Arbeids- og sosialdepartementet Postboks 8019 Dep
0030 OSLO
Oslo, 8. april 2021
Deres ref: 21/1323 Vår ref: 210017
Høringssvar - forslag til endring i forskrift om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden
Oslo Pensjonsforsikring AS (OPF) viser til høringsbrev og høringsnotat datert 29. mars 2021 vedrørende forslag til endring i forskrift om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved
regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden av 6. mai 2011 nr. 465 (forskriften), og vil med dette gi vårt høringssvar.
I høringsnotatet foreslår departementet en særskilt reguleringsfaktor for lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av alderspensjon under utbetaling etter folketrygdloven §§ 19-14 andre og tredje ledd og 20-18 andre og tredje ledd. Den aktuelle endringen får kun betydning for 2021.
Innledningsvis ser OPF grunn til å påpeke at det er en del usikkerheter knyttet til departementets forslag, jf. nærmere om dette videre i høringssvaret. Det er også relativt kort tid til reguleringen av pensjoner i folketrygden skal foretas. Reguleringen av offentlige tjenestepensjoner og
samordningsfradrag gjøres normalt sett kort tid etter at reguleringen i folketrygden er gjort.
Endringer som de departementet foreslår i høringsnotatet, krever implementering i
tjenestepensjonsordningenes eksisterende pensjonssystemer. Dette fordrer forsvarlig utvikling og testing av disse løsningene, hvilket tar tid. Etter OPFs oppfatning er det, for leverandørene av
offentlig tjenestepensjon, en ikke ubetydelig risiko knyttet til tidspunktet for regulering basert på nye reguleringsprinsipper. I en slik situasjon kan man risikere at NAV og de enkelte
tjenestepensjonsleverandørene ikke får gjennomført reguleringen til (omtrent) samme tid. For å sikre at disse risikoene ivaretas, vil det antakelig være behov for mer tid enn den man nå får til rådighet. Det vises for øvrig til felles høringssvar fra Kommunal Landspensjonskasse,
Pensjonskasseforeningen og Oslo Pensjonsforsikring vedrørende denne problematikken.
Videre vil OPF også sette spørsmålstegn ved om de foreslåtte endringene er tilstrekkelig godt utredet, og om disse, gjennom den korte tiden mellom utsendelse av høringsnotatet og høringsfrist, vil belyses i tilstrekkelig grad.
I de følgende avsnitt vil OPF redegjøre for vår forståelse av departementets forslag, og vi ønsker en bekreftelse på om disse oppfatninger er korrekte.
Overordnet om forståelsen av forslaget
Departementet foreslår i høringsnotatet å ta inn en ny § 3a i forskriften. Denne paragrafen vil da ha et virkeområde som i utgangspunktet kun gjelder regulering av lønnsveksten som ligger til grunn for regulering av folketrygdens alderspensjon under utbetaling i 2021 etter folketrygdloven §§ 19-14 andre og tredje ledd og 20-18 andre og tredje ledd. Således unngår man å gjøre endringer i
folketrygdlovens bestemmelser om regulering direkte. All øvrig regulering av grunnbeløp, pensjoner, beholdninger, minste pensjonsnivå mv. vil skje etter forskriftens øvrige bestemmelser. Beregning for disse parametere er gitt i forskriftens § 3, som forblir uendret.
OPF ser her grunn til å påpeke at det etter selskapets oppfatning hadde vært best om man allerede i 2021 fikk gjort nødvendige endringer i lovverket for å ivareta de endringer som er avtalt/vedtatt. Vi ser likevel at dette ville vært vanskelig å løse på grunn av tidshorisonten frem til reguleringen for 2021 i utgangspunktet skal foretas.
Virkning for offentlig tjenestepensjon - hjemmelsgrunnlag
Regulering av offentlig tjenestepensjon er, som departementet er inne på i høringsnotatet, tett knyttet opp mot regulering av folketrygdens ytelser. For Statens pensjonskasses (SPK) vedkommende følger bestemmelser om regulering av lov om Statens pensjonskasse § 42. De kommunale
tjenestepensjonsordningene har egne reguleringsbestemmelser i sine pensjonsvedtekter. I pensjonsvedtekter for Oslo kommune er disse for eksempel angitt i vedtektenes § 14-3.
OPF er usikre på om ordlyden i forskriften § 3a i tilstrekkelig grad er dekkende for at endringene i høringsnotatet også får virkning for regulering av tjenestepensjon fra SPK etter lov om Statens pensjonskasse § 42 sjette ledd, i henhold til den beskrivelsen av forslagets virkeområde
departementet har gitt i de siste to avsnitt på side 5 i høringsnotatet (jf. også nedenfor vedrørende vår omtale av virkeområdet for offentlige tjenestepensjoner). Dette vil også få betydning for de offentlige tjenestepensjonsordninger OPF forvalter, da departementets forslag, gjennom likelydende bestemmelse i pensjonsvedtekter for Oslo kommune § 14-3 sjette ledd, eventuelt også vil få virkning for offentlig tjenestepensjon fra Oslo kommunes tjenestepensjonsordning. Tilsvarende gjelder også øvrige offentlige tjenestepensjonsordninger OPF forvalter.
Lov om Statens pensjonskasse § 42 sjette ledd henviser generelt til «de reguleringsfaktorer Kongen fastsetter etter folketrygdloven § 19-14 åttende ledd og § 20-18 åttende ledd». Slike
reguleringsfaktorer er fastsatt i den aktuelle forskriften forslaget gjelder, samt i departementets forslag til ny § 3a. Forslaget til ny § 3a omhandler direkte «Lønnsvekst som skal benyttes ved regulering i 2021». Videre viser paragrafen til regulering av «folketrygdens alderspensjon under utbetaling». Da henvisningen til folketrygdlovens forskriftsbestemmelser i lov om Statens
pensjonskasse § 42 sjette ledd er av generell karakter, mener OPF dette kan skape en viss usikkerhet rundt hvilke reguleringsfaktorer som faktisk skal benyttes, all den tid forskriftens ordlyd ikke omtaler offentlige tjenestepensjoner generelt, eller hvilke offentlige tjenestepensjoner ny § 3a gjelder spesielt. OPF ber departementet vurdere om det er behov for en presisering av disse forhold i forskriften, og om det eventuelt er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for slik regulering at dette inntas i den aktuelle forskriften, som direkte er hjemlet i folketrygdloven.
Forslagets virkeområde for offentlige tjenestepensjoner
OPF forstår høringsnotatet slik at forslaget til endret regulering i utgangspunktet kun gjelder regulering av bruttoberegnede offentlige tjenestepensjoner som gis fra og med fylte 67 år. Dette er basert på vår forståelse av teksten i de to siste avsnittene på side 5 i høringsnotatet, hvor det tilsynelatende legges til grunn at ny regulering bare skal gjelde offentlige tjenestepensjoner som samordnes med folketrygdens alderspensjon, hvilket bare er aktuelt for bruttoberegnede pensjoner fra og med fylte 67 år. OPF antar for øvrig at forslaget til endret regulering i 2021 også skal gjelde alderspensjoner som skal samordnes fra og med fylte 67 år, for eksempel pensjoner som etter gjeldende regler skal tvangssamordnes.
Forslaget innebærer altså at alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen basert på lavere aldersgrense enn 70 år (særalderspensjon) og avtalefestet pensjon (både beregnet etter
folketrygdens og tjenestepensjonsordningens regler) skal reguleres som i dag, altså med lønnsvekst beregnet etter forskriftens § 3 fratrukket 0,75 prosent.
I henhold til gjeldende regler skal særalderspensjoner og avtalefestet pensjon ved fylte 67 år omregnes til ordinær alderspensjon. På dette tidspunktet skal man også oppregulere
pensjonsgrunnlaget for den aktuelle pensjonen (jf. for eksempel pensjonsvedtekter for Oslo kommune § 14-3 fjerde ledd), for å kompensere for at det har blitt gjort en løpende
pensjonsregulering av utbetalt pensjon i tidsrommet frem til fylte 67 år. Slik OPF oppfatter
departementets forslag vil dette innebære at pensjonsgrunnlaget reguleres opp med lønnsveksten etter forskriftens § 3, jf. § 1, og fra og med første reguleringstidspunkt etter fylte 67 år reguleres pensjonen i henhold til forslaget til ny § 3a.
OPF ber departementet bekrefte at denne forståelsen er korrekt.
Videre ser OPF grunn til på påpeke at vi, på generelt grunnlag, mener at det er uheldig med forskjellige reguleringsfaktorer for ytelser som gis før og etter fylte 67 år, og som i dag har samsvarende regulering.
Nærmere om forskjellige typer av lønnsvekst i forskriften/forslaget
Gitt at det fastsettes en ny, særskilt lønnsvekstfaktor (jf. over) vil man etter OPFs oppfatning få tre forskjellige typer lønnsvekstberegning gjeldende i 2021:
1. Regulering med ordinær lønnsvekstfaktor (jf. forskriftens § 3) – lønnsvekstberegning etter gjeldende regler.
2. Regulering med særskilt lønnsvekstfaktor 1: Lønnsvekst fastsatt slik at alderspensjon under utbetaling blir regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021.
OPF kan ikke se at denne lønnsvekstberegningen er direkte omtalt i høringsnotatet, men vi legger til grunn at dette er forutsatt gjennom regjeringens budsjettforlik, samt en antitetisk tolkning av forslaget til ny § 3a (se nærmere nedenfor vedrørende departements spørsmål om særskilt omtale av regulering ved førstegangsuttak/endring av uttaksgrad). Det legges videre til grunn at forskriftens §§ 2 og 4 også gjelder slik regulering.
Personer som tok ut pensjon eller hadde overgang til alderspensjon ved fylte 67 år mellom 1.
mai 2020 og 1. mai 2021 vil eventuelt måtte få en vektet regulering basert på henholdsvis: 1.
ordinær lønnsvekst, og 2. særskilt lønnsvekstfaktor 1 fratrukket 0,75 prosent.
3. Regulering med særskilt lønnsvekstfaktor 2 (jf. forslaget til ny § 3a i forskriften): Lønnsvekst fastsatt slik at alderspensjon under utbetaling blir regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020, og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021. Det legges videre til grunn at forskriftens §§ 2 og 4 også gjelder slik regulering.
Det er, slik OPF ser det, uklart om det er meningen at alle som har hatt pensjonsregulering i 2020 skal ha full særskilt lønnsvekstfaktor 2, eller om full særskilt lønnsvekstfaktor 2 skal være forbeholdt personer som tok ut pensjon eller hadde overgang til alderspensjon ved fylte 67 år 1. mai 2019 eller tidligere. For personer som tok ut pensjon, eller hadde overgang til pensjon ved fylte 67 år mellom 1. mai 2019 og 1. mai 2020, må det vurderes om det ved anvendelse av en «særskilt lønnsvekstfaktor 2» på en eller annen måte skal tas høyde for på hvilket tidspunkt mellom 1. mai 2019 og 1. mai 2020 uttaket/overgangen skjedde. Dette for å ta hensyn til at denne gruppen ved reguleringen i 2020 dels har fått pensjonen sin
oppregulert med ordinær lønnsvekst og dels med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent (se nærmere nedenfor vedrørende departements spørsmål om særskilt omtale av regulering ved førstegangsuttak/endring av uttaksgrad).
OPF ber departementet bekrefte at denne forståelsen er korrekt.
Vedrørende departements spørsmål om særskilt omtale av regulering ved førstegangsuttak/endring av uttaksgrad
Departementet skriver i siste avsnitt i høringsnotatets punkt 3 følgende:
«Ved første regulering etter uttak eller endring av uttaksgrad skal pensjoner eller
restpensjoner, etter gjeldende regler, reguleres dels med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent og dels med lønnsvekst i forhold til når på året pensjonen tas ut eller endres. Departementet foreslår at dette i 2021 gjennomføres ved at førstegangsuttak eller endring i uttaksgrad legges til grunn en særskilt lønnsvekst for den delen som etter gjeldende regler reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent.»
Videre ber departementet om høringsinstansenes syn på om ovennevnte forhold bør inngå i bestemmelsen. Etter OPFs oppfatning er det en stor fordel om slike særlige forhold fremgår klart av forskriftsteksten, og vi ønsker derfor at dette tas inn i bestemmelsen.
Som påpekt tidligere i høringssvaret her, mener OPF det også er behov for en særskilt omtale av reguleringen for personer som tok ut pensjon eller hadde overgang til alderspensjon ved fylte 67 år mellom 1. mai 2020 og 1. mai 2021. Slik forskriften lyder etter departementets forslag vil denne gruppen, etter det OPF forstår, få en kompensasjon for lavere regulering i 2020 til tross for at dette er personer som ikke har fått sin alderspensjon regulert i 2020. OPF kan ikke se at dette har vært intensjonen bak de endringer i reguleringen som er avtalt og vedtatt politisk. Dersom dette er tilsiktet fra departementets side, ber OPF om at dette bekreftes.
OPF mener at den foreslåtte § 3a, gitt vår forståelse av hensikten bak de foreslåtte endringene, bør
§ 3a. Lønnsvekst som skal benyttes ved regulering av alderspensjon under utbetaling i 2021 Lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av folketrygdens alderspensjon under utbetaling etter § 19-14 andre og tredje ledd og § 20-18 andre og tredje ledd i 2021, fastsettes slik at pensjonene reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst.
For å sikre at pensjoner som har blitt regulert med lønnsvekst etter § 3, jf. § 2, i 2020 kommer opp på det nivået de ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021, skal det fastsettes en særskilt lønnsvekst for disse pensjonene, slik at dette forhold hensyntas i reguleringen for 2021.
Ved første regulering i henhold til bestemmelsen her etter uttak eller endring av uttaksgrad, skal det legges til grunn en særskilt lønnsvekst for den delen av pensjonen som etter
gjeldende regler reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. Den særskilte lønnsveksten beregnes etter første eller andre ledd i bestemmelsen her.
OPF antar, men er ikke fullstendig overbevist om, at formuleringen over reflekterer de situasjoner som må ivaretas i forbindelse med reguleringen for 2021. Når det gjelder problemstillingen vi
påpekte i omtalen av «Særskilt lønnsvekstfaktor 2» over, vedrørende personer som i 2020 har fått en vektet regulering etter folketrygdloven §§ 19-14 syvende ledd og 20-18 syvende ledd, er OPF usikre på om forslaget til ordlyd over er tilstrekkelig presist. OPF antar at disse personene må få en form for vektet regulering også i 2021: den delen som ble lønnsvekstregulert i 2020 må i 2021 reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst (jf. første ledd i forslaget over); den delen som ble pensjonsregulert i 2020, må i 2021 reguleres for å sikre at pensjonen kommer opp på det nivået den ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021. Dersom departementet har ment at disse pensjonene i sin helhet skal reguleres for å sikre at pensjonene kommer opp på det nivået de ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021 (på bakgrunn av at disse pensjonene tross alt har blitt (delvis) pensjonsregulert i 2020), noe som praktisk sett vil gi en noe enklere regulering i 2021, ber OPF om at departementet bekrefter dette.
Dersom departementet ønsker å benytte seg av foreslått ordlyd ovenfor, og mener denne er dekkende også for tilfellene skissert i avsnittet over, ber OPF om en bekreftelse på dette (gitt at denne løsningen er departementets intensjon). Hvis departementet mener at den foreslåtte ordlyden ikke er dekkende, mener OPF at dette forhold kan presiseres gjennom følgende forslag til fjerde ledd:
Pensjoner som i 2020 har blitt regulert etter folketrygdloven §§ 19-14 syvende ledd, jf. annet og tredje ledd, og 20-18 syvende ledd, jf. annet og tredje ledd, skal få beregnet regulering i 2021 etter både første og annet ledd i bestemmelsen her i samme forhold som pensjonene i 2020 ble regulert etter folketrygdloven §§ 19-14 syvende ledd og 20-18 syvende ledd.
Etter OPFs oppfatning kan et alternativ til forslaget til forskriftsteksten i departementets forslag, samt OPFs forslag over, være at alle reguleringstilfeller og reguleringsfaktorer som skal benyttes i reguleringen for 2021, listes opp i en egen forskriftsbestemmelse.
Som nevnt i vår omtale av hjemmelsgrunnlag for offentlig tjenestepensjon tidligere i høringssvaret, er OPF usikre på om departementets forslag er tilstrekkelig presist til også å dekke offentlig
tjenestepensjon i henhold til departementets intensjon. Dersom departementet mener dette må omtales mer konkret, og det er mulig å gjøre dette i den aktuelle forskriften, mener OPF at dette for eksempel kan gjøres i nytt femte ledd:
«Bestemmelsen her gjelder også for bruttoberegnede offentlige tjenestepensjoner som gis fra og med fylte 67 år, og som samordnes eller skal samordnes med alderspensjon fra
folketrygden.»
Andre problemstillinger
OPF ser at det kan dukke opp ytterligere problemstillinger knyttet til reguleringen for 2021 for offentlige tjenestepensjoner, og vi gir nedenfor et par eksempler på slike. Disse er antakelig ikke uttømmende.
For det første ser OPF at det kan oppstå problemstillinger rundt personer som eventuelt måtte ha kombinasjon av brutto og netto ektefellepensjon fra fylte 67 år i henhold til overgangsreglene for overgangskullene i folketrygden (1954 flg.), da det kun er for førstnevnte de særlige
reguleringsprinsippene i departementets forslag skal gjelde.
For det andre, når det gjelder den særskilte pensjonsordningen for folkevalgte, forstår OPF også forslaget slik at det bare er brutto alderspensjon etter gammel modell (fra fylte 67 år) som skal reguleres i henhold til de særskilte reguleringsprinsippene, mens utbetaling av beholdningsbasert folkevalgtpensjon skal reguleres etter gjeldende regler, jf. forskriftens § 3. Dette fordi sistnevnte ytelse ikke er samordningspliktig med alderspensjon fra folketrygden.
Avslutningsvis ser OPF grunn til å påpeke at kompleksiteten i forslaget vil gjøre reguleringen for 2021 svært utfordrende å forstå for pensjonsmottakerne. Videre vil den foreslåtte endringen også være særdeles vanskelig å forklare på en forståelig måte overfor den enkelte pensjonist.
Med vennlig hilsen
for Oslo Pensjonsforsikring
Ole Arne Horgen Reinli Fredrik Anspach juridisk rådgiver fagsjef pensjon
