Klimatiltak på tilbudssiden

I

Klimatiltak på tilbudssiden

En drøfting av innførte tilbudssidetiltak fra et samfunnsøkonomisk og klimapolitisk perspektiv

Margrete Hatlen

Masteroppgave ved Økonomisk institutt

Levert for graden Master of Philosophy in Economics

UNIVERSITET I OSLO

Mai 2020

II

Klimatiltak på tilbudssiden

En drøfting av innførte tilbudssidetiltak fra et samfunnsøkonomisk og klimapolitisk perspektiv

Margrete Hatlen

III ã Margrete Hatlen

Mai 2020

Klimatiltak på tilbudssiden http://www.duo.uio.no

Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo

IV

Sammendrag

Parisavtalens klimamål er å holde global oppvarming under 2°C, aller helst 1,5°C. For å nå dette målet har man hovedsakelig fokusert på klimatiltak som retter seg mot å redusere

etterspørselen etter fossilt brensel. Global oppvarming ser likevel stadig ut til å øke, og av den grunn kan det være nødvendig med klimatiltak også på tilbudssiden. Formålet med denne oppgaven er å gi en oversikt over innførte tiltak som har vært fremstilt eller kan synes å være tilbudssidetiltak, og deretter drøfte i hvilken grad disse tiltakene kan vurderes som klimatiltak på tilbudssiden fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Gjennom litteratursøk finner jeg en rekke land som har innført tiltak som på ulike måter ser ut til å redusere produksjonen av fossilt brensel. Belize, Canada, Costa Rica, Danmark, Mexico, Nederland, Peru og USA er blant landene som har innført et forbud eller midlertidig forbud mot olje- og/eller gassutvinning i avgrensede områder. Canada og Tyskland har innført en subsidiereform, og Frankrike, Irland, Italia og New Zealand har innført begrensninger av lisensutdelinger. Frankrike og Irland har også sammen med Storbritannia, Tyskland og Uruguay innført forbud eller midlertidige forbud mot fracking. Spania, Storbritannia og Tyskland har fullført eller er i gang med planer for å fase ut kullproduksjon, og Kina har innført midlertidige forbud mot nye kullgruver. Internasjonalt har man blant annet innført en avtale som forbyr all utvinning av mineralressursene i Antarktis, og OPEC har siden

etableringen forsøkt å samarbeide om å holde lav oljeproduksjon for å holde oljeprisen høy.

Ved å bruke samfunnsøkonomisk teori vurderes det hvorvidt disse tiltakene faktisk reflekterer et negativt skifte i tilbudskurven. Noen av tiltakene vurderes ikke som tilbudssidetiltak fordi de reflekterer redusert produksjon på grunn av redusert etterspørsel. En del av tiltakene ser på den andre siden ut til å være reelle forsøk på å redusere tilbudet. Mange av disse er imidlertid ikke klimapolitiske, og det skilles derfor mellom eksplisitte og implisitte tilbudssidetiltak.

Vurderingen viser at det finnes eksplisitte tilbudssidetiltak som er innført for å redusere tilbudet av fossilt brensel. De mest omfattende tiltakene ser likevel ut til å være implisitte tilbudssidetiltak innført av andre årsaker enn klima, som for eksempel vern av sårbar natur.

Funnene bekrefter dermed at tilbudssidetiltak fortsatt ser ut til å være relativt lite fremtredende i internasjonal klimapolitikk.

V

Forord

Masteroppgaven markerer avslutningen av mine studier ved Universitetet i Oslo. Det har vært både en lærerik og givende prosess å arbeide med oppgaven. Jeg vil først og fremst rette en stor takk til min veileder, Karine Nyborg, for god hjelp og veiledning. Gjennom hele prosessen har hun vært engasjert og kommet med innspill av stor betydning.

Jeg vil også rette en takk til familie for korrekturlesing, og ikke minst støtte og oppmuntring.

Videre vil jeg takke mine gode venner på Blindern for samarbeid og fine stunder gjennom hele studietiden.

Eventuelle feil og mangler i denne oppgaven er kun mitt eget ansvar.

Oslo, mai 2020 Margrete Hatlen

VI

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ... IV

1 Innledning ... 1

2 Bakgrunn ... 3

2.1 Klimapolitikk i historisk sammenheng ... 3

2.2 Parisavtalen ... 4

3 Teori ... 6

3.1 Teoretiske begrunnelser for tilbudssidetiltak ... 6

Karbonlekkasje ... 7

Lekkasje på tilbudssiden ... 9

Det grønne paradokset ... 11

3.2 Mulige klimatiltak på tilbudssiden ... 12

4 Oversikt over innførte tilbudssidetiltak ... 15

4.1 Nasjonale tilbudssidetiltak ... 15

4.2 Internasjonale tilbudssidetiltak ... 25

5 Samfunnsøkonomisk vurdering av tiltakene ... 28

5.1 Tilbudskurven ... 28

5.2 Definisjonen av et tilbudssidetiltak ... 29

5.3 Lønnsomhetsbegrepet ... 30

5.4 Tiltak som er etterspørselsdrevet ... 31

5.5 Tiltak som defineres som tilbudssidetiltak ... 33

Eksplisitte tilbudssidetiltak ... 34

Implisitte tilbudssidetiltak ... 38

6 Konklusjon ... 50

Litteraturliste ... 52

VII

Figurliste

Figur 1: Gapet mellom planlagt produksjon av fossilt brensel og produksjon som er forenlig med å holde global oppvarming under 2°C og 1,5°C ... 5 Figur 2: Effekten på pris og omsatt kvantum av fossilt brensel ved et skifte i etterspørsels- og tilbudskurven etter innføring av etterspørselstiltak og tilbudssidetiltak når det finnes

gratispassasjerer ... 8 Figur 3: Et skifte i tilbudskurven ... 28 Figur 4: En bevegelse langs tilbudskurven og et skifte i etterspørselskurven ... 28

Tabelliste

Tabell 1: Et fangens dilemma-spill mellom to oljeproduserende land som kan velge mellom å holde en lav produksjon eller en høy produksjon... 9 Tabell 2: Oversikt over ulike typer tilbudssidetiltak innenfor klimapolitikk... 12

1

1 Innledning

Den tiende utgaven av FNs «Emissions Gap»-rapport, en rapport som jevnlig gir en

oppdatering på vitenskapelige vurderinger av nåværende og fremtidige klimagassutslipp, viser at klimagassutslipp stadig øker, og at dagens klimatiltak trolig ikke vil være effektive nok til å holde global oppvarming under 1,5°C eller 2°C (United Nations Environment Programme (UNEP), 2019, s. 4). Reduksjon av klimagassutslipp og hvordan man kan redusere global oppvarming mest mulig effektivt er et tema som diskuteres hyppig. Tradisjonelt sett har fokuset på klimatiltak vært rettet mot å redusere etterspørselen etter fossilt brensel (Lazarus og van Asselt, 2018, s. 1; Harstad, 2012, s. 77; Holtsmark, 2019, s. 211). Ved å redusere etterspørselen etter fossilt brensel, vil dette føre til at produksjonen reduseres fordi det etterspørres et lavere kvantum fra konsumentene, og produsentene vil tilpasse seg et nytt lavere omsatt kvantum med lavere produksjon av fossilt brensel. Dersom disse tiltakene imidlertid ikke reduserer etterspørselen nok til å unngå klimagassutslipp som fører til global oppvarming over 1,5°C eller 2°C, kan det være nødvendig med alternative tiltak. I lys av dette har flere studier argumentert for å innføre tilbudssidetiltak¹; tiltak som går direkte på å

begrense produksjonen av fossilt brensel, i tillegg til de eksisterende etterspørselstiltakene.

Temaet for denne oppgaven er klimatiltak som er rettet mot tilbudssiden av markedet for fossile brensler fremfor etterspørselssiden. Oppgaven vil forsøke å svare på følgende: I hvilken grad kan innførte tilbudssidetiltak vurderes som klimatiltak på tilbudssiden fra et samfunnsøkonomisk perspektiv? Formålet med oppgaven er å undersøke hvilke initiativer til tilbudssidetiltak som finnes innenfor klimapolitikk ved å gå gjennom sentral økonomfaglig litteratur på feltet, gi en oversikt over faktisk innførte tiltak som har vært fremstilt som eller kan synes å være tilbudssidetiltak, og deretter vurdere disse ut ifra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

En rekke studier har sammenfattet informasjon om innførte tilbudssidetiltak i

klimasammenheng (SEI, IISD, ODI, Climate Analytics, CICERO og UNEP, 2019, s. 43;

Erickson, Lazarus og Piggot, 2018, s. 1038; Newell og Simms, 2019, s. 2-3). Likevel er dette et felt som kontinuerlig oppdateres. Det er også såvidt jeg har kunnet bringe på det rene blitt gjort få samfunnsøkonomiske vurderinger på hvorvidt innførte tiltak som kan fremstå som

1 Se for eksempel Lazarus og van Asselt (2018), Asheim m.fl. (2019), Harstad (2012) og Green og Denniss (2018).

2 tilbudssidetiltak faktisk tar sikte på å redusere tilbudet fra reserver av fossilt brensel, eller om prosjektene, som et resultat av redusert etterspørsel har blitt ulønnsomme og dermed ikke i realiteten kan kalles tilbudssidetiltak. Vurdering av hvorvidt tiltakene er innført av

klimahensyn eller ikke kan også gi et svar på hvor fremtredende tilbudssidetiltak foreløpig ser ut til å være innenfor internasjonal klimapolitikk. Dessuten kan en samfunnsøkonomisk vurdering av innførte tiltak fungere som et bidrag til en faglig diskusjon om hvordan klimatiltak på tilbudssiden bør defineres.

Jeg vil innledningsvis redegjøre for bakgrunnen for klimatiltak på tilbudssiden i kapittel 2; her presenteres en kort innføring i klimapolitikkens historie og Parisavtalens hovedpoenger. I kapittel 3 presenteres relevant teori gjennom en presentasjon av teoretiske begrunnelser for tilbudssidetiltak fra litteraturen, og videre en sammenstilling av mulige klimatiltak på

tilbudssiden. I kapittel 4 sammenfattes en oversikt over eksempler på innførte tilbudssidetiltak i nasjonal og internasjonal sammenheng. Videre, i kapittel 5, gjøres en samfunnsøkonomisk vurdering av tilbudssidetiltakene fra kapittel 4, hvor det drøftes hvorvidt tiltakene kan regnes som et forsøk på å skifte tilbudskurven, og hvorvidt de i det tilfellet er innført av hensyn til klima. I kapittel 6 vil jeg avslutningsvis komme med noen refleksjoner og siste kommentarer til funnene i oppgaven.

3

2 Bakgrunn

I denne delen av oppgaven vil jeg først gi en kort introduksjon til klimapolitikkens historie.

Deretter vil jeg kort forklare hovedelementene i Parisavtalen, som til en viss grad er veiledende for hva som er det gjeldende fokuset i global sammenheng når det gjelder klimapolitikk.

2.1 Klimapolitikk i historisk sammenheng

Allerede på slutten av 1800-tallet begynte en forsker i Sverige, Svante Arrhenius, å

argumentere for potensielle farer ved økninger i global temperatur som følge av karbonutslipp fra industriaktivitet (SOAS, u.å.). Klimapolitikk er likevel et relativt nytt fenomen i historisk sammenheng, da det ikke var før på slutten av 1970-tallet at vitenskapelige organisasjoner, som verdens meteorologiorganisasjon (WMO), begynte å utrykke bekymringer for betydelig global oppvarming som følge av menneskeskapte klimagassutslipp (SOAS, u.å.). Den aller første globale klimakonferansen ble holdt i 1979 (Gupta, 2010, s. 636), men selv om oppmerksomheten rundt klimaforandringer økte, var det heller fornybare energiressurser, ørkendannelse, skog og lignende som var fokuset i klima- og miljøsammenheng (United Nations (UN), u.å.).

Fokuset på vitenskapelige undersøkelser av klimagassutslipp ble trappet opp på 80- og 90- tallet og klimaendringenes konsekvenser fikk større internasjonal oppmerksomhet (UN, u.å.).

Tidlig i denne perioden var det likevel særlig bekymringer for ozonlaget som var i fokus, og dessuten begynte man for alvor å merke påvirkningen av forurensning gjennom sur nedbør i Europa og Nord-Amerika (UN, u.å.). I 1988 etablerte FNs miljøprogram (UNEP) og WMO FNs klimapanel (IPCC), en institusjon som har vært sentral i klimadebatten siden den gang (Gupta, 2010, s. 637). Utover 90-tallet økte fokuset på tiltak rettet mot reduksjon av

klimagassutslipp og i 1992 ble klimakonvensjonen i Rio de Janeiro holdt, en konvensjon som satte internasjonale klimaforhandlinger på agendaen på en ny måte (Gupta, 2010, s. 639). Et av de viktigste gjennombruddene i internasjonal klimapolitikk var Kyotoprotokollen i 1997, en protokoll som forpliktet industriland som signerte avtalen til å redusere klimagassutslipp med minst 5 % fra 1990-nivåene i perioden 2008-2012 (UN, u.å.). Det var i stor grad denne avtalen som satte sammenhengen mellom klimagassutslipp og global oppvarming i fokus, til forskjell fra de tidligere avtalene (UN, u.å.). Siden den gang har det jevnlig foregått

4 klimaforhandlinger som har fokusert på å få land til å redusere klimagassutslipp (Gupta, 2010), som for eksempel Parisavtalen, som forklares i neste avsnitt.

2.2 Parisavtalen

Parisavtalen er en internasjonal, bindende klimaavtale som trådte i kraft i november 2016 (UN, 2015). Hovedmålet med denne avtalen er å begrense global oppvarming til under 2°C, men landene skal strebe etter å holde global oppvarming under 1,5°C (Jakobsen og

Kallbekken, 2020). Hvert land bestemmer selv hvor mye de vil bidra med å redusere sine klimagassutslipp for å nå dette klimamålet, gjennom «nasjonalt fastsatte bidrag» som meldes inn hvert femte år (Klima- og miljødepartementet, 2016). For å sikre at bidragene er

tilstrekkelige, inneholder avtalen også en ambisjonsmekanisme; reduksjon av

klimagassutslipp skal øke over tid, og bidragene som meldes inn hvert femte år skal være mer ambisiøse enn de forrige (Kallbekken, 2016, s. 6).

Måten Parisavtalen er organisert på gir landene forpliktelser til å redusere klimagassutslipp i sitt eget land, men gir ingen forpliktelser til å redusere klimagassutslipp i andre land (Fæhn m.fl., 2018, s. 39). Med andre ord vil for eksempel Norge ikke kunne krediteres for å redusere sin oljeproduksjon, som gir klimagassutslipp i landene som oljen eksporteres til og forbrennes i (Fæhn m.fl., 2018, s. 39). Parisavtalen forplikter dermed landene til å redusere etterspørselen etter fossilt brensel, men gir ingen retningslinjer for å redusere tilbudet av fossilt brensel.

Tanken er at dersom tiltakene for å redusere etterspørselen er tilstrekkelige, vil etterspørselen etter fossilt brensel reduseres, og dermed vil produsentene av fossilt brensel følgelig redusere sin produksjon i takt med etterspørselen i markedet (Asheim m.fl., 2019).

I 2019 ga FN, i samarbeid med flere forskningsorganisasjoner, ut en rapport som beregnet gapet mellom den planlagte produksjonen av fossilt brensel, og produksjonsvolumet som er forenlig med utslipp som resulterer i global oppvarming på under henholdsvis 1,5°C og 2°C (SEI m.fl., 2019). I hovedsak viser denne rapporten at det globale planlagte produksjonsnivået av fossilt brensel ikke er forenlig med Parisavtalens klimamål om å holde global oppvarming under 1,5°C og 2°C. Dette tyder på at produsentene ikke forventer en så stor nedgang i etterspørselen som trengs for å nå Parisavtalens klimamål. Ifølge rapporten planlegger myndigheter å produsere omtrent 50 % mer fossilt brensel innen 2030 enn det som er

forenelig med 2-gradersmålet, og 120 % mer enn det som er forenelig med å begrense global oppvarming til 1,5°C (SEI m.fl., 2019, s. 2). Gapet mellom det planlagte produksjonsnivået av

5 fossilt brensel, og produksjonsnivået som er forenlig med å nå Parisavtalens klimamål, er illustrert nedenfor i figur 1.

En annen studie undersøker hvor mye av dagens reserver av fossilt brensel som må forbli under bakken for å holde global oppvarming under 2°C (McGlade og Ekins, 2015). Funnene viser at av det globale tilbudet av fossilt brensel bør en tredjedel av verdens oljereserver, halvparten av verdens gassreserver, og over 80 % av verdens kullreserver forbli uutnyttet fra 2010 til 2050 for å møte 2-gradersmålet (McGlade og Ekins, 2015, s. 187). I forbindelse med dette, foreslo en rekke forskere en tilleggsavtale for å styrke Parisavtalen, som tar sikte på tilbudssiden i klimapolitikken (Asheim m.fl., 2019). Dette vil jeg komme tilbake til i neste kapittel.

Figur 1: Gapet mellom planlagt produksjon av fossilt brensel og produksjon som er forenlig med å holde global oppvarming under 2°C og 1,5°C. Kilde: figur ES.1 i SEI m.fl. (2019, s. 3).

6

3 Teori

I dette kapittelet vil jeg gjennomgå teoretiske begrunnelser for tilbudssidetiltak fra

litteraturen, samt gi en oversikt over mulige klimatiltak på tilbudssiden. Jeg begynner med å introdusere relevant teori, før jeg redegjør for sentrale konsepter som karbonlekkasje, lekkasje på tilbudssiden og det grønne paradokset. Videre presenteres en oversikt over mulige

klimatiltak på tilbudssiden.

3.1 Teoretiske begrunnelser for tilbudssidetiltak

En av de første studiene til å se på bruk av tilbudssidetiltak som et supplement til

etterspørselstiltak innenfor klimapolitikk var av Michael Hoel i 1994 (Hoel, 1994). Med etterspørselstiltak menes klimatiltak som er rettet mot å redusere etterspørselen etter fossilt brensel, mens tilbudssidetiltak viser til klimatiltak som er rettet mot å redusere tilbudet av fossilt brensel. Hoel (1994) trakk frem et essensielt problem med internasjonal klimapolitikk:

land som ikke bidrar med klimatiltak, gratispassasjerer, motvirker andre lands klimatiltak og gjør dermed klimapolitikken mindre effektiv (Hoel, 1994, s. 259).

Hoel (1994) viser at dersom man ser vekk fra fordelingseffektene av at land har ulikt eierskap til fossilt brensel, så har etterspørselstiltak og tilbudssidetiltak akkurat de samme økonomiske konsekvensene for klimautslipp, dersom alle land samarbeider om å koordinere klimatiltak.

Dette er imidlertid ikke tilfellet dersom det finnes gratispassasjerer som ikke er med på samarbeidsavtalen (Hoel, 1994, s. 259). Dersom samarbeidslandene koordinerer

etterspørselstiltak for å redusere sin etterspørsel etter fossilt brensel, vil dette redusere den internasjonale prisen på fossilt brensel. For landene som ikke er med på samarbeidsavtalen og ikke har innført etterspørselstiltak, vil dette resultere i at disse landene øker etterspørselen sin etter fossilt brensel fordi de står overfor en lavere pris. Med andre ord motvirker landene som ikke er med på samarbeidsavtalen effekten av redusert bruk av fossilt brensel som skjer i landene som er med i samarbeidsavtalen. Hans løsning på dette problemet var å supplere etterspørselstiltakene med tilbudssidetiltak (Hoel, 1994, s. 261). Flere nyere studier har bygget videre på denne teorien og bruker det samme argumentet om at klimapolitikken kan bli

effektiv dersom etterspørselstiltak suppleres med tilbudssidetiltak².

2 Se for eksempel Lazarus og van Asselt (2018), Green og Denniss (2018), Fæhn, Hagem, Lindholt, Mæland og Rosendahl (2017).

7 I korte trekk oppstår altså hovedproblemet med å kun innføre etterspørselstiltak fordi ikke alle land i verden koordinerer klimatiltakene: det finnes gratispassasjerer. Parisavtalen har lyktes med å få med en stor del av verdens land til å delta (Holtsmark, 2019, s. 210). Det ser likevel ikke ut til at de «nasjonalt fastsatte bidragene» fra de ulike landene er tilstrekkelige for å nå klimamålet, og derfor løser heller ikke denne internasjonale avtalen problemet med

gratispassasjerer (Holtsmark, 2019, s. 210). Av den grunn foreslo som tidligere nevnt en rekke forskere en tilleggsavtale til Parisavtalen som er rettet mot tilbudssiden. Ved å ha en avtale lignende Parisavtalen som forplikter landene til å redusere sitt tilbud av fossilt brensel, vil etterspørselstiltakene som er iverksatt gjennom Parisavtalen kunne bli mer effektive (Asheim m.fl., 2019, s. 325). Dette er fordi de kan redusere effekten av økt bruk av fossilt brensel i land som ikke fører tilsvarende klimatiltak. Denne effekten kalles karbonlekkasje, og vil bli grundigere forklart i neste avsnitt.

Karbonlekkasje

Ved å bruke etterspørselstiltak som får etterspørselskurven til å skifte ned, vil både kvantum og prisen reduseres, slik som vist i figur 2 nedenfor. Ettersom ikke alle land i verden bruker slike tiltak, vil en redusert pris føre til at land som ikke har etterspørselstiltak bruker mer fossilt brensel (Asheim m.fl., 2019, s. 325). Deler av reduksjonen i etterspørsel etter fossilt brensel i land som bruker etterspørselstiltak, vil bli erstattet med høyere etterspørsel i land som ikke bruker etterspørselstiltak (Asheim m.fl., 2019, s. 325).

Karbonlekkasje kan også komme i en annen form enn at lavere internasjonale priser øker bruken av fossilt brensel i land uten tilsvarende klimapolitikk: Denne lekkasjeeffekten kalles ofte «konkurranseeffekten» (NOU 2015:15, 2015, s. 65). Ved å gjøre det dyrere for

virksomheter å forbrenne fossilt brensel, gjennom klimatiltak, kan dette svekke deres

konkurranseevne mot land som ikke har innført tilsvarende klimatiltak (NOU 2015:15, 2015, s. 64-65). Økte driftskostnader i land med tiltak som setter en pris på klimagassutslipp kan føre til nedleggelser for bedriftene, og videre at produksjonen flyttes til land som ikke har innført tilsvarende klimatiltak (NOU 2015:15, 2015, s. 64-65). Et eksempel kan være bedrifter innenfor EU som slipper ut mye klimagass. EUs kvotesystem innebærer at hvert land må betale for utslipp som overgår deres tildelte kvote, noe som kan føre til at bedrifter som slipper ut mye klimagasser og dermed må betale for ekstra kvoter, flytter produksjonen sin til et land utenfor EUs kvotesystem (Viddal, 2018). Dette kan resultere i like høyt nivå av

8 klimagassutslipp, men utslippene kommer fra en bedrift utenfor EU istedenfor innenfor EU.

EU har forsøkt å redusere karbonlekkasjen gjennom å dele ut gratiskvoter til utsatte bedrifter, som det kunne vært lønnsomt for å flytte produksjonen sin til et land utenfor kvotesystemet (Viddal, 2018). Flere land utenfor EU har begynt å innføre lignende tiltak som EU ved å sette en pris på klimagassutslipp, noe som også kan bidra til å redusere karbonlekkasjen (Viddal, 2018).

Som figur 2 illustrerer, er en annen alternativ måte å redusere karbonlekkasje på å innføre klimatiltak på tilbudssiden. Ved å innføre tilbudssidetiltak i tillegg til etterspørselstiltak, vil ikke prisen reduseres og dette hindrer at utslippene flyttes til land som ikke fører samme klimapolitikk.

Figur 2: Effekten på pris og omsatt kvantum av fossilt brensel ved et skifte i etterspørsels- og

tilbudskurven etter innføring av etterspørselstiltak og tilbudssidetiltak når det finnes gratispassasjerer.

Kilde: figur S1 i Asheim m.fl., 2019.

Prisen på fossilt brensel er representert ved p, og kvantum er representert ved Q i figur 2. Uten klimatiltak vil tilbudskurven tilsvare S⁰ og etterspørselskurven tilsvare D⁰. Ved innføring av klimatiltak i form av etterspørselstiltak, vil dette føre til at etterspørselen reduseres med ΔD og etterspørselskurven skifter ned fra D⁰ til D¹. Fordi prisen reduseres etter skiftet i

etterspørselskurven, som igjen øker etterspørselen noe, vil ikke etterspørselen reduseres like mye som ΔD og den nye likevekten vil tilsvare et kvantum på Q¹ og en pris på p¹. Dette er fordi det finnes gratispassasjerer; land som ikke har innført etterspørselstiltak vil etter at andre

9 land har innført tiltaket stå overfor en lavere pris, og gratispassasjerlandene vil dermed øke sin etterspørsel (Asheim m.fl., 2019, s. 325). Dette er karbonlekkasjen; utslipp flyttes fra land med klimatiltak til land uten slike tiltak (NOU 2015:15, 2015, s. 64). Ved innføring av etterspørselstiltak vil altså både kvantum og prisen på fossilt brensel reduseres. Dersom man innfører klimatiltak i form av tilbudssidetiltak i tillegg, og reduserer tilbudet med like mye som ΔD, vil tilbudskurven skiftes opp fra S⁰ til S¹. Den nye likevekten vil tilsvare et kvantum på Q² og en pris på p⁰. Altså vil kvantum reduseres ytterligere, men prisen vil tilsvare den samme som før noen klimatiltak ble innført. Fordi prisen ikke reduseres når man innfører både tilbudssidetiltak og etterspørselstiltak vil ikke landene som ikke fører klimatiltak, gratispassasjerene, øke sin etterspørsel etter fossilt brensel (Asheim m.fl., 2019, s. 325).

Lekkasje på tilbudssiden

Også på tilbudssiden kan klimatiltak bli motvirket av gratispassasjerer som ikke fører

tilsvarende klimatiltak. Som forklart ovenfor er gratispassasjerer et essensielt problem når det gjelder internasjonal klimapolitikk, og at klimatiltak blir mer effektive dersom flere

samarbeider om å føre dem er også gjeldende for tilbudssiden. I tilbudssidetiltak-tilfellet vil dette problemet oppstå fordi alle land vil ha høyest nytte av å fortsette å produsere fossilt brensel på samme nivå som før, men samtidig dra nytte av at andre land reduserer sin produksjon og dermed holder prisen høy.

Tabell 1 viser et fangens dilemma-spill mellom to oljeproduserende land, land A og land B.

Begge landene kan velge mellom lav produksjon og høy produksjon. Det antas at landene

Land A Land B

Lav produksjon Høy produksjon Lav

produksjon

$1400 , $1400 $750 , $1500 Høy

produksjon

$1500 , $750 $800 , $800

Tabell 1: Et fangens dilemma-spill mellom to oljeproduserende land som kan velge mellom å holde en lav produksjon eller en høy produksjon. Kilde: basert på figur 2 i Bratvold og Koch (2011), s 19.

10 produserer så mye at de styrer den internasjonale oljeprisen (Bratvold og Koch, 2011, s. 19).

Dersom begge land blir enige om å holde lav produksjon vil begge tjene $1400 hver. Hvert av landene vil likevel ha et insentiv til å bryte løftet, og føre høy produksjon istedenfor og tjene

$1500, altså $100 mer. Dersom land A holder sitt løfte og fører lav produksjon, mens land B bryter løftet og fører høy produksjon vil land A bare tjene $750, og har dermed et insentiv til å også bryte løftet sitt og tjene $800 ved å føre høy produksjon. Det samme gjelder for land B.

Hvert land vil velge den strategien som er best for seg selv, gitt hva det andre landet velger å gjøre. Dette fører til at Nash-likevekten i spillet er at begge landene velger høy produksjon, og de vil tjene $800 hver. Begge landene ville fått det bedre dersom de hadde holdt løftet, og tjent $1400 hver istedenfor. Problemet, og det som gjør dette spillet til et fangens dilemma, er at hvert land vil tjene mest på å produsere mye, uansett hva den andre parten gjør. Fordi det alltid vil lønne seg for det ene landet å føre høy produksjon, uansett hva det andre landet gjør, fører dette til at likevekten vil være at begge landene fører høy produksjon (Bratvold og Koch, 2011, s. 19).

Et argument som ofte brukes mot reduksjon av produksjon av fossile brensler, er at man får den samme lekkasjeeffekten på tilbudssiden som ligner på karbonlekkasjen fra

etterspørselssiden, nemlig at redusert produksjon av fossile brensler blir erstattet med økt produksjon av fossilt brensel et annet sted (Fæhn m.fl., 2017). Når internasjonale priser på for eksempel olje øker fordi noen velger å redusere sin produksjon, blir det mer lønnsomt for andre oljeprodusenter å øke produksjonen sin, slik som er illustrert i tabell 1. Hovedproblemet her er også mangel på samarbeid, uansett om noen land klarer å samarbeide om å holde produksjonen lav, vil dette møtes med økt produksjon i andre land. Ifølge Harstad (2012) kan tilbudssidetiltak rettet mot høykostnadsreserver løse dette problemet. Dersom

klimasamarbeidsland kjøper utvinningsrettighetene til høykostnadsreserver av fossilt brensel i land som ikke deltar i en samarbeidsavtale om klimatiltak, forhindrer dette ikke-deltakende land i å øke sin produksjon av fossilt brensel når klimasamarbeidsland reduserer sin

produksjon (Harstad, 2012). Høykostnadsreserver kan regnes som reserver av fossilt brensel som er marginalt lønnsomme, og som for eksempel kan bli lønnsomme ved at andre land reduserer sin produksjon og dermed øker den internasjonale prisen. Dersom

klimasamarbeidsland forhindrer disse marginalt lønnsomme reservene fra å bli utvunnet når prisen på fossilt brensel øker som følge av redusert produksjon, vil man i teorien kunne fjerne lekkasjeeffekten.

11

Det grønne paradokset

Sinn (2008) undersøker hvordan etterspørselstiltak påvirker produsenters beslutninger om utvinning av fossilt brensel. Sinn argumenterer for det han kaller det «grønne paradokset»: når produsenter av fossilt brensel blir møtt med økende grad av etterspørselstiltak fører dette til at de fremskynder utvinningen av fossilt brensel, fordi de forutser at etterspørselstiltakene kommer til å fortsette i fremtiden, og dermed vil de stå overfor en lavere pris frem i tid (Sinn, 2008, s. 388). Dette fører til at produsentene produserer mer fossilt brensel enn det de hadde gjort dersom det ikke blir innført etterspørselstiltak (Sinn, 2008, s. 380). Med andre ord vil det Sinn kaller det grønne paradokset føre til at etterspørselstiltakene virker mot sin hensikt, med mer klimagassutslipp på kort sikt, fordi produsentene øker produksjonen tidligere

sammenlignet med en situasjon uten etterspørselstiltak.

Hoel (2013) undersøker Sinns grønne paradoks videre ved å utforske hvorvidt det finnes et grønt paradoks ved tilbudssidetiltak. Det grønne paradokset vil i denne sammenheng være hvorvidt tilbudssidetiltak fører til høyere klimagassutslipp fordi produsentene fremskynder utvinningen av fossilt brensel i møte med tiltaket. I sin artikkel definerer han tilbudssidetiltak som det å permanent fjerne noen reserver av fossilt brensel, og antar at det kan være høyere klimagassutslipp fra noen høykostnadsreserver sammenlignet med lavkostnadsreserver av fossilt brensel (Hoel, 2013, s. 11). Jeg vil gi en kort diskusjon av denne antakelsen senere, i kapittel 5. Hans konklusjon er at dersom tilbudssidetiltaket er rettet mot høykostnadsreservene vil både kortsiktige og totale klimagassutslipp reduseres, men dersom tilbudssidetiltaket er rettet mot lavkostnadsreservene kan kortsiktige og totale klimagassutslipp øke (Hoel, 2013, s.

4). Sagt på en annen måte vil det ikke være noe grønt paradoks dersom tilbudssidetiltaket er rettet mot høykostnadsreservene, men det kan være et grønt paradoks dersom

tilbudssidetiltaket er rettet mot lavkostnadsreservene. Dette følger av antakelsen om at høykostnadsreservene kan innebære høyere utslipp ved utvinning, så ved å fjerne

lavkostnadsreserver kan det føre til at produsenter fremskynder utvinningen av fossilt brensel fra høykostnadsreserver. Dersom klimagassutslippene fra høykostnadsreservene er

tilstrekkelig høye sammenlignet med lavkostnadsreservene, kan resultatet være høyere klimagassutslipp enn dersom lavkostnadsreservene ikke hadde blitt fjernet – altså et grønt paradoks. Konklusjonen til Hoel (2013) er med andre ord i tråd med Harstads (2012) teori, i den forstand at tilbudssidetiltak bør rettes mot høykostnadsreserver. I det tilfellet vil det ikke være noe grønt paradoks ved tilbudssidetiltak.

12

3.2 Mulige klimatiltak på tilbudssiden

Tabell 2 viser en oversikt over mulige klimatiltak på tilbudssiden: økonomiske instrumenter og reguleringer for å redusere tilbudet av fossilt brensel.

Økonomiske instrumenter:

• Skattlegge produksjon og/eller eksport av fossilt brensel

• Fjerne eller redusere subsidier til produksjon av fossilt brensel

• Omsettelige utvinningskvoter

• Kompensasjon for å la reserver av fossilt brensel ligge ubenyttet under bakken

• Reduksjon av overgangskostnader for å støtte utsatte arbeidere og lokalsamfunn

Reguleringer: • Forbud eller midlertidig forbud mot nye lisenser til leteaktivitet eller utvinning av fossilt brensel

• Begrense og/eller si opp eksisterende lisenser til leteaktivitet eller utvinning av fossilt brensel

• Forbud eller midlertidig forbud mot utbygging av infrastruktur knyttet til produksjon av fossilt brensel; oljerørledninger,

kullhavner osv., eller mot bruk av visse teknologier, for eksempel hydraulisk frakturering (fracking)

• Forbud eller midlertidige forbud mot produksjon og/eller eksport av fossilt brensel

Tabell 2: Oversikt over ulike typer tilbudssidetiltak innenfor klimapolitikk. Kilde: basert på tabell 15.2 i Somanathan, Sterner og Sugiyama (2014), s. 1158-1159 og tabell 1 i Lazarus og van Asselt (2018), s.

6.

De økonomiske virkemidlene innebærer instrumenter som på ulike måter påvirker kostnadene for produsentene av fossilt brensel. Skatt og subsidier er virkemidler som direkte påvirker prisene og dermed lønnsomheten, mens kompensasjon og reduksjon av overgangskostnader til produsentene er virkemidler som går mer på å bruke økonomiske gevinster for å få

produsenter til å redusere produksjonen. Reguleringene er virkemidler som er rettet mot å påvirke kvantumet av fossilt brensel, og fungerer ved å begrense handlingsrommet for virksomhet til produsentene.

13 I litteraturen argumenteres det for ulike typer tilbudssidetiltak. Fæhn m.fl. (2018, s. 44)

trekker frem utvinningsavgift (tilsvarende skattlegging av produksjon av fossilt brensel i tabell 2), og begrensning av lisenser som de mest aktuelle tiltakene for å begrense

produksjonen av fossilt brensel. For å drive petroleumsvirksomhet på et gitt område, trenger man i de aller fleste tilfeller en tillatelse (Extractives Hub, u.å.). En lisens eller tillatelse for oljevirksomhet i Norge gir for eksempel «enerett til undersøkelse, leteboring etter og utvinning av petroleum innenfor det geografiske området som tillatelsen omfatter.

Lisenshaverne blir eiere av den petroleumen som produseres» (Fæhn m.fl., 2018, s. 44). En måte å redusere produksjonen av fossilt brensel kan derfor være å begrense utdelingen av nye tillatelser, forby utdeling av nye tillatelser og/eller si opp eksisterende tillatelser.

Lisensbegrensning har en positiv miljøeffekt i tillegg til å sette begrensninger på tillatelser til å drive virksomhet knyttet til fossile brensler, ved også å være et virkemiddel for å bevare natur og verneverdige områder (Fæhn m.fl., 2018, s. 46). En utvinningsavgift kan også fungere effektivt fordi den vil påvirke alle leddene som er relevante for produsenter av fossilt brensel: letefasen, utbyggingsfasen og utvinningsfasen (Fæhn m.fl., 2018, s. 45).

Hoel (1994) argumenterer også for at en utvinningsavgift er et kostnadseffektivt

tilbudssidetiltak, gitt at flere land samarbeider om lik utvinningsavgift. Harstad (2012, s. 77) argumenterer som tidligere nevnt med at det mest effektive tiltaket for land som samarbeider om klimatiltak, er å kjøpe utvinningsrettighetene til marginalt lønnsomme reserver av fossilt brensel og deretter la disse reservene stå urørt.

En subsidie til fossilt brensel på tilbudssiden kan defineres som et tiltak som reduserer kostnadene eller øker inntektene ved produksjon av fossilt brensel (Utenriksdepartementet, 2014, s. 1). En subsidiereform, som innebærer å fjerne eller redusere størrelsen på subsidier som støtter produksjonen av fossilt brensel, vil dermed på et eller flere områder øke

kostnadene og/eller redusere inntektene ved produksjonen. Erickson m.fl. (2020)

argumenterer for at det å fjerne subsidier til produksjonen av fossilt brensel kan ha større effekt på reduksjon av globale klimagassutslipp enn det tidligere forskning har vist. I tillegg til den økonomiske effekten av støttetiltak som får oljeprodusenter til å utvinne fra flere brønner enn det de ville gjort uten subsidier, viser Erickson m.fl. (2020) til andre faktorer som de hevder tidligere forskning ikke har tatt med i beregningen. Subsidier til oljeprodusenter kan føre til at produsentene får mer profitt, og denne ekstra profitten kan brukes til ytterligere promotering av selskapet, og dessuten økt lobbyvirksomhet som kan styrke deres posisjon (Erickson m.fl., 2020). Studien peker også ut en symbolsk effekt som en subsidie kan gi;

14 inntrykket av at denne industrien og deres aktiviteter er fordelaktig for samfunnet og bør oppfordres til (Erickson m.fl., 2020).

Det er altså ulike argumenter i litteraturen for hvilke tilbudssidetiltak som er de mest effektive. Stort sett taler de fleste studier for å bruke enten kvantumsvirkemidler, som for eksempel lisensbegrensning eller kjøp av utvinningsrettigheter for å la marginale reserver forbli uutnyttet, eller prisvirkemidler som en utvinningsavgift eller reduksjon/fjerning av subsidier til fossilt brensel, eventuelt en kombinasjon av både kvantumsvirkemidler eller prisvirkemidler. Ettersom formålet bak denne oppgaven er å gi en oversikt over innførte tilbudssidetiltak og deretter fra et teoretisk perspektiv drøfte hvorvidt disse er

tilbudssidetiltak, vil jeg ikke gå nærmere inn på diskusjonen av hvilke tilbudssidetiltak som er de mest effektive, men det finnes andre studier som tar opp denne diskusjonen³.

3 Se for eksempel kap. 5 i Fæhn m.fl. (2018) eller kap. 4 i Lazarus og van Asselt (2018).

15

4 Oversikt over innførte tilbudssidetiltak

Det kan se ut som stadig flere land tar grep for å la reserver av fossilt brensel ligge igjen under bakken (Erickson m.fl., 2018, s. 1037). I dette kapittelet av oppgaven presenteres en liste over forskjellige tilbudssidetiltak som har blitt innført, først innenfor ulike land og deretter gjennom internasjonalt samarbeid. Listen nedenfor sammenfatter en oversikt over tiltak som av ulike kilder er fremholdt som tilbudssidetiltak, mens en drøfting av hvorvidt alle fra et faglig perspektiv faktisk kan regnes som det, kommer i neste kapittel.

Jeg har tatt utgangspunkt i tiltakene som er presentert i tabell 2 når jeg har undersøkt

litteraturen. Ikke alle tiltakene er nødvendigvis innført av klimahensyn, men tiltakene som er samlet er tiltak som tilsynelatende på ulike måter reduserer produksjon av fossilt brensel. I FNs «Production gap»-rapport fra 2019 sammenfattes en omfattende oversikt over

tilbudssidetiltak som er innført i ulike land i verden (SEI, 2019, s. 43), og mye av

informasjonen jeg har funnet er basert på denne oversikten. Andre studier som har forsøkt å sammenfatte bruk av tilbudssidetiltak er Erickson m.fl. (2018, s. 1038) og Newell og Simms (2019, s. 2-3), som også er brukt. En del av kildene er også funnet gjennom nyhetsmedier, hvor jeg senere har fått verifisert informasjon gjennom landets offisielle sider. Det er likevel noen tilfeller hvor jeg ikke har klart å få en verifisering av informasjonen, og disse kildene er markert med en stjerne.

4.1 Nasjonale tilbudssidetiltak

Denne delen av oppgaven vil ta sikte på å oppsummere eksempler på land som har innført tilbudssidetiltak. Først en kort avklaring av to begreper som hyppig dukker opp i de følgende avsnittene: forbud og midlertidige forbud. Midlertidige forbud er forbud som enten med jevnlige mellomrom revurderes eller forbud som skal revurderes på et fremtidig fastsatt tidspunkt. De midlertidige forbudene kan være på ubestemt tid eller gyldige til en bestemt dato, men de er i prinsippet ikke permanente. Forbud er i prinsippet permanente, og har ingen fastsatt dato for hvor lenge forbudet er gyldig.

16

Belize

Type tiltak: midlertidig forbud mot offshore oljeutvinning og -leting

I 2017 innførte den beliziske regjering et midlertidig forbud mot offshore oljeboring og -leting (Den beliziske regjering, 2017, s. 483). Forbudet er foreløpig på ubestemt tid, og formålet med forbudet er å beskytte landets korallrev (Den beliziske regjering, 2017, s. 481).

Canada

Type tiltak: midlertidig forbud mot olje- og gassutvinning i utvalgte områder og subsidiereform

Canada er en av verdens største olje- og gassprodusenter; landet plasserer seg på sjetteplass på oljeproduksjon og fjerdeplass på gassproduksjon (SEI m.fl., 2019, s. 36). Canada er også rett utenfor topp ti når det gjelder verdens største kullprodusenter (SEI m.fl., 2019, s. 36).

Den 20. desember 2016 kunngjorde USAs president Obama og Canadas president Trudeau i en pressemelding fra Det hvite hus et midlertidig forbud mot oljeboring i utvalgte områder i det arktiske hav innenfor USAs og Canadas territorier (Det hvite hus, 2016). Det midlertidige forbudet er en samarbeidsavtale mellom USA og Canada som skal gjennomgås hvert femte år, og formålet med forbudet er ifølge pressemeldingen å beskytte verneverdige områder i det arktiske hav som kan bli skadet ved oljeutvinning (Det hvite hus, 2016).

Som et av G7-landene⁴ er Canada med på en avtale gjort av landene i 2016 om å fase ut bruken av ineffektive subsidier til fossilt brensel innen 2025 (International Institute for Sustainable Development (IISD), 2019, s. 1). Jeg kommer nærmere tilbake til denne avtalen senere i oppgaven. Den canadiske regjeringen har i den forbindelse gjennom en

subsidiereform fjernet en rekke skattefordeler som gjelder for petroleumsvirksomhet (IISD, 2020, s. 1). Subsidiereformen innebærer en utfasing av kapitalkostnadsgodtgjørelse for oljeprosjekter, og en utfasing av «Atlantic Investment Tax Credits» som brukes i

sammenheng med olje- og gassutvinning (SEI m.fl., 2019, s. 43). Selv om Canada har fjernet noen skattefordeler ved olje- og gassproduksjon er de nødt til å fjerne flere subsidier til produksjonen av fossilt brensel for å innfri det de har forpliktet seg til gjennom G7-avtalen (IISD, 2019, s. 2).

4 G7-landene består av Canada, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, Storbritannia og USA (Whitley m.fl., 2018).

17

Costa Rica

Type tiltak: midlertidig forbud mot offshore oljeutvinning og -leting

I 2011 innførte regjeringen i Costa Rica et midlertidig forbud mot offshore oljeutvinning og -leting, et forbud som nylig har blitt utvidet til å være gyldig til 2050 (SEI m.fl., 2019, s. 43).

Årsaken til det midlertidige forbudet er ifølge myndighetene et mål om å bli et karbonnøytralt land innen 2021, samt prioritere fornybar energi og redusere landets avhengighet av olje (Costa Ricas regjering, 2015, s. 2).

Danmark

Type tiltak: forbud mot olje- og gassutvinning og -leting på land og i innlandsfarvann Den 22. februar 2018 kunngjorde den danske regjeringen at de stanser all utvinning og leting etter olje, gass og skifergass på land og innlandsfarvann (Den danske regjering, 2018). Det har foregått oljeleting på land i Danmark i omtrent 80 år, uten betydelige funn (Den danske

regjering, 2018). I forbindelse med kunngjøringen av forbudet uttalte tidligere energi-, forsynings- og klimaminister Lars Chr. Lilleholt at leting og utvinning av olje og gass fremover kun vil foregå i Nordsjøen, der det er større sannsynlighet for funn (Den danske regjering, 2018). Forbudet skal ifølge ministeren være et bidrag til Danmarks grønne omstilling (Den danske regjering, 2018).

Den 24. oktober 2019 uttalte klima-, energi- og forsyningsminister Dan Jørgensen at han hadde satt i gang en analyse av utvinningsmulighetene i Nordsjøen (Folketinget, 2020a).

Analysen er foreløpig ikke ferdig enda (Folketinget, 2020b) og det er fortsatt uklart om regjeringen vil dele ut nye tillatelser til å lete etter og utvinne olje og gass i Nordsjøen, som i så fall vil være gyldige til 2055 (Folketinget, 2019a). Til nyhetsavisen Berlingske utalte Dan Jørgensen at grunnen til utsettingen av utdelingen av tillatelsene var at beslutningen krevde mer tid og et bedre grunnlag (Domino og Holm, 2020).

På spørsmål i Folketinget om hvorvidt utvinning av olje og gass i Nordsjøen vil føre til en reduksjon av den globale olje- og gassprisen og dermed føre til økt forbruk av olje og gass, svarte klima-, energi- og forsyningsministeren følgende:

Verdens samlede olieforbrug var i 2017 godt 98 mio. Tønder olie per dag. I Danmark blev der i 2017 i gennemsnit produceret 0,14 mio. Tønder olie per dag. Det er

18 umiddelbart Energistyrelsens vurdering, at udbuddet i Nordsøen ikke har reel

betydning for prissætningen på verdensmarkedet, og derfor ikke forventes at have en synlig påvirkning af markedsprisen og dermed det samlede globale forbrug af olie og gas. Samtidig er der dog mange nuancer, som skal tages i betragtning. (Folketinget, 2019b)

Ecuador

Type tiltak: forslag om økonomisk kompensasjon i bytte mot å la være å utvinne olje under Amazonas

Et av de aller første initiativene til å begrense tilbudet av olje og gass fra et miljøperspektiv kom fra Ecuador i 2007 (Finer, Moncel og Jenkins, 2010, s. 63). Yasunì-ITT, som forslaget ble kalt, innebar at minst 850 millioner fat med olje skulle være låst under bakken og ikke utvunnet (Finer m.fl., 2010, s. 63). Bakgrunnen for dette initiativet var at oljereservene lå under en nasjonalpark i Amazonas, et område der det var ønskelig å beskytte biologisk mangfold (Finer m.fl., 2010, s. 63). Forslaget innebar også et ønske om internasjonal finansiell støtte som kompensasjon, da store deler av Ecuadors økonomi er finansiert av oljeinntekter (Finer m.fl., 2010, s. 63). Forslaget ble stoppet grunnet mangel på finansiering i tillegg til politisk motvilje (Sovacool og Scarpaci, 2016, s. 158).

Frankrike

Type tiltak: Begrensninger på letetillatelser, utfasing av all olje- og gassproduksjon og midlertidig forbud mot fracking

I 2017 publiserte den franske regjering en klimaplan som fastslo et mål om å fase ut all olje- og gassproduksjon i landet og landets utenlandske områder innen 2040 (Den franske

regjering, 2017a). I forbindelse med klimaplanen ble et forbud mot leting og utvinning av skifergass innført (Den franske regjering, 2017b). I tillegg ble det bestemt at ingen nye eller fornyede tillatelser til å lete etter og utvinne fossile brensler vil bli gitt og alle eksisterende tillatelser vil utløpe i 2040 (Den franske regjering, 2017b). Ifølge Frankrikes minister for økologi, bærekraftig utvikling og energi Nicolas Hulot, gir disse tiltakene Frankrike

muligheten til å gjennomføre en irreversibel plan om å stanse all produksjon av olje og gass innen 2040 (Den franske regjering, 2017b).

19 I tillegg har landet innført et midlertidig forbud mot hydraulisk frakturering (Newell og

Simms, 2019, s. 2). Hydraulisk frakturering kalles ofte fracking, og dette begrepet vil bli brukt i resten av oppgaven. Fracking er en metode for å utvinne olje og gass fra en petroleumsbrønn (Store Norske Leksikon (SNL), 2018). Ved å pumpe vann under høyt trykk skaper man sprekker i petroleumsbrønnen, og man kan dermed utvinne olje og gass som ligger i disse sprekkene (Seip, 2013). Det brukes ofte sand i tillegg for å holde sprekkene åpne (Seip, 2013).

Denne metoden gjør det med andre ord mulig å utvinne olje og gass som det tidligere har vært vanskelig å utvinne, blant annet skifergass (Seip, 2013).

India

Type tiltak: skatt på kullproduksjon

I 2010 innførte India en skatt på innenlandsk produsert og importert kull (IISD, u.å., s. 2).

Etter innføringen har skatten økt flere ganger, fra 50 INR (tilsvarer omtrent 0.8 US dollar) per tonn i 2010 til 400 INR (tilsvarer omtrent 3.2 US dollar) per tonn i 2016 (IISD, u.å., s. 2).

Inntektene fra skatten skal gå til «National Clean Energy and Environment Fund», som finansierer forskning på ren energi (IISD, u.å., s. 2). India er verdens fjerde største kullprodusent, og selv om myndighetene har innført denne skatten har de også en rekke støttetiltak til kullproduksjon (SEI m.fl., 2019, s. 33).

Irland

Type tiltak: forbud mot nye letetillatelser og forbud mot fracking

I 2019 kunngjorde den irske statsministeren at de vil forby leting og utvinning av olje i nye områder til havs (Den irske regjering, 2019a). Årsaken til forbudet er ifølge myndighetene at dette ikke vil være forenlig med landets klimamål (Den irske regjering, 2019b). Forbudet gjelder derimot ikke leting og utvinning av offshoregass, da statsministeren uttalte at

produksjonen av gass kan være forenlig med landets klimamål (Den irske regjering, 2019b).

Den irske regjering har også innført et forbud mot all onshore fracking (Den irske regjering, 2017).

20

Italia

Type tiltak: midlertidig forbud mot letetillatelser

Italia har innført et 18-måneders midlertidig forbud mot tillatelser til å lete etter offshoreolje og -gass (SEI m.fl., 2019, s. 43). Det midlertidige forbudet, som kan blir utvidet til 24 måneder, ble innført i februar 2019 sammen med en kraftig økning i konsesjonsgebyrer (Bedeschi, 2019)*. Begrunnelsen for tiltaket skal være at regjeringen ønsker å prioritere utvikling av fornybar energi i stedet (Bedeschi, 2019)*.

Kina

Type tiltak: Nedleggelse av kullgruver og midlertidig forbud mot nye kullgruver Kina er verdens største produsent av kull, og står for omtrent 47,4 % av den globale kullproduksjonen (International Energy Agency (IEA), 2017). Den kinesiske regjering har innført tilbudssidetiltak i form av nedleggelse av kullgruver, og en rekke støttetiltak for overgangen vekk fra denne produksjonen (SEI m.fl., 2019, s. 43). Myndighetene innførte en 5-årsplan i 2016 som tar sikte på å stenge flere små kullgruver (Den kinesiske regjering, 2016). Mellom 2006 og 2015 ble 16 866 små kullgruver stengt (Blondeel og Van de Graaf, 2018, s. 91). I 2015 ble det innført et midlertidig forbud mot anleggelse av nye kullgruver som var gjeldende tre år frem i tid (Blondeel og Van de Graaf, 2018, s. 92). Det ser ikke ut til at Kina har fornyet det midlertidige forbudet, da det angivelig har blitt gitt tillatelser til å anlegge nye kullgruver i 2019 (Stanway og Xy, 2019)*.

Mexico

Type tiltak: forbud mot olje- og gassleting og -utvinning i utvalgte områder

I 2016 innførte Mexicos president Enrique Peña Nieto et forbud mot leting og utvinning av olje og gass gjeldende i fire områder (Den mexicanske regjering, 2016). Forbudet skal beskytte områdenes biologiske mangfold og naturverdier (Den mexicanske regjering, 2016).

Presidenten la vekt på at beskyttelse av slike områder ikke bare er et nasjonalt ansvar, men et globalt ansvar for verdensarven (Den mexicanske regjering, 2016).

21

Nederland

Type tiltak: midlertidig forbud mot gassutvinning og -leting

10. juli 2015 innførte den nederlandske regjeringen et midlertidig forbud mot leting og utvinning av skifergass gyldig 5 år frem i tid (Den nederlandske regjering, 2015). I løpet av forbudet vil ingen av de eksisterende tillatelsene for leting etter skifergass bli fornyet (Den nederlandske regjering, 2015). I en rapport fra 2016 skriver den nederlandske regjeringen at de ikke kan utelukke utvinning av skifergass i fremtiden, men at det er usikkert hvor mye skifergass det er muligheter for å finne (Den nederlandske regjering, 2016, s. 7).

I 2018 uttalte imidlertid den nederlandske regjeringen at utvinning av skifergass er utelukket under sittende regjering, og vil være utelukket for fremtidige regjeringer (Den nederlandske regjering, 2018).

New Zealand

Type tiltak: forbud mot nye letetillatelser og overgangsplan for utsatte områder I New Zealand har myndighetene innført et forbud mot nye tillatelser til å lete etter

offshoreolje og -gass (SEI m.fl., 2019, s. 43). Statsministeren Jacinda Ardern kunngjorde 12.

april 2018 at fra og med denne datoen vil det ikke bli gitt flere tillatelser til å lete etter offshoreolje og -gass (Den newzealandske regjering, 2018a). De eksisterende 22 tillatelsene til å lete etter offshoreolje, av landets totalt 31 letetillatelser etter både offshore- og

onshoreolje, vil ikke bli påvirket (Den newzealandske regjering, 2018a). De eksisterende letetillatelsene etter offshoreolje er gyldige til 2030, men dersom nye funn blir oppdaget er det mulig at det blir gitt en ny utvinningstillatelse gyldig opp til 40 år (Den newzealandske

regjering, 2018a). Dessuten finnes det 27 eksisterende produserende områder, hvorav noen av dem har tillatelse til å produsere olje og gass helt til 2050 (Den newzealandske regjering, 2018b).

Myndighetene i New Zealand har også etablert en overgangsplan med fokus på å støtte de regionene som er mest avhengig av olje- og gassindustri (SEI m.fl., 2019, s. 43). Det er spesielt ett område i New Zealand som står for mesteparten av olje- og gassproduksjon;

Taranaki (SEI m.fl., 2019, s. 45). Etter at forbudet ble innført vil tillatelser til å lete etter olje og gass kun bli gitt til onshoreolje i dette området (Den newzealandske regjering, 2018b).

Regjeringen har innført en rekke støttetiltak for en overgangsfase vekk fra olje og gass i

22 Taranaki, blant annet store investeringer til en nasjonalpark i området,

utdanningsinstitusjoner, og økonomisk støtte til jordbruket (Den newzealandske regjering, 2018b).

Norge

Type tiltak: erklæring om å avstå fra petroleumsutvinning i utvalgte områder i en gitt periode

Hvorvidt man skal åpne for oljevirksomhet i utvalgte områder i Nord-Norge har vært en politisk strid helt siden 1970-tallet (Ryggvik, Sander, Weihe og Smith-Solbakken, 2019). Da forslaget om varig vern mot petroleumsvirksomhet i havområdene utenfor Lofoten,

Vesterålen og Senja ble fremmet i Stortinget i 2017 ble forslaget ikke vedtatt (Stortinget, 2017). I 2018 meldte Solberg-regjeringen i sin regjeringserklæring for 2017-2018 at

regjeringen ikke vil åpne for oljeutvinning i utvalgte områder i Nord-Norge i perioden 2017- 21 (Regjeringen, 2018, s. 71). I regjeringserklæringen for 2018 står det at regjeringen skal

«Ikke åpne for petroleumsvirksomhet, eller konsekvensutrede i henhold til petroleumsloven, i havområdene utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja i perioden 2017-2021, og ikke iverksette petroleumsvirksomhet ved Jan Mayen, iskanten, Skagerak eller på Mørefeltene»

(Regjeringen, 2018, s. 71). I regjeringserklæringen for 2019 sto det samme punket som sitert over, altså at regjeringen ikke vil åpne for petroleumsvirksomhet i Lofoten, Vesterålen og Senja i perioden 2017-2021 (Regjeringen, 2019, s. 92). Regjeringen lover dermed å ikke fremme forslag om å konsekvensutrede disse områdene i løpet av denne perioden, men hva som vil skje etter 2021 er usikkert⁵.

I begynnelsen av 2020 fremmet SV et forslag om at regjeringen skal ta initiativ til en internasjonal klimaavtale for reduksjon av oljeproduksjon, men dette forslaget fikk ikke flertall på Stortinget (Stortinget, 2020). Redusert global etterspørsel etter olje som følge av tiltak knyttet til covid-19 sammen med internasjonal priskrig på olje resulterte i en kraftig nedgang i oljeprisen (Raval og Sheppard, 2020). I møte med oljeprisfallet har norske

5 Vern fra petroleumsvirksomhet i områdene Lofoten, Vesterålen og Senja har fått stor oppmerksomhet også internasjonalt gjennom Lofoten-erklæringen: Over 500 signaturer fra organisasjoner og 76 forskjellige land støtter erklæringen (Newell og Simms, 2019, s. 8). Lofoten-erklæringens hovedformål er å stanse utforskningen av olje og gass i Lofoten, Vesterålen og Senja, men erklæringen fremhever også ansvaret produsenter av fossilt brensel har for å styre nedgangen i den eksisterende produksjonen (The Lofoten Declaration, 2017).

23 myndigheter bestemt seg for å redusere tilbudet av olje gjennom produksjonskutt fra og med juni 2020 i tillegg til utsatt produksjonsstart for flere oljefelt (Olje- og energidepartementet, 2020). Ifølge olje- og energiminister Tina Bru er produksjonskuttene iverksatt «for å sikre norske interesser» (Olje- og energidepartementet, 2020).

Peru

Type tiltak: vern fra oljeutvinning i utvalgte områder

En gruppe av urbefolkningen i Peru gikk i 2017 til sak mot regjeringen og et statlig

energiselskap for å stoppe tillatelsen til å utvikle oljevirksomhet (Cervantes, 2020)*. Saken gjaldt oljevirksomhet i en del av Amazonas i Peru som i stor grad er bebodd av landets urbefolkning (Cervantes, 2020)*. I januar 2020 ble det bestemt av en peruansk dommer at regjeringen ikke kan lete etter eller utvinne olje på urbefolkningens område i Amazonas (Cervantes, 2020)*. Avgjørelsen ble kunngjort av «Institute of Legal Defense», og en av deres advokater, Maritza Quispe, uttalte at dette var en historisk seier for urbefolkningens kamp mot oljeselskaper (Cervantes, 2020)*.

Spania

Type tiltak: stenging av kullgruver og overgangsplan for utfasing av kullgruveindustri Spania er gang med å stenge flere av landets kullgruver og myndighetene har etablert en overgangsplan som gir kompensasjon for de berørte områdene, samt omskolering av kullgruvearbeidere (SEI m.fl., 2019, s. 43).

Storbritannia

Type tiltak: midlertidig forbud mot fracking og overgangsplan for utfasing av kullgruveindustri

Storbritannia er også et av landene som har startet en utfasingsplan av kullgruveindustrien (Newell og Simms, 2019, s. 2). Den siste store, dype kullgruven under jorden i Storbritannia ble stengt i 2015 (Den britiske regjering, 2016, s. 96). Av kullproduksjon som ikke kommer fra dype kullgruver under jorden, men kullgruver hvor kullet blir utvunnet på overflaten, har også produksjonen blitt redusert (Den britiske regjering, 2016, s. 96). I 2015 ble fire overflate-

24 kullgruver stengt, i tillegg til at andre overflate-kullgruver reduserte sin produksjon av kull (Den britiske regjering, 2016, s. 96).

Den britiske regjering erklærte i slutten av 2019 at de innfører et midlertidig forbud mot fracking i England (Den britiske regjering, 2019). Grunnlaget for beslutningen kom etter en rapport fra olje- og gassmyndighetene som konkluderte med at med dagens teknologi er det ikke mulig å forutse sannsynligheten for jordskjelv som følge av fracking (Den britiske regjering, 2019). Forbudet vil være gyldig inntil det fremkommer nye bevis for at metoden er trygg å bruke (Den britiske regjering, 2019). I 2018 ble det foreslått planer om

skifergassutvinning, men etter innføringen av forbudet vil disse planene foreløpig ikke bli gjennomført (Den britiske regjering, 2019).

Tyskland

Type tiltak: midlertidig forbud mot fracking, utfasing av kullgruveindustri med subsidiereform

I 2017 innførte den tyske regjering et midlertidig forbud mot fracking (Den tyske regjering, 2017). Det midlertidige forbudet gjelder all kommersiell fracking av skifergass, med unntak av fire utvinningsområder som skal brukes for å forske på konsekvensene av fracking (Den tyske regjering, 2017). Det midlertidige forbudet vil være gyldig til 2021, og deretter skal Tysklands nasjonalforsamling ta stilling til hvorvidt forbudet skal fortsette å være gyldig (Den tyske regjering, 2017).

Tyskland produserer lite olje og gass, mens kull står for den største andelen av Tysklands produksjon av fossilt brensel (IEA, 2020, s. 19). Når det gjelder kullproduksjon finnes det tre ulike kulltyper (Norges geologiske undersøkelse (NGU), 2015). Disse tre typene er brunkull (lignitt), steinkull og antrasitt (NGU, 2015). De ulike kulltypene rangeres gjerne etter

karboninnhold, der antrasitt består av mer enn 90 % karbon, deretter kommer steinkull med et karboninnhold på ca. 70-85 % og brunkull har lavest innhold og består av ca. 55-70 % karbon (NGU, 2015). Kulltypene med lavest rangering er de som skaper mest forurensing ved

forbrenning (NGU, 2015), som med andre ord vil si at antrasitt gir lavest karbonutslipp ved forbrenning, mens brunkull gir høyest karbonutslipp. Når det ikke er spesifisert hvilken type kull det er snakk om i oppgaven, refereres det som regel til antrasitt eller steinkull, altså «svart kull».

25 Sammensetningen av Tysklands energiproduksjon endret seg mye de siste årene; fra 2008 til 2018 ble produksjonen av fossilt brensel redusert med en tredjedel (IEA, 2020, s. 22). I slutten av 2018 ble den siste antrasittgruven stengt (IEA, 2020, s. 167) og stanset med det Tysklands produksjon av antrasitt totalt (IEA, 2020, s. 172). Landet produserer fortsatt brunkull (IEA, 2020, s. 165), men ifølge forbundskansler Angela Merkel skal denne produksjonen også fases ut, og alle subsidier til brunkullproduksjon er fjernet (Den tyske regjering, 2019).

Uruguay

Type tiltak: midlertidig forbud mot fracking

Myndighetene i Uruguay har innført et midlertidig forbud mot fracking (Newell og Simms, 2019, s. 2).

USA

Type tiltak: midlertidig forbud mot olje- og gassleting i utvalgte områder

Som tidligere nevnt har regjeringen i USA sammen med Canadas regjering innført et midlertidig forbud mot oljeboring i utvalgte områder i det arktiske hav innenfor USAs og Canadas territorier (Det hvite hus, 2016). Under Obama hadde USA også et midlertidig forbud mot tillatelser til anleggelse av nye kullgruver, men dette forbudet ble opphevet igjen under Trump (Blondeel og Van de Graaf, 2018, s. 90-91; Det hvite hus, 2017). I New York har det vært et midlertidig forbud mot fracking, og guvernøren i New York kunngjorde i januar 2020 at dette midlertidige forbudet nå skal bli gjort permanent (New York State, 2020).

Under Trump-administrasjonen har oljeproduksjonen i USA økt med over 3,2 milliarder fat per dag (Det hvite hus, 2019). USA er i dag den største produsenten av olje og gass i verden (SEI m.fl., 2019, s. 31).

4.2 Internasjonale tilbudssidetiltak

Det internasjonale rådet for kullgruvedrift og metaller, bestående av gruve- og metallbedrifter og tilknyttede organisasjoner⁶, har forpliktet sine medlemmer til å verken utforske eller utføre

6 For mer informasjon om medlemmer, se ICMM (2020).

26 kullgruveprosjekter i verneverdige områder (International Council on Mining and Metals (ICMM), 2003). I 1991 ble det innført et forbud mot utnyttelse av mineralressursene som finnes i Antarktis utenom av forskningsmessige årsaker, gjennom protokollen til

Antarktistraktaten om miljøvern⁷ (Sekretariatet for Antarktistraktaten, u.å.). Den

internasjonale avtalen trådte i kraft i 1998 og gjør det forbudt å utvinne mineralreservene som finnes i Antarktis i all fremtid (Sekretariatet for Antarktistraktaten, u.å.).

Som tidligere nevnt i oppgaven har G7-landene Canada, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, Storbritannia og USA sammen lovet å fase ut ineffektive subsidier til fossilt brensel innen 2025 (G7, 2016, s. 28). I 2018 utga ODI, NRDC, IISD og Oil Change International en rapport som viste en oversikt over hvordan de syv landene ligger an i forhold til å innfri forpliktelsene sine (Whitley m.fl., 2018). Når det gjelder deres beregninger av støtte til leting etter fossilt brensel, støtte til kullgruveindustri og støtte til å avslutte olje- og gassproduksjon kommer Frankrike klart best ut og USA dårligst ut samlet sett av de syv landene (Whitley m.fl., 2018, s. 2). Når det gjelder støtte til olje- og gassproduksjon er det likevel Canada som gir høyest statlig støtte på dette punktet ifølge rapporten (Whitley m.fl, 2018, s. 2).

OPEC

Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) er en internasjonal organisasjon bestående av 14 oljeproduserende og -eksporterende land (OPEC, 2020a). I dag består organisasjonen av landene: Irak, Iran, Kuwait, Saudi-Arabia, Venezuela, Libya, De forente arabiske emirater, Algerie, Nigeria, Ecuador, Gabon, Angola, Ekvatorial-Guinea og Kongo (OPEC, 2020a).

Organisasjonen ble stiftet i 1960 og dens viktigste funksjon er koordinering av oljevirksomhet mellom de ulike landene for å holde stabile internasjonale oljepriser (Knudsen, Leraand og Lundmo, 2019). OPEC bruker produksjonskvoter for å samarbeide om å holde produksjonen lav nok til å holde oljeprisen på ønskelig nivå (Knudsen m.fl., 2019). Samarbeidet har imidlertid i perioder blitt svekket av uenigheter og konflikter (Knudsen m.fl., 2019). Dette kommer jeg tilbake til i neste kapittel.

7 Også kalt Madrid-protokollen, som er en avtale for beskyttelse av det antarktiske miljøet (Den australske regjering, 2020).

27 I 2016 ble en historisk avtale mellom OPEC og ti andre ikke-OPEC-oljeproduserende land⁸ inngått (OPEC, 2020b). Det var første gangen så mange oljeproduserende land samlet seg for å samarbeide om å redusere produksjonen av olje for å stabilisere den internasjonale

oljeprisen (OPEC, 2020b). Avtalen er fortsatt gjeldende, og siden den gang har OPEC også samarbeidet med de ti andre oljeproduserende landene, en koalisjon som ofte kalles OPEC+

(OPEC, 2020b). Blant annet har koalisjonen besluttet produksjonskutt fra og med mai 2020 for å stabilisere oljeprisen som ble kraftig redusert som følge av lav etterspørsel etter olje grunnet koronaviruset, i tillegg til konflikter som førte til en oljepriskrig (OPEC, 2020c).

8 De ti landene er Aserbajdsjan, Bahrain, Brunei, Kasakhstan, Malaysia, Mexico, Oman, Russland, Sør-Sudan og Sudan (OPEC, 2016).

28

5 Samfunnsøkonomisk vurdering av tiltakene

Det er ikke opplagt at alle tiltakene fra oversikten ovenfor faktisk reduserer tilbudet av fossilt brensel og dermed kan klassifiseres som tilbudssidetiltak. Det er heller ikke opplagt at

hensikten er klimapolitisk. I dette kapittelet av oppgaven vil jeg undersøke dette ved å vurdere tiltakene fra kapittel 4 fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. I hvilken grad kan innførte tilbudssidetiltak vurderes som klimatiltak på tilbudssiden? For å kunne vurdere tiltakene vil jeg begynne med å gå nærmere inn på en definisjon av hva som menes med tilbudssidetiltak.

Av den grunn er det nødvendig å gå tilbake til teorien et øyeblikk først.

5.1 Tilbudskurven

Figur 3 og 4 viser forskjellen på et skifte i tilbudskurven, og en bevegelse langs tilbudskurven:

Figur 3: Et skifte i tilbudskurven. Figur 4: En bevegelse langs tilbudskurven og et skifte i etterspørselskurven.

Tilbudskurven viser hvor stort kvantum produsenter er villig til å tilby avhengig av prisen, mens etterspørselskurven viser det fallende forholdet mellom etterspurt kvantum og prisen (Holden, 2018).

Figur 3 viser effekten av et tilbudssidetiltak; tilbudskurven skiftes innover. Før skiftet vil likevektspris og omsatt likevektskvantum av fossilt brensel være gitt ved p⁰ og Q⁰.

Tilbudskurven skiftes innover fra S⁰ til S¹. Den nye likevekten vil være gitt ved pris p¹ og

29 omsatt kvantum Q¹, og resultatet vil være høyere pris og lavere omsatt kvantum. Det kan være flere årsaker til at tilbudskurven skiftes innover, en årsak er økning i kostnadene (Hansen, 2005). I markedet for fossilt brensel kan også tilbudskurven skiftes innover ved at

myndigheter griper inn og gjør utvinningskilder utilgjengelige for eksempel gjennom forbud.

Figur 4 viser hvordan både omsatt kvantum og pris på fossilt brensel reduseres ved et negativt skifte i etterspørselen, og at man får redusert omsatt kvantum også av en bevegelse langs tilbudskurven, uten at tilbudskurven skifter innover. Figuren illustrerer altså at vi kan få redusert produksjon, som kan innebære stenging av eller redusert produksjon av noen utvinningskilder, selv uten at tilbudskurven er flyttet. Før skiftet vil likevektspris og omsatt likevektskvantum av fossilt brensel være gitt ved p⁰ og Q⁰. Etterspørselskurven skiftes ned fra D⁰ til D¹. Den nye likevekten vil være gitt ved pris p¹ og omsatt kvantum Q¹, og resultatet vil være både lavere pris og omsatt kvantum. Etterspørselskurven kan skifte ned for eksempel dersom prisen på en alternativ vare reduseres eller dersom holdninger knyttet til varen, i dette tilfellet fossilt brensel, endres (Hansen, 2005).

Det er med andre ord ikke gitt at reduksjon av produksjon av fossilt brensel er et resultat av et skifte i tilbudskurven, altså av et tilbudssidetiltak; det kan også være et resultat av en

bevegelse langs tilbudskurven. Forskyvningen av hele kurven fra S⁰ til S¹ illustrert i figur 3 viser konsekvensen av et negativt skifte i tilbudskurven – et tilbudssidetiltak. Linjestykket langs S mellom Q⁰ og Q¹ i figur 4 (markert med grønn farge), tilsvarer redusert produksjon som følge av at etterspørselskurven skiftes ned fra D⁰ til D¹. Det er heller ikke gitt at et negativt skifte i tilbudskurven skyldes klimapolitikk, noe som er relevant i denne

sammenhengen. Virkningen i figur 3 avhenger ikke av motivasjonen bak skiftet, så et annet spørsmål er om tiltak som ikke bunner i klimapolitikk, men som gir et negativt skifte i tilbudskurven, bør omtales som tilbudssidetiltak.

5.2 Definisjonen av et tilbudssidetiltak

For å kunne drøfte hvorvidt tiltakene som er sammenfattet i kapittel 4 faktisk er tilbudssidetiltak, er det nødvendig med en definisjon. Hvordan et tilbudssidetiltak skal defineres er ikke åpenbart, men hovedpoenget er at det er et tiltak som skaper et negativt skifte i tilbudskurven. Med andre ord vil det i vurderingen legges til grunn hvorvidt tiltaket reflekterer et etterspørselssjokk eller et tilbudssjokk. Tiltak som defineres som