Grunneiers vern mot
kommersiell og organisert
utnyttelse av allemannsretten
Hva må grunneier respektere og hvordan kan han verne sine interesser?
Kandidatnummer: 642
Leveringsfrist: 25.november 2017 kl. 12:00 Antall ord: 17 901
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Emne og aktualitet... 1
1.2 Problemstilling ... 1
1.3 Begrepsbruk og avgrensning ... 2
1.4 Framstillingen videre ... 3
2 RETTSKILDEBILDET... 4
2.1 Rettskildene og noen metodiske utfordringer ... 4
2.2 Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen... 5
3 ALLEMANNSRETTEN ... 8
3.1 Innledning ... 8
3.2 Hjemmelsgrunnlag ... 8
3.3 Om begrepene innmark og utmark ... 10
3.4 Nærmere om kommersiell utnyttelse av allemannsretten ... 13
4 GRENSENE FOR KOMMERSIELL OG ORGANISERT UTNYTTELSE AV ALLEMANNSRETTEN ... 15
4.1 Innledning ... 15
4.2 Krav til ferdselen ... 15
4.2.1 Hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet ... 15
4.2.2 Utilbørlighetskriteriet ... 19
4.2.3 Regelen om god ferdselskultur i friluftsloven § 11 ... 20
4.3 Begrensninger i utnyttelsen ... 21
4.3.1 Krav om samtykke fra grunneier ved organisert aktivitet ... 21
4.3.2 Øvrig ferdsel og opphold som krever grunneiers samtykke ... 23
4.3.3 Forbud mot organisert ferdsel i innmark ... 23
4.3.4 Miljørettslige begrensninger ... 24
4.3.5 Andre begrensninger... 26
5 GRUNNEIERS VERN MOT KOMMERSIELL OG ORGANISERT UTNYTTELSE AV ALLEMANNSRETTEN ... 28
5.1 Innledning ... 28
5.2 Grunneiers egne beføyelser ... 29
5.2.1 Utgangspunkt ... 29
5.2.2 Omgjøring fra utmark til innmark ... 29
ii
5.2.3 Om stengsler og gjerder... 30
5.2.4 Rett til å nekte å samtykke... 31
5.2.5 Rett til å forby ferdsel ... 32
5.2.6 Rett til å håndheve ferdselsforbud i lov og forskrift... 32
5.3 Særlig om bortvisningsretten ... 33
5.3.1 Generelt ... 33
5.3.2 Terskelen for grunneiers bortvisningsrett ... 33
5.3.3 Hvem kan grunneier vise bort?... 35
5.3.4 Hvordan kan grunneier håndheve bortvisningsretten? ... 36
5.3.5 Et effektivt virkemiddel for grunneier? ... 38
5.4 Kommunens adgang til å verne grunneier... 39
5.4.1 Utgangspunkt ... 39
5.4.2 Regulering av ferdsel ... 40
5.4.3 Sperring av særlig utsatt område ... 41
5.4.4 Avgift for adgang til friluftsområde ... 42
6 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER OG REFLEKSJONER... 45
LITTERATURLISTE ... 47
1 1 Innledning
1.1 Emne og aktualitet
Oppgavens tema er kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten og hvilke mulig- heter grunneier har for å beskytte sine interesser når allemannsretten utnyttes for organiserte og kommersielle formål. Allemannsretten er i all hovedsak forankret i friluftsloven § 2 og er kort fortalt retten for alle og enhver til å ferdes fritt i naturen. I alle tider har allemannsretten stått sterkt i Norge, og i 1957 ble den sedvanerettslige regelen lovfestet i friluftsloven. I da- gens Norge er naturen og allemannsretten grunnlag for mer enn bare det tradisjonelle frilufts- livet. Turister strømmer til for å oppleve Norges naturlandskap, og kommersielle aktører sel- ger raftingopplevelser og brevandringer til eventyrlystne kunder. Allemannsretten har utviklet seg fra å være en «uskyldig nyttesrett»1 til å bli grunnlag for næringsvirksomhet når friluftsli- vet blir kommersielt.
Kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten medfører økt belastning på naturmil- jøet. Både grunneier og allmenheten kan oppleve kommersialiseringen sjenerende og til for- trengsel for deres egen rett til å utnytte naturen. Denne utviklingen fører med seg nye rettslige utfordringer. Det tradisjonelle spenningsforholdet mellom allmennheten, naturmiljøet og grunneieren får en ny part i form av profesjonelle aktører som ønsker å utnytte allemannsret- ten i sin kommersielle og organiserte virksomhet.
Spørsmålet om adgangen til å utnytte allemannsretten for kommersielle formål blir stadig mer aktuelt. I 2014 uttalte Høyesterett at det med bakgrunn i dagens lovgivning «ikke er grunnlag for generelt å la kommersiell ferdsel falle utenfor allemannsretten».2 Høyesteretts avgjørelse innebærer en etterlengtet rettsavklaring når det gjelder lovligheten av å utnytte allemannsret- ten kommersielt. Grensene for hva kommersielle aktører kan gjøre med hjemmel i allemanns- retten ble ikke problematisert i dommen.
1.2 Problemstilling
Oppgaven drøfter grunneiers posisjon overfor aktører som ønsker å utnytte allemannsretten i organisert eller kommersiell virksomhet. To hovedproblemstillinger er hvor langt den organi- serte og kommersielle utnyttelsen av allemannsretten strekker seg, og hvilke muligheter grunneier har for å verne sine interesser mot slik utnyttelse av allemannsretten. Den første problemstillingen er med andre ord hva grunneier må tåle når kommersielle aktører utnytter allemannsretten i sin virksomhet. Etter at Høyesterett i 2014 konkluderte med at det er tillatt å utnytte allemannsretten kommersielt innenfor lovens rammer, blir spørsmålet hva som ligger i
1 Friluftskomiteens innstilling 1954 s. 3.
2 Rt. 2014 s. 36 i avsnitt 65.
2
vilkåret om at ferdsel skal skje «hensynsfullt og varsomt», jfr. friluftsloven §§ 2 og 11, samt hvilke begrensninger som følger av annet lovverk, jfr. friluftsloven § 19.
Den andre problemstillingen gjelder grunneiers muligheter til å verne sine interesser mot kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten. Friluftslovens formålsparagraf slår fast at loven blant annet skal «sikre allmenhetens rett til ferdsel».3 Formålsparagrafen sett i sammenheng med rettspraksis kan gi inntrykk av at dagens rettsregler i stor grad forsømmer grunneier og hans interesser til fordel for allmennhetens rett til fri ferdsel.4 Loven er likevel ikke fri for bestemmelser som også verner grunneiers interesser.5 Spørsmålet er om og hvor- dan disse reguleringshjemlene, og beslektede hjemler i annet regelverk, kan benyttes av grunneiere for å beskytte sine interesser mot kommersiell og organisert ferdsel.
1.3 Begrepsbruk og avgrensning
Med kommersiell utnyttelse av allemannsretten mener jeg at ulike aktører som ikke selv eier grunnen utnytter allemannsretten i sin inntektsgivende virksomhet. Det kan for eksempel være at noen arrangerer ulike turer og aktiviteter i naturlandskaper som én eller flere grunneiere har eierrådigheten til. De selger produkter til kunder i form av naturopplevelser. En forutsetning for å kunne bedrive slik virksomhet er at kundene har rett til å ferdes i området med hjemmel i allemannsretten. Kommersiell utnyttelse av allemannsretten vil alltid være en form for organi- sert utnyttelse av allemannsretten, men organisert utnyttelse av allemannsretten som ikke har et mål om økonomisk vinning er også svært vanlig. Eksempler er en skoleklasse på tur i lys- løypa eller en studentforening på kanotur. Skillet er ikke alltid enkelt å trekke opp, og jeg vil i denne oppgaven behandle både kommersiell og ikke-kommersiell organisert utnyttelse av allemannsretten. Årsaken til at jeg velger å behandle både kommersiell og organisert utnyttel- se av allemannsretten er at det i begge tilfeller kan oppstå praktiske problemer og interesse- konflikter mellom arrangør og grunneier. Det er imidlertid viktig å merke seg at ulike hensyn kan gjøre seg gjeldende for de ulike formene for utnyttelse av allemannsretten. Det kan ek- sempelvis være grunn til å innta en strengere vurdering overfor kommersiell virksomhet enn organisert utnyttelse uten et mål om økonomisk gevinst.
Oppgaven avgrenses mot de tilfeller der grunneiers egen kommersielle bruk av eiendommen kan true allemannsretten.
3 Friluftsloven § 1.
4 Se for eksempel Rt. 2007 s. 102 i avsnitt 85.
5 Se for eksempel i friluftsloven kapittel 2. Se kapittel 5 nedenfor.
3
Allemannsretten gir enhver rett til ferdsel, opphold og høsting av naturen. Når jeg i oppgaven snakker om «ferdselsrett» eller «ferdsel» sikter jeg til alle aspekter ved allemannsretten, med mindre jeg gjør det klart at jeg kun behandler en rett til faktisk ferdsel.
Mange av friluftslovens bestemmelser behandler forholdet til «grunnens eier eller bruker». Ut ifra oppgavens fokus på grunneierens rettsstilling og hvilket vern grunneieren har overfor kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten, er det neppe grunn til å problemati- sere begrepsbruken. For enkelthets skyld bruker jeg konsekvent begrepet «grunneier». Med det mener jeg «grunnens eier eller bruker», det være seg grunneier selv eller en bruker med en tilstrekkelig sterk tilknytning til eiendommen over en viss periode. Det kan for eksempel være en leietaker eller en tomtefester.6
1.4 Framstillingen videre
I kapittel 2 drøfter jeg hvilke rettskilder som er relevante for oppgavens problemstillinger, og noen metodiske utfordringer de fører med seg. Dette er viktig å ha i bakhodet gjennom de videre drøftelsene. Jeg vil også si litt om eiendomsrettens vern både i Grunnloven og EMK. I kapittel 3 gir jeg en kort innføring i hva allemannsretten innebærer. Etter at Høyesterett slo fast at grunneier må respektere at kommersielle aktører utnytter hans eiendom i sin virksomhet, er det nødvendig å ta stilling til hvor grensene går for hva som er tillatt ved kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten. Denne problemstillingen drøfter jeg i kapittel 4. I kapittel 5 drøfter jeg hvilke muligheter grunneier har for å verne seg mot at kommersielle eller organiserte aktører utnytter hans grunn i sin virksomhet. Jeg drøfter de ulike hjemlene for slik regulering i friluftsloven, men ser også på mulighetene for ferdselsregulering etter annet regelverk, jfr. friluftsloven § 19. I kapittel 6 kommer jeg med noen avsluttende bemerkninger med henblikk på om regelverket er tilpasset dagens situasjon med økende kommersialisering og organisering av allemannsretten.
6 For tomtefesters rett til å håndheve friluftslovens bestemmelser, se Rt. 2014 s. 36 der en tomtefester eide et alpinanlegg som ble brukt i andres kommersielle virksomhet. Dommen viser forutsetningsvis at det er klart at en tomtefester faller inn under begrepet «grunnens eier eller bruker» i friluftsloven §§ 15 og 16.
4 2 Rettskildebildet
2.1 Rettskildene og noen metodiske utfordringer
Lov 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet (friluftsloven) er den sentrale lovteksten på allemannsrettens område. I flere århundrer var retten til fri ferdsel forankret i sedvane, før arbeidet med lovfesting av allemannsretten kom i gang på 1930-tallet.7 Konfliktene knyttet til allemannsretten er annerledes nå enn ved vedtakelsen av friluftsloven. Høyesterett har spilt en viktig rolle i utviklingen av allemannsrettens grenser. Praksis fra Høyesterett har derfor stor vekt ved drøftelser av allemannsrettens problemstillinger. Det foreligger imidlertid lite rettspraksis som drøfter kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten. Bruk av avgjørelser fra Høyesterett for å drøfte oppgavens problemstillinger medfører følgelig noen metodiske utfordringer. I sakene som har vært behandlet av Høyesterett har interessekonflikten stort sett stått mellom grunneier på den ene siden og allmennheten representert ved stat eller kommune på den andre siden. Dette er konflikter av en annen art enn grunneier mot kommersielle og organiserte aktører. For å kunne legge til grunn Høyesteretts argumentasjon i de enkelte saker må det tas stilling til hvorvidt grensene for allemannsretten er de samme, uavhengig av om det er privatpersoner eller kommersielle aktører som utøver ferdselsretten. Jeg viser flere steder til Høyesteretts tolkninger uten å gå nærmere inn i dommen. Årsaken er at jeg i disse tilfellene anser dommen for øvrig som mindre relevant for den aktuelle drøftelsen.
I noen tilfeller har jeg valgt å vise til underrettspraksis eller uttalelser fra sivilombudsmannen som eksempler på hvordan loven blir tolket. Jeg har også vært i kontakt med ulike organisasjoner per e-post og telefon. Samtalene gav meg mange ideer og innspill, og i visse drøftelser har jeg valgt å vise til dem for å gi et inntrykk av hvordan ting oppleves i praksis.
Jeg understreker imidlertid at jeg ikke har innhentet informasjonen på en slik måte at den kan brukes i forskningsøyemed.
Allemannsretten er ikke utelukkende regulert i friluftsloven, jfr. friluftsloven § 19, som slår fast at allemannsretten begrenses av andre lover og forskrifter gitt med hjemmel i lov. At fri- luftsloven er så nært beslektet med annet regelverk innebærer at bestemmelsene må tolkes i lys av relevante lover og forskrifter. Som følge av § 19 kan annet regelverk begrense alle- mannsretten, og følgelig mulighetene for å utnytte allemannsretten i kommersiell og organi- sert aktivitet. Et eksempel er forskrift om Hisdal naturreservat gitt i medhold av lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven).8 Forskriftens § 3 sjette ledd forbyr bruk av området for «teltleir, idrettsarrangement eller andre større arrange-
7 Reusch (2016) s. 23.
8 Forskrift om verneplan for skog. Vedlegg 1. Hisdal naturreservat.
5
ment». Et annet eksempel er forskrift om atferdsregler for Larvik Bøkeskog § 3 som sier at
«(a)ll ferdsel, herunder organisert ferdsel, (…) skal skje på stier, veier og gruslagte plasser».9 Forskriften er gitt i medhold av friluftsloven § 15. I tillegg til lokale forskrifter for enkelte områder er lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven),lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel utmark og vassdrag (motorferdselloven), lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), og natur- mangfoldloven, relevante for grensene for kommersiell og organisert utnyttelse av allemanns- retten og hvilke muligheter grunneier har for å verne sin eiendom. Denne oppgaven drøfter hovedsakelig kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten i lys av friluftsloven.
Litteraturen som omhandler allemannsretten, og særskilt kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten, er begrenset. Marianne Reusch er en sentral forfatter på allemannsrettens område, og det har vært naturlig å se hen til hennes tekster i drøftelsene av oppgavens problemstillinger. Jeg forsøker å benytte annet kildemateriale der det er relevant. Jeg viser til rundskrivet til friluftsloven fra 2007 som en rettskilde av betydning for hvordan rettstilstanden skal forstås.10
2.2 Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen Eiendomsretten innebærer at en grunneier har full juridisk og praktisk rådighet over sin egen eiendom.11 Allemannsretten er en begrensning i dette utgangpunktet. Eiendomsretten er beskyttet både i Grunnloven § 105 og i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (heretter EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1.
Grunnloven § 105 lyder: «Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han ha full erstatning av statskassen.» Etter ordlyden gir ikke Grunnloven § 105 vern mot at allmennheten og kommersielle aktører benytter hans eiendom for organisert friluftsliv. At organisasjoner benytter eiendommen innebærer ikke at grunneier må «avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk». Bestemmelsen er imidlertid anført som hjemmel for erstatning i tilfeller der grunneiers rådighet over eiendommen innskrenkes uten at eierrådigheten avstås fullstendig. Spørsmål om erstatning etter Grunnloven § 105 har vært behandlet av Høyesterett ved flere anledninger.12 Grunneier har krav på full erstatning når lovendringen innebærer en overføring av eierrådighet, men lovgiver kan vedta begrensninger i grunneiers rådighet uten at grunneier har krav på
9 Forskrift om atferdsregler for Larvik Bøkeskog.
10 Miljøverndepartementet (2007).
11 Falkanger (2016) s. 41.
12 Se eksempelvis Rt. 1970 s. 67 og Rt. 2004 s. 1985.
6
erstatning, når begrensningene er til fellesskapets fordel.13 Rt. 2004 s. 1985 gjaldt grunneiers krav om erstatning for tapt rådighet når en lovendring ga barn under 16 år rett til å fiske fra eiendommen hans. Før lovendringen hadde grunneier alene retten til fisket. Høyesterett kom til at lovendringen ikke krenket grunneiers rettigheter etter Grunnloven. Det skal mye til før en begrensning i grunneiers rådighet utløser et krav om erstatning, ettersom det er nødvendig å pålegge grunneier slike begrensninger av hensyn til fellesskapets interesser.14 Høyesterett uttalte at lovgiver kan utvide allemannsretten til å «… omfatte en rådighet av en annen karakter enn de tradisjonelle» rallemannsrettene,15 uten at grunneier har krav på erstatning.
Kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten innebærer ikke en ny begrensning i grunneiers rådighet, men at de tradisjonelle allemannsrettene brukes på en organisert og mer omfattende måte. I lys av Høyesteretts argumentasjon i Rt. 2004 s. 1985 er det rimelig å konkludere med at kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten ikke innebærer en slik rådighetsbegrensning at grunneier har krav på erstatning etter Grunnloven § 105.16
EMK er inkorporert i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighe- tenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Det følger av tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P 1-1) at enhver har rett til «å nyte sin eiendom i fred» og at «ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkeret- tens alminnelige prinsipper». Det følger av annet ledd at det offentlige kan håndheve lovgiv- ning som er «nødvendig for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse …». Kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten er neppe en inn- skrenkning i eiendomsretten av en slik art at den utgjør et brudd på Norges forpliktelser etter EMK P 1-1.17 Der grunneier lider et stort økonomisk tap som følge av at en kommersiell aktør utnytter allemannsretten i konkurranse med grunneiers egen virksomhet på eiendommen, kan det likevel tenkes at han kan ha krav på erstatning.18
I desember 2015 ble et forslag om å grunnlovfeste allemannsretten fremmet på Stortinget.19 Bakgrunnen for forslaget var allemannsrettens betydning for det norske folk og det press al- lemannsretten utsettes for fra myndigheter, grunneiere og utbyggere. Det ble også pekt på at eiendomsretten nyter vern av både Grunnloven og EMK. Allemannsretten er under stadig utvikling og reguleres i stor grad av annen lovgivning i medhold av § 19. Grunnlovfesting av
13 Rt. 1918 s. 401 på side 70-71, jfr. Rt. 1914 s. 177 (tredjevoterende assessor Siewers på s. 205-206). Dette er bekreftet i nyere rettspraksis, se note 12.
14 Rt. 2004 s. 1985 i avsnitt 42.
15 Ibid. i avsnitt 58.
16 Ibid. Se særlig Høyesteretts argumentasjon i avsnittene 58-64.
17 Reusch (2012) s. 437.
18 l.c.
19 Dokument 12:2 (2015-2016).
7
allemannsretten reiser spørsmål om allemannsrettens forhold til slike begrensninger. Dersom allemannsretten grunnlovfestes vil det imidlertid fortsatt være tillatt å justere den i medhold av friluftsloven § 19.20 Hensikten med å grunnlovfeste allemannsretten er på den annen side å beskytte mot inngrep som svekker allemannsretten i vesentlig grad, sammenlignet med retts- tilstanden ved grunnlovfestingen.21 Spørsmålet om et forbud mot kommersiell utnyttelse av allemannsretten vil være i strid med en slik grunnlovsbestemmelse er interessant. Kanskje vil en slik bestemmelse medføre et svakere vern for grunneier. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på dette. Forslaget om å grunnlovfeste allemannsretten ble tildelt kontroll- og konstitu- sjonskomiteen i oktober 2017, men har ikke vært behandlet ennå.22
20 Ibid. s. 2.
21 l.c.
22 Stortinget (2017).
8 3 Allemannsretten
3.1 Innledning
Utgangspunktet i norsk rett er at den som er eier av en eiendom har full eierrådighet, med andre ord rett til å disponere over eiendommen slik han selv ønsker.23 Allemannsretten repre- senterer en begrensning i grunneiers rådighet over egen eiendom, ved at grunneier må respek- tere en viss pågang fra allmennheten som ønsker å ferdes, oppholde seg eller høste fra eien- dommen hans. Eksempelvis kan ikke grunneier uten at særlige vilkår foreligger stenge all- mennheten ute ved å sette opp gjerder eller skilt som viser at eiendommen er privat, 24 og grunneier må respektere at allmennheten benytter hans eiendom til andre formål enn han selv ønsker.25
I kapittel 3.2 forklarer jeg kort innholdet av og hjemmelen for allemannsretten. I kapittel 3.3 drøfter jeg betydningen av begrepene innmark og utmark, spesielt med hensyn til kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten. I kapittel 3.4 redegjør jeg i korte trekk for disku- sjonen som har vært rundt lovligheten av å utnytte allemannsretten i organisert virksomhet og for kommersielle forhold.
3.2 Hjemmelsgrunnlag
Etter friluftsloven § 2 første ledd kan «… enhver ferdes til fots [i utmark] hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet». I innmark er ferdselsretten adskillig mer be- grenset, jfr. §§ 3 og 3a.26 At «enhver» har rett til å ferdes i utmark betyr at retten tilfaller alle som ønsker å benytte seg av den. Det er ikke gjort noen personelle avgrensninger i dagens regelverk, selv om det i noen sjeldne tilfeller av allemannsretten sondres mellom eksempelvis personer bosatt i Norge og personer som ikke er bosatt i Norge.27 Det følger av friluftsloven § 3 at ferdsel til fots er tillatt i innmark når marken er frosset eller snølagt, men aldri i perioden 30. april til 14. oktober. Vinterferdselsretten i innmark er likevel begrenset til ikke å gjelde på visse områder hvor ferdselen vil kunne oppfattes som sjenerende for grunneiers interesser.28
23 Eierens rådighet er likevel ikke ubegrenset. Han må holde seg innenfor det øvrige regelverket, eksempelvis reglene om forbud mot bygging i 100-metersbelltet jfr. plan- og bygningsloven § 1-8.
24 friluftsloven § 13. Se også Rt. 1998 s. 1164.
25 Se eksempelvis Rt. 2007 s. 102.
26 Begrepene innmark og utmark forklares nærmere i kapittel 3.3.
27 Se for eksempel lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjell- ova) §§ 23 og 28. Se for øvrig Bjørnvik (1999) s. 196 fotnote 6.
28 Friluftsloven § 3 første ledd lister opp en rekke områder hvor det ikke er tillatt å ferdes hverken sommer eller vinter, samt en «sekkebestemmelse» som har vært gjenstand for diskusjon i Høyesterett ved flere an- ledninger, se eksempelvis Rt. 2014 s. 36 avsnitt 57 til 66 og Rt. 1998 s. 1164 s. 1172. Felles for områdene er at de representerer grunneiers private sfære eller er gjerdet inn i annet særskilt øyemed.
9
Allemannsretten, slik den er hjemlet i friluftsloven består av en rett til ferdsel jfr. §§ 2 til 4 samt § 6, en rett til opphold jfr. §§ 7 til 9, og en rett til å høste naturens vekster og bær jfr. § 5.
Dette er aktiviteter som turfolk og organiserte grupper kan utøve på annen manns eiendom uten å innhente grunneiers tillatelse. Ved at friluftsloven og det øvrige regelverket tillater ak- tiviteter som telting og rafting blir selve ferdselsretten også mer attraktiv som et utgangspunkt for kommersiell og organisert virksomhet. Grunneier må etter loven respektere allmennhetens og kommersielle aktørers rett til å utøve og utnytte alle aspekter ved allemannsretten. Det er derfor av betydning å klarlegge hva allemannsretten innebærer.
Friluftsloven § 2 innebærer retten til å ferdes «til fots». Hva som menes med ferdsel til fots er derfor helt essensielt for omfanget av allemannsretten. Det er ikke omtvistet at ferdsel på ski o.l. er tillatt etter friluftsloven.29 Sykkel, kjelke og hest er også i utgangspunktet tillatt på vei eller sti i utmark.30 Eksempelvis kan ridesentre arrangere rideturer på veier og stier i grunnei- ers utmark og over alt i utmarka på fjellet. Ferdsel med hest i organisert eller kommersielt øyemed kan medføre en stor påkjenning på naturen og grunneiers øvrige interesser. Det finnes flere eksempler på at det har oppstått konflikter mellom rideskoler og grunneiere som opple- ver deres ferdsel sjenerende.31
Motorisert ferdsel faller ikke inn under betegnelsen «ferdsel til fots». Slik ferdsel reguleres i hovedsak av lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdsello- ven). Hva som forstås med motorisert ferdsel er ikke alltid klart. Det kan tenkes flere gråso- ner, eksempelvis elsykkel og segway. Jeg går ikke inn på en nærmere drøftelse av hva som menes med «motorisert ferdsel». Utgangspunktet etter motorferdselloven § 3 er at motorisert ferdsel er forbudt i utmark og i vassdrag, med mindre vassdraget er av en viss størrelse.32 For motorisert ferdsel på sjøen gjelder friluftsloven § 6 som tillater ferdsel i båt både med og uten motor.33 Ettersom allemannsretten gir ulike rettigheter i sjø og vassdrag er det viktig å være klar over hvor man befinner seg. En naturlig språklig forståelse er at «sjø» er havet og fjor- den, mens «vassdrag» er innsjøer, bekker og elver. Dette stemmer godt overens med lovens definisjoner av vassdrag.34
29 Rt. 2014 s. 36 i avsnitt 53 og Ot.prp.nr.2 (1957) s. 26-27.
30 Friluftsloven § 2 annet ledd.
31 Se referatet fra spørsmål nr. 6 i Stortingets spørretime onsdag 26. februar 1997. I telefonsamtale med Miljø- direktoratet oktober 2017 forteller Miljødirektoratet at de også i dag får henvendelser fra grunneiere og ride- sentre som har havnet i konflikt på grunn av ridesenterets bruk av grunneiers eiendom.
32 Motorferdselloven § 4 tredje ledd.
33 Reusch (2016) s. 206.
34 Se lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 2 første ledd og motor- ferdselloven § 2 fjerde ledd. Se også Backer (2016) note 3.
10
Allemannsretten innebærer også en rett for allmennheten til å utnytte vassdraget til annet enn ferdsel. Vannressursloven § 16 hjemler bading så lenge det skjer i tråd med friluftsloven § 8.
Også vannuttak og motorisert ferdsel er tillatt på visse vilkår.35 Allemannsretten i vassdrag er underlagt de regler som følger av friluftsloven. 36 For eksempel faller allemannsretten bort dersom vassdraget ligger i innmark.37
Organisert ferdsel i vassdrag og på sjøen er ikke uvanlig. Speidergrupper på kanotur, skoleav- slutning langs innsjøens bredder og badeklubber med ukentlige møter er noen eksempler. De senere år har kommersiell utnyttelse av vassdragene og sjøen blitt mer og mer populært. Raf- ting, dykking og surfing er eksempler på aktiviteter som tilbys. I noen tilfeller eier tiltaksha- ver grunnen selv, i andre tilfeller kan de ha en avtale med grunneier. I teorien er det imidlertid ingen ting i veien for at en kommersiell virksomhet kan tilby slike aktiviteter med hjemmel i allemannsretten, uten å ha innhentet samtykke fra grunneier. Så lenge selve aktiviteten er til- latt er slik virksomhet mulig innenfor lovens rammer.
All utøvelse av allemannsretten i vassdrag må skje hensynsfullt, jfr. vannressursloven § 16 annet ledd. Bruken av vassdraget må ikke volde «ulempe av betydning» for grunneier eller andre brukere av vassdraget. Bestemmelsen fungerer således som et vern både for grunneiers interesser og allmennhetens interesser. Det følger også av friluftsloven §§ 2 og 11 at ferdsel må skje «hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet». Regelen om god ferdselskultur i frilufts- loven § 11 gjelder all utøvelse av allemannsretten, både på land og til sjøs. Allemannsretten er således ikke bare en rettighet, men innebærer også en plikt for den som ferdes.38
3.3 Om begrepene innmark og utmark
Det er betraktelig strengere regler for ferdsel i innmark enn i utmark, og skillet har derfor stor betydning for utøvelsen av allemannsretten. Et unyansert utgangspunkt er at ferdsel, herunder kommersiell og organisert virksomhet, er tillatt i utmark, men ikke i innmark. For en kom- mersiell aktør eller en organisasjon som ønsker å utnytte allemannsretten for organisert ferd- sel kan spørsmålet være avgjørende for virksomhetens levedyktighet. Fra et grunneierperspek- tiv har grunneieren større vern mot kommersiell og organisert ferdsel i innmarksområder, et- tersom allemannsretten er svært begrenset i disse områdene.
Utmarksbegrepet er negativt avgrenset. Etter ordlyden i § 1 a annet ledd er utmark all udyrket mark som ikke faller inn under en av definisjonene i bestemmelsens første ledd. Lovens § 1 a
35 Vannressursloven § 16.
36 NOU 1994:12 s. 419- 420
37 l.c.
38 I kapittel 4 drøfter jeg grensene for allemannsretten nærmere.
11
første ledd gir en omfattende definisjon av innmark. Områder der allmennhetens ferdsel er «til utilbørlig fortrengsel» for eieren, som for eksempel gårdsplass, dyrket mark og industrielle områder er innmark etter § 1 første ledd.39
Friluftslovens begrep om innmark og utmark er ikke faste og entydige, og løser følgelig ikke alle spørsmål som kan oppstå i praksis.40 De fleste har imidlertid en forståelse av om stedet de oppholder seg på er innmark eller utmark, slik at lovens begreper av den grunn er hensikts- messige.41 Høyesterett har bekreftet at allemannsretten og friluftslovens bestemmelser er av dynamisk karakter, og utvikles i tråd med samfunnsforholdene for øvrig.42
Høyesterett har i en rekke avgjørelser rundt årtusenskiftet diskutert innholdet i begrepet «hu- stomt» og hva som må til for at et område er et «liknende område hvor almenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker», jfr. friluftsloven § 1 a første ledd. I Rt.
1998 s. 1164 uttalte Høyesterett at begrepet «hustomt» må «begrenses til den mer private so- nen rundt bolighuset».43 I samme avgjørelse uttalte Høyesterett at begrepet «dyrket mark» er anvendelig der grunneier utnytter markens produktive evne.44 Normen «utilbørlig fortrengsel»
er streng, og det skal mye til før denne tålegrensen er nådd.45
Skillet mellom innmark og utmark har fått en ny aktualitet etter at Høyesterett avsa sin dom i saken mellom eieren av et alpinanlegg og en kommersiell skiskole, inntatt i Rt. 2014 s. 36 (heretter Hovden-dommen). Spørsmålet i saken var om skiskolen hadde rett til å drive kom- mersiell skiskolevirksomhet i alpinbakken med hjemmel i allemannsretten.46 Høyesterett drøf- tet først spørsmålet om alpinbakken er utmark eller innmark.47 Det ble lagt til grunn at alle- mannsretten gjelder fullt ut dersom alpinbakken er utmark, og kommersielle aktører kan føl- gelig benytte nedfarten i sin skiskolevirksomhet. Høyesterett konkluderte først med at alpin- bakken i alminnelighet må regnes som utmark.48 Deretter diskuterte Høyesterett om alle- mannsretten også var gjeldende i de enkelte områdene i alpinanlegget som må regnes som
39 Denne angivelsen er noe unøyaktig. Jeg viser til innmarksbegrepet i friluftsloven § 1 a første ledd.
40 Ot.prp.nr.2 (1957) s. 23
41 l.c.
42 Se for eksempel Rt. 2004 s. 1985 avsnitt 46.
43 Rt. 1998 s. 1164 på s. 1171.
44 l.c.
45 Ibid. på s. 1172.
46 Et annet spørsmål var om skiskolens medarbeidere hadde rett til å bruke heisanlegget. Høyesterett var klar på at allmennheten ikke har ferdselsrett i heisanlegget. Den øvrige drøftelsen av spørsmålet er ikke relevant i denne sammenhengen.
47 Rt. 2014 s. 36 i avsnitt 56-71.
48 Ibid. i avsnitt 56
12
innmark, på grunnlag av friluftsloven § 3 om vinterferdsel i innmark. Høyesterett kom frem til at vinterferdselsretten ikke var avskåret i disse områdene.
Det kan hevdes at dagens legaldefinisjon av begrepene innmark og utmark fremstår som lite tilpasset dagens samfunn. Klima- og miljødepartementet ser imidlertid ikke behov for å endre friluftslovens definisjon av innmark og utmark, selv om det er planer om å klargjøre skillet i rundskrivet til friluftsloven.49 Det kan også stilles spørsmål ved om Høyesterett strekker ut- marksbegrepet for langt i Hovden-dommen. Høyesterett uttalte at «selv om de berørte områ- dene har vært gjenstand for adskillig opparbeidelse og til dels er tilsådd for å holde jernmas- sene på plass, er det unaturlig å se dem som «dyrket mark, engslått og kulturbeite».50 På dette grunnlag er det ikke tilstrekkelig at grunneier har utført store tiltak og opparbeidet eiendom- men så lenge området ikke faller inn under ordlyden i friluftsloven. Høyesterett kom til at innmarksområdene i alpinanlegget ikke faller inn under unntaket fra vinterferdsel i § 3 første ledd annen setning, der vilkårene er at området er inngjerdet for særskilt øyemed samt at vint- erferdselen vil være «til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker» av området. Alpinbakken var ikke inngjerdet, foruten enkelte områder der gjerder var satt opp av hensyn til brukernes sikkerhet. Eieren av alpinbakken anførte imidlertid at området var tilstrekkelig opparbeidet slik at det var enkelt å skille det fra omgivelsene, og at dette måtte likestilles med inngjerding i lovens forstand. Høyesterett anvender en streng ordlydstolkning, og dommen er et argument for at det neppe er rom for å tolke innmarksbegrepet utvidende.
Både grunneier og allmennheten benytter i atskillig større grad naturen til rekreasjon enn hva som var tilfelle da loven ble vedtatt.51 Stadige besøk av turister på moskussafari eller kanotur kan være sjenerende for grunneiere som har opparbeidet et privat uteområde. Det kan oppstå situasjoner der grunneier har benyttet sin eiendom til rekreasjonsformål hvor han anser områ- det for å være innmark, men hvor lovens ordlyd fører til et annet resultat. Eksempelvis kan grunneier ha opparbeidet privat spiseplass, badeplass eller liknende. Etter loven vil ikke slike innretninger nødvendigvis føre til at området er å regne som innmark. I strandsonen har det vært flere konflikter knyttet til utøvelse av allemannsretten der spørsmålet om området er innmark eller utmark har vært avgjørende.52
Resultatet i Hovden-dommen kan oppfattes som urimelig for flere grunneiere. Det reiser spørsmål om hvor mye som skal til for at et område skal regnes som innmark, altså hvor mye
49 Meld. St. 18 (2015-2016) s. 35
50 Rt. 2014 s. 36 i avsnitt 56.
51 Rt. 2007 s. 102 i avsnitt 71.
52 Se for eksempel Rt. 1998 s. 1164. Se også Rt. 2005 s. 805, Rt. 2008 s. 803 og Rt. 2012 s. 882.
13
grunneier må foreta seg for å kunne stenge allmennheten ute fra eiendommen.53 Dersom grunneier for eksempel ønsker å utvikle sin egen eiendom i næringsvirksomhet, kan kommer- siell og organisert utnyttelse av allemannsretten være svært sjenerende og kanskje også skade- lig for grunneiers interesser. Grunneiers behov for vern kan være større når han selv utnytter eiendommens potensiale i næringsmessig virksomhet. At lovligheten av å utnytte allemanns- retten for organiserte og kommersielle aktiviteter nå er bekreftet av Høyesterett, kan medføre et større behov fra grunneiers side for å skille innmark og utmark. I neste delkapittel gir jeg en kort oversikt over diskusjonen som har ført frem til dagens rettstilstand.
3.4 Nærmere om kommersiell utnyttelse av allemannsretten
I de senere år har allemannsretten blitt utfordret ved nye måter å utnytte allemannsretten på i kommersielle aktiviteter. Da friluftsloven ble vedtatt i 1957 var ikke kommersiell og organi- sert utnyttelse av allemannsretten aktuelt i samme skala som i dag. Friluftsloven § 10 be- stemmer at friluftsmøter og idrettsstevner med et visst skadepotensiale ikke kan arrangeres uten grunneiers samtykke.54 Det følger av § 3 a første ledd bokstav b at organisert ferdsel med hest og sykkel i innmark er forbudt. Foruten § 10 og forbudet i § 3 a første ledd bokstav b, regulerer ikke friluftsloven spørsmålet om kommersiell eller organisert utnyttelse av alle- mannsretten.
Ordlyden i § 2 berører ikke kommersiell utnyttelse av allemannsretten direkte. Spørsmålet er om ordlyden skal tolkes utvidende slik at kommersiell ferdsel er tillatt når loven ikke setter skranker for slik ferdsel. Et annet standpunkt kan være at kommersiell utnyttelse av alle- mannsretten skiller seg såpass fra det tradisjonelle friluftslivet at det må hjemles uttrykkelig i loven. Et slikt argument vil følgelig tale for å tolke ordlyden innskrenkende slik at friluftslo- ven i dag ikke hjemler kommersiell utnyttelse av allemannsretten.
Da friluftsloven fikk en egen formålsparagraf på 90-tallet, ble det foreslått at formålsparagra- fen skulle ha et annet ledd som lød: «Slik allemannsrett er en individuell rett og gir ikke rett til kommersiell organisering av ferdsel uten grunneiers tillatelse».55 Forslaget ble ikke vedtatt.
Forslaget måtte imidlertid gjennom to runder i både Odelstinget og Lagtinget, og avstemning- en var jevn.56 Selv om Stortinget til slutt valgte å ikke forby kommersiell ferdsel eksplisitt, er det tydelig at lovgiver har vært bevisst det forhold at kommersiell utnyttelse av allemannsret- ten kan skape problemer.
53 I kapittel 5.2.2 drøfter jeg grunneiers muligheter til å gjøre om et område fra utmark til innmark.
54 Se mer om denne bestemmelsen i kapittel 4.3.1.
55 Innst. O. nr. 60 (1995-1996), se forslag 2 fra mindretallet.
56 Se Forhandl. i Odelstinget. nr. 28 (1995-1996) s. 391-397, Forhandl. i Lagtinget nr. 10 s. 36-37, Forhandl. i Odelstinget nr. 30 (1995-1996) s. 423 og Forhandl. i Lagtinget nr. 11 s. 38.
14
Spørsmålet har etter dette vært diskutert i juridisk litteratur som en naturlig del av allemanns- rettens omfang, og det synes å være en gjennomgående oppfatning at slik utnyttelse av alle- mannsretten er tillatt etter friluftsloven.57 Domstolene har i en rekke avgjørelser forutsatt at allemannsretten hjemler kommersiell ferdsel.58
Høyesterett var klar i sin sak under behandlingen av den ovennevnte Hovden-dommen i 2014.59 Høyesterett drøfter om kommersiell ferdsel faller inn under allemannsrettens virkeom- råde og slår fast at friluftsloven hjemler ferdsel uavhengig av hva som er formålet med den aktuelle ferdselen. Kommersielt og organisert friluftsliv kan bidra til å fremme friluftslivet som en helsefremmende, trivselsskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet.60 I dag er rettstil- standen klar. Det er tillatt å utnytte allemannsretten i kommersielt og organisert øyemed.
57 Se Bjørnvik (1999), Falkanger (1999) og Reusch (2012) s. 230 -231.
58 Bjørnvik (1999) s. 204. Se eksempelvis Rt. 1953 s. 1166. Se også RG 1965 s. 631 (Agder).
59 Rt. 2014 s. 36.
60 Ibid. i avsnitt 64.
15
4 Grensene for kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten
4.1 Innledning
Når allemannsretten og friluftsloven også hjemler kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten, blir spørsmålet hvor mye grunneieren må respektere før den organiserte eller kommersielle virksomheten har gått for langt. Høyesterett uttalte i Rt. 2014 s. 36 at grunneier
«må respektere ferdsel som er kommersiell, når ferdselen ellers er i samsvar med loven».61 Et utgangspunkt er således at kommersielle aktører kan ferdes på samme vilkår som andre med hjemmel i allemannsretten. Så lenge ferdselen ligger innenfor lovens rammer er det uvesentlig om utøveren av allemannsretten er en privatperson eller en kommersiel l aktør. Spørsmålet blir da hvor langt allemannsretten rekker. Videre kan det være interessant å drøfte om og i hvilken grad det finnes unntak fra dette utgangspunktet. Er allemannsretten i visse tilfeller snevrere – eller videre – for kommersiell og organisert ferdsel enn for enkeltmenneskets friluftsliv?
I inneværende kapittel skal jeg gå mer i dybden på hva allemannsretten innebærer, med hen- blikk på kommersiell og organisert utnyttelse.62 Hva som ligger i lovens vilkår om «hensyns- full og varsom ferdsel» står sentralt. Som drøftelsen nedenfor viser kommer dette vilkåret til uttrykk flere steder i friluftsloven, og på ulike måter. I alle tilfeller dreier det seg om rettslige standarder som må tolkes i lys av samtiden og samfunnet for øvrig, og som utvikles gjennom rettspraksis.63 Dette innebærer at omfanget av og innholdet i allemannsretten varierer med tiden.
4.2 Krav til ferdselen
4.2.1 Hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet
Allemannsretten gjelder bare så lenge ferdselen skjer «hensynsfullt og med tilbørlig varsom- het», jfr. friluftsloven § 2. Det samme gjelder adgangen til å høste av naturens vekster jfr.
friluftsloven § 5. Også ferdsel på sjøen må skje «hensynsfullt og varsomt», jfr. friluftsloven § 11 om ferdselskultur.
Vilkåret om at ferdsel og opphold må skje hensynsfullt og varsomt er svært viktig. Sammen med regelen om god ferdselskultur i § 11 utgjør det selve kjernen for hva som er tillatt innen- for allemannsrettens rammer, med andre ord hva grunneier må tåle når allemannsretten utnyt- tes i kommersiell og organisert virksomhet. I bemerkningene til § 2 i forarbeidene uttaler de-
61 Rt. 2014 s. 36 i avsnitt 67.
62 I kapittel 5 redegjør jeg for konsekvensene av at den kommersielle eller organiserte ferdselen går utenfor allemannsrettens grenser.
63 Reusch (2016) s. 285 og Rt. 2007 s. 102 i avsnitt 69-70.
16
partementet at regelen om god ferdselskultur i § 11 er det viktigste forbeholdet som er knyttet til ferdselsretten, sett fra et pedagogisk ståsted.64 Vilkåret om at ferdselen må skje «hensyns- fullt og uten at vedkommende ved utilbørlig adferd volder skade eller ulempe» ble tatt inn i lovforslaget for å imøtekomme hensynet til å gjøre folk flest oppmerksom på at allemannsret- ten ikke gjelder ubegrenset.65 Kommunalkomiteen uttalte i sin innstilling til Odelstinget at ordlyden i departementets forslag ikke samsvarer med innholdet i ferdselsregelen som frem- kommer av § 11. Ordlyden i første ledd ble foreslått endret til slik den lyder i dag.66
Vilkåret i § 2 om «hensynsfull og tilbørlig varsom» ferdsel må således ses i sammenheng med regelen om god ferdselskultur i § 11.67 Også utilbørlighetsstandarden, som i tillegg til i § 8 om bading fremkommer i en rekke av friluftslovens bestemmelser, må tolkes i lys av regelen om god ferdselskultur i friluftsloven § 11.68 Det vil av den grunn være noe flytende grenser mellom drøftelsene i inneværende delkapittel og de neste delkapitlene som omhandler hen- holdsvis utilbørlighetsstandarden og regelen om god ferdselskultur jfr. § 11.
Plikten til å ferdes hensynsfullt og varsomt påligger hver enkelt person, og ikke allmennhe- tens ferdsel sett under ett.69 Dette innebærer at så lenge hver enkelt opptrer hensynsfullt og varsomt er deres aktivitet lovlig innenfor allemannsrettens grenser, selv om den samlede be- lastningen på eiendommen blir stor. Ved stor samlet belastning er grunneier henvist til å søke eiendommen sperret etter § 16.70 Allerede på 50-tallet ble det tilrettelagt for beføyelser som skal beskytte grunneier mot masseferdsel og bruk av allemannsretten i en annen skala enn det den tradisjonelle utnyttelsen av allemannsretten åpner for. Friluftsloven har tilsynelatende et innarbeidet system for å beskytte grunneier.71 Høyesterett har også i flere tilfeller vist til fri- luftsloven § 15 om atferdsregler og § 16 om sperring av område som alternativer for å begren- se ulemper for grunneier og skader på natur og miljø, når den samlede ferdselen blir stor.72 Det fremgår av rundskrivet til friluftsloven fra 2007, at kravene til aktpågivenhet skjerpes ved omfattende ferdsel og intensiv bruk av annen manns eiendom.73 Selv om dette neppe medfø- rer at omfanget av forbeholdet i § 2 er utvidet, kan det tenkes at det bør stilles strengere krav
64 Ot.prp.nr.2 (1957) s. 25.
65 l.c.
66 Innst. O.XI. (1957) s. 4-5.
67 Ot.prp.nr. 2 (1957) s. 25. Se også Reusch (2016) s. 109.
68 Reusch (2016) s. 91.
69 Ot.prp.nr.2 (1957) s. 25.
70 Ibid.
71 Se kapittel 5.
72 Se eksempelvis Rt. 2007 s. 102 og Rt. 2014 s. 36.
73 Miljøverndepartement (2007) s. 30.
17
når allemannsretten utnyttes kommersielt eller til organisert ferdsel. Dette kan tyde på at det i praksis blir et skjerpet aktsomhetskrav, ettersom den kommersielle eller organiserte utnyttel- sen av allemannsretten i mange tilfeller medfører omfattende og intensiv bruk av allemanns- retten. Dette kan for eksempel være tilfelle når en kommersiell aktør arrangerer guidede turer i skogen eller på fjellet. For at virksomheten skal være lønnsom er tiltakshaver avhengig av å ha et visst antall kunder. En slik fast virksomhet kan medføre en så stor belastning for grunn- eier og sårbar natur, at det er rimelig å stille strengere krav til aktsom og varsom ferdsel enn det som er tilfelle ved utøvelse av vanlig friluftsliv. Spesielt gjelder dette der den kommersiel- le eller organiserte virksomheten foregår nært opp mot områder grunneier selv benytter i stor utstrekning eller naturtyper som er spesielt sårbare.
Som nevnt tidligere var samfunnet og bruken av allemannsretten en ganske annen da frilufts- loven ble vedtatt i 1957 enn den er i dag. At plikten til hensynsfull opptreden påligger hver enkelt og ikke den samlede ferdsel, er interessant i lys av den utvikling som har skjedd mot stadig mer kommersiell og organisert utnyttelse av allemannsretten. Mens pågangen fra fri- luftsfolk kun i sjeldne tilfeller ble så stor at den samlede ferdselen kunne klassifiseres som
«hensynsløs» eller «til utilbørlig fortrengsel» for grunneier eller andre på 50-tallet, er det let- tere å tenke seg at dagens organiserte og kommersielle bruk av allemannsretten kan føre til at den samlede belastningen blir så stor at utøvelsen av allemannsretten ikke lenger er «hensyns- full og varsom». 74 Dette kan for eksempel tenkes ved organiserte overnattingsturer eller andre kommersielle aktiviteter som rafting eller guidede turer i villmarken, der en større gruppe ferdes samlet.
Når hver enkelt deltaker opptrer varsomt, men gruppens samlede ferdsel likevel virker til for- trengsel for grunneier eller naturen, kan man stille spørsmål ved om ferdselen er i samsvar med friluftsloven § 2. Etter en alminnelig ordlydstolkning gjelder ferdselsreglene enkeltmen- nesker som utøver friluftsliv. En slik tolkning følger også av forarbeidene. Det er likevel hen- siktsmessig å drøfte om en turgruppes samlede ferdsel sett under ett kan være i strid med reg- lene om hensynsfull og varsom ferdsel i §§ 2 og 11, i de tilfeller hvor hver enkelt opptrer hen- synsfullt og varsomt. Miljødirektoratet tolker hensynsreglene dithen at de også må gjelde for gruppens samlede ferdsel og at guiden har et særskilt ansvar for gruppen.75 Allemannsretten tillater ferdsel på andre menneskers private eiendom, og utgjør således en viss belastning for grunneiers interesser. Det er rimelig å kreve at ferdselen er hensynsfull og varsom. Selv om enhver bør ta visse hensyn når ferdselen får karakter av massetilstrømning, kan man ikke til-
74 Som nevnt var både Friluftskomiteen og departementet kjent med at masseferdsel likevel kunne være et problem allerede da loven ble vedtatt. Se Ot.prp.nr.2 (1957) s. 25 og Friluftskomiteens innstilling (1954) s.
8.
75 Miljødirektoratet (2010).
18
legge den private turgåer noe ansvar for ferdsel av tilfeldig art og i en slik skala, og grunneier vil som nevnt være nødt til å ty til de øvrige virkemidler friluftsloven gir. Situasjonen er imid- lertid en annen når den kollektive ferdselen som medfører ulemper for grunneier ikke er til- feldig, men er organisert av en turoperatør. Ferdselen foregår i en samlet gruppe og det må være rimelig å stille krav til den samlede ferdselen, slik at også gruppens totale belastning på eiendommen går klar av §§ 2 og 11.
En annen innfallsvinkel til spørsmålet er om en kommersiell aktør i seg selv kan bryte hen- synsregelen i § 2. Er det hensynsfullt å stadig arrangere nordlyssafari langs en trasé som krys- ser en sti i grunneiers innmark? Dersom turfølget medfører «sammenstimling av folk» vil aktiviteten være avhengig av grunneiers samtykke jfr. friluftsloven § 10. Men hva med de mindre, men stadig tilbakevendende turgrupper? Den enkelte deltaker opptrer hensynsfullt, men kan grunneier anføre overfor organisasjonen at å arrangere en slik aktivitet jevnlig er i strid med friluftsloven §§ 2 og 11? Problemstillingen skiller seg fra drøftelsen i forrige avsnitt ved at den berører friluftslovens forhold til juridiske personer. Juridiske personer, for eksem- pel et selskap, kan ha rettigheter, plikter og ansvar. Det spesielle med friluftsloven er imidler- tid at den regulerer handlinger som vanskelig kan tenkes utført av juridiske personer.76 En juridisk person kan inngå avtaler med hjelp av ansatte i selskapet. Selskapet vil likevel være en selvstendig part i avtalen. En juridisk person kan imidlertid ikke utøve allemannsrett på samme måte som et selskap kan inngå avtaler. En juridisk person kan ikke gå på tur eller pad- le kano. Selv om allemannsretten tilligger fysiske personer er det hensiktsmessig å argumente- re for at de pålegg og forbud som følger med allemannsretten vil kunne tillegges juridiske personer. Det er rimelig å si at en tiltakshaver opptrer «hensynsløst» når organisasjonen ar- rangerer en aktivitet som åpenbart er i strid med grunneiers berettigede interesser.
Når allemannsretten utnyttes i kommersiell og organisert virksomhet har man til dels beveget seg langt forbi tanken om den «uskyldige nyttesrett» og enkeltmenneskets friluftsliv. Jo lenger vekk aktiviteten kommer fra friluftslovens opprinnelige hensyn, desto større grunn er det for å ilegge tiltakshaver de rettigheter og plikter som øvrige brukere av allemannsretten må følge.
Alternativet vil kunne medføre en urimelig stor påkjenning for grunneier. Når alle andre plik- ter å opptre hensynsfullt virker det kunstig at en organisasjon kan slippe unna med hensynsløs atferd med den begrunnelse at hver enkelt deltaker opptrer hensynsfullt.
Loven åpner selv i § 10 for at grunneier kan forholde seg til arrangøren når eiendommen hans er arena for større arrangementer som medfører «sammenstimling av folk» og «kan volde nevneverdig skade eller ulempe». Lovgiver så neppe for seg kommersiell og organisert utnyt-
76 Mer om juridiske personers mulighet til å utøve allemannsrett i Bjørnvik (1999) s. 196 .
19
telse av allemannsretten i den skala vi ser i dag. Det er derfor hensiktsmessig å argumentere for at når lovgiver har åpnet for at grunneier kan forholde seg til en juridisk person ( for ek- sempel arrangøren av et skirenn) i tilfeller av organisert ferdsel som man kunne se for seg på 50-tallet, er det naturlig at grunneier også må kunne forholde seg til juri diske personer i tilfel- ler som ikke reguleres av § 10 fordi de ikke var aktuelle i samme grad da friluftsloven ble vedtatt.
Problemstillingen har ikke noe klart svar. Etter min mening bør kravet til god ferdselskultur etter friluftsloven §§ 2 og 11 også gjelde for turgruppers samlede ferdsel sett under ett. Med en slik konklusjon kan også en tiltakshaver opptre hensynsløst ved å arrangere en aktivitet som ikke går klar av friluftslovens hensynsregler.
4.2.2 Utilbørlighetskriteriet
Vilkåret om at allemannsretten ikke må utøves til «utilbørlig fortrengsel» for eier, bruker eller andre finnes flere steder i friluftsloven. Det gjelder blant annet for badende etter § 8, ved fort- øyning av båt etter § 7 og ved rasting m.v. etter § 9. Utilbørlighetskriteriet leses som nevnt i sammenheng med regelen om god ferdselskultur i § 11.
Høyesterett drøftet innholdet i utilbørlighetsstandarden i Rt. 2007 s. 102.77 Retten pekte inn- ledningsvis på at det dreier seg om en streng norm. Grunneier må således respektere mye.
Videre vises det til forhandlingene i Odelstinget før lovvedtaket, der «åpenbar ulempe» ble drøftet som en alternativ ordlyd. Høyesterett konkluderte med at selv en åpenbar ulempe ikke er til «utilbørlig fortrengsel», så lenge den ikke også er vesentlig. Det skal i vurderingen av hva som er til «utilbørlig fortrengsel» foretas en interesseavveining som tar hensyn til begge parter.
Organisert eller kommersiell ferdsel, bading eller opphold etter §§ 8 eller 9 kan lett tenkes å være til «utilbørlig fortrengsel eller ulempe» for andre. Organisert leirvirksomhet i utmark kan skape interessekonflikter mellom arrangør, deltakere og grunneier. Et eksempel er da en fransk turoperatør arrangerte en ukes teltleir i Lofoten for opp mot 100 franske ungdommer fordelt på fem leire.78 Grunneier forteller at gruppen teltet svært tett opp til bebyggelsen, og at hun ved enkelte anledninger måtte dele ut vann til deltakerne ettersom teltleiren manglet vann og andre campingfasiliteter. Det er ikke tillatt etter § 9 tredje ledd å telte nær bebyggelse i en uke. Virksomheten er således ulovlig. Dersom det forutsettes at arrangementet kun varte i to døgn; er det rom for å sette spørsmålstegn ved om leirvirksomheten i seg selv var til «utilbør-
77 Rt. 2007 s. 102 i avsnitt 86-88.
78 Forland/NRK (2014).
20
lig fortrengsel» for grunneier? Spørsmålet er om juridiske personer kan opptre i strid med friluftslovens hensynsregler ved å arrangere en aktivitet av en slik art at den i seg selv er til utilbørlig fortrengsel for grunneier, selv om den enkelte deltaker ikke kan legges noe til last.
Jeg viser til drøftelsen ovenfor der jeg konkluderte med at rettstilstanden er uklar de lege lata, men at det er rimelig å konkludere bekreftende de lege ferenda. I eksempelet med den franske turarrangøren er det rimelig å konkludere med at arrangøren har opptrådt hensynsløst ved å planlegge en leir under de nevnte omstendighetene.
4.2.3 Regelen om god ferdselskultur i friluftsloven § 11
Det følger av friluftsloven § 11 første ledd at alle som benytter seg av allemannsretten, også i kommersielt og organisert øyemed, «skal opptre hensynsfullt og varsomt». Det skal ikke vol- des skade eller ulempe for eier eller andre og miljøet skal ikke påføres skade. Bestemmelsen innebærer en begrensning i allemannsretten.79 Normen om god ferdselskultur er objektiv.80 Det betyr at normen er den samme for alle utøvere av allemannsretten, og at det ikke tas hen- syn til grunneiers individuelle behov eller ønsker. Regelen gjelder for «enhver» det vil si hver og en som benytter seg av allemannsretten. I kapittel 4.2.1 viste jeg at regelen om god ferd- selskultur også bør gjelde for gruppers samlede ferdsel. Videre gjelder § 11 både ferdsel og opphold, og det må være innforstått at den omfatter all mulig utfoldelse innenfor allemanns- rettens grenser.81 Regelen om god ferdselskultur gjelder «på annen manns grunn eller på sjøen utenfor». Etter en naturlig ordlydstolkning gjelder den bare ved utøvelse av allemannsrett på annen manns eiendom, og følgelig ikke for grunneier selv. Dette har også støtte i litteratu- ren.82 Grunneier står likevel ikke fritt til å opptre hensynsløst på egen eiendom. Det følger av lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 28 at grunneier ikke kan tømme eller oppbevare søppel på eiendommen til skade for miljøet. Et annet eksempel er at grunneier ikke kan sette i verk tiltak som vil stride mot aktsomhetsplik- ten i vannressursloven § 5. Grunneier kan heller ikke hindre allmennhetens lovlige ferdsel ved å sette opp stengsler, jfr. friluftsloven § 13.
Som nevnt er regelen om god ferdselskultur i § 11 en rettslig standard, og dens innhold utvik- les i tråd med rettspraksis og samfunnsutviklingen for øvrig. Allemannsretten utøves av folk flest,83 og det er i så måte hensiktsmessig at kravene til god ferdselskultur samsvarer med høf- lighet og sunn fornuft.84 En slik tilsynelatende allmenn standard kan fungere godt, men det
79 Reusch (2016) s. 284.
80 Ibid. s. 288.
81 Miljøverndepartementet (2007) s. 7.
82 Reusch (2016) s. 287.
83 Friluftskomiteens innstilling (1954) s. 55.
84 Miljøverndepartementet (2007) s. 28.
21
kan imidlertid stilles spørsmål ved om den er allmenn og enhetlig. Denne innvendingen er kanskje mer relevant i dag enn den var på 50-tallet da friluftsloven ble vedtatt. Det er heller ikke utenkelig at en aktør som utelukkende ønsker å tjene penger på sin virksomhet kan være villig til å tøye strikken noe mer enn det som rimelig er med tanke på hva som kan karakteri- seres som «høflighet og sunn fornuft».
Kravet til god ferdselskultur etter §§ 2 og 11 er strengere der grunneier selv benytter eien- dommen.85 Dersom den kommersielle eller organiserte virksomheten er til fortrengsel for grunneiers egen bruk, er det naturlig å anta at grensene etter §§ 2 og 11 er snevre. Hovden- dommen er imidlertid et eksempel på at grunneiers bruk av eiendommen i kommersielt øye- med ikke i seg selv medfører at det er hensynsløst av andre å utnytte allemannsretten kom- mersielt.86
Miljøet skal ikke påføres skade ved utnyttelse av allemannsretten. Miljøhensynet ble tatt inn i regelen om god ferdselskultur da friluftsloven fikk sin egen formålsparagraf i 1996. Dette må leses i sammenheng med den generelle aktsomhetsplikten som følger av naturmangfoldloven
§ 6.87 De miljømessige krav til kommersiell og organisert utøvelse av allemannsretten som fremgår av kapittel 4.3.4 følger således også av friluftsloven § 11. For øvrig er ikke regelen om god ferdselskultur uttømmende regulert i friluftsloven, men suppleres av en rekke andre bestemmelser.88 Det er også viktig å merke seg at loven ikke bare regulerer forholdet til grunneier, men også andre som ønsker å benytte seg av allemannsretten. En kommersiell ak- tør kan ikke organisere ferdsel som fortrenger andres glede og utnyttelse av allemannsretten, da slik ferdsel vil være hensynsløs.
4.3 Begrensninger i utnyttelsen
4.3.1 Krav om samtykke fra grunneier ved organisert aktivitet
Ved arrangementer som friluftsmøte, idrettsstevne og lignende, som «kan medføre nevnever- dig skade», kreves det samtykke fra grunneier etter friluftsloven § 10. Det kreves bare sam- tykke fra eiere av grunn hvor «sammenstimling av folk (…) må påreknes», for eksempel om- råder som sperres av eller start- og målområder. Samtykke må gis før arrangementet avholdes.
Friluftsloven § 10 annet ledd gir føringer for hvordan løyper for eksempelvis skirenn eller terrengløp skal legges for å unngå skade.
85 Rt. 1998 s. 1164 på s. 1173.
86 Rt. 2014 s. 36.
87 Reusch (2016) s. 296.
88 Miljøverndepartementet (2007) s. 29. Se mer om dette i kapittel 4.3.5.
22
Det kan være krevende å innhente samtykke fra alle berørte grunneiere ved et arrangement, o g begrensningen i samtykkekravet er derfor rimelig. Terskelen for «nevneverdig skade» er imidlertid lav, men innebærer at skaden eller ulempen må være noe mer enn ubetydelig.89 I en dom fra Eidsivating lagmannsrett gjengitt i RG 1973 s. 277, fant retten at denne tålegrensen ikke var nådd da en vannskiklubb arrangerte stevner og konkurranser som strakk seg noe ut- over den delen av innsjøen klubben hadde rådighet over.90 Klubbvirksomheten medførte an- givelig en rekke ulemper som støy og høye bølger, men retten fant at disse ulempene ikke var av et så stort omfang at virksomheten var i strid med regelen om god ferdselskultur jfr. § 11 eller var avhengig av grunneiers samtykke jfr. § 10.
Skaden eller ulempen må ikke være urimelig for at det kreves samtykke. Opprinnelig ble det foreslått at arrangører av slike tilstelninger alltid skulle innhente samtykke fra alle grunneiere, og eventuelt naboer der det var nødvendig.91 Begrunnelsen var at slike arrangementer kunne skade planter og dyr, og at det ikke var urimelig å kreve at arrangøren innhentet samtykke.
Dette ble ikke vedtatt, fordi det ikke var i tråd med gjeldende praksis og det ville gjøre det
«unødig vanskelig og besværlig å arrangere stevner i friluft».92 Det følger av rundskrivet til friluftsloven at arrangementer krever samtykke fra grunneier når det har et visst omfang, og det «med sannsynlighet kan medføre skade eller ulempe på berørt grunn».93 Hva som er tillatt uten samtykke må avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle.
Ordlyden «friluftsmøte, idrettsstevne (…) og liknende sammenkomst» favner vidt og omfatter en del kommersielle og organiserte aktiviteter som arrangeres på annen manns grunn.94 Hva som videre utgjør «sammenstimling av folk» beror på forholdene ved det enkelte arrange- ment. Det kan ikke fastsettes generelt. Medfører seks mennesker og en guide på fuglesafari i Lofoten «sammenstimling av folk»? Hva med 40 mennesker på en badestrand i utmarka? I sårbare områder skal det mindre til før samlingen fører til «nevneverdig skade eller ulempe».
Slike områder utgjør imidlertid ofte innmark, og kan av den grunn ikke benyttes kommersielt og organisert i kraft av allemannsretten. Antagelig må det kreves at gruppen av mennesker er av et visst omfang før det kan anses som «sammenstimling av folk».
Ut ifra ordlyden og de øvrig nevnte rettskilder kan man utlede at en rekke kommersielle og organiserte aktiviteter likevel vil gå klar av § 10 og vil kunne arrangeres uten å ha innhentet
89 Reusch (2016) s. 133.
90 RG 1973 s. 277 (Eidsivating).
91 Friluftskomiteens innstilling (1954) s. 69.
92 Ot.prp.nr.2 (1957) s. 32.
93 Miljøverndepartementet (2007) s. 30.
94 Reusch (2016) s. 274 og Miljøverndepartementet (2007) s. 29-30.
