesonger.
VI. Merverdien (Ressursrenta) som genereres gjennom utleie av kvoter fra kvotebanken tilbakeføres fellesskapet på kysten.
VII. Tildeling av kvoter til fartøyer som kan lande fersk kvalitetsfisk prioriteres. Det bør innføres maksimalt tillatt turkvantum tilpasset det enkelte kvotefartøy slik at kvaliteten på fisken sikres og verdiskapningen økes.
VIII. Individuelle kvoter fordeles etter fysiske kapasitetsmål som lengste lengde (eller tilsvarende motorkraft/nettotonnasje) som utgjør en promille av totalkvoten fratrukket kvote avsatt til åpen allmenning. Det tillates ikke å flytte individuelle kvoter mellom kvotegruppene over og under 11 meter og over og under 15 meter lengste lengde.
IX. Kvotegruppen for fartøy 21-28 meter lengste lengde gjenopprettes for å bedre landinger av fersk fisk utenom toppsesongene.
X. Kvotene for trål slås sammen til èn gruppe. Havfiskefartøyer over 21,35 meter (70 fot) som fisker med snurrevadtrål og maskinell line bør også slås sammen til en gruppe og henvises til fiske etter de samme reglene som for trålere utenfor 4 nautiske mil.
3
Sammendrag
1. Eidesen-utvalget fremmer flere fiskeripolitiske endringer som er kontroversielle og som er fremmet tidligere. Dette omfatter blant annet forslagene om å tillate at
kvoterettigheter kan kjøpes «til evig tid», og sammenslåing av kvoter i den aller minste kystflåten. I dette notatet gjennomgås premissene, analysene og forslagene til Eidesen- utvalgets rapport i NOU 2016:26 og våre forslag til et bedre fremtidsrettet kvotesystem.
2. Utgangspunktet er at fisken etter Havressursloven og Deltakerloven er en nasjonal eid ressurs med klare mål for høsting og fordeling av ressursverdiene. Et fremtidsrettet kvotesystem representerer reguleringer av privat næringsutøvelse som fremmer lovverkets intensjoner.
3. Det er uforenlig med Havressurslovens §2 om at «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg» å innføre utvalgets forslag om at myndighetene skal erstatte politiske vedtaksprosesser ved fordeling av kvoterettigheter med privat kjøp og salg mellom redere av gratis tildelte kvoter. En slik endring vil kunne utløse ikke-
diskrimineringsreglene i EØS-avtalen som åpner tilgangen til norske kvoter for alle EU- borgere. Det kan føre forvaltningen av fiskeressursene tilbake til situasjon fra før 1951 da Norge vant sjøgrensesaken mot Storbritannia for Den internasjonale domstolen i Haag om kontrollen over fisket mellom grunnlinjen og 4 mils grensa.
4. Utvalget berører overhodet ikke spørsmålet om flåtestruktur og klima. Dette er en vesentlig mangel ved en utredning som skal lage en modell for «Et fremtidsrettet kvotesystem». Forslagene som fremmes vil derimot medføre færre og større enheter, som vil øke de samlede utslippene fra fiskeflåten. Det er ikke framtidsrettet.
5. Det er i strid med fiskerilovgivningens formål om å fremme den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, når utvalget legger til grunn at kvotesystemet skal sikre den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for de etablerte og stadig færre antall rederier. Utvalgets ensidige fokus på at staten skal fremme en kostnadseffektiv flåtestruktur, fremmer mer energibruk og utslipp av klimagasser, ombordfrysing av fangstene og reduserte landinger av den etterspurte ferske fisken som har gitt oppdrettsnæringen slik suksess. Dette vil igjen fremme at kapitalsterke selskaper fester kontrollen med fiskekvotene med minimale
samfunnsøkonomiske ringvirkninger for mange fiskerisamfunn langs hele kysten.
6. Utvalgets rapport mangler også konsekvensvurderinger av hvor ressursrenteverdiene har tatt veien etter at myndighetene i 2007 avsto fra ressursrentebeskatning for at
verdiskapningen fra fisken skulle komme kystdistriktene til gode. På disse 10 årene er verdien av kvoter, pantsatt og bokført i den gjenværende flåten, firedoblet til ca. 16 milliarder kroner. Dette har i strid med Stortingets intensjon, ført til mindre verdiskaping fra fisket i mange kystdistrikter. Ressursrenta er derimot utbetalt til de som trakk seg ut av næringen, noe som har ført til tilsvarende økende gjeld i den gjenværende flåte.
7. Utvalget har noen ansatser til gode forslag i kapittel 8 som bør videreutvikles:
7.1. Innføring av en standard gjennomgående definisjon av en individuell kvotefaktor som en promille av en totalkvote.
4
7.2. Fastsette individuell kvote etter en fysisk fartøylengde til erstatning fra dagens hjemmelslengde (opprinnelig fartøylengde ved kvotetildeling). Forslaget vil skape en kvotestruktur i samsvar med fartøystrukturen. Det bør vurderes om fangstkapasitet som motorkraft og lasterom størrelse er et bedre inndeling.
7.3. Fastsette forbud mot overføring av kvoter mellom fartøy over lengdestørrelsene 11 meter og 15 meter.
7.4. Slå sammen flere konsesjonsordninger for trål til én gruppe. Vi foreslår at gruppen også bør inkludere alle havfiskefartøyer over 21,35 meter (70 fot) som fisker med snurrevadtrål og egnemaskiner og at disse henvises til fiske utenfor 4 nautiske mil.
7.5. Kvoter til fartøyer i åpen gruppe (under 11 meter) tas av totalkvoten før fordeling av individuelle kvoter til den øvrige flåten. Denne kvoteandelen bør prioriteres på grunn av dens betydning langs hele kysten. Andelens størrelse bør ikke fastlåses, men tilpasses kapasiteten i flåte og landanlegg for kvalitetsfisk gjennom salgslagenes turkvotesystem og årlige maksimalkvoter. Individuelle faste kvoter for fartøyer under 11 meter blir derved overflødig. Sammenslåing av kvoter i denne gruppen bør ikke tillates. Det åpner for å øke kapasiteten med bredere og høyere båter. Det er fartøyets størrelse som bør tilpasses kvoten og ikke omvendt.
8. Utvalgets forslag med negative virkninger
8.1. Forslaget om å fjerne kvotegrensen for fartøy på 21 meter bør ikke gjennomføres.
Dette vil føre til at kvoter tildelt fartøy over 15 meter fort blir flyttet til fartøyer opp til 60 meter (500m3). Dette vil øke omsetningen, energiforbruket og
klimagassutslipp per kilo fisk ved ombordfrysing på bekostning av ferskfisklandinger til landindustrien utenom toppsesongene. Det bør heller innføres en kvotegruppe for fartøy 21-28 meter/begrenset lastevolum, som kan lande fersk fisk.
8.2. Forslaget om å innføre et privat utleiemarked mellom redere for kvoter de har fått tildelt gratis, bør ikke gjennomføres. Vi foreslår alternativt at rederne får øket sin driftsfleksibilitet, gjennom å bytte en del av sine årlige tildelte grunnkvote gjennom en felles kvotebank. Eventuelle leieinntekter kommer da fellesskapet til gode gjennom kvotebanken.
9. Utvalgets forslag om anvendelse av utfasede tidsbegrensede strukturkvoter.
9.1. Utvalgets flertallsforslag om at utfasede strukturkvotene tilbakeføres og fordeles til alle fartøyene i kvotegruppene de opprinnelig ble kjøpt fra, bør ikke gjennomføres.
Dette vil sementere en historisk betinget flåtestruktur som ikke nødvendigvis er i tråd med fremtidens krav fra ferskfiskmarkedene.
9.2. Vi støtter derimot forslaget fra utvalgets mindretall om at strukturkvotene flyttes til en kvotebank for utleie. Det er i tråd med forslaget fra Kystens tankesmie om en kvotebank «Statfisk» som også inkluderer leveringspliktige kvoter som trekkes tilbake fra trålere som ikke oppfyller sine leveringsplikter. En kvotebank vil sikre fellesskapets eiendomsrett, ressursrente og handlingsrom for omfordeling av kvoter etter kystens interesser. Kvotene kan kanaliseres til distrikter og fartøygrupper som lander etterspurt fersk fisk. Fiskerne får en fleksibel kvotetilgang som genereres gjennom kvoteutleie. For øvrig bør grunnkvoten til alle fartøy tildeles gratis etter søknad og politiske beslutningsprosesser. Grunnkvotene kan beholdes så lenge fiskeren er aktiv i yrket men uten muligheter for videresalg.
5
1. Generelt
I dette notatet skal vi drøfte premissene, analysene og forslagene til Eidesen-utvalget og fremme forbedrede forslag. Vi vil også peke på andre forhold som er av betydning for et fremtidsrettet kvotesystem, og som utvalget ikke har berørt.
Innstillingen er av varierende faglig kvalitet. Den bærer preg av at den er skrevet av mange forfattere (sekretariat og spesialutredninger). Til forskjell fra forskningsbaserte analyser, bringer ikke NOUen frem mangfoldet i oppdatert og publisert kunnskap om de spørsmålene de er satt til å utrede. Derimot refereres det til selekterte kilder, særlig etter bestilling hos utvalgte leverandører (NOFIMA, NHH, SSB). Vi savner også perspektiver, oppsummeringer og referanser til relevant fiskeriforskning om kvotesystemet både i Norge og internasjonalt knyttet til samfunnsfag, jus og økonomi.
Deler av utredningsarbeidet preges av antakelser fra nyklassisistisk økonomisk teori om at næringsutvikling drives frem av markedsmakt etter de dominerende bedriftenes egne økonomiske interesser og prioriteringer som den juridiske og sosiale samfunnskontrakt nedfelt i fiskerilovgivningen så må tilpasses. Forslagene om avregulering og privatisering av fellesskapet eiendom er en logisk politisk konsekvens av en slik teoretisk tilnærming.
Virkeligheten i fiskerinæringen er forskjellig. Stortinget har gjennom Havresursloven og Deltakerloven slått fast at fisken er en nasjonal ressurs som er underlagt helt klare
forvaltningsmål om bærekraftig biologisk avkastning og en langsiktig fordeling av verdiene.
Når det skal søkes etter fremtidsrettede modeller for et kvotesystem, blir spørsmålet hvordan kvotene kan fordeles til næringens utøvere etter formålene for fiskerilovgivningen og den mer overordnede klimapolitikken. Ettersom fiskeriene baseres på en fornybar og
«evigvarende» ressurs, må rammene for forvaltningen baseres på et langsiktig perspektiv som tar høyde for endrede forutsetninger og kommende generasjoner. Vi stiller spørsmål om utvalgets faglige sammensetning ivaretar dette. Forslag basert på snevre modeller, rådende virkelighetsoppfatninger og politiske preferanser, blir fort mangelfulle. Dette preger både NOUens situasjonsforståelse og flere av dens forslag.
Men deler av utredningen bærer preg av solid arbeid. Dette gjelder spesielt kapittel 3 som skisserer hovedtrekkene i utviklingen av kvotereguleringene. I tillegg er det flere ansatser til gode forslag i kapittel 8 som med justeringer kan utvikles til noe positivt.
2. Eidesen-utvalgets premisser og forslagenes juridiske gjennomførbarhet Utvalget legger til grunn at
«Basert på formålet og forvaltningshensynene i Havressursloven, samt utvalgets mandat, mener utvalget at kjennetegnene ved et godt nasjonalt kvotesystem kan oppsummeres i tre begreper: effektivitet, fleksibilitet og legitimitet» (s. 25).
Videre erkjenner utvalget at «Samtidig er de opprinnelige hensyn og målsetninger blitt videreført i fiskerilovgivningen. Det er avgjørende at det er sammenheng mellom
målsetninger og faktiske reguleringstiltak, og at fiskerilovgivningen ikke utvikler seg til å bli symboler med voksende avstand til kvotesystemet i praksis» (s. 27).
6 Med dette som basis fastslås det at
«Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at gjeldende lovgivning skal bestå. Det vil si at forslagene ikke skal bryte med formålsparagrafene i de viktigste fiskerilovene havressursloven og deltakerloven» (s. 94).
Det fremholdes samtidig at det er
«..avgjørende for et legitimt system at det er sammenheng mellom målsetninger i lovverket og den faktiske forvaltningen. Dagens system har en rekke utfordringer på dette området. For eksempel omsetter aktørene i praksis fisketillatelser og kvoter, mens det ifølge lovgivningen er staten som tildeler disse. Videre gir ikke lovverket mulighet for utleie, leie eller bytte av kvoter innenfor et kvoteår, samtidig som det har vokst frem et økende antall alternative former for fleksibilitetsordninger. Som en konsekvens, fremstår dagens kvotesystem som komplekst og uoversiktlig og dermed vanskelig å forstå for allment interesserte» (s. 84).
Samtidig konkluderes det med at
«Utvalgets spesifiserer ikke i detalj hvordan lover og regler skal endres. Utvalget har heller ikke sett dette som sitt mandat ut fra dets sammensetning. Det er imidlertid åpenbart at ressursrentebeskatning, auksjon og kortsiktig kvoteleie vil kreve lovendringer» (s. 106).
Det presiseres også at forslaget som utvalget presenterer
«innebærer [i] alle modellene at omsetning av kvoter blir formelt innført. Dette har viktige effekter også for legitimitet ved at det bidrar til å gjøre praksis mer
transparent og til å redusere avstanden mellom lovgivning og praksis. Et system med omsettelige kvoter innebærer likevel ingen ny praksis, men representerer en stor prinsipiell endring og et brudd med tanken om at kvoter tildeles årlig og at den som mottar en kvote skal fiske den» (s. 93).
Utvalget foreslår derfor at
«det etableres en felles markedsplass for kvoteutleie. En slik markedsplass kan etableres i regi av ett eller flere av salgslagene, og være koblet opp mot
kvoteregisteret. I tillegg bør det være mulig å registrere dette elektronisk direkte mellom utleier og leier i kvoteregisteret på Fiskeridirektoratets hjemmeside.
Markedsplassen må være åpen» (s. 97)
Mer konkret ser forslaget slik ut at
«dagens strukturkvoteordning med tidsbegrensninger på 20/25 år erstattes av en ordning uten slik tidsbegrensning som, foruten adgang til sammenslåing av
fisketillatelser der fartøy trekkes permanent ut av fiske, også gir mulighet for salg av deler av et fartøys beholdning av kvotefaktorer» (s. 99).
Utvalget har imidlertid utelatt fra sin vurdering hvordan de siterte forutsetningene skal kunne bringe oss fra dagens tidsbegrensede- og til de evigvarende kvoter.
«Dette vil reise en del rettslige spørsmål som utvalget ikke har mulighet til å bringe til avklaring her» (s. 88).
7
«Rettslige konsekvenser av endringer i forvaltningsregime har sjelden eller aldri vært analysert før endringer gjennomføres, sjelden også i ettertid» (s. 98). «Disse
medlemmer legger også vekt på at et skattesystem ikke skal gripe inn i etablerte rettigheter og omfanget av dem til å utøve fisket, samt fellesskapets eierskap til «Dei viltlevande marine ressursene», basert på foreliggende reguleringer i hhv.
Deltakerloven og Havressursloven med forskrifter. En analyse og vurdering av rettighetshavernes rettsstilling etter disse lovene har ikke vært en del av utvalgets arbeid (s. 102).»
Politikk er «det muliges kunst». Hvordan Eidesen-utvalget tenker seg at et system skal få gjennomslag i Stortinget som innfører markedsallokering i stedet for fordeling av rettigheter ved politiske vedtaksprosesser og som med et pennestrøk fjerner det grunnleggende
prinsipp om at «fisket eies av det norske folk i felleskap», er ikke utredet eller klargjort på annen måte. Dette er en svakhet som vil ramme forslaget sterkt, tatt i betraktning at det nåværende system – slik det nedfeller seg både i deltakerlov og havressurslov – har enstemmig tilslutning i Stortinget. Kunsten for utvalget blir derfor å overbevise Stortinget om at det er feil å fortsette å ha et system med
a) Politiske vedtaksprosesser for fordeling av fiskerettigheter og at Stortinget i stedet går inn for at det skal erstattes av markedsallokering (se vedlagte tabeller om endring av kvoteekvivalenter) og at
b) Fellesskapets eierskap til ressursene i realiteten skal opphøre – noe som blir konsekvensene av evigvarende kvoter med omsetnings- og utleierett.
Valg av begreper, modeller og data er viktige premisser for de analyser og konklusjoner som bringes til torgs. I innstillingens vedlegg 1 defineres relevante kvotebegrep rent teknisk. De juridiske og økonomiske begrepene som anvendes i analysene defineres imidlertid ikke.
Utvalget viser til og siterer flere steder til gjeldende fiskerilovgivning, som utvalget legger til grunn ikke skal endres. Vi er ikke av samme oppfatning: Flere av forslagene vil innebære omfattende og substansielle endringer i lovverket. Vi er usikre på om flertallet i Stortinget er moden for slike endringer.
3 De juridiske grunnpilarene i gjeldende norsk fiskerirett 1) Hva er en kvote?
Stortinget: "Komiteen viste då til fellesmerknaden i Innst.O.nr.38 (1998-1999) der det heiter at: «Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap.
Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller selskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av og tjene på disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket». Komiteen meiner dette skal liggja til grunn også i framtida". Innst.O.nr.73 (2000-2001) . Innstilling frå
næringskomiteen om spesielle kvoteordninger) s.2 sp. 2.
8
«Dette følgjer nettopp av at verksemda er basert på, og avhengig av, offentlege løyve med utgangspunkt i at verksemda ikkje er tillaten utan slikt løyve». Ot.prp. nr. 20 (2007–
2008) - Havressurslova s. 41 sp. 2) .
Høyesterett: Avsnitt (67) «Etter Deltakerloven § 12 kan fiske med trål bare utøves etter spesiell tillatelse i samsvar med de bestemmelser som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av lov. Dette er uttrykk for det grunnleggende prinsippet at utøving av fiske ikke er en rettighet, men er avhengig av tillatelse fra offentlig myndighet». Volstad-saken, H.r.
plenumsdom i Rt. 2013 s. 1235.
2) Politisk styring og ikke markedsstyring
I Deltakerloven som regulerer fordeling av rettighetene til å delta i fisket står det om formålet i §1:
1) å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser,
2) å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og
3) å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode
I Havressursloven som regulerer uttak og fordeling av kvoter er formålet beskrevet slik i § 1:
«Formålet med lova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».
I tillegg står det i § 2 at
«Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg»
Stortinget har gjennom sine innstillinger gitt en rekke fortolkninger av lovteksten
«Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål». Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) - havressurslova s. 42 sp. 1.
«I forvaltninga av fiskeressursane vert det teke omsyn til andre faktorar enn kva som er samfunnsøkonomisk lønsamt. Det gjeld både ved fastsetjing av totalkvotar og ved fordeling av kvotene på ulike fartøygrupper. Fiskeressursane er eit viktig grunnlag for store delar av næringslivet i kystsamfunna. Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna» Ot.prp. nr. 20 (2007–
2008) - havressurslova s. 30 sp.2.
«Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn». Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) Om Havressurslova s. 42 sp. 1.
9
«Komiteflertallet gav uttrykk for at det er viktig at utviklingen styres slik at de mest fiskeriavhengige distriktene blir i stand til å ta del i den ventede oppgangen i fiske».
Ot.prp.67 (1997-1998) Deltakerloven s. 7.
– Deltakerloven av 1972 kommentarer til § 9: «I henhold til denne paragraf skal tillatelse til å gå ut på fiske bare gis til bestemt person eller selskap og for et bestemt fartøy. Det vil
således ikke være adgang til å overdra en tillatelse til en annen person eller selskap, eller til et annet fartøy». Ot.prp.22 (1971-72) deltakerlov s. 7.
– Deltakerloven av 1999 kommentarer til § 15: «Paragrafens første ledd viderefører § 9 i Deltakerloven av 1972». Ot.prp.67 (1997-1998) - Deltakerloven s. 50.
«En gitt tillatelse kan som den store hovedregel ikke overføres. For det første gir dette seg uttrykk derved at når fartøyet skifter eier, så må den nye eieren søke om en selvstendig tillatelse og må selv oppfylle vilkårene for å få en slik tillatelse for å få denne tillatelsen innvilget. Den tidligere eiers tillatelse faller bort når vedkommende taper eiendomsretten til fartøyet. Det er således ikke den gamle tillatelsen som overføres i og med dette vedtaket».
Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (Deltakerloven) s. 21 sp.
1.
Vi har vanskelig å forstå hvordan Eidesen-utvalget skal kunne klare å få med seg Stortinget på så dramatiske endringer av lovverket som i realiteten skal erstatte politiske
vedtaksprosesser med markedsallokering og overføre fellesskapets eierskap til ressursene til markedet. Det vil måtte bli en konsekvens av forslagene om evigvarende kvoter med
omsetnings og utleierett.
4. Manglende samsvar med den gjeldene rettslig virkelighet
Eidesen-utvalget skal slik det fremkommer i mandatet «utrede økonomiske, regionale, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag, og av å videreføre dagens system uendret» (s. 10)
Som vi skal vise i fortsettelsen er det imidlertid klart at utvalget i sine faktiske premisser målbærer tvilsomme standpunkter og slutninger om virkninger av tiltak som foreslås: I det følgende vil vi eksemplifisere dette:
Eksempel nr. 1:
«Et alternativ uten noen form for strukturering, innebærer at aktørene kan benytte kvotene så lenge de er aktive fiskere, men at tillatelsen inndras når fiskeaktiviteten opphører. Dette er individuelle kvoter uten noen form for omsettelighet, også referert til som «drosjeløyver.» I et slikt system blir de økonomiske inngangsbarrierene til næringen lave, og myndighetene har stor handlingsfrihet til reallokeringer. I et tenkt norsk system, kunne myndighetene da ha tildelt kvoter for eksempel etter regionale fordelingsprinsipper i henhold til ønsket om geografisk spredning. Det er imidlertid en kostnadskrevende og kompleks fordelingsoppgave å bestemme hvilke aktører som skal få overta kvotene» (s.56).
10
Dette er udokumenterte påstander. Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet har store administrative ressurser både sentralt og ute i fylkene. Det har tidligere ikke vært noen vanskeligheter med å fordele rettigheter på fylker, kommuner og enkeltpersoner.
Historien med konsesjonstildeling viser det (Peter Ørebech, Konsesjoner i fisket, Tanum 1982). Det er ikke vanskeligere å fordele rettigheter i fisket enn drosjeløyver, noe som har fungert utmerket i over 50 år.
Eksempel nr. 2:
«Den største utfordringen med et system hvor kvotefaktorer ikke kan omsettes, er at det ikke innehar mekanismer for å utnytte ressursene mest mulig effektivt» (s. 56).
Utsagnet baserer seg på en forestilling om at alle aktører er lovlydige borgere. De som omsetter fisken svart, dvs. fisker kvoten 2 eller flere ganger, er vinnerne, og vil kunne kjøpe ut alle de hederlige aktører. Dette er ikke effektivitet men kriminalitet. Videre gjelder at det finnes et vell av belønningsfaktorer i systemet – f.eks. «ligamodellen» eller det kan gis tilleggskvoter – for fiskere med kvalitetsfisk, mens de som lander «guano» får fratrekk i kvoten. Alle slike reguleringsmuligheter fjernes dersom allokering av kvoter skjer gjennom en ren markedsallokering mellom private kvoteeiere.
Ved markedsallokering er det en reder på vei ut av næringen som bestemmer hvem som fremtidig skal få fiske. Dette underminerer alle muligheter for politisk styring av rettigheter til «unge aktive fiskere», «til den nye generasjon» og til fiskeriavhengige kystsamfunn i store områder av kysten fra Lindesnes og til Grenser Jakobselv.
Det bygger også på den misforståelse at alt fiske er kvoteregulert. Det er det ikke. Fiskere bør oppmuntres til ikke kun å høste torsk, hyse og sei, men også flyndre, kveite, krabbe, uer etc. Utvalget overser at fisket kan fortsette etter at kvoter som måtte finnes er fisket opp.
Vi har seinest i høst opplevd at fullstrukturerte fartøy ikke har hatt kapasitet til å levere fullverdig vare, men tvert imot det som nærmest kalles «guano». En slik situasjon er opplagt verdiødende og ikke effektiv ressursutnyttelse.
Eksempel nr. 3:
«Behovet oppstår for det første når det totale økonomiske utbyttet fordeles på for mange aktører. Da utfordres aktørenes evne til å betale lønn og gjøre nødvendige investeringer. Uten noen form for omsetning av kvotefaktorer, har aktørene heller ikke mulighet til å skaffe seg kvoter for å utnytte skalafortrinn» (s. 56).
Denne ytring ser bort fra at ingen selger «sine» kvoter gratis. De selger til markedspris eiendom som tilhører felleskapet for privat berikelse.
Den er videre basert på den forståelse av at kvoter ikke belaster enkeltaktørers regnskap på passiva-siden. I 2015 var det bokført omlag 16 milliarder kroner i pantsatte kvoter, en firedobling på 10 år. Finanskostnader for rekrutter for å komme inn i næringen øker kraftig, mens de etablerte som opprinnelig fikk sine kvote gratis blir vinnere.
Eksempel nr. 4:
11
«Behovet oppstår for det andre når kvotene fordeles etter andre prinsipper enn effektiv bruk. Uten mekanismer som omfordeler kvoter til de som skaper størst verdier av den aktuelle fangstrettigheten, kan de aktørene som kanskje ønsker å forlate næringen velge å bli værende, ettersom de ikke oppnår kompensasjon for å gi opp fangstrettighetene sine» (s. 56-57).
Lovgiver har det i sin makt å beslutte over fiskeressursene. Utvalget overser at disse
«tilhører det norske folk i felleskap». Kvoter opphører hvert eneste år. Kvoter tildeles til aktive fiskere så lenge disse er aktive. Oppnås pensjonsalder faller kvotene bort, og kan gratis refordeles til «den neste generasjon fiskere». For øvrig er formuleringen
«fangstrettighetene sine» feil ordbruk. Det er ikke noen som eier fangstrettighetene, dette er slik høyesterett fastslo i Rt. 2013 s. 1360 (Volstad-dommen avsnitt 67) kun «fritak fra forbud».
Eksempel nr. 5:
«Et kvotesystem med stor grad av omsettelighet er et alternativ som vektlegger hensynet til produktivitet sterkt og slik vil realisere en betydelig ressursrente» (s. 63).
Oppdrettssystemet med konsesjoner har innført stor grad av omsettelighet. Utvalget kunne med fordel hentet inn empiri her, blant annet fra Island. Utvalget burde dessuten gjort rede for hvordan en tenker seg at en skal unngå at det blir den enkelte aktør som høster
ressursrenta og ikke kommuner, fylker eller stat – som jo er representanter for det folket som eier fiskeressursene.
Eksempel nr. 6:
«Denne representerer også en god kilde til skattlegging til beste for samfunnet. Dette er et velprøvd kvotesystem internasjonalt. Det kan argumenteres for at et slikt system langt på vei representerer en videreutvikling av dagens norske system, som også bygger på kvoteomsetning, men mangler den fleksibiliteten som en finner i et fullt utviklet Individual Transferable Quota (ITQ) system» (s. 63).
Skattlegging skjer i all hovedsak på nettoinntekt, som er resultat av overskudd og gevinst.
Aktører som går i null – er null-skatteytere. Utvalget legger til grunn at fiskebåtrederne – i motsetning til oppdrettseiere som Fredriksen, gjerne vil betale skatt. Alle som kjenner skatterettens system vet at «kreativ bokføring» kan få mesteparten av overskuddet til å forsvinne. Utvalget har ikke gitt noen plausibel forklaring på at forholdene i fiskeriene vil bli annerledes enn i oppdrett.
Her må det også tilføyes at unntaket fra investerings- og etableringsfriheten i EØS gjelder kun ved opprettholdelse av Deltakerloven slik den var pr. 2 mai 1992. Ved innføring av omsettelige kvoter gjennom den foreslåtte markedsplassen skrotes deltakerlovens system – noe som utløser ikke-diskrimineringsreglene i EØS, og som derved medfører at en hvilken som helst borger i EU og et hvilket som helst selskap i EU kan kjøpe kvoter på lik linje med norske aktører. Det bringer Norge tilbake til tiden før vi vant saken mot Storbritannia og de rette grunnlinjer for Den internasjonale domstolen i Haag (1951)1.
1 http://www.icj-cij.org/docket/files/5/1809.pdf
12
5. Lønnsomhetsvurderingene
Vi tolker formålsparagrafene Deltakerloven og Havressursloven slik:
1) å sikre bærekraftig og rasjonell utnyttelse av ressursen.
2) å sikre samfunnsøkonomisk lønnsomhet og verdiskaping.
3) å sikre at høstingen av ressursene som ligg til fellesskapet i Norge, skal komme kystbefolkningen til gode hvor den skal medvirke til sysselsetting og bosetting i kystsamfunna.
I lovene står det ikke noe om at formålet er å sikre alle deltakernes bedriftsøkonomiske lønnsomhet. Det står heller ikke noe om at det er den samfunnsøkonomisk lønnsomhet for Norge som helhet som skal prioriteres.
«I forvaltninga av fiskeressursane vert det teke omsyn til andre faktorar enn kva som er samfunnsøkonomisk lønsamt. Det gjeld både ved fastsetjing av totalkvotar og ved fordeling av kvotene på ulike fartøygrupper. Fiskeressursane er eit viktig grunnlag for store delar av næringslivet i kystsamfunna. Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er
formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna»
Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) - Havressurslova s. 30 sp.2.
Vi legger til grunn at ingen vil mene at man skal medvirke til en ulønnsom sysselsetting og bosetting i kystdistriktene. Man kan da velge å tolke lovens formål om at første prioritet er den langsiktige samfunnsøkonomiske lønnsomheten i kystsamfunnene og blant
kystbefolkningen som skal fremmes gjennom medvirkningen til sysselsetting og bosetting.
Dette må da gå foran det direkte samfunnsøkonomiske lønnsomhetsbidraget til Norge som helhet som i større grad forutsetter mobilitet av arbeidskraften mellom næringssektorer over hele landet. Fellesskapet i Norge avgir dermed rett til ressursene til den del av befolkningen for å sikre den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som kan opprettholde bosettingen i kystsamfunnene.
Standard samfunnsøkonomisk teori som refereres i denne innstillingen, som i talløse tidligere innstillinger fra Fiskeridepartementet, tolker imidlertid dette annerledes som fremheves på side 24
«Dersom kapital og arbeidskraft kan utnyttes bedre i andre næringer, vil det med andre ord ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å prioritere høy sysselsetting og geografisk spredning av fiskeriene» (vår utheving).
Med andre ord: Hvis det er behov for arbeidskraft og kapital i andre næringer lokalisert i andre geografiske områder som forutsetter flytting, underminerer denne definisjon av lønnsomhetsbegrepet hensynet om sysselsetting og bosetting blant kystbefolkningen I innstilingen side 24/25 medgis det også at
«Når hensynet til lønnsomhet og hensynet til kystsamfunnene har stått i motsetning til hverandre, har man i norsk forvaltningspraksis valgt å la lønnsomheten i næringen være førende».
13
Spørsmålet er om hvilke fullmakter fiskeriforvaltningen har hatt fra Stortinget til å føre en slik forvaltningspraksis? For det første innføres det bedriftsøkonomiske begrepet
«lønnsomheten i næringen» som et kriterium for prioritering. Antar man at «næringen»
betyr alle rederier, er altså forvaltningspraksis slik at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten hos de allerede etablerte rederier skal prioriteres.
Vi tolker det ovennevnte sitat fra Odelstingsproposisjonen nr. 20 (2007-2008) om
« at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane»
..legger føringer for hvilken flåtestruktur som fremmes gjennom kvotetildeling til fangstleddet.
Så langt vi kjenner til, har fiskeriforvaltningen hittil ikke etablert noe system for løpende samfunnsøkonomisk belysning av konsekvensene av strukturen i kvotefordelingen verken for verdiskapingen per kilo fangst, for kystdistriktene eller for landet som helhet. Man tar i stor grad de etablerte strukturer som gitte. Det som tilrettelegges av økonomisk statistikk av Fiskeridirektoratet er bedriftsøkonomiske analyser av gjennomsnittsfartøyene i de forskjellige flåtegrupper.
«Fremfor å la hele flåten oppleve stadig lavere lønnsomhet som følge av et høyere kostnads- og lønnsnivå ellers i samfunnet, fikk fartøyene anledning til å øke sitt driftsgrunnlag ved å slå sammen flere kvoter» «behovet for bedriftsøkonomisk lønnsomhet blir ivaretatt» (s 25).
I økonomien for øvrig er det et skarpere skille mellom privat og offentlig virksomhet. De enkelte bedriftene har innenfor de felles samfunnsreguleringer ansvar for optimalisere sin bedriftsøkonomi i konkurranse med hverandre. Statens oppgave er å regulere relasjonene mellom private virksomheter og personer ut fra de politiske mål og lovverk. Den offentlige fiskeriforvaltningen har en tilleggsoppgave med å forvalte en ressurs som stilles til rådighet for privat næringsvirksomhet på vegne av «det norske folk i fellesskap». Staten er derved både blitt aktør og regulator av privat virksomhet.
Det oppstår imidlertid en målforskyvning når fiskeriforvaltningen baserer seg på
bedriftsøkonomisk statistikk og råd fra interessegrupper med egne bedriftsøkonomiske interesser i kvotene som kan stå i motsetning til samfunnsinteressene om å bidra til sysselsetting og bosetting. Fiskeriforvaltningen kan her oppfattes å være et redskap for de bedriftsøkonomiske interessene på bekostning av de samfunnsinteressene som Stortinget har gitt forvaltningen fullmakt til å forvalte i henhold til fiskerilovgivningen.
En lignende perspektiv- og formålsforskyvning; fra samfunnsøkonomi for kystbefolkningen til bedriftsøkonomi for særinteresser, preger deler av de videre utredninger i innstillingen.
For eksempel: Hvis det var den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som Havressursloven foreskriver som premiss for høsting av fiskekvotene, ville det være logisk at man først analyserer verdiskapingen av hvert kilo fisk som landes, samt hvilken fangstmetode og struktur som gir høyest mulig verdiskaping (fisken til beste anvendelse) av de samlede
14
norske fiskekvotene for den tilgodesette kystbefolkningen som loven legger avgjørende vekt på.
Selve verdiskapingsbegrepet i deltakerlovens formålsparagraf kan defineres som summen av lønninger og renter til kapital (nettoprodukt i nasjonalregnskapet) etter at all alle andre driftskostnader er betalt. Slike analyser som enkelt kan utledes av Fiskeridirektoratets statistikk, viser at de minste fartøyene har den høyeste verdiskapingen av fiskens salgsverdi.
Årsaken er blant annet at de har lave kostnader i fangst av fisk som selv kommer svømmende inn til kysten, og har mulighet til leveranse av fersk kvalitetsfisk som prises høyest i forbrukermarkedene.
Slike analyser gjennomfører verken fiskerimyndighetene eller utvalget. Derimot er det i Kapittel 6 gjennomført økonomiske vurderinger av strukturkvoteordningen i Figurene 6.6- 6.10 (s 50-51) med to bedriftsøkonomiske begreper: Driftsmargin og
Totalkapitalrentabilitet. Den samfunnsøkonomiske verdiskapingen er ikke vurdert, verken av ressursen eller for kystbefolkningen.
Driftsmarginen beskriver driftsoverskudd etter at lønninger, men før kapitalkostnader, er trukket fra i regnskapene. Det vil si at de rederier som gir høye andeler av fangstinntektene som lønninger (lott) (for eksempel de minste båtene), oppnår en lav driftsmargin mens de som har investert mye i kvoter, øker sin driftsmargin. Totalkapitalrentabiliteten beskriver avkastningen på totalkapitalen. I innstillingen står det ikke noe om verdiskaping som inkluderer summen av lønn og oppnådd rente på kapitalen. Valg av analytiske begreper reflekterer derfor hvilket budskap utrederne vil ha frem.
Vi finner også at «Konvensjonell kyst» brukes som samlekategori for analyse av driftsmargin og totalkapitalrentabilitet, uten å spesifisere lønnsomhetstall for kystfartøy etter størrelse, selv om dette legges til grunn for de etterfølgende anbefalingene om et «fremtidsrettet kvotesystem»
På side 25 har utvalget operasjonalisert fiskerilovverkets formål i tre begreper: Effektivitet, Fleksibilitet og Legitimitet.
1) Effektivitet
«Kvotesystemet skal bidra til at fiskeressursene forvaltes på en effektiv måte» står det i første setning. I deltakerloven anvendes ordet «øke lønnsomhet og verdiskaping».
Hvordan er dette blitt til effektivitet?
Videre (s 25-26) defineres effektiviteten på to måter: Kostnadseffektivitet og det påfølgende ledds muligheter til å generere verdi av fisken. Det som igjen fokuseres er de
bedriftsøkonomiske perspektiver, ikke verdiskapingen per kilo fisk for hele verdikjeden som både inkluderer fiskere og landvirksomheten og dermed kystsamfunnet som helhet.
i) Fersk leveranseeffektivitet
For eksempel er prisene på fersk fisk i store deler av året høyere enn for frosset fisk i markedene. Dette illustreres av at over 90 prosent av laksen eksporteres fersk. Den samme preferansen for fersk fisk gjør seg gjeldende for villfisk. I torskefiskeriene er kun 10-20
15
prosent av fisken blitt eksportert fersk. En vesentlig årsak er at fiskerimyndighetene har tildelt kvotene til fartøyer som teknisk sett har en størrelse og utrustning som er innrettet på å fryse fisken om bord for direkte eksport utenom kystsamfunnene.
Denne kvotefordelingen kommer derved i konflikt med deltakerlovens formål «å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene» som forutsetter at kvotene kanaliseres til fartøyer og driftsformer som kan sikre råstofftilgangen til verdikjedene som etterspør fersk fisk.
Siden det heller ikke er begrensninger på hvor mye fersk fisk det enkelte fartøy kan bringe på land pr tur, er en altfor stor del av den ferske fisken av mye dårligere kvalitet enn den
optimalt kan ha. (Ref. gjentatte undersøkelser fra Nofima).
Økte kvoter til fartøy som fisker med krok og leverer fisken fersk – på bekostning av de som fryser om bord, vil også øke den økonomiske effektiviteten – øke verdiskapningen – i norske fiskerier. Når det er en begrenset fiskeressurs som er tilgjengelig, må økt effektivitet
nødvendigvis gå ut på å skape større verdier av ressursen – ikke å fiske den opp hurtigst mulig, uten å ta hensyn til markedsverdien.
ii) Klimaeffektivitet
Utvalget tar ikke med vurderinger av kvotesystemets bidrag til de nasjonale målene i klimapolitikken. Et fremtidsrettet effektivt kvotesystem må også dokumentere
samfunnsbidraget på dette området. I vedlagte Tabell 3 er det som et eksempel beregnet utslipp av klimagasser for kystfiskeflåten under 15 meter og torsketrålere i 2014. Tallene viser at trålerflåten i gjennomsnitt forbruker 3,9 ganger så mye olje per kg fangst som kystfiskeflåten under 15 meter (215 gram mot 55 gram) og tilsvarende øket mengde utslipp av karbondioksydekvivalenter (C02e) per kilo fangst. Staten utbetaler i dag subsidier per kilo drivstoff i form av refusjon av CO2 - og grunnavgift på mineralolje2. Trålerflåten er derfor også subsidiert 3,9 ganger mer per kilo fangst enn kystfiskeflåten (0,55 mot 0,14 kroner per kg fangst). Hver tråler var således i gjennomsnitt subsidiert med 3,9 millioner kroner i året.
Overføring av kvoter fra trålfisket til kystfisket vil derfor også være et effektivt virkemiddel for å redusere norske klimautslipp.
2) Legitimitet
Dagens kvotesystem er i stor grad utviklet i tett samspill mellom myndighetene og de
rederinteressene som får tildelt kvoter. Problemet er at staten som forvalter ressursene «på vegne av det norske folk i fellesskap» i begrenset grad vektlegger at den tilgodesette
kystbefolkningen bor langs hele kysten med andre interesser og at disse står i motsetning til de dominerende rederes interesser.
Myndighetene legitimerer en forvaltningspraksis som har fokus på geografisk fordeling av kvoterettigheter etter fartøyets registreringsmerke. Den fylkesmessige fordelingen av kvoter etter fartøyenes registreringsfylke har til en viss grad blitt opprettholdt med noen
modifikasjoner (se blant annet tabell 6.2 side 48, hvor det påvises at Nord-Norge har tapt 20 prosentpoeng av kvotefaktorer for NVG sild, samt vedlagte tabell 1 i dette notatet om torskerettigheter).
2 http://www.garantikassen.no/no/ordningene/refusjon_av_mineraloljeavgift/
16
Samtidig har forskning dokumentert at fiskerettighetene i økende grad er blitt sterkt
geografisk konsentrert innad i fylkene (se vedlagte tabell 2 om fordeling av torskerettigheter på kommunenivå).
I tillegg er store deler av flåten som er registret i nord eid av redere med bosted i fylker lengre sør med bedre tilgang på kapital og med større politisk innflytelse overfor konsesjonsmyndighetene. Denne flåten fryser i stor grad fisken om bord og landes på fryseterminaler utenom den tilgodesette fiskeindustrien. Disse forhold gjør at stadig større deler av kystbefolkningen ikke får del i verdiskapingen av fisken de er tilgodesett gjennom fiskerilovenes formålsparagrafer. Dette representerer et avvik mellom lovens intensjon og faktiske resultater for kystkommunene, noe som også kommer til uttrykk i dagens
fiskeripolitiske debatt. Dersom utvalget legger til grunn at det ikke eksisterte et slikt avvik, burde dette dokumenteres.
6. Ressursrente
Et av utvalgets formål var å vurdere ressursrentebeskatning, men utvalget legger en snever økonomisk definisjon av hva ressursrente er (side 65). Først defineres ressursrenta korrekt:
«den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved å utnytte en begrenset ressurs». En kan si at man høster en merverdi av en ressurs som naturen selv allerede har produsert. Den eneste kostnaden er å fange og selge den i motsetning til fiskeoppdrett og all annen industri hvor produktene akkumulerer kostnader under hele produksjonsprosessen. Jakten på denne naturens «ressursrente» har i stor grad vært grunnlaget for kystbosettingen. Fiske har høstet denne merverdien, og fiske har i kombinasjon med jordbruk og andre næringer dannet den økonomiske ryggraden for kystbefolkningen.
Verdisettingen av ressursrenten gjøres av aktørene selv når de vurderer sin alternative anvendelse av sin arbeidskraft og sine investeringer. Denne merverdien finner man ikke nødvendigvis i offisielle regnskaper, men i de inntektene som høstes i intensive
fiskesesonger av havet.
Økonomer beregner ofte ressursrenten som en merverdi ved å trekke fra den alternative verdien av arbeidskraften slik den kan leses av offentlig statistikk i form av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, og den anvendte kapitalen i helårsfisket sin alternative bankrente.
Virkeligheten for fiskere og kapitaleiere i fiskerinæringen kan være helt forskjellig.
For det første er det lokale arbeidsmarked begrenset ut over sesongarbeid. Flytting eller arbeidsledighet blir derfor eneste alternativet.
For det andre krever tilgang på alternative jobber både tilpasset kompetanse og tilgjengelige ledige jobber. Virkeligheten i dagens arbeidsmarked med en stigende arbeidsledighet og krav til spesialisering er annerledes.
For det tredje er store deler av fiskerne og kystbefolkningen organisert som private
næringsdrivende som tilpasser seg og kombinerer sesongarbeid i mange arbeidsmarkeder, for eksempel sesongfiske en del av året og annen virksomhet andre deler av året. Så lenge
17
det samlede utkomme av en slik næringstilpasning vurderes som bedre enn alternative arbeidsmarkeder, så er dette et tegn på at aktørene selv oppfatter dette som en positiv og konkurransedyktig ressursrente og som derved danner det økonomiske grunnlaget for kystbosettingen. Økonomenes beregninger av ressursrente som merverdi over
industriarbeiderlønn og bankrente som grunnlag for ressursrentebeskatning og statlig styring av næringsstrukturen i fiskeriene, reflekterer mer en russisk sentralstyringsmodell enn en tilpasset og moderne markedsøkonomi åpen for nye rekrutter og lokalt initiativ.
Etter at myndighetene har tillatt pantsetting av fiskerettigheter som kan selges og kjøpes, har verdisettingen av ressursrenta også fått et økonomisk regnskapsmessig uttrykk i form av en omsatt kvoteverdi bokført som fisketillatelser.
Når en reder med sitt lokale ståsted er villig til å betale for en kvoterettighet, kan dette forstås som hans oppfatning av merverdien av å tilegne seg fiskerettigheten i forhold å til investere i annen konkurranseutsatt virksomhet. Merverdien vil da være nåverdien av den ressursrenten som han vurderer kan høstes gjennom fiskerettighetens levetid. Denne nåverdien av fremtidige fiskerettigheter kan av Fiskeridirektoratets
lønnsomhetsundersøkelse av helårlige fiskeflåten kalkuleres til ca. 16 milliarder kroner, en økning på 12 milliarder kroner (en firedobling) på 10 år.
Utvalget som er satt til å vurdere ressursrentebeskatning gir ikke noen opplysninger om ressursrentas størrelse (se bl.a. s. 83) slik den fremkommer gjennom fiskerne lotter og aktørene i kvotemarkedet, selv om tallene enkelt kan hentes fra Fiskeridirektoratets statistikker.
I stedet foretas det teoretiske betraktninger om ressursrenten som blant annet ikke tar hensyn til at mange fiskere og fartøy driftes bare halve året, noe som gjør at det bokførte overskuddet blir mindre enn ved full drift hele året. Den «fritiden» som aktørene får, kan imidlertid anvendes til andre inntektsgivende eller kostnadssparende (vedlikehold)
aktiviteter. Verken kostnadene eller utgiftene sett fra den enkelte fiskers eller reders ståsted fremkommer korrekt i de regnskaper Fiskeridirektoratet baserer sine analyserer på. Den beste måten å beregne ressursrenten på er å summere opp hva aktørenes egne
verdivurderinger av en fremtidig fiskerett, ikke på teoretiske modeller som forutsetter en bestemt økonomisk adferd hos aktørene som ikke er i tråd med deres lokale virkelighet.
Fiskerimyndighetenes forståelse av ressursrenta har ikke endret seg de siste 10 år siden.
Utvalget referer på side 67 at ressursrentebeskatning ble vurdert i St meld. 21 (2006-2007)
«at hensynet til kystsamfunnene tilsa at verdiskapingen i størst mulig grad burde forbli i næringen og i kystsamfunnene, som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet på kysten. Regjeringen vil derfor ikke innføre ressursrentebeskatning i fiskeriene».
Siden dette tidspunktet har det blitt solgt fiskerettigheter for 12 milliarder kroner. Visste Stortinget om hvilke verdier de privatiserte?
18
Det som er spesielt er at disse verdiene er havnet i lommene på dem som trakk seg ut av næringen ved salg av fiskerettigheter, opprinnelig tildelt gratis av fellesskapet.
Myndighetene hadde med andre ord ikke noen styring på at pengene ble reinvestert i kystdistriktene. Dette i sterk kontrast til Stortingets intensjon om at dette «var samfunnets investering i utvikling av distriktene og næringslivet på kysten» (se også side 79). Det er ingen som har analysert hvor disse 12 milliardene har tatt veien3.
Mangel på bevissthet om disse store verdiene som tilhører «det norske folk i fellesskap»
preger også forslagene om etablering av felles markedsplass mellom private for utleie av fiskerettigheter som fellesskapet har tildelt gratis. Et fremtidig system for en fleksibel fiskeriforvaltning av fellesskapets eiendom som fiskeressursene representerer, må reflekterer nettopp dette.
7. Merknader og forbedring av utvalgets forslag
Som vist over, har vi en rekke kritiske merknader til utvalgets innstilling. Men, vi finner også ansatser til mange interessante forslag som med noen justeringer kan dreies mot et system som tar intensjonen bak deltaker- og havressurslovenes formålsparagrafer på alvor.
1) Definisjon av fisketillatelser
Utvalget foreslår et system som Trondsen og Ørebech (2012)4 fremmet som grunnlag for Ligamodellen. Det vil si at man innfører en standard gjennomgående definisjon av en
kvotefaktor som en promille av en totalkvote og at man erstatter begrepet hjemmelslengde med kun en standard fysisk definisjon av fartøylengde som grunnlag for kvotefastsetting.
Etter at avstanden mellom fartøyets hjemmelslengde og faktiske lengde stadig er blitt større, gir ikke hjemmelslengde lengre noe riktig bilde på fartøystrukturen langs kysten. En
standardisert kvotefaktor gjør det mer oversiktlig å oppsummere og sammenligne fordeling av fiskerettigheter mellom fartøygrupper og regioner som grunnlag for fordelingspolitikk og regionale bindinger, jfr. utvalgets punkt 9.1.6 s 95.
2) Justering av gruppeinndeling i kystfiskeflåten
Utvalget foreslår en brannmur i fartøystørrelsen på 11 meter og på 15 meter samt at grensen på 21 meter tas bort. Konsekvensen av dette forslaget er at kvoter tilknyttet fartøy over 15 meter kan bli kjøpt opp av fartøyer opp til 60 meter (500m3) som etter dagens regler fortsatt defineres som kystfiskefartøyer. Det betyr at store deler av den mellomstore flåten, som har dannet ryggraden i leveranse av fersk fisk utenom toppsesongene, vil kunne
forsvinne. Dette er i sterk motsetning til ønsket om å øke verdiskapingen gjennom landing av mer fersk kvalitetsfisk større deler av året. Forslaget bør derfor ikke gjennomføres. Vi
3 Sannsynligheten for at en stor del av disse milliarder er kanalisert inn i eiendomsinvesteringer i byene er stor, noe dette aktuelle eksemplet fra en struktureringsaktiv reder illustrerer.
http://www.nord24.no/tromso/bolig/meland/rolf-vil-bygge-eksepsjonelt-signalbygg-i-tromso-kraftig-irritert- over-manglende-svar/s/5-32-
78369?ns_campaign=editorial.article&%3Bns_mchannel=editorial.facebook&%3Bns_source=editorial.
facebook&%3Bns_linkname=editorial.share.article&%3Bns_fee=0&access=granted&access=granted
4 https://www.universitetsforlaget.no/nettbutikk/rettsokonomi-for-fornybare-ressurser-uf.html
19
anbefaler heller at det gjeninnføres en kvotegruppe for fartøy på 21-28 meter som er i stand til å lande fersk fisk i større deler av året utenom de store fangstsesongene.
Faren med å begrense fartøyene kun etter lengde, er også at de da kan øke kapasiteten i motorkraft, i fartøyets høyde og i fartøyets bredde. Det kan således reises spørsmål om lengde er et riktig mål på fangsteffektivitet. Som utvalget bemerker (side 45) er
motorkraften i fiskeflåten den samme nå som i 1990, mens antall fartøy og fiskere er redusert radikalt. Spørsmålet her er om man bør vurdere å klassifisere fartøy etter motorkraft som angir kapasiteten i fisket og nettotonnasje som angir lastekapasiteten og dermed mulig turlengde. Kystens Tankesmie har tidligere fremmet forslaget om at fartøyene bør sertifiseres mht. maksimum last av fersk fisk for å sikre landing at god fersk kvalitet.
Stoltenberg-regjeringen innførte i sin tid en endring hvor maksimal fartøystørrelse i
kvotegruppen for kystfiskefartøy over 21 meter ble øket fra 28 meter til 500 m3. Det førte til at mange redere øket fangstkapasiteten ved å skifte ut fartøy under 28 meter til fartøy opp til 60 meter med opptil 500 m3 lastekapasitet. Endringen i målereglene førte derfor til en betydelig økning i fangstkapasiteten av store fartøyer med mer motorkraft og med fryserier om bord. Disse fisker med snurrevadtrål minst like effektivt som ordinære trålere og
installasjon av fryserier har ført til reduserte landingene av fersk fisk til landindustrien. Mens alle fartøyer som fisker med trålredskap og linefartøy over 21,35 meter (70 fot) med
maskinelt egneutstyr om bord er henvist til å fiske utenfor 4 mils grensa fra grunnlinjene, har mange av den nye snurrevadtrålgruppen tillatelse til å fiske mellom grunnlinjene og 4
milsgrensa5.
Dette fisket innenfor 4 milsgrensa fører til et øket press på kysttorskebestanden, er til fortrengsel for den mindre kystfiskeflåten som lander fersk fisk og er mest klimavennlig som vist over.
3) Gruppesammenslåing i havfiskeflåten (9.1.4)
Utvalgets forslag til sammenslåing av trålergruppene er fornuftig. Havfiskefartøyer med snurrevad og maskin lineegning bør også slås sammen til en gruppe. Fartøyer over 21,35 meter (70 fot) med snurrevadtrål (se over) er like effektive som ordinære trålere og havgående fartøyer med lineegnemaskiner som allerede er henvist til fiske utenfor 4.
nautiske mil. Snurrevadfisket er i dag regulert etter størrelsen på redskapet og ikke etter fartøyets størrelse. Dette er teknisk komplisert og vanskelig å kontrollere. 6
4) Åpne grupper
Kvoter fordelt til fisket i de åpne gruppene er det som nærmest tilfredsstiller
Havressurslovens formål om at ressursene skal komme kystbefolkningen til gode i og med at alle som har et mindre fartøy kan delta i fisket. Vi støtter utvalgets forslag i kap. 9.1.5 om at denne kvoten bør tas av totalkvoten før gruppeinndelingen og tildeling av individuelle
5 Jfr. §15, 32, 60 https://lovdata.no/dokument/LTI/forskrift/2004-12-22-1878
6 § 15 fotnote 5 «Ved fiske med snurrevad i området innenfor 4 nm fra grunnlinjene er det forbudt å bruke snurrevad som har: 1. En kuletelne eller grunntelne som er lengre enn 123 meter fra vingespiss til
vingespiss. 2. En total omkrets i åpningen større enn 156 meter målt på strukket maske.
3. Mer enn 2000 meter taulengde (9 kveiler à 220 meter).»
20
kvoter. Men andelen bør ikke være en fast prosent. De som fisker med de minste fartøyene har både en høy verdiskaping per kilo og en meget god fordelingsvirkning av fellesskapets ressurs. Dette tilsier at kvoteandelen hvert år vurderes av forvaltningsorganet i forhold til verdiskapingspotensialet, tilgjengelig kapasitet og etterspørsel etter kvoter fra fiskere og kjøpere.
En reguleringsform som opprettholder en åpen adgang til å delta i fisket på en felles kvote med mindre fartøy, fjerner behovet for sammenslåing av individuelle kvote for denne fartøygruppen som foreslås av utvalget (s.100). Vi vil sterkt advare mot å tillate
sammenslåing av kvoter for fartøy under 11 meter. Dette vil redusere adgangen til fisket på store deler av kysten og stimulere til en teknisk utvikling av fartøyer som i stedet blir bygd bredere og høyere for å få større lastekapasitet.
5) Kortsiktig utleie av kvoter.
Flertallet i utvalget foreslår at inntil 20 prosent av de kvotene et fartøy tildeles kan leies ut til andre. I tillegg foreslår mindretallet (Roger Hansen s.97) at det settes en grense på innleie på 50 prosent av samme art og at fisker må ha fisket 60 prosent av sine kvoters verdi før det er adgang til å leie ut kvoter.
Bytte og utleie av kvoter kan være fornuftig for å fremme fleksibilitet i fisket når
fangstmulighetene varierer gjennom fiskesesongen. Leie av kvoter vil imidlertid betinge en godtgjørelse fra leier til utleier. Dette vil skape et marked hvor noen aktører i stor grad skaffer inntekter gjennom utleie av kvoter de har fått tildelt gratis av fellesskapet. Dette vil ta oppmerksomheten bort fra det som er formålsparagrafen i fiskerilovene; å fremme verdiskaping på kysten av de knappe fiskeressursene. Privat handel med utleie av gratis tildelte kvoter kan knapt sies å være den type verdiskaping Stortinget hadde i tankene da fiskerilovene ble vedtatt. Selv om utvalget antyder at kvoteutleie skal skje på basis av faste førstehåndspriser, vil det fort etableres et skyggemarked med andre priser når det er stor etterspørsel etter slike kvoter
I stedet for direkte utleie mellom private, foreslås et system at kvotemottakerne årlig kan velge at 20 prosent av grunnkvoten for en art kan tilbakeføres og byttes i en kvotebank. Når mange redere gjør det samme gis det muligheter for å bytte kvoter av forskjellige arter for å optimere driftsmønsteret. Kvotebanken vil da utgjøre den markedsplassen som utvalget foreslår i kap. 9.2.2, med den forskjell at kvotebyttet og eventuelle inntekter gjennom en slik markedsplass som eventuelt kan kanaliseres tilbake til fellesskapet. En slik ordning sikrer fleksibiliteten for fiskernes drift samtidig som fellesskapets eiendomsrett opprettholdes.
6) Langsiktig kapasitetstilpasning
Et hovedspørsmål er hva som skal skje når tidsbegrensningene for de nåværende strukturkvotene oppheves. Alternativene er:
a) Fordeles tilbake til den fartøygruppen de opprinnelig tilhørte (Utvalgets flertall kap.
9.3.1.2)
21
b) Opprette en statlig kvotebeholdning for strukturkvotene hvor en del av
strukturkvotene inngår mens en annen del beholdes sammen med grunnkvotene.
Det statlige kvotefondet kan så leie ut kvotene gjennom den foreslåtte markedsplassen.
Forslag b) er i tråd med Kystens Tankesmies forslag om «Statfisk», noe som vil sikre
fellesskapets eiendomsrett og handlingsrom over fiskekvotene (jfr. Tilleggsmerknad 9.3.1.5 fra Arild O. Eidesen. Forslaget er bra, men bør styrkes ytterligere. Det anbefales at
kvotefondet organiseres som en offentlig markedsplass hvor Staten leier ut kvoter til redere etter en plan for geografisk og strukturmessig fordeling i tråd med Havressurslovens
formålsparagraf. Det kan skje ved å avsette kvoterettigheter til bestemte regioner og
fartøygrupper og driftsformer som interesserte og kvalifiserte redere som eier fartøy kan leie i en tidsbegrenset, med eller uten budgiving.
I tillegg til ovennevnte byttemulighet av deler av grunnkvota som alle godkjente fartøyer i henhold til deltakerloven får tildelt, tilføres kvotebanken alle strukturkvoter etter hvert som de går ut etter gjeldene tildelinger og som rederne på det tidspunktet har kunnet nedskrive til null i sine regnskaper. I tillegg kan misligholdte leveringspliktige trålerkvoterettigheter som trekkes inn gjøres tilgjengelig for utleie gjennom kvotebanken på kortsiktige eller langsiktige kontrakter.
Gjennom denne utleieordningen vil det bli etablert en årlig kvotepris på leie, som i realiteten er markedets verdisetting av ressursrenta og som utvalget drøfter i kapittel 9.4. Diskusjonen om alle andre modeller kan derved avsluttes. Ressursrenta innkassert gjennom utleie fra kvotebanken kan deretter kanaliseres til kystbefolkningen etter Stortingets intensjon fra St meld. 21 (2006-2007) «som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet på kysten».
For fiskerne som fortsetter i næringen, vil det på inntektssiden være et positivt bidrag at de gjennom fleksible kvoter kan optimalisere sin drift ut fra sine konkurransefortrinn. For øvrig kan grunnkvoten tildeles gratis på vanlig måte. Om den avhendes ved salg av fartøy eller ved generasjonsskifte kan den tildeles nye eiere etter intensjonen i loven om politiske
beslutningsprosessene.
På kostnadssiden vil situasjonen ikke være forskjellig for fiskerne. Den eneste forskjellen vil være at kvotekostnadene (ressursrenta) til ekstra kvoteleie går inn til fellesskapet som eier av ressursen, og ikke som i dagens strukturkvotesystem, til de som trekker seg ut av
næringen. Hvor mange kvoter som kan knyttes til hvert enkelt fartøy vil begrenses ut fra hensynet til behovene i de enkelte regionene og for å sikre landinger av en forsvarlig fersk kvalitet.
22
© Torbjørn Trondsen
© Torbjørn Trondsen
23
Kystfiskefartøyer (torskefiske) under 15 meter
Torsketrålere
Total fangst. (Fiskeridirektoratet) 203 085 000 kg 279 623 000 kg Drivstoffkostnader per fartøy. (Fiskeridirektoratet) 252 306 kr 15 040 335 kr
Antall fartøy (Fiskeridirektoratet) 1 160 40
Pris per liter olje. (Statoil pumpepris) 10,63 kr 10,63 kr
Drivstoff subsidier per liter. (Garantikassen for fiskere) 2,177 kr 2,177 kr
Netto drivstoff pris per liter. 8,453 kr 8,453 kr
Totalt oljeforbruk hele flåten. (Drivstoffkostnader/netto drivstoffpris)
13 267 516 liter 71 171 584 liter
Totalt oljeforbruk hele flåten. (Liter x 0,84 egenvekt) 11 144 714 kg 59 784 131 kg
Oljeforbruk per kilo fangst 55 gram 215 gram
CO2 ekvivalenter per kilo olje. (Statistisk Sentralbyrå) 3,20 kg 3,20 kg
Total CO2e. 35 658 514 kg 191 284 707 kg
CO2e per kilo fangst. 176 gram 680 gram
Total drivstoffsubsidier. 28 883 383 kr 154 940 539 kr
Drivstoffsubsidier per kg fangst. 0,14 kr 0,55 kr
Drivstoffsubsidier per fartøy. 24 899 kr 3 873 513 kr
Tabell 3: Kalkyle av utslipp av klimagasser (CO2 ekvivalenter -CO2e) og drivstoffsubsidier i kystfiskeflåten under 15 meter og torsketrålere 2014. © Torbjørn Trondsen