1
Idealisme eller egeninteresse?
Norsk deltakelse i FN-operasjoner, 1956-1998
Kjell Erik Austenaa
Masteroppgave i historie
Institutt for arkeologi, konservering og historie Det humanistiske fakultet
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2021
2
Forord
Da er masteroppgaven endelig levert, og det har vært en utrolig lærerik prosess. Oppgaven har gitt meg en fantastisk mulighet til å forske på et tema som står meg nær i mitt yrke som offiser i Hæren. Det har også vært et arbeid som har gitt meg et lite innblikk i hvordan historisk forskning blir gjennomført og ikke minst hvordan jeg selv kan jobbe med faget.
Det er mange som må takkes for at jeg har klart å fullføre denne oppgaven. Først og fremst min veileder Olav Njølstad som har gitt meg gode tilbakemeldinger gjennom hele prosessen siden vårt første møte i februar 2020. Han har hjulpet meg til å få satt sammen et innledende tankeprosjekt som jeg hadde våren 2020 til en ferdig masteroppgave som jeg har skrevet på siden november 2020. Stor takk også til min biveileder Hilde Henriksen Waage som har hjulpet meg spesielt i oppstarten av dette prosjektet. Jeg fikk dessverre ikke vært med så mye som jeg ønsket i Hildes seminargruppe på grunn av mine
jobbforpliktelser, men en stor takk for at jeg fikk delta den tiden jeg kunne og takk for alle tilbakemeldingene jeg fikk fra mine medstudenter der.
Takk til mine sjefer i Forsvaret som har latt meg få så mye studiepermisjon med lønn som jeg har fått slik at jeg i det hele tatt kunne fullføre denne mastergraden. Sist, men ikke minst vil jeg takke min søster for gode innspill i sluttprosessen og for å ikke snakke om min kjære kone og min kjære lille datter som lot meg få bruke så mye tid på denne oppgaven. Det har ikke alltid vært like lett å balansere jobb, studier og familietid, spesielt midt i en global pandemi, men vi fikk det til.
Kjell Erik Austenaa Oslo, mai 2021
3
Sammendrag
Denne oppgaven er et bidrag til forståelsen av hvilken rolle den norske deltagelsen i FN-operasjoner har hatt i norsk forsvarshistorie. FN var viktig for norsk sikkerhetspolitikk etter andre verdenskrig og det er viktig å forstå hvorfor norske ledere har vært villige til å bruke militærmakt så langt fra vårt eget land. En stor andel av Norges befolkning har tjenestegjort i vårt vernepliktsbaserte forsvar. Det er ikke vanskelig å argumentere for at Norge trenger et forsvar for å forsvare vår frihet med tanke på vår strategiske
plassering i Nord-Europa. Derimot er det ikke like lett å forstå hvorfor vi har sendt norske soldater på utenlandsoppdrag til land som er så langt hjemmefra.
Denne oppgaven sammenligner og analyserer hvilke roller faktorer innen utenrikspolitikk og innenrikspolitikk har spilt når våre beslutningstagere har valgt å sende våre soldater ut i verden i FN- operasjoner. Den vil se på hvilke egeninteresser vi har hatt for å delta og hvilke idealer vi ønsket å oppfylle ved å delta. Oppgaven sammenligner de fem største FN-operasjonene vi har deltatt i mellom 1956 og 1998. Som en aktiv bidragsyter til FN-operasjoner klarte Norge å gjøre seg synlige som en viktigere aktør i FN-diplomatiet enn vår størrelse skulle tilsi. Deltagelsen har mest av alt hatt et utspring i vår situasjon som småstat i en verden som påvirkes av stormakters egeninteresser, men den har også utviklet seg til å oppfylle idealer for å bli en fredsnasjon. Norsk deltagelse i FN-operasjoner har derfor hatt elementer av både egeninteresse og av idealisme.
4
Innholdsfortegnelse
KAPITTEL 1: INNLEDNING ... 6
METODE OG TEORETISKE PERSPEKTIVER ... 6
OM KILDENE ... 9
MASTEROPPGAVENS RELEVANS OG DISPOSISJON ... 10
KAPITTEL 2: NORGE OG FNS FREDSBEVARENDE OPERASJONER ... 13
OM FNS FREDSBEVARENDE OPERASJONER ... 13
OM NORGES FN-POLITIKK ... 14
KAPITTEL 3: UNITED NATIONS EMERGENCY FORCE (UNEF), 1956-67 ... 19
SUEZ-KRISEN OG FNS FØRSTE FREDSBEVARENDE OPERASJON ... 19
EN RASK BESLUTNINGSPROSESS OM NORSK DELTAGELSE ... 19
DE MANGE FORDELENE VED NORSK DELTAGELSE ... 20
EN 11 ÅR LANG OPERASJON MED EN BRÅ SLUTT ... 24
KAPITTEL 4: OPÉRATION DES NATIONS UNIES AU CONGO (ONUC), 1960-64 ... 25
KONGO-KRISEN OG FNS FØRSTE FREDSBEVARENDE OPERASJON I AFRIKA ... 25
NOK EN RASK BESLUTNINGSPROSESS OM NORSK DELTAGELSE ... 25
MANGE FORDELER, MEN IKKE LIKE MANGE SOM I 1956 ... 26
ET KORT OPPDRAG HVOR FN ENDER OPP SOM EN STRIDENDE PART ... 29
KAPITTEL 5: UNITED NATIONS INTERIM FORCE IN LEBANON (UNIFIL), 1978-98 ... 31
BORGERKRIGEN I LIBANON OG EN NY FREDSBEVARENDE OPERASJON I MIDTØSTEN ... 31
NORSK IVER ETTER Å DELTA I EN NY FN-OPERASJON ... 32
TILBAKE TIL MIDTØSTEN OG MANGE AV DE SAMME FORDELENE SOM I 1956 ... 33
NORGES LENGSTE MILITÆRE TILSTEDEVÆRELSE I UTLANDET ... 36
KAPITTEL 6: UNITED NATIONS PROTECTION FORCES (UNPROFOR), 1992-95 ... 37
BORGERKRIGEN I JUGOSLAVIA OG FNS FØRSTE HUMANITÆRE INTERVENSJONER ... 37
EN BESLUTNING OM ET OPPDRAG SOM ER NÆRMERE HJEMLANDET ... 38
EN FN-OPERASJON SOM DIREKTE ANGÅR NORSKE SIKKERHETSINTERESSER ... 39
5
FN MISLYKKES OG NATO OVERTAR ... 41
KAPITTEL 7: UNITED NATIONS OPERATION IN SOMALIA (UNOSOM), 1992-94 ... 43
BORGERKRIGEN I SOMALIA OG NOK EN HUMANITÆR INTERVENSJON ... 43
EN BESLUTNING SOM TAS NÅR DEN MILITÆRE KAPASITETEN NÆRMER SEG UTTØMT ... 44
FÆRRE FORDELER ENN TIDLIGERE ... 45
FN MISLYKKES OG SOMALIA BLIR OVERLATT TIL SEG SELV ... 47
KAPITTEL 8: NEDTRAPPINGEN I NORSK DELTAGELSE I FN-OPERASJONER ... 49
KAPITTEL 9: KONKLUSJONER ... 52
LITTERATURLISTE ... 57
6
Kapittel 1: Innledning
Under den kalde krigen og frem til slutten av 1990-tallet deltok Norge med større militære styrker i flere militære operasjoner i regi av De forente nasjoner (FN). Den aller første var United Nations Emergency Force (UNEF) i Sinai fra 1956 til 1967 og deretter fulgte større bidrag i Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) fra 1960 til 1964, United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL) fra 1978 til 1998, United Nations Protection Force (UNPROFOR) i Jugoslavia fa 1992 til 1995 og United Nations Operation in Somalia (UNOSOM) fra 1992 til 1994. Dette var ikke nødvendigvis land eller konflikter hvor Norge hadde viktige sikkerhetspolitiske interesser, men likevel sendte vi titusenvis av våre soldater til FN- oppdrag langt fra hjemlandet. Hvorfor har vi deltatt i så stor skala til FN-operasjoner i konflikter som ikke nødvendigvis direkte har angått norske sikkerhetsinteresser?
Denne masteroppgaven er en case-studie av disse fem FN-operasjonene. Oppgaven vil undersøke hva slags faktorer som kan ha blitt lagt til grunn i beslutningsprosessen for norsk deltagelse i UNEF i 1956, og deretter hvordan denne beslutningsprosessen kan sammenlignes med de senere beslutningsprosessene for operasjonene i Kongo, Libanon, Jugoslavia og Somalia. Ved å gjennomføre en slik sammenligning kan man identifisere om det har vært trender og lange linjer i norske beslutninger om deltagelse i FN-
operasjoner. Mitt forskningsspørsmål vil derfor være følgende: Hvilke faktorer medvirket til de norske beslutningene om deltakelse i FN-operasjoner mellom 1956 og 1992, og i hvilken grad ble disse faktorene tillagt ulik vekt i de forskjellige beslutningsprosessene?
Metode og teoretiske perspektiver
I studiet av utenrikspolitikk kan en av metodene som brukes være en studie av forholdet mellom idealer og egeninteresser i en stats utenrikspolitikk, det vil si skillet mellom idealisme og realisme. En realist ville påstått at utenrikspolitikk har som hovedformål å fremme nasjonale interesser med utgangspunkt i sikkerhetsinteresser. Thukydid blir ofte sitert av realister fra hans verk om peloponneskrigen hvor han skriver «små stater gjør det de kan, men de store gjør som de vil».1 Idealistene på sin side anser individet for å i bunn og grunn være godt og i stand til å samarbeide. Internasjonale institusjoner og regler kan derfor for dem sikre en rettferdig verdensorden. Internasjonal politikk dreier seg for idealister ikke kun om makt og konkurranse, men om ønsker og mål om å fremme fred, demokrati og rettferdighet.2 Et slikt idealistisk system ble forsøkt etablert etter første verdenskrig gjennom Folkeforbundet og igjen etter andre verdenskrig gjennom FN. FNs struktur har likevel elementer av realisme i form av at de fem største
1 Matlary, Verdidiplomati - kilde til makt?
2 Mingst, Essentials of International Relations (New York og London: W. W. Norton & Company, 2004) 62-67.
7
stormaktene som sto igjen etter andre verdenskrig fikk veto-rett i FN-resolusjoner. I forskningslitteraturen blir norsk fredsarbeid i etterkrigstiden, og da herunder vår deltagelse i FN-operasjoner, ofte fremstilt som et idealistisk prosjekt men med innslag av egeninteresser. Denne oppgaven har som mål å finne eksempler på både realisme og idealisme i norsk utenrikspolitikk, og da spesifikt i forhold til vår deltagelse i FN- operasjoner.
Siden sammenlikninger er et så sentralt analytisk verktøy for denne oppgaven, er det viktig å si litt om sammenligning, eller komparasjon som det også kalles, som metode i historiefaget. Knut Kjeldstadli har skrevet om dette i sin bok Fortida er ikke hva den en gang var – En innføring i historiefaget. I denne boken beskriver han to metoder for sammenligning, overenstemmelsesmetoden og forskjellsmetoden, som begge kan kombineres. I overenstemmelsesmetoden velger man undersøkelsesobjekter som er svært ulike og søker den avgjørende likheten trass i forskjellene.3 I forskjellsmetoden søker man objekter som er så like som råd, og sporer opp den eller de avgjørende ulikhetene som finnes trass i likhetene. 4 Eksempler på hva som kan sammenlignes er land, lokalsamfunn, bedrifter og yrkesgrupper.5
Det som vil bli sammenlignet i denne oppgaven er i praksis regjeringene som tok de forskjellige
beslutningene om norsk deltakelse i FN-operasjoner. I denne oppgavens tilfelle så vil de fem regjeringene kunne være undersøkelsesobjekter som er svært ulike i den forstand at de hadde svært forskjellige
geopolitiske utgangspunkt da de tok sine beslutninger på så ulike tidspunkter gjennom historien. De fem regjeringene vil også kunne være undersøkelsesobjekter som er like i den forstand at alle hadde et ansvar i å sikre norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Begge metodene til Kjeldstadli vil derfor
kombineres for å søke å være så uttømmende som mulig i identifiseringen av forskjeller og ulikheter mellom de fem regjeringenes beslutningsfaktorer.
Kjeldstadli sier også at komparasjon kan være et middel for å unngå for sterk vektlegging av Sonderweg- forklaringer og et middel for å få frem det særegne ved fenomenet som undersøkes.6 Sonderweg er et tysk begrep som ble brukt av historikere for å forklare Tysklands særegne historiske utvikling sammenlignet med andre europeiske land. Norge beskrives ofte som en fredsnasjon både i forskningslitteraturen og av våre politikere og journalister. Dette kan oppfattes som om Norges rolle i internasjonalt fredsarbeid representerer en såkalt Sonderweg for landet vårt. Denne oppgaven kan derfor være med på å kaste lys
3 Kjeldstadli, Fortida er ikke hva den en gang var, (Oslo: Universitetsforlaget, 1999), 266.
4 Ibid., 266.
5 Ibid., 267.
6 Kjeldstadli, «Nytten av å sammenligne», 437-438.
8
over Norges rolle i FNs fredsbevarende operasjoner og nyansere bildet av Norge som fredsnasjon innen dette undertemaet.
I praksis vil man sjelden kunne velge to faktisk eksisterende studieobjekter som oppfyller helt strenge krav for komparasjon. Det vil si at man ikke må være for streng med kildene man bruker for da vil det bli umulig å sammenligne.7 Denne oppgaven sammenligner heller ikke to studieobjekter, men flere. Det vil si at svakheten med den valgte metoden for denne oppgaven er et resultat som ikke kan tas som en endelig konklusjon, men heller et bidrag i en historiefaglig diskusjon om Norges rolle innen FNs fredsbevarende operasjoner. Konklusjonene i denne oppgaven kan likevel være med på å forklare Norges rolle innen FNs fredsbevarende operasjoner og som tidligere nevnt, nyansere leserens oppfatning om hvorfor vi har bidratt til de enkelte operasjonene.
En annen utfordring i denne oppgaven er å være klar over utfordringene ved å sammenlikne historiske hendelser og prosesser som ligger ganske langt fra hverandre i tid. Viktige nasjonale og/eller
internasjonale forutsetninger kan ha endret seg. Slike forutsetninger vil bli beskrevet i innledningene til kapitlene om de forskjellige operasjonene for å vise hvilke hensyn som har vært forskjellige for de aktuelle regjeringene i perioden for denne oppgaven. En siste utfordring er vektingen av faktorene. De må være nøkterne og kan ikke ses på som absolutte. Så lenge man kan drøfte fra kildegrunnlaget hva som er nyanseforskjellene i de forskjellige beslutningene, lar det seg gjøre å sammenligne, men nyansene må bli forklart og illustrert på en god måte. Nyanseforskjellene kan likevel være gjenstand for videre diskusjoner, noe som i seg selv er en målsetning for denne oppgaven.
For å sammenligne i hvilken grad de forskjellige faktorene ble vektlagt, vil jeg bruke såkalte edderkoppdiagram som har blitt brukt i Forsvarets Forskningsinstitutts artikkel «Norsk deltakelse i
internasjonale militære operasjoner – med hvem, med hva og hvorfor?» fra 2007. Artikkelen argumenterer for hva som bør være kriteriene for fremtidig norsk deltagelse i internasjonale operasjoner, men de samme sammenligningsverktøyene kan brukes til å se på de faktorene som kan identifiseres i kilder om FN- operasjoner mellom 1956 og 1992. Ved å se inngående på prosessene i 1956 kan jeg lage
edderkoppdiagrammer med faktorene som ble lagt til grunn for beslutningen og sammenligne disse med de senere operasjonene. En av svakhetene med en slik metode er at det muligens vil bli oppdaget nye faktorer som oppsto etter 1956 eller faktorer som var situasjonsbetingede for de enkelte operasjonene.
7 Kjeldstadli, «Nytten av å sammenligne», 440.
9
Dette må da drøftes innenfor de enkelte definisjonsproblemene som oppstår, og det vil bli forsøkt å finne så sammenlignbare faktorer som mulig til den endelige drøftingen.
Eksempel på edderkoppdiagram slik de vil bli brukt i denne oppgaven hvor faktorene vektes mellom svært viktig ytterst, viktig nest ytterst, middels viktig nest innerst og mindre viktig innerst på søylene.
Om kildene
Det er skrevet mye i forskningslitteraturen om Norges forhold til FN, norsk deltakelse i FN-operasjoner og geopolitiske aspekter om dette temaet. Det er også skrevet mye om norske militære styrker i
utenlandstjeneste generelt, spesielt etter slutten på den kalde krigen da dette ble en vesentlig viktigere oppgave for Forsvaret enn tidligere. Kildematerialet til denne oppgaven baserer seg først og fremst på fem masteroppgaver som har blitt skrevet om hver av de fem FN-operasjonene som vil bli sammenlignet.
Disse er Christine Due Oses Med sykkel til Sinai: Norges deltagelse i FNs første fredsbevarende styrke – fredsidealisme eller ivaretakelse av egeninteresser? (UiO 2015), Lars Andreas Arnesens Fra Gardermoen til Afrikas hjerte - Den norske FN-styrken i Kongo, 1960-1964. (UiO 2015), Robin Sitters Fanget i et politisk og militærtaktisk spill: Norske utenrikspolitiske motiver for Norges fredsbevarende styrker i Libanon 1978-1982. (UiO 2019), Aksel Schreiner Brakestads Med blå beret til Balkan - Utdanningen av norske soldater til FN- og NATO-oppdrag i det tidligere Jugoslavia (UiO 2017), og til slutt Martin Lau
10
Slåttens Det norske Stabskompaniet i United Nations Operations in Somalia (UNOSOM) 1992-1993 - Utfordringer og løsninger. (NTNU 2014).
De fem masteroppgavene består i hovedsak av beskrivelser av hvordan operasjonene ble gjennomført av de norske styrkene i de respektive land og tidsperioder, men alle tar for seg bakgrunnen for hvorfor Norge valgte å delta i dem. Alle fem masteroppgaver tar også rikelig i bruk primærkilder. Gjennom disse
masteroppgavene lar det seg derfor gjøre å beskrive og drøfte bakgrunnsfaktorene som de respektive norske regjeringer måtte ta hensyn til for alle de fem forskjellige operasjonene. I tillegg til de fem masteroppgavene om de enkelte operasjonene vil det i bakgrunnskapittelet bli forsøkt å se nærmere på de lange linjene i norsk utenrikspolitikk som kan ha relevans for denne oppgaven. De viktigste bidragsyterne innen dette temaet er Hallvard Kvale Svenbalruds artikkel «Fundament og ornament: FN som hjørnestein i norsk utenrikspolitikk, 1970 til 2005», Kristian Stokkes artikkel «Peace-building as Small State Foreign Policy: Norway’s Peace Engagement in a Changing International Context», Rolf Tamnes sitt bind
Oljealder i Norsk utenrikspolitikks historie fra 1997, Knut Einar Eriksen og Helge Øystein Pharo sitt bind Kald krig og internasjonalisering. 1949-1965 i Norsk utenrikspolitikks historie, og Hilde Henriksen Waages doktoravhandling Norge – Israels beste venn: Norsk Midtøsten-politikk 1949-56 (UiO 1996).
Disse historikerne er med på å bygge opp et bilde av norsk politisk historie som er relevant for å forstå bakgrunnene for beslutningene om å bidra i de forskjellige FN-operasjonene.
I denne oppgaven har jeg valgt å ikke se inngående på primærkilder og årsaken til dette er todelt. For det første har alle de fem masteroppgavene som jeg tidligere har diskutert, tatt i bruk primærkilder i stor grad, og for det andre har det vært vanskelig å planlegge arkivbesøk på grunn av de mange Corona-
restriksjonene som har påvirket min arbeidssituasjon som masterstudent. Det empiriske grunnlaget for denne oppgaven er derfor sekundærkilder og nøkkelfunn som er mulige å finne i disse. Denne oppgaven er derfor ikke med på å bringe frem ny informasjon i forskningslitteraturen. Den utgjør snarere en ny
komparativ analyse av eksisterende informasjon i forskningslitteraturen om Norges rolle i FN-operasjoner.
Masteroppgavens relevans og disposisjon
Det har ikke tidligere blitt gjennomført en systematisk sammenligning av de fem forskjellige
beslutningene om å delta med norske styrker i FN-operasjoner. Dette vil derfor være hovedtemaet for denne masteroppgaven. UNEF i 1956 var den første FN-operasjonen, både for Norge og FN, og den blir naturlig nok den viktigste å studere for å kunne sammenligne med de senere operasjonene i Kongo, Libanon, Jugoslavia og Somalia. Det har derimot blitt forsket mye på norsk FN-politikk generelt og på de enkelte operasjonene.
11
Fellestrekk som fremhever seg i litteraturen om norske internasjonale operasjoner er at hovedsakelig tre hovedfaktorer må være til stede for at Norge er villige til å bruke Forsvaret i internasjonale operasjoner.8 Deltagelse i operasjonen må ha legitimitet gjennom et sterkt folkerettslig grunnlag, den må være innenrikspolitisk akseptabel og den må være med på å fremme norske sikkerhetsinteresser.
Innenrikspolitisk akseptabelt kan man igjen dele i to hvor man kan vurdere om interessene til viktige velgergrupper blir ivaretatt og om næringslivsinteresser blir ivaretatt. En siste faktor som også er viktig er om beslutningen om deltagelse kan gi Norge en viss utenrikspolitisk gevinst, da spesielt ovenfor viktige allierte stater. Drøftingen og sammenligningen av disse fem bakgrunnsfaktorene vil derfor være
hovedformålet med denne oppgaven. Slik vil den kunne være et bidrag til forskningslitteraturen ved å belyse og nyansere årsakene til hvorfor Norge har deltatt i så stor grad i FN-operasjoner.
De fem FN-operasjonene som skal sammenlignes i denne oppgaven. er valgt basert på at det ble sendt større militære avdelinger og ikke bare enkeltobservatører. Derfor tas det ikke med noen av
observatøroperasjonene som Norge har bidratt i. Norge deltok også med militære avdelinger i koreakrigen og den første gulfkrigen som begge hadde FN-mandat, men siden det her var snakk om fredsopprettende operasjoner og ikke fredsbevarende, så drøftes de ikke i denne oppgaven. Tidsperioden som er valgt for oppgaven er den kalde krigen og tiden i umiddelbar etterkant av den, det vil si begynnelsen på 1990-tallet, en tid da Norge og verden generelt fremdeles ikke var sikre på hvordan utviklingen i Russland ville bli.
Det første kapittelet i denne oppgaven vil være et bakgrunnskapittel som beskriver de viktigste
komponentene innen norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk som er relevante for oppgavens tema. Kapittelet vil inneholde en generell beskrivelse av norske utenriks- og sikkerhetspolitiske aktører, en beskrivelse av hva fredsbevarende operasjoner i regi av FN er, og en beskrivelse av norsk FN-politikk. Hovedkapitlene om de fem forskjellige FN-operasjonene Norge har deltatt i vil utgjøre brorparten av denne oppgaven.
Operasjonene vil kort beskrives og deretter bli etterfulgt av en større drøfting av bakgrunnsfaktorene for den norske beslutningen om deltagelse. Nøkkelfunn vil bli beskrevet og lagt inn i tidslinjer og
edderkoppdiagram, og kapitlene avsluttes med en epilog om hvordan den norske deltagelsen tok slutt. I disse fem kapitlene vil kapittelet om UNEF være det viktigste å presentere siden denne operasjonen vil bli utgangspunktet for de videre sammenligningene. Det er også i disse kapitlene at Kjeldstadlis
overenstemmelsesmetode og sammenligningsmetode vil bli brukt for å finne frem til forskjellene og likhetene mellom bakgrunnsfaktorene for deltagelse. Før konklusjonene blir beskrevet så vil et kapittel
8 Se f.eks. Kjølberg, «Småstater i internasjonale operasjoner», 44 & Matlary, «Internasjonale styrkebidrag og allianseavhengighet», 69.
12
bestå av en beskrivelse av omstendighetene rundt hvorfor Norge skiftet fokus fra FN-operasjoner til NATO- og USA-ledede koalisjonsoperasjoner fra 1990-tallet og frem til i dag. Konklusjonskapittelet vil deretter ta for seg en trendanalyse av de identifiserte forskjellene og likhetene i de fem FN-operasjonene, og deretter diskutere funnene i lys av tidligere forskning om norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
13
Kapittel 2: Norge og FNs fredsbevarende operasjoner
Krig og væpnet konflikt defineres som en organisert bruk av våpenmakt mellom grupper av mennesker i den hensikt å tilintetgjøre motparten eller påtvinge ham den annen parts vilje.9 Før 1945 var krig og væpnede konflikter hovedsakelig forbeholdt stater eller større ikke-statlige væpnede grupperinger. Etter 1945 derimot, ble FN også en aktiv part i flere konflikter, men dog ikke på samme måte som stater og væpnede grupperinger. Stater og væpnede grupperinger har som mål å oppnå militære seire for å kunne tvinge gjennom sin egen agenda ovenfor sin motstander. FN derimot har gjennom flere fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner hatt som mål å stanse eller fryse væpnede konflikter, og deretter oppnå en fredsavtale som er akseptabel for alle parter gjennom forhandlinger. For å forstå Norges rolle i slike operasjoner, må vi få en klarhet i hva FN-operasjoner er, hvem som er aktørene i norske beslutninger om deltagelse i FN-operasjoner og hvorfor det har vært så viktig for Norge å delta i dem.
Om FNs fredsbevarende operasjoner
Operasjonene som skal drøftes i denne oppgaven er som nevnt såkalte fredsbevarende operasjoner.
Deltagelse i fredsbevarende operasjoner i regi av FN har vært en del av norsk sikkerhetspolitikk.
Sikkerhetspolitikk defineres som de tiltak en stats regjering iverksetter for å beskytte landets territorium, konstitusjonelle system, regjeringens handlefrihet og befolkningens trygghet og velferd mot et bredt spektrum av farer, herunder militære angrep, terroristvirksomhet, økonomisk og sosial tilbakegang og miljø- og klimatrusler.10
Ifølge Forsvarets fellesoperative doktrine fra 2019 defineres fredsbevarende operasjoner som operasjoner som legitimeres av FN-paktens kapittel VI (fredelig bileggelse av tvister). Disse operasjonene krever samtykke fra konfliktens parter før de kan settes i verk.11 Under den kalde krigen var det forholdsvis få FN-operasjoner som ble igangsatt. Da den kalde krigen tok slutt derimot ble det igangsatt svært mange.
Fredsbevaring oppsto som et ad hoc-konsept under Suez-krisen i 1956.12 Det ble deretter brukt som et middel i konflikter som kunne føre til større kriger, spesielt i konflikter hvor supermaktene støttet hver sin part, slik at konflikten hadde et potensial til å utløse en større konfrontasjon og i verste fall atomkrig.
Denne type fredsbevaring, som også kalles førstegenerasjons fredsbevaring, var i praksis en utplassering av en nøytral bufferstyrke mellom partene for å fryse konflikten slik at fred kunne oppnås gjennom
9 Store norske leksikon, s.v. «krig,» av Harald Høiback, 11.04.2021. https://snl.no/krig
10 Store norske leksikon, s.v. «sikkerhetspolitikk,» av Ole F. Berg, 06.05.2021. https://snl.no/sikkerhetspolitikk
11 Forsvarets Fellesoperative doktrine, 2019, 233.
12 Ad hoc er et uttrykk hentet fra latin, og betyr ordrett «til dette», og underforstått «til dette formål». Uttrykket benyttes for å beskrive noe som ikke skjer på prinsipielt eller generelt grunnlag. (hentet fra https://fremmedord.org den 16. mars 2021).
14
forhandlinger i henhold til FN-paktens kapittel VI.13 En av de viktigste initiativtakerne til etableringen av den første fredsbevarende operasjonen i FN-regi var Canadas daværende utenriksminister og senere statsminister Lester B. Pearson, som i 1957 ble tildelt Nobels fredspris for sin innsats. Tre grunnprinsipper karakteriserte førstegenerasjons fredsbevaring.14
- Partene i konflikten skulle gi sitt samtykke til utplassering av militære styrker som fredsbevarere.
- De fredsbevarende styrkene skulle være upartiske i konflikten og til partene i konflikten.
- De fredsbevarende styrkene skulle kun bruke makt i selvforsvar.
Etter den kalde krigens slutt endret fredsbevaring seg, og denne endringen blir også kalt andregenerasjons fredsbevaring. I de mange etniske konfliktene som oppsto på 1990-tallet ble FN i mye større grad enn før involvert. Fredsbevaring ble et mye bredere konsept som nå også bestod av forebyggende diplomati, fredsbyggende operasjoner, fredsskapende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Disse nye kategoriene skapte et større handlingsrom for FN i konflikthåndtering, og flere av dem er i stor grad virkemidler for å skape fred som ikke nødvendigvis innebærer bruk av militære styrker. Innen kategorien fredsoppretting har man for eksempel hjemmel til en større grad av maktbruk mot partene for å oppnå en tilstand som kan skape varig fred.15
Norge tok del i FN-operasjoner både før og etter den kalde krigen og var med på overgangen fra
førstegenerasjons fredsbevaring til andregenerasjons fredsbevaring. Etter 1990-tallet derimot har Norges bidrag til FN-operasjoner gått drastisk ned. Fokuset gikk på midten av 1990-tallet gradvis over til militære operasjoner i utlandet som ble ledet av NATO eller deltagelse i USA-ledede koalisjoner. Dette skyldtes bl.a. flere mislykkede FN-operasjoner utover på 1990-tallet og at det etter terrorangrepene i USA i 2001 var viktig for Norge som alliert av USA å delta i de amerikansk-ledede operasjonene mot terrorgrupper som ble startet i Afghanistan i 2001 og senere i Irak i 2014.
Om Norges FN-politikk
Norsk FN-politikk er en del av landets utenriks- og sikkerhetspolitikk. Statsviter Gunnar Fermann har beskrevet utenrikspolitikk som territorialstatens utad- og formålsrettede virksomhet der strategier velges og virkemidler anvendes i lys av statens kollektive selvforståelse, utenrikspolitiske målsetninger,
maktmidler og de konkrete utfordringer staten står ovenfor.16 Regjeringen er den som til slutt definerer og
13 United Nations Peacekeeping Operations – Principles and guidelines, 2008, 20.
14 Ibid. 31.
15 Eknes, «FN’s fredsbevarende operasjoner», 14.
16 Fermann, «Utenrikspolitikk som begrep, intensjon og atferd», 28.
15
håndhever statens interesser utad gjennom utenrikspolitikken.17 Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, og da herunder norsk FN-politikk, utformes av Utenriksdepartementet og vedtas av regjeringen i Kongen i statsråd gjennom kongelige resolusjoner. Når det gjelder deltagelse i FN-operasjoner så har også Forsvarsdepartementet ansvaret for å svare på spørsmålene om Forsvaret har tilgjengelige styrker til deltagelsen. Regjeringen opererer likevel ikke i et vakuum når slike viktige politiske beslutninger skal tas.
Vedtak om å bidra i FN-operasjoner må også ses i lys av holdninger blant det maktbærende partiets velgergrupper, støttepartiers velgergrupper, opposisjonsvelgere og ikke minst fra særinteressegrupper i det sivile samfunn og i næringslivet.
I korte trekk kan man si at FN-operasjoner har vært viktige for Norge som småstat fordi det har vært med på å fremme en regelstyrt verdensorden. Likeledes kan det også ha vært viktig å knytte nære bånd til stormakter som har hatt interesser i konflikten det har vært snakk om å bidra med fredsbevarende styrker i.
Spesielt for operasjonene i Midtøsten har det i stor grad vært stormaktsinteresser involvert. Norge kunne derfor oppnå diplomatisk gunst hos viktige allierte ved å delta. Deltagelse i FN-operasjoner førte til en viss grad av svekkelse av forsvarsevnen hjemme i Norge. Ved å sende soldater til fjerne himmelstrøk langt hjemmefra, ville de være utilgjengelige om det skulle oppstå kriser og konflikter mellom Norge og
Sovjetunionen. I tillegg var det ikke gratis å sende dem ut så derfor ble innenrikspolitiske hensyn også tatt høyde for slik at utgiftene kunne legitimeres for befolkningen.
Småstater vil ofte ha behov for beskyttelse mot større staters maktbruk, noe Norge smertelig fikk erfare under andre verdenskrig. Beskyttelsesbehovet kan ivaretas bl.a. gjennom internasjonalt samarbeid basert på regler hvor alle deltagere i utgangspunktet er likeverdige og begrenses av felles regler for rett og galt.18 Dette er nok en viktig grunn til at FN har stått så sentralt i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Likevel var det i NATO at Norge søkte å oppnå forpliktende forsikringer på det sikkerhetspolitiske området. Men samtidig var det mulig å føre en politikk i FN som fremmet verdier og idealer som i internasjonal
sammenheng ble oppfattet som viktige for Norge.19 Denne balansegangen mellom å fremme
sikkerhetsinteresser og å fremme verdier og idealer preger norsk FN-politikk. Det har det gjort siden opprettelsen i 1945 og frem til i dag.
For Norge har deltagelse i FN-operasjoner vært viktig fordi vi har hatt en lang politisk tradisjon for å støtte opp om verdensorganisasjon. Hallvard Kvale Svenbalruds artikkel «Fundament og ornament: FN
17 Fermann, «Utenrikspolitikk som begrep, intensjon og atferd», 32.
18 Mingst, Essentials of International Relations (New York og London: W. W. Norton & Company, 2004) 62-67.
19 Holst, «Om utenrikspolitikk og Norge», 20.
16
som hjørnestein i norsk utenrikspolitikk, 1970 til 2005» drøfter Norges forhold til FN i utenrikspolitikken.
Den beskriver hvordan FN fremstår som både et fundament, altså et tungtveiende forhold for utforming av norsk politikk, og som et ornament, det vil si et middel til å bygge opp Norges image som nasjon i
internasjonal politikk. Innen sikkerhetspolitikk var Norge i etterkrigstiden et land som hadde vært
okkupert av Tyskland under andre verdenskrig og våre politikere var naturlig nok preget av dette. Det var derfor politisk konsensus i Norge i etterkrigstiden om at en regelstyrt verdensorden var viktig for å sikre langsiktige utenrikspolitiske interesser. FN som en verdensorganisasjon forankret en slik regelstyrt verdensorden og det var viktig for Norge å opprettholde FN som en relevant organisasjon.
Den FN-baserte regelstyrte verdensordenen var det Svenbaldrud kaller et fundament for norsk
sikkerhetspolitikk i utenrikspolitikken.20 I den internasjonale forskningslitteraturen beskrives Norge ofte som et land som har større innflytelse i FN enn landets størrelse skulle tilsi. Dette har Norge klart spesielt gjennom å være aktiv i eksempelvis kampanjer for å utjevne fattigdomsforskjellene mellom
industrialiserte land og utviklingsland, samt ved å vektlegge og fremme universelle menneskerettigheter i debatter i FNs generalforsamling.21 Norsk deltagelse i FN-operasjoner gjennom tidene har sannsynligvis bidratt til vår anseelse og innflytelse både innad i FN og i internasjonale relasjoner generelt.
Kristian Stokke skriver i sin artikkel «Peace-building as Small State Foreign Policy: Norway’s Peace Engagement in a Changing International Context» om hvordan fredsarbeid er nyttig for en småstat som Norges utenrikspolitikk. Ifølge Stokke er en regelstyrt verdensorden i småstaters interesse. Til tross for at fredsarbeid kan tolkes som et ideelt arbeid, er det altså også egeninteresse i det for Norge sin del. Under den kalde krigen var Norges utenrikspolitikk hovedsakelig realorientert i forhold til vår geopolitiske situasjon, men på 1990-tallet endret dette seg da trusselen fra Sovjetunionen falt bort og nye idealer innen såkalt myk makt ble mer fremtredende i internasjonale relasjoner.22 Så til tross for realorientert
sikkerhetspolitikk var altså Norge villige til å bruke militære ressurser til FN-operasjoner som del av langsiktig fredsarbeid og for å støtte opp om den regelstyrte verdensordenen ledet av FN.
Rolf Tamnes spissformulerer norsk utenrikspolitikk med utsagnet «Norge redder verden, altså finnes Norge» i sitt bind Oljealder i bokserien Norsk utenrikspolitikks historie fra 1997. Norge opprettholdt en sterk interesse for FN-systemet og for kollektive løsninger. Norge engasjerte seg som en barmhjertig samaritan i den tredje verden, og Norge kritiserte regimer for brudd på menneskerettigheter samtidig som
20 Svenbalrud, «Fundament og ornament», 159.
21 Ibid.
22 Stokke, «Peace-building as Small State Foreign Policy» 213-214.
17
rollen som brobygger ble opprettholdt. Gjennom denne utenrikspolitikken ble Norge mer synlige på den internasjonale arenaen.23 Deltagelsen i FN-operasjoner inngår i denne større konteksten. I arbeidet med å bygge opp Norges selvbilde innenriks og Norges image utenriks, faller deltagelsen i FN-operasjoner godt inn. Slik ble bruken av norsk militærmakt i FN-operasjoner et utenrikspolitisk, men også innenrikspolitisk, virkemiddel.
I sin artikkel Ettpartistat, småstat og særinteresser. Tre skoler i norsk sikkerhetspolitikk beskriver Tamnes tre skoler innenfor studiet av norsk sikkerhets- og utenrikspolitikk. «Seip-skolen» analyserer kampen om makten på den tradisjonelle politiske arena i skjæringspunktet mellom politikere og byråkrater, og anlegger et maktspill-perspektiv. «Skodvin-skolen» vektlegger samspillet mellom aktøren Norge og det ytre internasjonale miljø. Den tar utgangspunkt i Norge som en småstat som er overlatt til ytre aktørers påvirkning i beslutningstagning. «Hernes-skolen» legger vekt på de mange aktører utenfor den
tradisjonelle politiske arenaen og retter søkelyset på koplingene mellom departement og særinteresser og i tillegg linjer innen internasjonal politikk på ulike nivåer.24 I drøftingen i denne oppgaven vil alle de tre skolenes perspektiver i varierende grad bli diskutert. Maktspill-perspektivet krever et stort kildetilfang så dette blir i hovedsak belyst overfladisk. Samspillet mellom Norge og det internasjonale miljøet derimot er en viktig del av denne oppgaven og vil bli belyst i større grad. Koplinger mellom departementer og særinteresser vil til en viss grad bli belyst, men også her kreves et større kildetilfang for å få temaet belyst godt nok.
Ifølge Tamnes var også den sikkerhetspolitiske debatten i etterkrigstiden preget av hvor sterkt myndighetene skulle støtte opp om NATO og USA, og hvor langt Norge skulle gå i å berolige Sovjetunionen, altså realpolitiske hensyn.25 Som tidligere nevnt om forholdet mellom idealisme og realisme i norsk utenrikspolitikk, så vil dette forsøkes belyst nærmere i denne oppgaven innen temaet FN- operasjoner.
Knut Einar Eriksen og Helge Øystein Pharo har i sitt bind Kald krig og internasjonalisering. 1949-1965, som inngår i bokverket Norsk utenrikspolitikks historie, beskrevet hovedtrekkene for norsk
utenrikspolitikk i etterkrigstiden. Dette inkluderer tidsperioden hvor UNEF ble opprettet samt Norges rolle i det diplomatiet som da foregikk innenfor FN. Forfatterne drøfter hvordan Norge opptrådde i FN-fora som en tilhenger av avkolonisering og tilhenger av at økonomisk bistand burde gis til land i den tredje
23 Tamnes, Norsk utenrikspolitikks historie bind 6, Oljealder, 1965-1995, 339.
24 Tamnes «Ettpartistat, småstat og særinteresser», 42-45.
25 Ibid. 50.
18
verden. Norsk utenrikspolitikk blir også beskrevet som et middel for å fremme en regelstyrt verdensorden for å verne om småstaters suverenitet i potensielle konflikter mellom stormaktene. Blant annet påvirket det norske folks skepsis mot det pågående rustningskappløpet mellom stormaktene en mer idealistisk og fredsbyggende utenrikspolitikk for Norge i denne tidsperioden. I tillegg ønsket norske politikere å kunne oppfattes som en viktig aktør på den internasjonale arenaen ved å være en pådriver for fred og
rettferdighet.
Hilde Henriksen Waage har i sin bok Norge – Israels beste venn: Norsk Midtøsten-politikk 1949-56.
beskrevet hvilken innflytelse kristenfolket, arbeiderbevegelsen og næringslivet hadde i forhold til norsk politikk ovenfor Israel. Israel hadde mye sympati i disse gruppene. Kristenfolket så på det å støtte opprettelsen av staten Israel og sikre dens eksistens som en religiøs forpliktelse. Arbeiderbevegelsen beundret de sosialistiske grunnprinsippene som staten Israel ble opprettet på grunnlag av, som for eksempel kibbutzene. Og norske skipsredere var spesielt interessert i at Suez-kanalen ble holdt åpen og ikke ble stengt som følge av konflikter mellom Israel og Egypt. Dette er eksempler på innenrikspolitiske interesser som kan ha vært med på å påvirke beslutningen om å bidra i FNs første fredsbevarende operasjon i 1956. Og det er mulig at slike hensyn gjorde seg gjeldende også for de senere FN- operasjonene i Midtøsten som Norge deltok i.
På 1980- og 90-tallet da CNN-effekten på politikere og opinion utviklet seg, ble muligens de sterke inntrykkene fra sultkatastrofer i Somalia og krig i Jugoslavia på tv-skjermen en årsak til at det ble viktig for Norge å delta i disse FN-operasjonene. Eksempelvis så har det blitt dokumentert at USAs president George H. W. Bush etter valgnederlaget i november 1992 følte at nyhetsdekningen av sultkatastrofen i Somalia ble svært intens. Ifølge en av hans rådgivere klarte han ikke å la være å gjøre noe med det frem til Clintons innsettelsesdag året etter.26
Til sist var det viktig at beslutningen til fordel for deltagelse i FN-operasjoner hadde lovlig
hjemmelsgrunnlag i internasjonal folkerett. Dette var i liten grad problematisk i forhold til deltagelse i FN- operasjoner, men dette er et tema som ble mer og mer komplisert i løpet av 1990-tallet og spesielt etter 2001. Tiden etter 2001 faller utenfor denne oppgavens rammer, men grunnlaget for norsk tolkning av lovhjemler for militær innsats i utlandet i perioden etter 2001 bygde i stor grad på erfaringer fra deltagelse i FN-operasjonene under den kalde krigen og på 1990-tallet.
26 Gowing, «Real Time Television Coverage of Armed Conflicts and Diplomatic Crises», 49.
19
Kapittel 3: United Nations Emergency Force (UNEF), 1956-67
Suez-krisen og FNs første fredsbevarende operasjon
United Nations Emergency Force (UNEF) ble opprettet i forbindelse med Suez-krisen i 1956. I juli 1956 nasjonaliserte Egypts president Nasser Suez-kanalen og dermed mistet de britiske og franske selskapene som eide kanalen kontrollen over denne viktige handelsåren. Dette provoserte Storbritannia og Frankrike som dermed ikke lenger kunne kontrollere kanalen i henhold til sine egeninteresser. Dette førte igjen til at Storbritannia og Frankrike i oktober 1956 invaderte Suez-kanalområdet i samarbeid med Israel som invaderte Sinaihalvøya. Målet med invasjonen var å ta tilbake kontrollen over Suez-kanalen og i tillegg forsøke å diskreditere president Nasser slik at han ble fjernet fra makten.27
Invasjonen av Egypt ble sterkt fordømt av flere land, men viktigst av alt så ble den fordømt av USA.
USAs president Eisenhower ønsket å holde Egypt utenfor Sovjetunionens innflytelse i Midtøsten og prøvde derfor å innynde seg hos Nasser i denne perioden.28 Etter et sterkt politisk press fra USA, som blant annet truet med å holde tilbake sårt tiltenkte lån fra Det internasjonale pengefondet (IMF) til Storbritannia, erklærte Storbritannia en våpenhvile den 6. november.
Canadas utenriksminister Lester B. Pearson var hovedmannen bak idéen om at en nøytral internasjonal styrke under ledelse av FN burde settes inn for å skille de stridende partene. FNs generalsekretær Dag Hammarskjöld støttet initiativet, og en resolusjon som opprettet UNEF ble godkjent av FNs
generalforsamling den 7. november 1956. Denne resolusjonen ga styrken følgende oppdrag:
... enter Egyptian territory with the consent of the Egyptian Government, in order to help maintain quiet during and after the withdrawal of non-Egyptian forces and to secure compliance with the other terms established in the resolution.29
En rask beslutningsprosess om norsk deltagelse
Norge reagerte sterkt mot Storbritannia, Frankrike og Israel for deres brudd på internasjonal folkerett og nordmenn var sentrale i FN-foraer for å finne en løsning på krigen. Da UNEF ble opprettet, var derfor Norge et av de første landene som sa seg villige til å delta med militære styrker til operasjonen.30 Norges FN-ambassadør i 1956, Hans Engen, hadde samtaler med Dag Hammarskjöld allerede 2. november om opprettelsen av FN-styrken.31 I norske regjeringskretser var det også begeistring for idéen.
27 Mayer, The Eisenhower Years (New York: Infobase Publishing, 2009), 44.
28 Gaddis, We Now Know: Rethinking Cold War History (Oxford: Oxford University Press, 1998), 168.
29 United Nations General Assembly Resolution 1001.
30 Waage, Norge – Israels beste venn (Oslo: Universitetsforlaget, 1996), 340-342.
31 Waage, Norge – Israels beste venn (Oslo: Universitetsforlaget, 1996), 323.
20
Utenriksminister Halvard Lange hadde allerede langt på vei gitt sitt samtykke til Hammarskjöld før regjeringen samlet seg for å diskutere saken.32 Da selve anmodningen kom, ble det gjennomført en regjeringskonferanse den 4. november hvor Lange informerte om at Hammarskjöld hadde anmodet Norges FN-ambassadør om norsk deltakelse i UNEF.33
Det var stor enighet i regjeringen om å si ja til anmodningen. Allerede neste dag, den 5. november, la regjeringen frem en ferdig proposisjon til Stortinget skrevet av Utenriksdepartementet og
Forsvarsdepartementet.34 Proposisjonen, hvor regjeringen foreslo å delta med 190 mann, ble tatt opp i Stortingets utvidede utenriks- og konstitusjonskomité samme dag. Regjeringens innstilling ble deretter vedtatt av i Stortinget.35 FN-resolusjonen om opprettelsen av UNEF ble som tidligere nevnt vedtatt den 7.
november og de første norske soldatene var klare for avreise til Egypt tre dager senere.36 De første norske soldatene ankom Egypt den 15. november.37
Tidslinje 1: De første norske soldatene i UNEF er i landet på under to uker etter den første uformelle anmodningen
De mange fordelene ved norsk deltagelse
De avgjørende faktorene for norsk deltagelse i FNs første fredsbevarende operasjon som peker seg ut i Christine Due Osens masteroppgave om UNEF, er i hovedsak disse fem: oppdraget hadde en god
forankring i internasjonal folkerett, Norge hadde sikkerhetspolitiske interesser i å delta for å støtte opp om FN som organisasjon, deltagelsen kunne gi Norge fordeler i utenrikspolitikken, flere velgergrupper til det regjeringsbærende partiet var positive til deltagelsen, og til slutt så hadde deler av norsk næringsliv interesser i at Norge deltok. I dette underkapittelet vil det bli gjort rede for disse fem faktorene. Det er,
32 Osen, Med sykkel til Sinai, 30.
33 Ibid. 36.
34 Ibid. 37.
35 Kristiansen, Norsk militær innsats for De Forente Nasjoner (Oslo: Forsvarets krigshistoriske avdeling, 1972), 66.
36 Osen, Med sykkel til Sinai, 39
37 Ibid. 40.
21
som tidligere nevnt, de samme fem faktorene som vil bli gjenstand for sammenligning i de senere kapitlene.
For Norge har det siden opprettelsen av FN vært viktig at våre militære bidrag til internasjonale operasjoner har forankring i et vedtak i FNs sikkerhetsråd. Et slikt vedtak vil være nødvendig for å tilfredsstille for Norges del et absolutt krav om at bidraget er lovlig.38 Siden denne oppgaven kun vil diskutere FN-operasjoner og ikke militære bidrag hvor det har vært juridiske diskusjoner om mandatets legalitet, som for eksempel NATO-operasjonene i Kosovo i 1999, er det ikke nødvendig å diskutere denne faktoren i dette eller i de påfølgende kapitlene. Faktoren om folkerettslig forankring har vært tilfredsstilt i alle fem FN-operasjonene som denne oppgaven dekker.
Sikkerhetspolitiske interesser i konfliktene mellom Israel og nabostatene er i utgangspunktet vanskelig å identifisere i forskningslitteraturen utover Norges ønske om at FN som organisasjon kunne styrke sin rolle som garantist for en regelstyrt verdensorden. Angående deltagelse i UNEF var dette en del av bakgrunnen for at Norge ivret for en deltagelse. Tanken om å opprette en slik FN-styrke var en idé som ikke var ny i 1956, men nå som det kunne bli en realitet, var Norge svært ivrig til å bidra til dens realisering.39 Generelt så var det også i Norges sikkerhetspolitiske interesse at konflikten ikke eskalerte til et brudd mellom flere av Norges viktigste allierte i NATO, nemlig USA, Storbritannia og Frankrike, og at konflikten i verste fall ikke eskalerte til en større konflikt mellom vestmaktene og Sovjetunionen. Selv om FN ble sett på som en viktig forutsetning for Norges sikkerhet gjennom opprettholdelsen av en regelstyrt verdensorden, så var den reelle sikkerhetsgarantisten for Norge NATO-alliansen.40 Det første scenarioet ville derfor ha svekket Norges sikkerhet siden NATO-alliansen var så viktig for Norge, mens det andre scenarioet ville ha hatt potensiale til å trekke Norge inn i en større konflikt mellom Sovjetunionen og vestmaktene.
Det at Norge ikke støttet to av sine NATO-alliertes fremferd under Suez-krisen, gjorde naturlig nok forholdet til Storbritannia og Frankrike anstrengt. Norge valgte heller å støtte USAs holdning til konflikten, noe som avspeilet at USA på 1950-tallet hadde blitt en viktigere alliert for Norge enn Storbritannia og Frankrike. Konflikten kan også ses i sammenheng med en økende norsk støtte til avkolonialisering. Norges holdning til kolonimaktene Storbritannia og Frankrike under Suez-krisen kan ses på som et tidlig eksempel på dette. I etterkant av beslutningen om deltagelse høstet Norge ros og anerkjennelse internasjonalt, og kanskje viktigst fra USA. Den norske regjeringen fikk spesielt ros for sin
38 Johansen m.fl., «Norsk deltakelse i internasjonale militære operasjoner?», 21.
39 Stokke, «United Nations’ Security Forces: a Discussion of the Problems Involved,» 27.
40 Svenbalrud, «Fundament og ornament», 166.
22
besluttsomhet som var av stor betydning for en videre vellykket behandling av saken.41 Amerikanerne hadde vært svært fornøyd med at en FN-styrke kunne settes inn slik at Sovjetunionen ikke kunne bruke konflikten til å øke sin innflytelse i Egypt. Den amerikanske FN-delegasjonen meddelte til den norske FN- delegasjonen at president Eisenhower personlig ville bli underrettet om viktigheten av den norske
innsatsen.42 Norges innsats for å løse Suez-krisen gjennom FN, og ikke minst viljen til selv å delta med militære styrker, ga Norge en stor utenrikspolitisk gevinst hos amerikanske myndigheter.
I 1956 hadde Arbeiderpartiet regjeringsmakten under ledelse av statsminister Einar Gerhardsen.
Arbeiderbevegelsen har tradisjonelt hatt søkelys på at arbeideres rettigheter og levekår ikke bare er et nasjonalt ansvar, men et internasjonalt anliggende. Dette kan gjenspeiles i vinklingen Norges bidrag til UNEF ble gitt i Arbeiderbladet, Arbeiderpartiets viktigste talerør. Den 6. november sto det på lederplass i Arbeiderbladet at Stortinget med denne beslutningen hadde godtatt et viktig prinsipp om at «FNs autoritet blir styrket også i andre konflikter, der våpenmakt blir brukt for å tvinge gjennom brutale overgrep mot andre folk». Og at «Regjeringen er av den oppfatning at opprettelse av en internasjonal vaktstyrke etter de linjer og med det oppdrag som er skissert ovenfor er et nødvendig skritt for å bidra til en innstilling av fiendtlighetene og en avspenning i området».43 Slik ble det norske folket, og da arbeiderbevegelsen spesielt, presentert et bilde av Norge som fredsskaper. Dette kan ses på som å legitimere beslutningen ovenfor velgerne, samtidig som regjeringen handlet i sine velgeres interesser.
Primærvelgergruppen til partiet, arbeidere, så på statens Israels sosialdemokratiske statsprosjekt med beundring.44 Norsk deltagelse i UNEF kunne derfor ses på som et bidrag til å ivareta en fredeligere grense mellom Israel og Egypt og slik gi støtte til det israelske statsprosjektet. Kristenfolkets syn på Israel, og hvordan de på et religiøst grunnlag ønsket at landets sikkerhet skulle ivaretas, var også en faktor som er blitt fremhevet i forbindelse med norsk Midtøsten-politikk.45 Denne velgergruppen så muligens på norsk deltagelse i UNEF som et bidrag til å ivareta Israels sikkerhet.
I oversikter over norsk utenrikshandel kan man se at handelsbalansen mellom Norge og Egypt på
begynnelsen av 1950-tallet gikk i overskudd med mellom 30 og 40 millioner kroner (NOS XII 291: 1978, 348-349).Handelsbalansen mellom Norge og Israel derimot var mellom 1953 og 1956 negativ med underskudd på mellom tre og åtte millioner kroner (NOS XII 291: 1978, 348-349). Disse tallene viser at
41 Osen, Med sykkel til Sinai, 38.
42 Ibid. 40.
43 Ibid. 38.
44 Waage, «Norwegians, who needs Norwegians”, 16.
45 Ibid. 16-17.
23
det ikke var snakk om store summer innen handel for Norge og de indikerer at handel med disse to landene neppe var en tungtveiende faktor i forbindelse med den norske beslutningen om å delta i UNEF.
Men på den andre siden så var norske økonomiske interesser direkte berørt siden Norge var en stor skipsfartsnasjon og enhver stengning av Suez-kanalen i Egypt ville påvirke denne næringen negativt.
Norske rederier var på den tiden den nest største brukeren av Suez-kanalen og det var i direkte interesse for skipsfartsindustrien i Norge at Suez-kanalen ble gjenåpnet.46 Det var derfor av stor økonomisk interesse for Norge at konflikten ble avsluttet hurtigst mulig, slik at kanalen kunne gjenåpnes, og at det ikke igjen blusset opp en konflikt i området som kunne påvirke driften av kanalen. Norske diplomaters innsats under selve krisen for å få den avsluttet, og norsk militær deltagelse i en fredsbevarende operasjon i regionen, var derfor med på å løse begge disse utfordringene.
Basert på drøftingen av disse fem bakgrunnsfaktorene for norsk deltagelse i UNEF gjennom funnene fra Christine Due Osens masteroppgave, kan det argumenteres for at sikkerhetsinteresser, utenrikspolitisk gevinst og næringslivsinteresser har hatt en viktig rolle, og at velgergruppeinteresser har hatt en middels viktig rolle. I de neste kapitlene vil disse faktorene sammenlignes for å se hvilke som har blitt opprettholdt som avgjørende for beslutninger om deltagelse i de senere FN-operasjonene som Norge har deltatt i.
Edderkoppdiagram 1: Bakgrunnsfaktorene for deltagelse i UNEF merket i blått
46 Osen, Med sykkel til Sinai, 26 og 37.
24 En 11 år lang operasjon med en brå slutt
Norge deltok i UNEF i hele dens periode, fra 1956 til 1967, og til sammen tjenestegjorde ca. 11 000 nordmenn i styrken. Den 16. mai 1967 trakk Egypt sitt samtykke til FN, og daværende Generalsekretær U Thant hadde ikke noe annet valg enn å avslutte operasjonen. Dette var bare noen få uker før utbruddet av seksdagerskrigen den 5. juni. Denne krigen ble startet av Israel for å komme et forventet egyptisk og syrisk angrep i forkjøpet. Spenningen hadde økt jevnlig vinteren og våren 1967, og kulminerte med Egypts tilbaketrekning av samtykket for UNEF den 16. mai, samt Egypts stengning av det strategisk viktige Tiran-stredet den 22. mai. Da krigen startet, hadde UNEF ikke rukket å trekke seg ut av regionen enda. De siste norske styrkene forlot Gaza den 8. juni 1967.
Den 19. juni 1967 mottok den norske FN-delegasjonen en takk fra FNs generalsekretær for bidraget til UNEF. Han anerkjente norske beslutningstageres samarbeidsvilje og engasjement, og mente dette var viden kjent og satt pris på i FN-kretser. Til tross for at freden mellom Israel og Egypt ble avbrutt igjen, mente utenriksminister John Lyng, og flere med ham, at Norge burde fortsette å styrke FN og være rede til å bidra med ytterligere ressurser til FN-tiltak i Midtøsten dersom det kom anmodning om dette.47 Dette skulle vise seg å ikke bli aktuelt igjen før i 1978, og da i en helt annen del av Midtøsten, nemlig Libanon og UNIFIL.
47 Osen, Med sykkel til Sinai, 113.
25
Kapittel 4: Opération des Nations Unies au Congo (ONUC), 1960-64
Kongo-krisen og FNs første fredsbevarende operasjon i Afrika
Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) ble opprettet i forbindelse med Kongo-krisen i 1960. Den tidligere belgiske kolonien ble uavhengig i juni 1960, men uroligheter og mytterier i den kongolesiske hæren førte til lovløse tilstander i landet i etterkant av uavhengigheten. Dette førte til at Belgia i juli 1960 sendte inn militære styrker til Kongo for å beskytte og evakuere sine borgere fra landet. I tillegg til dette støttet belgierne separatistbevegelser i den mineralrike provinsen Katanga i deres kamp for uavhengighet fra Kongo. Den belgiske militære tilstedeværelsen ble sett på som illegitim siden Kongo ikke hadde anmodet om hjelp fra Belgia. Kongos statsminister Patrice Lumumba ba derfor FN om støtte til å løse konflikten mellom Kongo og Belgia.48
Med Kongokrisen nådde den kalde krigen Afrika sør for Sahara første gang for alvor. Sovjetunionen hadde da liten innflytelse i regionen, men så en mulighet til å støtte statsminister Lumumba og motarbeide vestlig innflytelse i regionen.49 USA på sin side søkte å motvirke dette gjennom å bygge sterke
relasjonsbånd og gjennom samarbeid med Belgia i den vanskelige avkolonialiseringsprosessen. Til tross for dette samarbeidet handlet Belgia flere ganger under krisen på egenhånd, uten å rådføre seg med USA og på tvers av USAs interesser.50
FNs generalsekretær Dag Hammarskjöld mente at Kongokrisen kunne gi organisasjonen nok en mulighet til å vise sitt potensiale som fredsbevarer i internasjonale konflikter. Han tok derfor initiativet til og oppmuntret medlemsland til å støtte opprettelsen av en ny fredsbevarende operasjon i regi av FN.51 En resolusjon som opprettet ONUC ble godkjent av FNs generalforsamling den 14. juli 1960. Resolusjonen krevde at alle belgiske styrker ble trukket ut av Kongo, og ga FN-styrken mandat til å støtte Kongos styresmakter med å gjenopprette lov og orden.52
Nok en rask beslutningsprosess om norsk deltagelse
Norges syn på Kongo-krisen var til en viss grad nybrottsarbeid i utenrikspolitikken ovenfor Afrika og kan i hovedsak relateres til de generelle holdningene til avkolonisering og et ønske om en fredelig overgang fra kolonistyre til selvstendighet i landet. På slutten av 1940-tallet prøvde Norge å balansere mellom å
48 Findlay, The Blue Helmets' First War? (Clementsport: Canadian Peacekeeping Press, 1999), 1-3.
49 Lundestad, Øst, Vest, Nord, Sør (Oslo: Oslo: Universitetsforlaget, 2004), 77-78.
50 Namikas, Battleground Africa: Cold War in the Congo (Stanford: Stanford University Press, 2013), 224-225.
51 Freund, The Making of Contemporary Africa: (Basingstoke: Palgrave-Macmillan, 1998), 201.
52 United Nations Security Council Resolution 143.
26
opprettholde et godt forhold til allierte kolonimakter i NATO og samtidig støtte avkolonialisering i FN, men utover 1950-tallet skjerpet Norge sin avkoloniseringspolitikk og argumenterte nå for en gradvis avkolonisering.53
Den samme dagen som FN-resolusjonen om opprettelsen av ONUC ble vedtatt den 14. juli, ble
Utenriksdepartementet kontaktet av den norske FN-delegasjonen i New York om at FNs generalsekretær Hammarskjöld med stor sannsynlighet ville rette en forespørsel til Norge om å bidra. Samme dagen ble dette diskutert i en regjeringskonferanse, og det ble besluttet at Norge skulle svare ja til en anmodning om å bidra, skulle den komme.54 Hammarskjöld henvendte seg ganske riktig til den norske FN-delegasjonen med en offisiell forespørsel dagen etter, den 15. juli. Henvendelsen ble mottatt av Utenriksdepartementet den 16. juli og denne dagen kom Hammarskjöld også med en mer spesifikk anmodning om hva slags styrker som var ønsket fra Norge. Norske myndigheter ble forespurt om Norge kunne stille med
helikopterpiloter, flymekanikere og lette rekognoseringsfly.55 Formelt ble spørsmålet behandlet i statsråd 20. juli 1960 og ved Kongelig resolusjon samme dag.56 De første soldatene var klare for avreise i Oslo den 19. juli og ankom Kongo den 25. juli.57
Tidslinje 2: De første norske soldatene i ONUC er i landet på under to uker etter den første uformelle anmodningen
Mange fordeler, men ikke like mange som i 1956
For å sammenligne de fem avgjørende faktorene for deltagelse som ble identifisert i kapittelet om UNEF, vil de avgjørende likhetene og ulikhetene for norsk deltagelse i ONUC nå bli drøftet basert Lars Andreas Arnesens masteroppgave om ONUC. Sammenlignet med Suez-krisen vil Kongo-krisen nok anses som
53 Arnesen, Fra Gardermoen til Afrikas hjerte, 11.
54 Ibid. 19.
55 Ibid. 21.
56 Arnesen, Fra Gardermoen til Afrikas hjerte, 23.
57 Kristiansen, Norsk militær innsats for De Forente Nasjoner (Oslo: Forsvarets krigshistoriske avdeling, 1972), 152- 153.
27
mer perifer for Norge siden viktige egeninteresser ikke ble påvirket. Likeledes var det visse forskjeller og likheter i forskjellig grad, da spesielt innen næringslivsinteresser.
Innen sikkerhetspolitiske interesser er det i likhet med deltagelsen i UNEF også i denne konflikten vanskelig å identifisere utover Norges ønske om at FN som organisasjon kunne styrke sin rolle som garantist for en regelstyrt verdensorden. Angående deltagelse i ONUC var dette en del av bakgrunnen for at Norge ivret for en deltagelse. I denne konflikten var det også nok en gang et NATO-alliert land, Belgia, som hadde vært aggressoren. Men i motsetning til Storbritannia og Frankrike så var nok ikke et godt utenrikspolitisk forhold til småstaten Belgia like viktig. I likhet med Suez-krisen, derimot, var det viktig at også denne konflikten ikke eskalerte til en større konflikt mellom USA og Sovjetunionen da sistnevnte ønsket å øke sin innflytelse i landet under Kongo-krisen.
Angående utenrikspolitisk gevinst hadde Norge også i denne konflikten muligheten til å støtte USAs holdning til avkolonialisering. Faktisk så ble det på lavere nivå i Forsvaret samarbeidet med det
amerikanske flyvåpenet om transport av materiell fra Norge til Kongo.58 Det å støtte opp om amerikansk utenrikspolitikk i Kongo gjennom å bidra til ONUC kan derfor ses på som en måte å bygge videre på det gode forholdet mellom Norge og USA som deltagelsen i UNEF hadde skapt.
Også i 1960 var det Arbeiderpartiet som hadde regjeringsmakten under ledelse av statsminister Einar Gerhardsen. I 1960 bidro Norge fremdeles med soldater til UNEF slik at en norsk deltagelse i ONUC derfor kunne fremstilles på samme måte overfor Arbeiderpartiets velgergrupper. Dette var nok en mulighet til å presentere et bilde av Norge som fredsskaper, og denne gangen til en nylig frigjort koloni i den tredje verden. Kristenfolket som velgergruppe kunne her bli presentert for en regjering som tok norsk misjonsarbeid i Afrika ett steg videre til å støtte opp om fredsarbeid i regionen.
En forskjell fra deltagelsen i UNEF innen velgergruppeinteresser er rollen Norge begynte å ta på seg som bistandsnasjon på 1960-tallet. På denne tiden begynte Norge å gi u-hjelp til land i den tredje verden.
Bistanden var motivert av humanisme, nestekjærlighet og internasjonal solidaritet.59 På den andre siden var det også realpolitiske betraktninger rundt u-hjelp. Eksempelvis kunne det gi Norge en innflytelsesrik formidlerposisjon i FN-systemet blant de vestlige landene. Det var også viktig å ta hensyn til den innenrikspolitiske opinionen, hvor det var et utbredt ønske om at Norge skulle bidra til å skape en bedre
58 Arnesen, Fra Gardermoen til Afrikas hjerte, 22.
59 Ibid. 11.
28
og mer fredelig verden.60 Norges beslutning om deltagelse i ONUC kan derfor ses i sammenheng med denne utviklingen. Å bidra med fredsbevarende styrker til land i den tredje verden, og da kanskje spesielt Afrika hvor så mange land var i ferd med å bygge opp sine statsprosjekter etter uavhengighet fra
kolonimaktene, kunne bidra positivt i norsk bistandspolitikk.
Lars Andreas Arnesen nevner ikke i sin masteroppgave at Norge hadde næringslivsinteresser i Kongo i 1960. Oversikter over handelsbalansen mellom Norge og Kongo på slutten av 1950-tallet viser også svært lave tall. Det ble aldri importert eller eksportert varer for mer enn fem millioner kroner i denne
tidsperioden (NOS XII 291: 1978, 350-351). Dette indikerer at næringslivsinteresser sannsynligvis har vært en lite betydningsfull faktor i forbindelse med den norske beslutningen om å delta ONUC.
Basert på drøftingen av de fem bakgrunnsfaktorene for norsk deltagelse i ONUC gjennom funnene fra Lars Andreas Arnesens masteroppgave, kan det argumenteres for at sikkerhetspolitiske interesser var til en viss grad de samme, men Kongo-krisen var nok mye mer perifer i internasjonal politikk sammenlignet med Suez-krisen. Utenrikspolitisk gevinst har hatt en viktig rolle men ikke i like stor grad som i UNEF i 1956. Det samme gjelder velgerinteressene til Arbeiderpartiet hvor de samme velgergruppene kunne påvirkes, men ikke nødvendigvis i like stor grad siden norsk bistandspolitikk var i sin spede begynnelse på 1960-tallet. I forhold til næringslivsinteresser så var de ikke like viktige som under Suez-krisen i 1956. I de neste kapitlene vil vi derfor se om disse trendene fortsatte og spesielt om sikkerhetspolitiske interesser har hatt høyest viktighet i de norske beslutningsprosessene.
60 Eriksen og Pharo, Norsk utenrikspolitikks historie bind 5, Kald krig og institusjonalisering, 1949-1965, 183-184.
29
Edderkoppdiagram 2: Bakgrunnsfaktorene for deltagelse i ONUC merket i rødt og UNEF merket i blått
Et kort oppdrag hvor FN ender opp som en stridende part
Norge deltok også i ONUC i hele dens periode som var fra 1960 til 1964 og ca. 1 200 nordmenn tjenestegjorde i styrken. Oppdraget i Kongo skulle vise seg for FN å bli mye mer komplisert enn bare fredsbevaring. FN-styrker ble flere ganger en stridende part i landet og da spesielt mot utbryterprovinsen Katanga sine sikkerhetsstyrker. Norske styrker var ikke i stor grad involvert i dette, men både svenske og irske avdelinger havnet i større kamphandlinger i Kongo. Etter at den kongolesiske regjeringen støttet av FN-styrker gjenvant kontrollen i Katanga-provinsen, ble ONUC avsluttet. De siste FN-styrkene trakk seg ut i juni 1964.
Underveis i operasjonen kom det flere anmodninger til Norge om å øke bidraget og blant annet i en kort periode i 1963 var en luftvernbataljon deployert til ONUC. Luftforsvaret, som stilte de fleste norske bidragene til ONUC, var dog ikke villige til å svare ja til alle anmodningene hvis det kunne kompromittere forsvarsevnen i Norge. Dette viser at Norge ikke kunne si ja til alle anmodninger fra FN da forsvarsevnen hjemme fremdeles var førsteprioritet.61 Basert på lærdommer fra erfaringene med UNEF og ONUC ble det i 1964 etablert en dedikert beredskapsstyrke. Denne styrken skulle være på beredskap for å kunne sette opp avdelinger til FN-tjeneste på kort varsel. Ett av motivene for etableringen av denne styrken var å unngå å måtte sende en improvisert styrke slik tilfellet hadde vært i forbindelse med deltagelsen i UNEF
61 Arnesen, Fra Gardermoen til Afrikas hjerte, 95.
30
og ONUC.62 I debatten om å opprette denne styrken ble det også fremhevet at det var i norsk interesse å bidra til å hindre at det oppsto situasjoner som kunne føre til krig andre steder i verden, med fare for utvikling til en storkrig der Norges interesser ble mer direkte berørt.63
62 Skogrand, «Alliert i krig og fred», 237.
63 Ibid. 240.
