Et uunyttet gevinstpotensial?
- insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etatene i forsvarssektoren
Brage Lien
Torbjørn Hanson Petter Y. Lindgren Helene Berg
19/00102
FFI-RAPPORT
Et uunyttet gevinstpotensial?
– insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etatene i forsvarssektoren
Brage Lien Torbjørn Hanson Petter Y. Lindgren
Helene Berg
Forsvarets forskningsinstitutt (FFII) 21. oktober 2019
Emneord Effektivisering Effektivitet Insentiver Etatssamarbeid Beslutningsprosesser
FFI-rapport 19/00102
Prosjektnummer 1465
Elektronisk ISBN 978-82-464-3237-3 Godkjennere
Sverre Kvalvik, forskningsleder Espen Skjelland, forskningsdirektør Opphavsrett
© Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Publikasjonen kan siteres fritt med kildehenvisning.
Sammendrag
I den inneværende langtidsplanen (2017–2020) utgjør det samlede effektiviseringskravet i forsvarssektoren 1,82 mrd. 2017-kroner. Dette kravet fordeles på alle de fem etatene i sektoren.
Effektiviseringsgevinstene realiseres gjennom en kombinasjon av en rekke sentrale og lokale tiltak, hovedsakelig ved at etatene skal forbedre egne prosesser.
Det er imidlertid stadig flere oppgaver som blir flyttet ut fra Forsvaret for å rendyrkes i egne etater. Disse oppgavene er særlig de som ikke er innenfor Forsvarets kjernevirksomhet. Det siste eksempelet er opprettelsen av Forsvarsmateriell (FMA) i 2016, der prosessene materiell- forvaltning og materiellinvestering skulle rendyrkes og profesjonaliseres. Dette gir derfor en mulighet til å gjennomføre forbedring og effektivisering i verdikjedene som går på tvers av etatsgrensene.
Forbedring og effektivisering av prosesser som involverer flere etater har blitt lite utforsket tidligere og kan være et område med vesentlig gevinstpotensial. I denne rapporten identifiserer og kartlegger vi de eksisterende formelle insentivene for effektivisering på tvers i forsvars- sektoren. Til slutt i rapporten vil vi komme med tiltak som kan forbedre insentivstrukturen.
Ved å studere insentivordningene på tvers finner vi følgende hovedresultat per etat:
• Gjennom styringsparametere har Forsvarsbygg insentiver til å forbedre og effektivisere på tvers av etatsgrensene, men manglende konkretisering og operasjonalisering av styringsparameterne gjør at insentivene svekkes både innenfor investering og drift av eiendom, bygg og anlegg (EBA). Husleiemodellen bør revideres for å skape ytterligere insentiver.
• Styringsparameterne til FMA gir gode insentiver til å forbedre og effektivisere på tvers, både innenfor materielldrift og materiellinvestering. Men fraværet av finansielle insentiver gjør at den totale insentivstrukturen til etaten svekkes.
• FFIs styringsparametere gir generelt svake insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etater. De svake insentivene dekkes likevel opp gjennom finansierings- formen til FFI og gjennom at prosjekter blir godkjent i Forsvarets forskningsforum (F3).
• Forsvaret er den største aktøren og har kjernevirksomheten i sektoren. Utgangspunktet for vurderingen av insentiver i Forsvaret var å undersøke hvilke av de andre etatenes styringsparametere som var speilet i Forsvarets insentivstruktur. Våre funn viser at det er et betydelig potensial i å forbedre insentivene gjennom styringsparameterne i Forsvaret, særlig innenfor prosessene investering og drift av materiell og i EBA.
from efficiency come from a combination of a number of central and local initiatives, mainly from improvement of the agencies’ own processes.
However, increasing numbers of tasks are outsourced, and unmitigated in their own agencies.
These tasks are typically not within the core activities of the Norwegian Armed Forces. The latest example is the establishment of the Norwegian Defence Materiel Agency (NDMA) in 2016, where the two processes management and investment in materiel were to be unmitigated and professionalized. This gives the opportunity to improve and increase efficiency in the value chain across agencies.
The improvement and efficiency of processes involving several agencies has not been studied previously, so this area has potential for gains from increased efficiency. In this report we identify and map the existing formal incentives for across agencies in the defence sector. Then we will present measures to improve the incentive structure. To study the incentives we have developed three research questions:
1. What are the formal incentives to improve and increase efficiency across agencies in the Norwegian defence sector?
2. How do the agencies themselves work to improve and increase efficiency in the value chain across agencies?
3. What initiatives can be taken to develop the incentive structure in order to improve and increase efficiency across the agencies?
From our study of incentive structures we find the following main result per agency:
• The Norwegian Defence Estates Agency (NSD) has incentives to increase efficiency through governance indicators, but these are neither sufficiently specified nor operationalized. This leads to a weakening of the incentives within investment and management of new facilities. Revising the rent model could create further incentives.
• The governance indicators of NDMA in general have good incentives for improving and increasing efficiency in the processes of materiel management and investment.
However, the lack of financial incentives causes a weakening of the incentive structure.
• The Norwegian Defence Reseach Establishment (FFI) in general has sweak incentives to improve and increase efficiency. However, most of the gaps in the incentive structure are covered though the financing terms of the agency.
• To study the incentives within the Norwegian Armed Forces, we looked at which of the other agencies’ governance indicators that were mirrored in the Norwegian Armed Forces’ incentive structure. We found a substantial potential to improve incentives, especially within the processes of investment and management of new materiel and new facilities.
Innhold
Sammendrag 3
Summary 4
Forord 7
1 Innledning 9
1.1 Bakgrunn 9
1.2 To typer insentiver 11
2 Metode og forskningsdesign 12
2.1 Prosess og grensesnitt 12
2.2 Vurdering av styringsparameterne som insentiv for forbedring og effektivisering
på tvers 13
2.3 Vurdering av etatenes innsats med forbedring og effektivisering 14
3 Overordnede resultater 15
3.1 Alle grensesnitt 15
3.2 Prosess 16
4 Resultater per etat 22
4.1 Forsvarsbygg 22
4.2 Forsvarsmateriell 25
4.3 Forsvarets forskningsinstitutt 29
4.4 Nasjonal sikkerhetsmyndighet 33
4.5 Forsvaret 34
5 Tiltak og anbefalinger 39
6 Videre studier 42
Referanser 43
Vedlegg 45
B.2 Detaljering og bakgrunn for delmål 1–5 46
B.3 Modell for å predikere adferd 48
C Finansieringsformer for etatene i forsvarssektoren 52
D Mer om score for styringsparameter og intervju/spørreundersøkelse 53
E Mer om dybdeintervjuene og spørreundersøkelsene 54
E.1 Dybdeintervjuer 54
E.2 Spørreundersøkelse 55
Forord
Denne rapporten er skrevet som en del av forskningsprosjektet «Kostnadseffektiv drift i forsvarssektoren» (KOSTER) ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Det har vært krevende å studere et såpass bredt område, og vi vil derfor takke alle som har bidratt til at rapporten kan bli utgitt. Alle feil står på forfatternes regning.
Kjeller, 17.10.19
Brage Lien, Torbjørn Hanson, Petter Y. Lindgren og Helene Berg
1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Siden 2009 har det vært et økt fokus på forbedring og effektivisering i forsvarssektoren. I perioden 2009–2016 effektiviserte Forsvaret for om lag 1,4 mrd. 2018-kroner. I den inne- værende langtidsplanen (2017–2020) er det satt eksplisitte krav til effektivisering i alle de fem etatene i forsvarssektoren. Det samlede effektiviseringskravet for etatene er 1,8 mrd. kroner innen utgangen av 2020. Effektiviseringsgevinstene har siden 2009 blitt realisert gjennom en kombinasjon av en rekke sentrale og lokale tiltak, hovedsakelig ved at etatene har forbedret egne prosesser.
Forsvarssektorens viktigste oppgaver er likevel forsvar av landet, samt bistand til det sivile samfunn. For å løse disse oppgavene trenger Forsvaret å etablere og vedlikeholde riktige og effektive strukturer og kapabiliteter. Forsvarsdepartementet (FD) har besluttet at etablering og utvikling av disse kapabilitetene skal gjennomføres ved en tydelig oppgavefordeling til spesialiserte etater. Oppgavene de spesialiserte etatene skal gjennomføre er særlig oppgaver som ikke er innenfor Forsvarets kjernevirksomhet. Det siste eksempelet er opprettelsen av Forsvarsmateriell (FMA) i 2016 der prosessene materiellforvaltning og materiellinvestering skulle rendyrkes og profesjonaliseres. Dette gir derfor en mulighet til å gjennomføre forbedring og effektivisering i verdikjedene som går på tvers av etatsgrensene. Forbedring og effektivisering av prosesser som involverer flere etater kan derfor medføre et vesentlig gevinstpotensial i sektoren.
I denne rapporten ønsker vi å undersøke hvilke insentiver som ligger til grunn for å effektivisere på tvers av de ulike verdikjedene.1 Innen økonomifaget kan man definere insentiver som «a benefit, reward or cost that motivates to an economic action»2. Et insentiv påvirker altså adferden til en aktør i en bestemt retning. I vår sammenheng er ønsket adferd at etatene legger ned innsats i arbeidet med forbedring og effektivisering av andre etater. Et viktig insentiv for effektivisering innad i Forsvaret er fordelingen av gevinster knyttet til tiltakene. Hanson og Kvalvik (2015) påpeker at den som får en andel av gevinstene har et insentiv til å legge ned innsats i effektiviseringsarbeidet. Ved effektivisering på tvers oppstår imidlertid ikke nødvendigvis gevinsten i den etaten som legger ned innsats i effektiviseringstiltaket. Så lenge etaten som legger ned innsats ikke tar del i gevinsten, kreves det andre insentiver for at tiltak på tvers skal gjennomføres.
Formålet med denne rapporten er å komme med tiltak som kan forbedre den formelle insentiv- strukturen for effektivisering på tvers i forsvarssektoren. For å studere insentivordningene har vi utarbeidet tre problemstillinger:
1 Det kan også finnes relevante insentiver på individnivå. I denne studien avgrenser vi oss imidlertid til insentiver på etatsnivå.
2 www.whatiseconomics.org
3. Hvilke grep kan tas for å forbedre insentivstrukturen med hensyn til forbedring og effektivisering på tvers av etatene?
I begrepet «effektivisering» menes det alle typer av forbedringer både i kvantitativ og kvalitativ forstand. Forbedringer innebærer å få mer igjen for samme ressursbruk, eller å få det samme igjen for lavere ressursbruk. Vi kan videre skille på om effektiviseringsgevinsten oppstår i den etaten som er ansvarlig for det aktuelle tiltaket, eller om den oppstår i andre etater. Når gevinsten i hovedsak oppstår i etaten som er ansvarlig for tiltaket definerer vi det som etatsspesifikk effektivisering, mens når gevinsten i hovedsak tilfaller andre etater omtaler vi det som effektivisering på tvers. Det er sistnevnte form for effektivisering som er hovedtema for denne rapporten.
Resultatene i rapporten tar utgangspunkt i empiri, økonomiske teori og analyser. Disse vil vi imidlertid ikke presentere i rapportens hoveddel, men kan studeres i vedleggene A–E. Det er ingen forutsetning at leseren har satt seg inn i disse for å forstå rapportens resultater og anbefalinger.
I rapporten vurderer vi ikke hvorvidt organiseringen av forsvarssektoren i etater i dag er hensiktsmessig, herunder om det bør etableres flere eller færre etater, og om oppgavefordelingen er den riktige. Vi begrenser oss til å studere hvilke insentiver som ligger til grunn, gitt dagens organisering. Videre vurderer vi ikke om antall styringsparametere er det riktige antallet, eller om sammensettingen av styringsparametere er riktig for å løse de oppgavene sektoren skal løse. Rapporten studerer utelukkende hvorvidt styringsparameterne gir insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etatene.
Rapportens målgruppe er ansatte i Forsvarsdepartementet (FD) eller ansatte i etatene i sektoren som spesifikt jobber med organisering av effektiviseringsarbeid eller mål- og resultatstyring generelt.
Den videre strukturen i rapporten er som følger. I kapittel 1 presenterer vi en kort bakgrunn for insentiver i offentlig sektor. I kapittel 2 gir vi en kort innføring i metode og forskningsdesign.
For spesielt interesserte vil vi i dette kapittelet henvise til vedleggene for detaljering. I kapittel 3 viser vi resultatene både på et overordnet nivå og per prosess før vi i kapittel 4 viser resultatene per etat. I kapittel 5 kommer vi med en oppsummering av resultatene, og gir anbefalinger til tiltak.
1.2 To typer insentiver
Studier av insentiver tar for seg hva som påvirker en persons handlinger i en bestemt retning, for eksempel ved belønning eller straff. Et insentiv kan for eksempel være en prestasjonsbasert lønn, der arbeidstageren får betalt etter hvordan den presterer. Dette vil gjøre at adferden til arbeidstakeren er slik som arbeidsgiver ønsker. I studien av insentiver på tvers av etater er ønsket adferd at etatene legger ned innsats i arbeidet med forbedring og effektivisering av andre etater. Det må derfor eksistere insentiver for at dette skal skje.
De formelle insentivene er knyttet til etatenes rammer fastsatt i styrende dokumenter. Vi kan skille mellom to ulike typer formelle insentiver: 1) finansielle insentiver i form av bevilgninger og 2) resultatkrav operasjonalisert i styringsparametere. De to ulike typene av formelle insentiver har en parallell til mål- og resultatstyring ved at vi studerer både ressursbruk og resultatkrav, og ved at disse sees i sammenheng. Vi er mindre opptatt av resultatmåling som styringsinformasjon, men legger vekt på hvordan måling av resultater påvirker graden av effektivisering på tvers. Studien peker således på viktige forutsetninger for at mål- og resultatstyring skal fungere etter hensikten.
Statlige virksomheter, herunder etatene i forsvarssektoren, får sine utgiftsbevilgninger fastsatt av Stortinget. I henhold til bevilgningsreglementet skal det redegjøres for innholdet av og begrunnelsen for bevilgningsforslagene. De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives.
Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget.3 Dette innebærer at det skal være en tydelig sammenheng mellom oppgavene til den enkelte etat i forsvarssektoren og størrelsen på bevilgningene. Bruk av mål- og resultatstyring legger opp til at etatene styres på resultater og bevilgning, men står fritt til selv å avgjøre hvordan midlene skal disponeres internt for å oppnå resultatkravene. På bakgrunn av dette vil også etatenes finansieringsform utgjøre et insentiv for forbedring og effektivisering på tvers av etatsgrensene.4
3 Jf. Bevilgningsreglementets §5.
4 Se vedlegg A for mer om hvordan finansiering kan brukes som et insentiv for forbedring og effektivisering på tvers.
2 Metode og forskningsdesign
2.1 Prosess og grensesnitt
For å identifisere relevante insentiver for effektivisering på tvers av etatene, har vi først identifisert prosesser hvor det er viktig at etatene samarbeider om effektivisering. Totalt har vi identifisert seks prosesser: 1) EBA-drift, 2) EBA-investering, 3) Materielldrift, 4) Materiell- investering, 5) Sikkerhet og 6) Forskning og utvikling (FoU). Deretter har vi gått igjennom verdikjedene tilhørende prosessene og kartlagt hvilke grensesnitt som oppstår mellom etatene i de ulike prosessene. Et grensesnitt definerer vi som et samarbeid mellom to etater for å forbedre og effektivisere en eller flere av de seks prosessene. I tabell 2.1 viser vi de seks prosessene vi har identifisert, og hvilke grensesnitt som eksisterer innenfor hver prosess.
Innenfor flere av grensesnittene vil det naturlig kunne være flere grensesnitt enn vi har synliggjort. For eksempel vil det innenfor EBA-drift og Sikkerhet være grensesnitt mot alle etatene. For å minimere kompleksiteten har vi bare studert de grensesnittene som er mest sentrale, ved å se på hvilke etater som har det største potensialet for å påvirke kostnadene for den aktuelle prosessen. Innenfor hver prosess vil det være en etat som står som ansvarlig for å forbedre og effektivisere den aktuelle prosessen og andre etater som skal samarbeide om effektivisering av prosessen.
Prosess Ansvarlig etat5 Samarbeid med etat
1. EBA-drift Forsvarsbygg Forsvaret
2. EBA-investering Forsvarsbygg Forsvaret, FMA
3. Materielldrift FMA Forsvaret, FFI
4. Materiellinvestering FMA Forsvaret, FFI,
Forsvarsbygg
5. Sikkerhet NSM Forsvaret,
Forsvarsbygg
6. Forskning & Utvikling (FoU) FFI Forsvaret, FMA
Tabell 2.1 Identifiserte prosesser og ansvarlig etat for forbedring og effektivisering av den aktuelle prosessen, samt etat(er) som skal bidra til forbedringen.
5 I vårt rammeverk har vi satt en ansvarlig og en bidragsyter, dette vil kunne skille seg fra hvem som faktisk er ansvarlig. For eksempel er det Forsvaret som er ansvarlig for Forsvarets materielldrift. FMA har imidlertid ansvaret for materiellforvaltning. Som et ledd i denne skal de bidra til effektivisering av Forsvarets materielldrift. Når vi snakker om forbedring og effektivisering av denne har vi definert FMA som ansvarlig. Dette kommer av eksplisitte krav om å forbedre og effektivisere denne prosessen, noe som ikke er eksplisitt i Forsvaret. Dette omtales nærmere i kapittel 4. På samme måte er det FD som har ansvar for FoU, men FFI er den etaten i sektoren som gjennomfører FoU i størst grad. Derfor vil forbedringer ved FFI kunne gi gevinst andre steder.
2.2 Vurdering av styringsparameterne som insentiv for forbedring og effektivisering på tvers
For å kunne vurdere insentivenes mulighet til å endre adferden til etatene i retning mot forbedring og effektivisering på tvers har vi vurdert alle 105 styringsparametere og tiltak gitt i iverksettingsbrevet for forsvarssektoren for langtidsperioden 2016–2020 (IVB LTP).6 Dersom en styringsparameter er identifisert som et insentiv for forbedring og effektivisering på tvers av etater blir styringsparameteren kategorisert inn etter: i) hvilken prosess den skal forbedre, og ii) hvilken etat forbedringen kommer i (grensesnitt). Deretter blir styringsparameteren gitt en score mellom 1 og 5 (der 5 er best). Scoren avhenger av om styringsparameteren treffer det den er ment å måle og om den er hensiktsmessig operasjonalisert.7 Denne scoren definerer vi som parameterscore.8
Videre undersøker vi om styringsparameteren (eller styringsparameterens hensikt) er kopiert i etaten(e) den ansvarlige etaten skal forbedre. Dersom en styringsparameter skal gi ønsket effekt (i form av at etaten som er gitt styringsparameteren skal bidra til forbedring i en annen etat), må den andre etaten (som skal forbedres) også ha et insentiv for å samarbeide rundt forbedringen (etaten må ønske å bli forbedret). Det betyr at vi undersøker om det finnes en tilsvarende styringsparameter hos etaten som skal bidra til forbedring og effektivisering (på den andre siden av grensesnittet). Dersom dette er tilfellet blir også denne styringsparameteren vurdert mellom 1 og 5. Dersom det er stor overlapp mellom insentivene i etaten som forbedrer og etaten som skal forbedres gis det en høy score, og ved motsatt tilfelle gis det en lav score. Denne scoren definerer vi som speilingsscore.
Når vi har identifisert potensielle insentiver på begge sider av et gitt grensesnitt, kan vi vurdere den tosidige insentivstrukturen sammenlagt. Denne er definert som insentivscore.9
𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼= 0,7(𝑃𝑃𝑃𝑃𝐼𝐼𝑃𝑃𝑃𝑃𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼) + 0,3(𝑆𝑆𝑆𝑆𝐼𝐼𝐼𝐼𝑆𝑆𝐼𝐼𝐼𝐼𝑆𝑆𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼𝐼).
Til slutt vurderer vi de finansielle insentivene som etaten har. Dette gjør vi ved å se på hvilke finansielle transaksjoner etatene står overfor, og hvordan disse endrer etatenes adferd innen effektivisering på tvers for de aktuelle prosessene.10
6 Vi har også studert hoveddokumentet og identifisert oppdragene til den enkelte etat. Disse er i stor grad dekkende for alle etatene samlet, og gir lite spesifikk informasjon om hvordan etatene skal samhandle innenfor de definerte prosessene. Vi har derfor ikke inkludert disse.
7 Vurderingen av styringsparameteren med tanke på hensiktsmessig operasjonalisering gjør vi ved å legge til grunn de samme kriteriene som Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har for utarbeidelse av styringsparametere i statlige virksomheter (DFØ, 2010).
8 Se for øvrig vedlegg D for detaljer rundt vurderingen av styringsparameterne.
9 Scorene vektes med 0,7 for etaten som skal forbedre, og 0,3 for etaten som skal forbedres. Ved å vekte scorene slik reflekterer vi at det er insentivet til etaten med ansvar for forbedring og effektivisering på tvers som teller mest i det tosidige grensesnittet. Dersom styringsparameteren bare er avhengig av én etat for effektivisering og forbedring på tvers, vil insentivscoren være lik den originale parameterscoren.
10 De finansielle insentivene vurderes også opp mot en teoretisk modell for etatenes adferd. Denne modellen finnes i vedlegg B.3.
Dette rammeverket gjør oss i stand til å identifisere mangler i insentivstrukturen. Denne type mangler definerer vi som gap. Vi identifiserer tre ulike typer gap:
1. Gap som skyldes manglende styringsparametere innenfor de ulike prosessene og grensesnittene.
2. Gap som skyldes at finansieringsformen ikke endrer etatenes grad av effektivisering på tvers.
3. Gap som skyldes svake styringsparametere.
2.3 Vurdering av etatenes innsats med forbedring og effektivisering
For å undersøke i hvilken grad insentivene endrer adferden til etatene ville det å observere hvor mye etatene effektiviserer på tvers vært det optimale. Dette er vanskelig eller umulig i praksis.
Som et alternativ har vi derfor benyttet spørreundersøkelser og intervjuer. Dette kan vi bruke for å belyse hvordan etatene opplever forbedring og effektivisering på tvers.
I valg av intervjuobjekter har vi lagt vekt på hvilke prosesser og grensesnitt som er viktige for studien. Totalt ble det gjennomført 15 intervjuer våren 2017, med intervjuobjekter fra samtlige etater i forsvarssektoren.
Vi har supplert dybdeintervjuene med en spørreundersøkelse i de etatene som er involvert i det vi har definert som de mest relevante grensesnittene.. Spørreundersøkelsen bidrar til et mer helhetlig bilde ved å inkludere ansatte i etatene på et lavere nivå i etatsstrukturen.11
I likhet med insentivene ble utsagnene fra intervjuene og svarene fra spørreundersøkelsen kategorisert etter: i) hvilken prosess de omhandlet, og ii) hvilken etat som ble omtalt (grensesnitt). Etter denne kategoriseringen vurderte vi de ulike utsagnene og svarene mellom 1 og 5.12 Denne scoren definerer vi som empiriscore.
En svakhet med intervjuene er at det ikke har vært mulig å skille mellom gammel ordning med interneffektivisering (2009–2016) og nytt effektiviseringsregime (2017–). I intervjuene har vi imidlertid fokusert på inneværende periode, og gjeldende Iverksettingsbrev for langtidsperioden (IVB LTP), men det er likevel en fare for at det er tidligere ordning informantene uttaler seg om.
Noe av datagrunnlaget stammer også fra samtaler og dokumentasjon som er innhentet i forbindelse med en studie der FFI evaluerte effektiviseringsarbeidet i forsvarssektoren etter første året i langtidsplanen for perioden 2017–2020 (Lien og Hanson, 2018).
11 For utfyllende informasjon om intervju og spørreundersøkelsen, se vedlegg E.1 og E.2.
12 Som under scoren fra insentivene har vi også her vektet svarene med 0,7 for den etaten som står ansvarlig for prosessen, og 0,3 for den etaten som skal være bidragsyter (speilet etat). Dersom det ikke finnes speilingsscore vil insentivscoren være lik den førstnevnte scoren, og motsatt.
3 Overordnede resultater
3.1 Alle grensesnitt
Totalt har vi identifisert 43 av de 105 styringsparameterne/tiltakene i IVB LTP som insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etater. Ved å se bort i fra hvilken prosess vi har kategorisert de ulike insentivene etter, kan vi i de enkelte grensesnitt studere total score, samt vurdere antall insentiver.13 På denne måten kan vi identifisere ulike typer gap (se kapittel 2.2).14 I tabell 3.1 viser vi gjennomsnittscore for de 43 identifiserte insentivene innenfor alle de aktuelle grensesnittene. Scoren går fra 1 til 5, der 1 er svakest score og 5 er høyest score.
Bidragsytere
Ansvarlig etat FD Forsvaret Forsvarsbygg FMA FFI NSM
Forsvarsbygg 3,1 (14) GAP 3,0 (1)
FMA 3,4 (10) GAP GAP
FFI 1,0 (2) 1,3 (3) 1,0 (1)
NSM 3,2 (6) 3,0 (6)
Tabell 3.1 Gjennomsnittscore mellom 1 og 5 for insentiver i grensesnittet mellom etatene uavhengig av prosess. Antall insentiver i parentes.
Totalt har vi identifisert tre gap i insentivstrukturen. Det eksisterer ingen insentiver i grense- snittet mellom FMA som ansvarlig etat og Forsvarsbygg som bidragsyter, og heller ikke motsatt.
Dersom et materiellinvesteringsprosjekt ferdigstilles før en kritisk EBA-komponent er på plass, vil dette kunne føre til økt slitasje på materiellet, ekstra leiekostnader for sivil EBA eller vanskeliggjøre bruken av materiellet. På den andre siden vil EBA som leveres for tidlig føre til ekstra kostnader for bruker fordi en da må betale for EBA som det ikke er behov for på det aktuelle tidspunktet.
Det eksisterer heller ingen insentiver i grensesnittet mellom FMA som ansvarlig etat og FFI som bidragsyter. FFI har teknologisk innsikt i materiell. Det vil derfor være naturlig at FFI kan bidra med FoU til å forbedre og effektivisere FMA, både gjennom Materiellinvesterings- prosessen, og Materielldriftsprosessen.
Tabell 3.1 viser at det er etablert flest insentiver i grensesnittet Forsvarsbygg–Forsvaret (14), og FMA–Forsvaret (10). I tillegg til det høye antallet er det grensesnittet FMA–Forsvaret vi finner den høyeste gjennomsnittscoren (3,4) for insentiver. Forsvarsbygg og FMA ble opprettet som
13 Her har vi også inkludert grensesnittet FFI har mot Forsvarsdepartementet som oppdragsgiver. Insentivene omhandler her hvorvidt FFI kan bidra med forbedring og effektivisering i FoU i de tilfeller der FD er oppdragsgiver.
14 Gapene blir identifisert ut i fra grensesnittene som er definert i tabell 2.1.
egne etater med mål om å profesjonalisere og optimalisere EBA- og Materielldrift/- investeringer. Oppgavene som gjennomføres i disse etatene er gjerne lettere å måle, og det kan være lettere å etablere styringsparametere som treffer prosessene EBA- og Materiell- drift/investeringer enn Sikkerhet og FoU. For eksempel er det lettere å undersøke effekten av et investeringsprosjekt enn effekten av FoU.
FFI scorer svakt på insentivene, med en gjennomsnittsscore på godt under to for alle grensesnitt (Score på 1,0, 1,3 og 1,0). Dette indikerer at prosessen FoU i liten grad har eksplisitte insentiver for forbedring og effektivisering i denne sammenheng. I kapittel 4.3 viser vi at det imidlertid er andre faktorer som spiller inn i denne prosessen som er vel så viktig som de formelle insentivene gjennom styringsparametere.
3.2 Prosess
Det er identifisert seks ulike prosesser der det vil eksistere samarbeid på tvers (se kapittel 2.1).
Ved å se på gjennomsnittet av insentivscoren for de samme insentivene som i tabell 3.1, men nå per prosess, kan vi undersøke hvilke områder som bør vies ekstra oppmerksomhet i utarbeid- elsen av styringsparametere. I figur 3.1 viser vi gjennomsnittscoren innenfor de ulike prosessene.
Figur 3.1 Gjennomsnittlig insentivscore for alle insentiver per prosess. Antall insentiver i parentes.
Gjennomsnittlig insentivscore for de 43 insentivene samlet er 2,9.15 Alle de indentifiserte prosessene har insentiver for forbedring på tvers av etatene, og med unntak av FoU har alle
15 Se vedlegg E for detaljer om hvilken betydning som ligger i hver insentivscore.
prosessene ett eller flere insentiver med en insentivscore over tre. For FoU er det seks insentiver og ingen får en høyere insentivscore enn to.
Vi har identifisert fire insentiver innenfor prosessen Materielldrift. Dette er den av prosessene der insentivscoren er høyest. Styringsparameterne måler her FMA eksplisitt på effektivisering av Forsvarets materielldrift, og gir derfor insentiver til dette. I gjennomsnitt er insentivscoren likevel ikke mer enn 3,7. Det som trekker ned insentivscoren på dette området er mangelfull operasjonalisering av styringsparameterne der FMA ikke har noen krav til gevinster de skal identifisere. Videre er heller ikke styringsparameterne speilet i Forsvarets insentivstruktur. Det gjør at samarbeidet omkring forbedring og effektivisering kan reduseres, og den totale effekten blir lavere.
Insentivscoren gir bare et bilde av den formelle insentivstrukturen. Hvordan etatene faktisk opplever forbedring og effektivisering på tvers kan vi studere ved å se på empiriscoren for alle prosessene. I figur 3.2 har vi fordelt alle datapunktene16 fra intervju og spørreundersøkelse per prosess.
Figur 3.2 Gjennomsnittscore fra datapunkter fra spørreundersøkelse og intervju, per prosess.
Antall datapunkt i parentes.
Totalt har vi identifisert 52 datapunkter, med en gjennomsnittscore på 2,8. Det betyr at relasjonen i de ulike grensesnittene beskrives som relativt god, men enkelte forhold gjør det utfordrende å oppnå effektivisering innenfor de ulike prosessene.17
Det er prosessene EBA-investering og Materielldrift som har fått den høyeste gjennom- snittscoren fra spørreundersøkelse og intervju (hhv. 3,3 og 3,1). Variasjonen innenfor hver prosess er imidlertid høy. Det ser derfor ut til at det er ulike oppfatninger om graden av
16 Et datapunkt er gjennomsnittlig score i en prosess, grensesnitt og delmål. Se vedlegg B.1 for detaljer om delmål.
17 Se vedlegg E for detaljer om hvilken betydning som ligger i hver empiriscore.
forbedring og effektivisering på tvers innenfor hver prosess. En måte å se på mulighetene for forbedring og effektivisering på tvers av etatene er å se på sammenhengen mellom insentivets kvalitet og opplevelsen av forbedring og effektivisering i den aktuelle prosessen.
I figur 3.3 har vi satt sammen gjennomsnittet for insentiv- og empriscoren for hver prosess. Jo nærmere de lyseblå og mørkeblå punktene er, jo mer sammenheng er det mellom hvordan vi vurderer insentivene og hvordan etatene selv opplever arbeidet med effektivisering.
Figur 3.3 Sammenhengen mellom insentiver (insentivscore) og opplevelsen av forbedring og effektivisering (empiriscore).
Av figuren kan vi lese at det særlig er to prosesser der det er en sterk sammenheng mellom opplevelsen av forbedring og effektivisering, og insentivenes kvalitet: Sikkerhet og EBA- investering. Innenfor EBA-investering er det en relativt høy score både på insentivene, og på empirien, samtidig som avstanden mellom hva som faktisk er opplevelsen og hvilke insentiver som ligger til grunn er liten. Samlet er dette derfor det området som kommer best ut, og insentivene kan karakteriseres som beste praksis.
Innenfor Sikkerhet ligger alle NSMs insentiver. På tross av liten avstand mellom insentivscore og empiriscore er dette en av prosessene der opplevelsen av forbedring og effektivisering på tvers er dårligst (empiriscore 2,8), samtidig som denne prosessen får lav insentivscore (insentiv- score 3,1). Dette er derfor et av områdene der bedre insentiver vil kunne bidra til økt forbedring og effektivisering på tvers.
Videre kan vi se at FoU er det området der det er størst forskjell mellom empiriscore og insentivscore. Innenfor denne prosessen er opplevelsen av effektivisering bedre enn insentiv- scoren. Basert på vår empiri kan det synes som at forsvarssektoren i praksis benytter FoU i større grad til forbedring og effektivisering enn insentivene skulle tilsi. Det kan derfor være andre insentiver som fører til at denne prosessen scorer godt, eller at behovet for insentiver fra mål- og resultatstyring er mindre i denne prosessen.18
Prosessene Materiellinvestering og EBA-drift har fått en relativt lav gjennomsnittscore (hhv. 2,6 og 2,5) sammenlignet med insentivscoren (hhv. 3,2 og 3,1). Flere av respondentene innenfor prosessen Materiellinvesteringer peker på at roller, ansvar og myndighet mellom FMA og Forsvaret ikke er godt nok definert, og at det etter etableringen av FMA ikke er funnet en god nok form på samarbeidet så langt.
3.2.1 Forsvarsdepartementets rolle i effektivisering på tvers
Gjennom intervjuene har vi også identifisert andre områder som gjør forbedring og effektivisering på tvers utfordrende. Blant annet peker flere av informantene våre på manglende koordinering internt i FD.
Vi har ikke vurdert hvilke insentiver FD måtte ha som styrende departement for å få til effektivisering på tvers i sektoren. Likevel viser empirien fra intervjuer i etatene at FD kan koordineres bedre internt så lenge styringen av etatene er spredt over ulike avdelinger og seksjoner. Dette er en utfordring vi kan illustrere ved å bruke fire sitater fra ulike informanter i fire av de underliggende etatene:
18 Se for øvrig kapittel 4 for mer informasjon om ulike typer insentiver per etat.
Jeg opplever at FD overhodet ikke er koordinert internt. Innenfor en enhet, selvfølgelig, ja. Men mellom enhetene, så ser jeg innimellom at ting er helt ute av styring.
-Informant, etat 1
Hvis du tar styringen fra departementet, så ser jeg det som litt utfordrende at man styres og at det sendes ulike formelle og uformelle styringssignaler fra ulike avdelinger internt i departementet... Det er viktig at man er koordinert i departementet i interaksjonen mellom etatene, mellom avdelingene. Der tror jeg at det er et potensiale.
- Informant, etat 2
… jeg er ikke alltid overbevist om at FD snakker godt på tvers i sin egen organisasjon.
-Informant, etat 3
Hvordan [FD] bruker kompetansen […] etatsstyrene sitter med for å komme opp med ideer på hvordan man skal effektivisere på tvers av etatene […] Men dit er man ikke kommet enda, for litt av utfordringen er at man har en silo- tilnærming i Forsvarsdepartementet.
-Informant, etat 4
På den annen side er det ganske stor enighet blant våre informanter om at FD som etatstyrer fungerer godt, og at det er godt samarbeid og samhandling mellom etatene og departementet, illustrert ved følgende sitat:
Jeg syns i utgangspunktet at det flinke og fornuftige mennesker i departementet, og når de er nødvendig for dem å ta en posisjon eller nødt til å gå inn å bestemme, så skjønner jeg det og syns stort sett det er fornuftig. Og jeg synes det er blitt mye bedre enn det det var.
3.2.2 Kvalitet kontra kvantitet
Det er stor variasjon i antallet insentiver for forbedring og effektivisering på tvers av etatene.
Antall insentiver per etat varierer mellom seks og femten. Etatene har ulike oppgaver de skal løse, og de har derfor et bredt spekter av styringsparametere å forholde seg til. Flere av styrings- parameterne søker å måle de samme prosessene og grensesnittene. Det er ikke et mål i seg selv å etablere flest mulig insentiver for en prosess eller grensesnitt. Snarere er det en risiko for at flere samsvarende insentiver fører til at fokuset forsvinner fra de gode insentivene, eller at de områdene som er viktig å dekke ikke blir dekket.
Gjennom vurderingen av insentivene har vi gitt en score mellom 1 og 5 for å si noe om hvordan hvert enkelt insentiv dekker grensesnittet og prosessen vi har identifisert dem under. Vi har ikke vurdert om flere styringsparametere sammen utgjør ett insentiv. Det betyr at en prosess i et grensesnitt kan ha tre insentiver som alle scorer 3, mens en annen prosess og grensesnitt kan ha ett insentiv med score 5. Den totale insentivscoren vil være høyere i det første tilfellet, men det er ikke sikkert at området har bedre insentiver av den grunn. Dersom en etat har tre svake og ett godt insentiv kan det være aktuelt å vurdere innrettingen på styringsparameterne og behovet for de fire samlet. Styringsparameterne er imidlertid ikke alltid ment for å måle effektivisering på tvers, og disse må selvsagt vurderes etter det de er ment for å måle.
4 Resultater per etat
I dette kapittelet vil vi se på resultatene for hver etat. Vi vil først presentere de insentivene vi har identifisert for forbedring og effektivisering på tvers gjennom styringsparameterne. Deretter vil vi beskrive hvilke finansielle insentiver den aktuelle etaten har, og til slutt peke på områder der det ikke er identifisert noen insentiver. I slutten av de enkelte kapitlene gir vi en samlet vurdering av insentivstrukturen til hver enkelt etat.
4.1 Forsvarsbygg
Forsvarsbygg er ansvarlig for å forbedre og effektivisere prosessene EBA-investering og EBA- drift, i grensesnittet mot alle etatene. For å begrense kompleksiteten har vi først og fremst valgt synliggjøre grensesnittet mot Forsvaret innenfor EBA-drift, og både Forsvaret og FMA innenfor prosess EBA-investering. Som bidragsyter har Forsvarsbygg et grensesnitt mot NSM i prosess Sikkerhet, og mot FMA i prosess Materiellinvesteringer.
Som insentiver for forbedring og effektivisering på tvers har vi totalt identifisert 15 styrings- parametere for Forsvarsbygg. Disse insentivene er listet i tabell 4.1. En styringsparameter kan være identifisert innenfor flere prosesser eller grensesnitt, og gir således et insentiv for hver kombinasjon av prosess og grensesnitt, med en unik ID. Videre i tabellen viser vi hvilken styringsparameter det er snakk om, hvilken speiling det er av insentivet, prosess, grensesnitt og insentivscore. Tabellen viser ikke gapene for de grensesnittene i de ulike prosessene der vi ikke har identifisert noen styringsparametere, som for eksempel mot FMA under EBA-investering.
Tabell 4.1 Alle Forsvarsbyggs styringsparametere som er identifisert som insentiver til forbedring og effektivisering på tvers.19
Av tabell 4.1 kan vi se at de to insentivene som scorer best er styringsparameter «I-1-1» (ID 1-1 og 1-2) som kategoriseres innenfor prosess EBA-drift og EBA-investering, med 4 i score i begge grensesnitt. Formålet med denne styringsparameteren er å «[s]ikre at Forsvarsbygg etablerer og gjennomfører kontinuerlige forbedringsprosesser i tråd med sektorens målsettinger». Dersom styringsparameteren hadde konkretisert hvilke forbedringer som ville tilfalt andre etater, ville dette vært en styringsparameter som hadde fått score 5.
Videre er det tre insentiv som får score 3,5. Dette er styringsparameterne «L-1-1», «L-1-2» og
«Ø-1-3» (ID 1-3, 1-4 og 3-2). I disse tilfellene gjør manglende styringsparametere i Forsvaret at speilingsscoren, og følgelig insentivscoren, trekkes ned.20
De andre insentivene identifisert gjennom styringsparameterne får score 3 eller dårligere. Dette kommer av at insentivene ikke i tilstrekkelig grad er operasjonalisert, og ville ikke fungere godt nok som insentiv til forbedring og effektivisering på tvers. Et eksempel på dette er insentivet Forsvarsbygg har innenfor prosess Sikkerhet, SP L-1-2 (ID 1-4). Denne styringsparameteren blir målt ut i fra en kvalitativ vurdering av Forsvarsbyggs evne til å levere tilstrekkelige tjenester på de oppdrag som mottas (innenfor objektsikring). En tilsvarende styringsparameter (for objektsikring) i Forsvaret er operasjonalisert i større grad og kan karakteriseres som beste praksis innenfor prosess Sikkerhet.
4.1.1 Finansiering som insentiv i Forsvarsbygg
Vi kan dele Forsvarsbyggs finansiering inn i tre deler: Bevilgningsfinansiering, oppdrags- finansiering og brukerfinansiering gjennom husleiemodellen.
19 I tabellen vil ulike nyanser av grønn visualisere hvor god score det er. Jo mørkere farge, jo bedre score.
20 For vurdering av manglende styringsparametere i Forsvaret, se kapittel 4.5.
ID Styringsparameter Speiling av SP Prosess Ansvarlig Bidragsyter Insentivscore
1-1 FB I-1-1 Ikke behov EBA-drift FB Forsvaret 4,0
1-2 FB I-1-1 Ikke behov EBA-inv. FB Forsvaret 4,0
1-3 FB SP L-1-1 F SP L-2-1 EBA-drift FB Forsvaret 3,0
1-4 FB SP L-1-2 NSM SP L-2-1 Sikkerhet FB NSM 3,0
1-5 FB TL-2-2 Ikke behov EBA-drift FB Forsvaret 3,0
2-1 FB SP L-3-1 Ikke behov EBA-drift FB Forsvaret 3,0 2-2 FB SP L-3-2 Bør speiles EBA-drift FB Forsvaret 3,5
2-3 FB TL-2-1 Bør speiles EBA-drift FB Forsvaret 2,1
2-4 FB TL-3-1 Bør speiles EBA-drift FB Forsvaret 3,5
3-1 FB SP L-2-1 Ikke behov EBA-drift FB Forsvaret 3,0 3-2 FB SP Ø-1-3 F SP I-2-3 EBA-drift FB Forsvaret 2,7
3-3 FB TL-3-2 Bør speiles EBA-drift FB Forsvaret 3,5
4-1 FB SP L-2-2 Bør speiles EBA-inv. FB Forsvaret 2,8 4-2 FB SP L-2-3 Bør speiles EBA-inv. FB Forsvaret 2,8
4-3 FB SP L-2-4 Ikke behov EBA-inv. FB Forsvaret 3,0
Det er husleiemodellen som i utgangspunktet finansierer Forsvarsbyggs drift. Gjennom hus- leiemodellen får Forsvarsbygg implisitt en bevilgning fastsatt med bakgrunn i kvadratmeter- satser, bestemt av FD. Satsene reflekterer i varierende grad den reelle utviklingen i kostnad per kvadratmeter (Johnson og Graarud, 2018). Det medfører at Forsvarsbyggs inntekter kun varierer med antall kvadratmeter EBA i sektoren, og ikke med den reelle marginalkostnaden per kvadratmeter (Berg mfl., 2017). Husleiemodellen gir derfor i liten grad et insentiv for Forsvarsbygg til å effektivisere driftskostnader knyttet til EBA. Forsvarsbygg har mulighet til å kryssubsidiere aktivitet knyttet til ulike typer bygg, driftsenheter (DIF-er), etater og andre formål ved å omprioritere innbetalt husleie. Det setter Forsvarsbygg i stand til å prioritere den virksomheten som er prioritert i sektoren. Muligheten utgjør imidlertid ikke et eksplisitt finansielt insentiv.
På den andre siden får Forsvaret bevilget midler til å dekke husleien etter de samme satsene.
Hovedregelen er at dersom Forsvaret utrangerer EBA bortfaller husleien for Forsvaret, men bevilgningen videreføres. Det innebærer at Forsvaret beholder hele gevinsten ved et effektiviseringstiltak som medfører redusert EBA-masse. For Forsvaret som helhet gir dette et sterkt insentiv til å utrangere EBA, men kan likevel nyanseres noe på lavere nivå. Leietakere som sier opp leieavtalen for et bygg vil miste bevilgningen for det bygget i sin helhet. Hver enkelt leietaker har dermed ingen finansielle insentiver til å redusere EBA-porteføljen. På andre områder vil Forsvaret imidlertid ha mindre insentiver til å implementere tiltak identifisert av Forsvarsbygg.
Tilleggstjenester og forsyning inngår ikke i husleien og faktureres på siden. I prinsippet kunne Forsvaret lagt press på Forsvarsbygg som leverandør for å oppnå lavere priser gjennom effektiviseringsgevinster. FD har på sin side mulighet til å sette eksplisitte krav til effektivisering på disse områdene, noe som i neste omgang fører til lavere kostnader for Forsvaret. Et slikt effektiviseringskrav vil kunne gi insentiver til å redusere driftskostnader til EBA.
Når det gjelder investeringskostnader gir ikke finansieringsmodellen Forsvarsbygg insentiver til å redusere investeringskostnader. Forsvarsbyggs investeringsbudsjett kommer som en bevilgning over statsbudsjettet. Denne bevilgningen vil øke i takt med aktivitet. Fra økonomisk teori vet vi at en agent alltid vil søke etter å maksimere sin nytte. I offentlig sektor vil en del av dette innebære at de ønsker økt aktivitet, økte budsjetter og derfor økt ansvar. Derfor kan finansieringsmodellen gi insentiver til høyere investeringskostnader dersom økte kostnader henger sammen med økt aktivitet og høyere budsjetter i Forsvarsbygg. Forsvarsbygg har imidlertid et krav om å effektivisere for om lag 250 millioner kroner i perioden 2017–2020.
Dette gjør at Forsvarsbyggs kostnader til intern drift vil reduseres med denne summen, og at EBA til forsvarssektoren således vil bli 250 millioner kroner billigere enn uten dette kravet.
4.1.2 Områder uten insentiver
Gjennom intervjuene har vi identifisert områder i EBA-investeringsprosessen som ikke har noen identifiserte insentiver. Dette gjelder koordinering av EBA- og materiellinvesteringsprosjekter.
Tidligere FFI-studier har også blitt pekt på dette som en mulig utfordring (Berg mfl, 2017.).
Dersom EBA-investeringsprosjekter står ferdig tidligere enn leveransen av materiell vil det kunne føre til merkostnader for Forsvaret ved at det betales husleie for ikke-benyttet areal. Den manglende koordineringen kan illustreres gjennom et sitat fra et av intervjuene.21
Det er helt åpenbart ting vi kan gjøre bedre i forhold til FMA, de er jo en veldig ung etat da…. Vi har vært inne på dette med å bedre koordinering mellom EBA-anskaffelser og materielle behov. Dette går jo også på planleggingstiden litt tidlig, men også når man nærmer seg gjennomføringen. Men jeg er overbevist at man kan lære av hverandre når det gjelder andre områder også.
Virksomhetsstyring, økonomi.
4.1.3 Vurdering av Forsvarsbyggs insentiver for forbedring og effektivisering på tvers
Forsvarsbygg har gjennom flere styringsparametere insentiver til å forbedre og effektivisere på tvers av etatsgrensene, men manglende konkretiseringer og operasjonalisering av styrings- parameterne gjør at insentivene svekkes både innenfor investering og drift av EBA. Vi har også identifisert et gap i insentivstrukturen i grensesnittet mellom Forsvarsbygg og FMA. Gjennom finansieringsformen får heller ikke Forsvarsbygg noen insentiver for å dekke det som ikke dekkes gjennom styringsparameterne.
4.2 Forsvarsmateriell
Vi har identifisert ti styringsparametere for FMA som insentiver for forbedring og effektivisering på tvers, seks innenfor Materiellinvestering og fire innenfor Materielldrift.
Insentivene er listet i tabell 4.2. Tabellen viser ikke gapene for de grensesnittene i de ulike prosessene der vi ikke har identifisert noen styringsparametere, som for eksempel mot Forsvarsbygg under prosess Materiellinvestering.
21 I gjennom PRINSIX er det Forsvarsdepartementet som står ansvarlig for fremdriftskoordineringen av EBA- og materiellinvesteringsprosjekter. Den faktiske fremdriften av prosjektene rapporteres i egne rapporter til FD.
Tabell 4.2 Alle FMAs styringsparametere som er identifisert som insentiver til forbedring og effektivisering på tvers.
Styringsparameterne til FMA gir insentiver til å forbedre og effektivisere i grensesnittet mot Forsvaret innenfor prosess Materielldrift ved styringsparameterne «I-1-5» og «L-2-1». Sist- nevnte styringsparameter (ID 2-9) skal «påse at materiellsystemene er teknisk og forvaltnings- messig godkjente for bruk og at materiellsikkerheten er innenfor akseptabelt risikonivå». Det er et insentiv som sikrer kvalitet hos bruker, som hele tiden forsikres om at materiellet er trygt å bruke. I tillegg er styringsparameteren operasjonalisert ved at det skal måles andel teknisk og forvaltningsmessig godkjent materiell med en minimumsandel på 85 prosent. Dette anser vi som en tydelig operasjonalisering, og får derfor en høy insentivscore.22 Et annet insentiv innenfor Materielldrift er styringsparameter «L-2-2». Denne styringsparameteren har til formål å måle i hvilken grad FMA bidrar til effektivisering av Forsvarets materielldrift. I følge denne styrings- parameteren skal effektivisering av Forsvarets materielldrift spesifiseres i samhandlings- avtalene. Gjennom studien har vi også tatt for oss samhandlingsavtalene, både på etatsnivå og mellom kapasitetene i FMA og grenene i Forsvaret. I samhandlingsavtalene er imidlertid ikke gevinstene eksplisitt konkretisert. En konkretisering av gevinster i styringsparameterne og/eller samhandlingsavtalene vil gi et sterkere insentiv til FMA for å forbedre og effektivisere prosess Materielldrift.
En av styringsparameterne (SP I-2-3) er operasjonalisert både innenfor Materielldrift og Materiellinvestering. Denne styringsparameteren gir FMA insentiver til at kvaliteten på deres leveranser er god. Ved å operasjonalisere insentivene innenfor de to områdene FMA måles på vil insentivscoren kunne øke fra 4 til 5. En slik operasjonalisering kan for eksempel innebære å finne parametere som faktisk måler kvaliteten i FMAs leveranser. På denne måten vil det være en mer objektiv vurdering av leveransene som ligger til grunn, noe som kan gi økte insentiver for forbedring og effektivisering på tvers.
FMA har også seks insentiver innenfor prosess Materiellinvesteringer. Disse insentivene scorer dårligere enn insentivene under Materielldrift, og høyeste score finner vi i styringsparameter
«L-1-4». Denne styringsparameteren søker å måle hvor mye ferdigutviklet materiell FMA
22 Insentivscoren blir i enkelte tilfeller trukket ned som følge av manglende speilingsscore. En teoretisk gjennomgang av dette gir vi i kapittel 2.2, mens analysene av manglende speilingsscore blir gjort i kapittel 4.5.
ID Styringsparameter Speiling av SP Prosess Ansvarlig Bidragsyter Insentivscore 2-8 FMA SP I-1-5 Bør speiles Mat.drift FMA Forsvaret 3,5 2-9 FMA SP L-2-1 F SP L-2-1 Mat.drift FMA Forsvaret 4,7 3-4 FMA SP I-2-3 Ikke behov Mat.drift FMA Forsvaret 4,0 3-5 FMA SP I-2-3 Ikke behov Mat.Inv. FMA Forsvaret 4,0 3-6 FMA SP L-2-2 F SP I-2-3 Mat.drift FMA Forsvaret 2,7 4-4 FMA SP L-1-1 Bør speiles Mat.inv. FMA Forsvaret 2,8 4-5 FMA SP L-1-2 Ikke behov Mat.inv. FMA Forsvaret 3,0 4-6 FMA SP L-1-3 Ikke behov Mat.inv. FMA Forsvaret 3,0 4-7 FMA SP L-1-4 Bør speiles Mat.inv. FMA Forsvaret 3,5 4-8 FMA SP L-1-5 Ikke behov Mat.inv. FMA Forsvaret 3,0
framskaffer, og måler dette ved å se på unngåtte kostnader relativt til et krav på 90 millioner.
Det er et tydelig insentiv for FMA, men det krever også at Forsvaret stiller krav til materiellet som er mulig å oppfylle innenfor de rammene som ferdigutviklet materiell gir. Dette har ikke Forsvaret insentiver til og insentivscoren er derfor «bare» 3,5. Det totale insentivet i grensesnittet vil dermed være svakere enn hva som er potensiale.
Styringsparameteren «L-1-1» gir FMA insentiver til å holde oppe en produksjon av fram- skaffelsesløsninger og til å gjennomføre investeringene i henhold til planlagt framdrift. Dette vil øke sannsynligheten for at brukeren får materiellet til rett tid. Ved å ha et krav til å produsere flere framskaffelsesløsninger enn hva etaten i realiteten har ressurser til, kan det imidlertid kunne komme situasjoner hvor kvantitet kommer på bekostning av kvalitet på framskaffelses- løsningene. Ved å stille krav til kvaliteten i framskaffelsesløsninger vil det kunne bli et insentiv for å sikre at det både produseres et høyt antall, samtidig som kvaliteten er god på det som leveres. Dette vil i siste instans føre til at kostnadene på materiellinvesteringer holdes nede.
Også denne insentivscoren blir imidlertid trukket ned som følge av at Forsvaret gjennom styringsparameterne ikke har noen insentiver til å bidra inn i investeringsprosessen.
De andre styringsparameterne til FMA er i stor grad etablert for å måle at Materiellinvesteringer gjennomføres som planlagt. Disse (ID 4-5, 4-6 og 4-8) får alle en insentivscore lik 3. De gir et insentiv til FMA for å gi materiell til brukeren (Forsvaret) til rett tid. Bakgrunnen for at de ikke får en høyere score er at disse styringsparameterne i stor grad er overlappende, og ikke presise nok for å måle forbedring og effektivisering i grensesnittet mot Forsvaret. Her er det imidlertid igjen verdt å nevne at styringsparametere ikke alltid er utarbeidet med tanke på det vi måler de etter. Det kan derfor være gode styringsparametere for å måle det de er ment for, men svakere dersom de skal være et insentiv til forbedring og effektivisering på tvers.
4.2.1 Finansiering som insentiv i FMA
FMA er utelukkende finansiert over statsbudsjettet gjennom driftsmidler og materiell- investeringsmidler. I henhold til Prop. 1 S (2017–2018) utgjør driftsutgiftene (kapittel 1760 post 01) til FMA omkring 25 prosent, mens de resterende 75 prosentene er satt av til materiellanskaffelser.
Det er FD som godkjenner alle materiellinvesteringsprosjekter. På samme måte som for EBA- investeringer sikres det på denne måten at det er FDs prioriteringer som ligger til grunn for hvilke materiellinvesteringsprosjekter som til en hver tid gjennomføres. På driftssiden gir imidlertid ikke finansieringsmodellen noen insentiver for at FDs prioriteringer skal ligge til grunn.
En av FMAs viktigste oppgaver er å bidra til effektivisering av Forsvarets materielldrift. Denne aktiviteten har ingen eksplisitt kobling mot FMAs bevilgninger. Så lenge gevinsten oppnås i andre etater er det vanskelig å utarbeide finansielle insentiver for effektivisering uten bilaterale avtaler mellom etatene (fakturering) eller øremerking av midler til forbedringsarbeid. En leiemodell for materiell er en type bilateral ordning som ville kunne skapt insentiver for effektivisering av driftskostnader. Risikoen det innebærer å implementere tiltak med usikre
gevinstestimater for Forsvaret, vil på samme måte som for Forsvarsbygg og FFI redusere Forsvarets insentiver. Det kan derfor mangle finansielle insentiver i Forsvaret dersom lokale gevinster ikke kan beholdes. I likhet med Forsvarsbygg har også FMA et krav om å effektivisere på om lag 150 millioner kroner i 2017–2020. Dette gjør at Forsvarsmateriells kostnader til intern drift vil reduseres, samt at materiellinvesteringsprosjekter blir billigere. Materiell til forsvarssektoren vil således bli billigere enn uten et slikt krav.
4.2.2 Områder uten insentiver
Gjennom intervjuene har vi ikke identifisert noen insentiver for FMA til samhandling mellom EBA- og materiellinvesteringsprosjekter. De samme argumentene som for Forsvarsbygg (kapittel 4.1.2) gjelder også her.
Det største området uten insentiver for FMA er likevel i grensesnittet mot Forsvaret. Gjennom Materiellinvesteringsprosessen er det brukerne (Forsvaret) som stiller krav til hva de ønsker, og det er derfor i grensesnittet mellom brukeren og investeringsmyndigheten at kostnadene per investerte enhet kan reduseres. Når det ikke eksisterer insentiver for Forsvaret til fokus på kostnadsreduksjon, er det nærliggende å anta at Forsvaret kan være med på å drive kostnadene opp, såkalt «gold plating».23
Flere av respondentene vi har snakket med peker også på at roller, ansvar og myndighet mellom FMA og Forsvaret ikke er godt nok definert, og at det ikke er funnet en god nok form på samarbeidet så langt:
Vi må være eksplisitt i forhold til ansvar og myndighet for de to etatene. Og i dag så er det noen utfordringer i grensesnittet, og hva som er Forsvarssjefens ansvarsområde og myndighet kontra direktøren i FMA. Vi har flere grense- områder som er uklare i dag. Og til dels veldig uklare. Vi må få klarert ut det.
Særlig gjelder dette for hvordan FMA skal bidra til forbedring og effektivisering av Forsvarets materielldrift. Det synes likevel å være en enighet, både i Forsvaret og FMA, om at FMA skal bidra til effektivisering av Forsvaret på dette området.
Det er krevende å effektivisere en annen etats drift. Og hva hvis [Forsvaret] er uenig i det vi mener er riktig? Vi er to selvstendige etater, med egne prioriteringer. De sitter på pengesekken og har andre tanker. Det ser vi i det daglige. De tankene vi har, de har ikke Forsvaret. Også blir det sånne kompromissløsninger som egentlig ikke fungerer optimalt. Så jeg tenker at på den tanken så er vi langt i fra å komme i mål.
23 Se også Presterud og Øhrn (2015).
Et annet grensesnitt der det ikke er identifisert noen insentiver er mellom FMA og FFI. Særlig gjelder dette innenfor prosessen Materielldrift der det ikke er noen insentiver for FMA til å utnytte FFIs ekspertkunnskap innen materiell. Ved å inkludere insentiver gjennom styrings- parameterne for økt samarbeid mellom FFI og FMA, vil synergier kunne utnyttes bedre. Dette illustreres godt i sitatet under:24
Hvis FFI kunne funnet de tekniske løsningene på hvordan vi kunne bidra til kostnadsreduksjonene sammen med de tekniske [som jobber] hos oss [og]
sammen med brukerne – ingen ting er bedre, og da ville vi virkelig skapt forsvarsevne.
4.2.3 Vurdering av FMAs insentiver for forbedring og effektivisering på tvers
Gjennom styringsparameterne har FMA gode insentiver for å forbedre og effektivisere prosessen Materielldrift. Disse insentivene ville likevel vært styrket dersom det hadde vært forpliktelser i samhandlingsavtalene mellom FMA og Forsvaret til hvor mye FMA skal bidra inn i effektiviseringen. Insentivene som er gitt gjennom styringsparameterne er likevel ikke sterke nok til å veie opp for fraværet av finansielle insentiver innenfor prosess Materielldrift. En leiemodell for materiell er en type bilateral ordning som ville kunne skapt en økonomisk forpliktelse og dermed et insentiv for effektivisering av driftskostnader. Det er derfor et potensiale for å forbedre de totale insentivene i FMAs insentivstruktur.
Innenfor prosessen Materiellinvestering gir også styringsparameterne flere gode insentiver til FMA for å effektivisere på tvers. Det er likevel enkelte gap i insentivstrukturen. Dette gjelder både mellom FMA og Forsvarsbygg, og mellom FMA og FFI. Disse gapene dekkes heller ikke gjennom FMAs finansieringsmodell.
4.3 Forsvarets forskningsinstitutt
I henhold til FFIs målbilde er FFIs viktigste oppgaver er å sørge for at Forsvaret er effektiv og relevant. Herunder å bidra til å identifisere, analysere og legge fram råd til Forsvarets politiske og militære ledelse om forhold som FFI står i en særstilling til å fange opp. Dette gjelder særlig trekk ved den vitenskapelige og teknologiske utviklingen som kan påvirke forutsetningene for forsvarspolitikk, forsvarsplanlegging, materiellanskaffelser, militære kapabiliteter og operativ evne samt forsvarssektorens struktur.
24 Se kapittel 4.3 for mer om grensesnittet mellom FMA og FFI.
Tabell 4.3 Alle FFIs styringsparametere som er identifisert som insentiver til forbedring og effektivisering på tvers.
Vi har identifisert tre styringsparametere for FFI som insentiver for forbedring og effektivisering på tvers. I ulike grensesnitt utgjør disse tre styringsparameterne seks insentiver.
Insentivene er listet i tabell 4.3.
Fem av insentivene har fått laveste score for forbedring og effektivisering på tvers. Det første er insentivet gitt av styringsparameteren «L-1-1». Denne styringsparameteren gir et insentiv i grensesnittet mellom FFI og Forsvaret, FMA og FD.25 Styringsparameteren søker å måle hvorvidt «[…]mottakerne opplever forskningsprosjektenes resultater relevante og nyttige […]
om resultatene leveres i rett tid, samt kvaliteten på forskningsformidlingen».
Styringsparameteren måles gjennom brukerundersøkelser og gir FFI insentiver til å levere resultater som er relevante og nyttige for oppdragsgiver. Således kan dette fungere som et insentiv for forbedring og effektivisering på tvers i de tilfeller hvor oppdragsgiver vurderer resultatene fra prosjektet som tilstrekkelig «nyttig og relevant».
Det kan imidlertid oppstå utfordringer dersom «nyttig og relevant» for oppdragsgiver ikke er ensbetydende med hva som er «nyttig og relevant» for forsvarssektoren som helhet. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at FFI har eksplisitte insentiver for å innta et perspektiv som er bredere enn oppdragsgivers perspektiver. Det kan føre til at alle gevinster og kostnader for sektoren blir synliggjort, og således begrense en eventuell suboptimalisering innad i et prosjekt. Uten insentiver for FFI til å utøve sin delegerte myndighet til å vurdere tiltak i et sektorperspektiv, vil heller ikke «L-1-1» i seg selv bidra til forbedring og effektivisering på tvers i et slikt perspektiv.
På den andre siden er prosjektene ved FFI godkjent i Forsvarets forskningsforum (F3) 26 der hele forsvarssektoren er representert. Dette styrer aktiviteten ved FFI i retning mot at prosjektene som gjennomføres er nyttige for hele sektoren, og kan dermed bidra til forbedring og effektivisering i de andre etatene. Prosjektporteføljen som helhet bør derfor representere interessene til forsvarssektoren. Dersom sektorens interesse er forbedring og effektivisering i et sektorperspektiv vil dette synliggjøres i forskningsprosjektene som blir godkjent. Det er derimot
25 FD er ikke en etat, og behandles ikke som det i denne studien. FD er imidlertid oppdragsgiver ved flere prosjekter, og FFI kan dermed ha insentiver til å synliggjøre forbedring og effektivisering i et sektorperspektiv i denne typer prosjekter.
26 Forsvarets forskningsforum (F3) behandler og godkjenner nye prosjekter, endringsmeldinger og sluttmeldinger.
ID Styringsparameter Speiling av SP Prosess Ansvarlig Bidragsyter Insentivscore
1-6 FFI SP L-1-1 Ikke behov FoU FFI FD 1,0
1-7 FFI SP L-1-1 Ikke behov FoU FFI Forsvaret 1,0
1-8 FFI SP L-1-1 Ikke behov FoU FFI FMA 1,0
2-5 FFI SP I-1-3 Ikke behov FoU FFI Forsvaret 2,0
2-6 FFI SP L-1-2 Ikke behov FoU FFI Forsvaret 1,0
2-7 FFI SP L-1-2 Ikke behov FoU FFI FD 1,0
ikke garantert, eller i alle tilfeller ønskelig, at hvert enkelt prosjekt har et slikt sektorperspektiv, noe som kan gjøre det vanskelig å synliggjøre gevinster i hvert enkelt forskningsprosjekt.
Den andre styringsparameteren vi har identifisert som et insentiv for forbedring og effektivisering på tvers, er i grensesnittene mot Forsvaret og FD («L-1-2»). Styringsparameteren måler hvorvidt FFI tilfredsstiller kravene om å gi forskningsbaserte og strategiske råd, i henhold til FFIs strategi og målbilde. I dette insentivet blir FFI målt på møter mellom administrerende direktør ved FFI og militær og politisk ledelse samt møter mellom FFIs ledergruppe og FDs ledergruppe. Hva innholdet i rådene er, og om disse bidrar til forbedring og effektivisering på tvers måles ikke i styringsparameteren, og vi har derfor valgt å sette laveste score.
Til slutt har vi også identifisert styringsparameter «I-1-3» som et insentiv for forbedring og effektivisering. Hensikten med denne er å måle oppdragsgivers tilfredshet med forsknings- formidlingen i forskningsprosjektene ved FFI. Dette måles også gjennom brukerundersøkelser. I likhet med styringsparameter «L-1-1» forutsettes det i denne sammenhengen at oppdragsgiver har interesse av at eventuelle effektiviseringsgevinster i et sektorperspektiv (både kvalitative og kvantitative) blir formidlet. Gitt at oppdragsgiver har forbedring og effektivisering på tvers som prioritert område vil et slikt insentiv kunne bidra til at FFI bidrar til å forbedre og effektivisere på tvers av etatene. Men siden dette avhenger av prioriteringen hos hver enkelt respondent i brukerundersøkelsen får likevel dette insentivet bare 2 i score.
4.3.1 Finansiering som insentiv for FFI
I likhet med Forsvarsbygg er FFI finansiert hovedsakelig gjennom oppdragsfinansiering og gjennom bevilgninger og tilskudd fra FD (basisfinansiering). Oppdragsfinansieringen kommer i form av prosjektmidler til ulike forsknings- og utviklingsaktiviteter ved FFI.
Oppdragsfinansiering kan gi finansielle insentiver til forbedring og effektivisering på tvers. I disse tilfellene inngår oppdragsgiver en avtale med FFI hvor det legges til grunn at FFI leverer forskning mot en gitt betaling, som regel organisert i et prosjekt. Forskningen kan bidra til forbedringer i andre etater, og dermed større effektivitet. Hvor eksplisitt kravet til forbedring er, vil variere mellom de ulike avtalene. Det er heller ikke slik at alle avtaler FFI inngår faller inn under forbedring og effektivisering på tvers. Denne muligheten til å avtale en leveranse i form av forbedring mot finansiell kompensasjon vurderer vi likevel som viktig.
Samtidig er det viktig at FFI har insentiver til å framskaffe og kommunisere korrekt informasjon om gevinstpotensialet som eventuelt indentifiseres i forskningsprosjekter. Dersom oppdragsgiver opplever vesentlig risiko knyttet til gevinstpotensialet av tiltak identifisert i FFI- prosjekter, vil ikke nødvendigvis oppdragsgiver ønske at gevinstpotensialet ender opp som et effektiviseringskrav. God dokumentasjon av alle identifiserte gevinster i FFI-prosjekter, samtidig med speilede insentiver i Forsvaret, vil øke sannsynligheten for at flere gevinster realiseres.
Gjennom basisfinansieringen gis FFI myndighet til selv å prioritere ressursbruk til områder som gir høyest mulig forsvarsevne. Så lenge det er i FFIs egen interesse vil forskningen som
