Nye oppgaver for kommunene En verdig bosituasjon for utsatte grupper, med vekt på psykisk syke
Boligsosial konferanse for Akershus 13. mai 2013
Arne Holm
Norsk institutt for by- og regionforskning
Disposisjon
• Kort om boligpolitikk
• Nye trender i statens politikk overfor kommunene
• Erfaringer fra en reform, sett fra kommunenes side:
Opptrappingsplanen for psykisk helse
• En verdig bosituasjon for personer med psykiske vansker, med vekt på botilbudet
• Relevant lærdom for andre
refomer/Samhandlingsreformen?
Boligpolitikk: Et politikkfelt i endring
• Økende desentralisering. Flere beslutninger til kommunene.
• Økende liberalisering, redusert rolle for det offentlige, større rolle for markedet.
Boligpolitikkens utvikling, fire faser
• Den sosiale boligbyggingen; gjenreisning og boligbygging for folk flest. 1945-1970/80
• Fra investeringsstøtte til mer selektiv støtte og behovsprøvd konsumstøtte.
- Bostøtteordningen etableres på begynnelsen av 1970 tallet.
• Normalisering av boligsituasjonen, bosetting av utsatte grupper.
- HVPU reformen på slutten av 1980-tallet, eldre, opptrappingsplanen for psykisk helse
• Fattigdomsbekjempelse.
- Bostedsløshet, utkastelser etc.
• Kommunalisering. Økende ansvar til
kommunene gjennom reformer som HVPU og Opptrappingsplanen for psykisk helse
• Stedsutvikling og områdeutvikling.
- Bolig som ledd i stedsutvikling.
- Byggeskikk
- Vern og gjenbruk, kulturminnevern som del av bolig- og stedsutviklingen.
• Universell utforming
• Økt vekt på bokvalitet
Nye trender i statens politikk overfor kommunene
• Stadig flere oppgaver legges til kommunene.
• HVPU-reformen/Opptrappingsplanen for psykisk helse/Samhandlingsreformen
• Hvordan kan erfaringer fra
Opptrappingsplanen belyse utfordringene for kommunene i møte med denne politikken?
Boligpolitikk: Hvordan påvirker desentralisering og liberalisering
rammene for politikken?
• Økende privat deltakelse i utbyggingspolitikken
• Kommunene får en mer regulerende rolle
• Hvilken rolle har de sosiale perspektivene i utbyggingspolitikken?
• Generell utbygging:
- I stor grad private eller halvprivate markedsaktører
- Hva gjør en for å gi utbyggingspolitikken en sosial profil?
• Sosial boligbygging
- Internt i kommunen, administrativt eller politisk
• Sosial boligbygging, har ofte ikke den samme lønnsomheten i seg som allmenn
boligbygging. Dette kan vi anta vil gjøre denne delen av boligmarkedet mindre attraktiv for private markedsaktører
Opptrappingsplanen for psykisk syke (1998-2008)
• Overordnede målet er å bidra til å bedre
levekårene for personer med psykiske vansker.
Opptrappingsplanen: Hovedintensjon
• Økt ansvar for kommunene i arbeidet med psykisk syke.
• Andrelinjetjenestene yter spesialtjenester.
Konsekvenser for kommunene:
• Styrke deler av det psykiske helsearbeidet - Bygge opp boliger
- Bidra med tilpassede tjenester
- Ressurser/personell/kompetanse/kapasitet - Styrket samarbeid med andrelinjetjenesten
• Normaliseringsideologi - Sentralt i statens politikk
- Mange av reformene bygger på dette
- Viktig betingelse for reformen og kommunenes strategi.
• Den enkelte skal bo mest mulig hjemme i sitt lokalmiljø.
- Samhandlingsreformen bygger på den samme ideologien
• Styrke deler av det psykiske helsearbeidet, slik at grunnleggende menneskelige behov ivaretas.
Hvordan gikk det når kommunene fkk ansvar for psykisk syke
• Bolig
• Tjenester
• Kapasitet
• Kompetanse
En verdig bosituasjon for personer med psykiske vansker
1. Hvilke boalternativer har kommunene utviklet for personer med psykiske vansker?
2. Hvilken tjenesteoppfølging har kommunene etablert for denne gruppen?
3. Hvilke utfordringer møter kommunene i forhold til nødvendig kapasitet og kompetanse i arbeidet
med å bosette og følge opp personer med psykiske vansker. I dette er tilgang til
spesialkompetanse viktig, med både kontakt med primærhelsetjenestene og andrelinjetjenesten.
Boligpolitisk strategi i kommunene
• Aktiv boligpolitikk, for å bygge boliger til denne gruppen.
• Bosette over mange år.
• Samtlige kommuner har opplevd et stort udekket behov for boliger.
• Parallell jakt på tomter og bygg som kunne rehabiliteres
Mange ulike boformer
• Samlokaliserte boliger: Boligløsning der flere selvstendige boliger er lokalisert i umiddelbar nærhet til hverandre, men der det ikke er noe betjent fellesareal.
• Såkalte omsorgsboliger kan være en variant av samlokaliserte boliger. Dette handler om
boliger bygget med formål å bosette personer med et omsorgsbehov og vil i mange tilfeller være samlokalisert, av og til med en
tjenestebase i umiddelbar nærhet.
• Ulike former for boteam: Selvstendige boliger, ikke nødvendigvis samlokaliserte, men der det er etablert en tjenestebase som arbeider tett opp mot beboerne i de ulike leilighetene.
• Bofellesskap med tjenester på dagtid:
Samlokaliseres boligene på et sted, med tjenestebase, betjent på dagtid.
• Bofellesskap med tjenester på døgnbasis
• Bosentra: Samlokaliserte selvstendige og
fullverdige boliger, med tjenestebase basert på heldøgns omsorg. Bosentra kan også ha høy grad av fellesbaserte servicetjenester.
• Psykogeriatriske avdelinger: På eksisterende eller nyetablerte sykehjem eller tilsvarende.
• Rehabiliteringsboliger: Eks. boliger for
personer med tunge rusproblemer i tillegg til psykiske vansker. Har ofte personalbase på døgnbasis
Mulighet/evne til gjennomføring henger sammen med kommunestørrelse
• Jo større kommune, jo mer differensiert botilbud.
• Det er særlig de spredte kommunale boligene i alminnelige borettslag og sameier, samt ulike former for bofellesskap som dominerer
tilbudet til personer med psykiske vansker.
• Håndtere de ”lette” tilfellene først.
• I en innledende fase under
Opptrappingsplanen for psykisk helse, benyttet mange kommuner såkalte
samlokaliserte boliger for å bosette personer med psykiske vansker. I disse boligene baserte en seg på ambulerende tjenester for
beboerne.
• Noen så dette som en dårlig løsning for mange.
Kommunene måtte gjøre seg sine erfaringer
Kvaliteten på de samlokaliserte boligene var
dårlig. Få egner seg til å bo der og mange av de samlokaliserte boligene i vår kommune har også hatt lav standard. Vi forsøker nå å innlemme og omorganisere disse boligene i sterkere grad i
boteam. Da kommer vi tettere på og kan
intensivere tjenesteoppfølgingen. Det er mange problemer en ikke fanger opp i de ambulerende tjenestene.
(Kommunal informant)
Hvordan håndtere målkonflikter?
Tilpassede tjenester i en
desentralisert/hjemmebasert bostruktur Hvordan ”se” behovene?
• Behov kan være vanskelig å fange opp den begrensede tiden et ambulerende
tjenesteteam er innom boligen.
• Blir vanskeligere å skaffe seg oversikt over den totale behovssituasjonen blant beboerne i en situasjon med en selvstendig, men
samlokalisert boligløsning.
• Erfaringer flere informanter viser til er at
behovet for hjemmetjenester ofte viser seg å være større enn først antatt
Oppgavene kan bli for store, særlig på kort sikt
Kompetanseoppbygging/læring tar tid Ressurssituasjonen knapp
Utfordringer i bosettingsarbeidet
• For de fleste kommunene er det særlig personer med store atferdsavvik og krevende
personalbehov, som skiller seg ut som særlig utfordrende å bosette.
• Dette gjelder særlig i kombinasjon med rusproblematikk.
• Kombinasjonen psykiske vansker og rusrelaterte vansker er en stor utfordring for kommunene.
• Denne utfordringen er stigende. Dette handler både om voksne med rusrelaterte vansker, men også i økende grad om psykiske syke unge med rusproblematikk.
• I disse sakene (relatert til unge, psykiske syke med rusproblematikk) trekker ofte
barnevernet seg ut av sakene, og dermed også med ressursene. De øvrige tjenestene har ikke en mulighet til å opprettholde det nivået på tjenesten etter at BV ikke er der lenger.
Ungdommene er ofte lite avklarte i forhold til hva de mestrer og ikke mestrer i forhold til å bo i egen bolig.
(Kommunal informant)
• Dette berører grenseoppgangene mellom psykisk helsevern og rusomsorg.
• Også grenseoppganger mot barnevernet er relevant.
• I utgangspunktet vil personer som tildeles bolig med utgangspunkt i psykiske vansker
først og fremst ha en lidelse som klassifiserer som et psykisk problem, men der
rusproblematikk mer er en tilleggsvanske.
Kommunalt handlingsrom og statlig handlingsrom kan være ulikt
• Kommunenes virkemiddelapparat avviker fra det som er tilgjengelig i institusjonene.
• Kommunene kan ikke bruke tvang. Dette var en av intensjonene i Opptrappingsplanen.
• Dette blir særlig tydelig i forhold til å organisere egnede boløsninger for unge som har store
rusvansker i tillegg til sine psykiske vansker. Her viser mange kommuner til at fraværet av
tvangsmidler er en utfordring i forhold til å gi den oppfølgingen situasjonen krever, og med det, det faktum at kommunenes oppfølging baserer seg på frivillighet fra den enkeltes side i forhold til å motta nødvendige tjenester.
Kommunen var ikke forberedt på beboere med slike faglig store utfordringer. Dette er beboere som tidligere hadde nytte av
spesialisthelsetjenestens institusjonsplasser
der kontinuitet og rammer var ivaretatt. Dette er også personer som ikke greier å nyttiggjøre seg de lokale bomiljøene kommunale boliger representerer. Dette er med å skape større utrygghet i bosituasjonen samt fare for mer isolasjon.
(Kommunal informant)
Kommunenes videre arbeid med bolig
• Behov for mer fleksibilitet i valg av boligløsning.
• Behov for mer differensierte boligløsninger.
Tjenesteoppfølging
• Boliger til personer med psykiske vansker er bare første trinn på veien mot et selvstendig boforhold.
• Andre trinn, og en helt nødvendig forutsetning for et selvstendig boforhold for mange er
tilgang til tjenester i boligen, både av praktisk og medisinsk art.
Mål med tjenestene
• Bidra til økt selvstendighet og egen mestring.
• Hovedintensjonen er at tjenestene skal dekke den enkeltes behov, slik at vedkommende
mestrer det selvstendige boforholdet.
• De aller fleste som bosettes i kommunene med grunnlag i psykiske vansker har hatt opphold på institusjon tidligere.
• Dette betyr at de har hatt tildels tett oppfølging.
• Ved overføring til kommunene følger det med et
vedtak om oppfølging som kommunene må følge opp.
• Andrelinjetjenesten, ofte et psykiatrisk sykehus, lager i de fleste tilfellene en anbefaling, som kommunene i første omgang følger opp.
• Kommunene ønsker seg et mest mulig ”rundt” vedtak, det vil si at tjenestebestillingen ikke er så detaljert
definert. Det gir større spillerom for kommunene til å gjøre sine tilpasninger.
• Det er vanskelig å forutse behovene. Ofte skjer det noe med personene i overgangen fra
institusjon til egen bolig. Da er det beste å lene seg litt tilbake og se situasjonen an og se
hvilke ressurser den enkelte har.
(Kommunal informant)
Utfordringer:
• Alt baserer seg på frivillighet. Kan velge å ikke motta tjenesten.
• Mange er eldre og overgangen til pleie kan være krevende.
• Hjelpebehovet kan tilta i en selvstendig bosituasjon.
• Utfordring å sette sammen et bomiljø
• Mange er så vant til tett oppfølging, at de blir krevende å tilvenne mer selvstendighet.
Kapasitet og kompetanse
• Tar tid å bygge opp.
• I møte med de store utfordringene særlig knyttet til tjenesteoppfølgingen av personer med psykiske vansker, har kommunene både et kapasitetsbehov i sin alminnelighet og et kompetansebehov.
• Kapasitetssituasjonen i kommunene med hensyn til bolig handler både om at noen kommuner har tilgang til for få boliger
• Ikke tilstrekkelig egnede boliger
• Noen personer har vansker av en slik karakter og omfang at mange kommuner finner
bofellesskap lite egnet. For noen av disse nevnes det at bolig litt i avstand fra naboer kunne vært en mulighet. Slike boliger er
imidlertid vanskelig å oppdrive.
Kompetanse
• Tverrfaglighet som ny strategi
• Utfordringene er mer komplekse, behov for bredere kompetanse.
Finansiering
• Med øremerkede midler via
Opptrappingsplanen, en ordning som løp frem til 2008
• Etter dette skal det inn i de ordinære kommunale budsjettene.
Kommunal læring: Vurdering av kommunenes arbeid etter
Opptrappingsplanen
• Kommunene vurderer egen innsats innenfor psykisk helsevern som betydelig bedre i 2008 enn i 2005.
• Kommunene med egen enhet for psykisk
helsevern er mer tilfreds med eget arbeid enn kommuner der en har organisert det psykiske helsevernet som en tjeneste innenfor en
større enhet.
Samarbeid utenfor kommunen
• Klar økning i samarbeidet med
brukerorganisasjonene fra 2002 til 2008.
• Ellers mindre forskjeller mellom
samarbeidsmønster små og større kommuner i dag enn i 2002.
• Viktige samarbeidspartnere er andrelinjetjenester og Nav trygd
Relevant lærdom også når kommunen står foran en implementering av
Samhandlingsreformen?
• Kompetanseoppbygging tar tid.
• Gjennomføring krever ressurser/jo større kommuner, jo bedre rustet
• Målkonflikter kan gi utfordringer
• Kommunale handlingsrommet avviker fra det statlige
• Oppgavene kan bli for store på kort tid
Erfaringer fra arbeidet med Samhandlingsreformen
• Foreløpige funn fra evalueringer av kommunenes arbeid her:
• Det som har vært krevende har vært å få i stand avtaler med helseforetakene. Handler om fordeling av utgifter.
• Pasienter skrives ut tidligere enn før – og overføres til kommunene.
- tar tid og ressurser å bygge opp et tilbud - Interkommunalt samarbeid
- så langt har kommunene orientert seg bort fra institusjon og mot hjemmebaserte
tjenester.
- etablert frisklivssentraler, lokale medisinske sentre mv.
• Inkrementell implementering:
Gjennomfører reformen steg for steg, og tar læringsbaserte nye steg på veien mot de
større utfordringene.
• Så langt har ikke kommunene funnet det
”helhetlige ” grepet.
• Innenfor folkehelse for eksempel, bygget opp en del universelle tiltak, men i mindre grad
fokusert på de ”strukturelle” forklaringene på for eksempel ”hvorfor ulikhet i helse”.
Kompetanseløftet
Kompetanseløftet 2015 er en del av
Omsorgsplan 2015 (jfr. Stortingsmelding 25 (2005-2006). Planen tar sikte på å styrke de
kommunale omsorgstjenestene ved å øke rekrutteringen til aktuelle utdanninger og
yrker, oppgradere kompetansenivået og øke yrkesaktiviteten blant de ansatte.
Kommunene forventes å lage planer for dette.
Utfordringer fremover
• Personer med store oppfølgingsbehov
• Kombinasjonen psykiatri/rus
• Variasjoner i virkemiddelapparatet
• Kapasitet
• Kompetanse
• Sette sammen et godt bomiljø
• Fleksibilitet i tilbudet