ANÀLISI DEL SECTOR PÚBLIC
INSTRUMENTAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS EN UN
CONTEXT DE CRISI ECONÒMICA
AUTOR: RUBERT FIOL, XAVIER
TUTOR: SOCIAS CAMACHO, JOANA MARIA
Índex
1. Introducció...3
2. Evolució històrica de la regulació de l’administració institucional a la comunitat autònoma de les Illes Balears...4
3. L’Administració institucional vigent a la comunitat autònoma de les Illes Balears. La Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears...7
4. Règim jurídic del sector públic instrumental vigent a la comunitat autònoma de les Illes Balears...8
4.1. Disposicions generals a la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears...8
4.2. Organismes públics. Concepte i règim jurídic...8
4.2.1. Organismes autònoms...10
4.2.2. Entitats públiques empresarials...10
4.3. Organismes de naturalesa privada de titularitat pública. Concepte...10
4.3.1. Societats mercantils públiques...11
4.3.1.1. Concepte i règim general...11
4.3.2. Fundacions del sector públic...11
4.3.2.1. Concepte i règim general...11
4.3.2.2. Creació, modificació i extinció...12
4.4.Consorcis...12
4.4.1. Concepte i règim general...12
4.4.2. Creació, modificació, extinció i fusió ...13
5. El procés de “racionalització” del sector públic en l’àmbit estatal...13
6. El procés de reestructuració del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears...14
6.1. L’impacte de la crisi econòmica en el sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears. Mesures de racionalització, reorganització i/o reestructuració...15
7. Normes de reestructuració de la comunitat autònoma de les Illes Balears i la seva aplicació efectiva...16
8. El retorn als principis constitucionals. El dret a una bona administració en el sector públic instrumental ...18
9. Conclusió...21
10. Fonts bibliogràfiques...22
1. INTRODUCCIÓ.
L’Administració Pública espanyola ha estat subjecte durant les darreres dècades a profundes transformacions, determinades, en un primer moment, pel sorgiment de noves entitats territorials, les Comunitats Autònomes, que al llarg dels anys s’han convertit en les principals prestadores de serveis, provocant que en pocs anys desenvolupessin unes complexes estructures i vessin fortament incrementats els mitjans i recursos a gestionar.
Així, les administracions autonòmiques han anat transformant les seves estructures organitzatives per aconseguir eficaçment els seus objectius i satisfer les demandes ciutadanes, observant com la rigidesa de les estructures tradicionals de l’Administració no eren, en alguns casos, les més aptes per atendre els nous reptes als que s’enfrontaven, transformació que, en recerca d’una major agilitat en la gestió, ha conduit en el pla organitzatiu a la proliferació d’ens amb personalitats jurídiques diferenciades, en molts casos reflexa dels tradicionals fenòmens de “fuita del Dret Administratiu1”, “gestió més àgil i eficaç” o “evitar la consolidació dels ens públics en els escenaris d’estabilitat pressupostària”.
Aquesta raó subjacent al procés d’extensió del sector públic instrumental, vinculat aquest a més, a una raó democràtica lligada a la necessitat de legitimació dels poders autonòmics a través de la prestació de qualitat dels serveis públics essencials, no ha guiat en algunes ocasions la creació de personificacions instrumentals adequades, sinó que en alguns casos s’ha convertit en una manifestació d’una “moda administrativa” que s’ha seguit amb més frivolitat que en rigor.
Per altra part, davant l’actual context de crisi econòmica i com a conseqüència de l’apertura per part del Consell de la Unió Europea d’un procediment de dèficit excessiu al Govern d’Espanya per a restablir la senda de l’estabilitat pressupostària de tal manera que l’any 2013 estigui sota el 3% del PIB, el Govern d’Espanya ha acordat conjuntament amb les Comunitats Autònomes en el sí del Consell de Política Fiscal i Financera garantir la sostenibilitat de les finances públiques en el període 2010-‐2013. Entre els compromisos de l’Acord si troba el que les Comunitats Autònomes han d’elaborar una “Pla de racionalització de les estructures dels seus respectius sectors públics administratius i empresarials” amb l’objectiu de millorar l’eficàcia i reduir la despesa pública.
Així dons, ens haurem de replantejar el funcionament de tot l’aparell administratiu, de l’Administració general, però també de la resta del sector públic depenent, amb tres objectius clars: a) Millora de l’eficiència en la prestació de serveis públics; b) Millora de la transparència en la gestió dels recursos públics; i c) Millora de la sostenibilitat de les finances públiques, entesa com la capacitat per finançar els compromisos de despesa presents i futurs.
La crisi econòmica iniciada l’any 2008 té un impacte directe sobre el model d’organització de les administracions públiques2, especialment en el denominat sector
1 “Aquesta tendència a la fuita s’ha aguditzat en els darrers anys en el nostre país, cercant sovint no
2 El Professor Parada Vázquez, entre molts altres autors, afirma que: “Quan l’Administració Pública escapa del Dret Administratiu, disfressant-‐se de Societat Anònima o d’Entitat Pública subjecte al Dret privat, o de fundació privada, no deixa de ser administració i hauria, en conseqüència, estar sotmesa als mateixos principis constitucionals. Es per això injustificable que existeixin organitzacions públiques que ni estan controlades per les inexorables lleis del mercat, ni pels processos
instrumental. És a dir, la munió d’ens creats amb la pretensió que desagregant-‐los del tronc comú hom assoliria una major eficiència a través de l’especialització organitzativa.
Aquest conjunt ha arribat en les darreres dues dècades a unes dimensions desproporcionades, tant en l’àmbit competencial de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears com en el propi de les entitats locals3 de les Illes Balears.
Una de les explicacions del perquè s’ha arribat a aquest punt de manca de sostenibilitat pública, la podem trobar en la presumpció, àmpliament difosa des de fa una trentena d’anys, segons la qual, la ineficiència i la inoperativitat de l’estructura administrativa alhora de gestionar els serveis públics fa que calgui fugir del Dret Administratiu i dels mètodes burocràtics que els són propis per tal d’adoptar instruments mercantils, propis del Dret civil i del Dret Mercantil, per tal de bastir una “nova gestió pública” pretesament adequada a les necessitats d’eficàcia i eficiència.
No obstant, el que ara surt a la llum, arran de l’endeutament asfixiant del sector públic, deixa en evidència la manca de justificació per raons d’interès públic a l’hora de crear ens instrumentals, així com la deficient informació de les seves activitats i sovint l’absència d’assumpció de responsabilitats pels mals resultats assolits.
2. EVOLUCIÓ HISTÒRICA DE LA REGULACIÓ DE L’ADMINISTRACIÓ INSTITUCIONAL A LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS
El punt de partida l’estableix l’article 79 de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, que després de la reforma duta a terme mitjançant la Llei Orgànica 1/2007, de 28 de febrer, atribueix a la comunitat autònoma la creació i l’organització d’una administració pròpia, en el marc dels principis generals i de les normes bàsiques de legislació de l’Estat i del mateix Estatut. Així mateix, i per executar les funcions administratives que són de la seva competència, l’article 80 de l’Estatut preveu que l’exercici d’aquestes funcions s’ha de dur a terme mitjançant els ens i els organismes que depenen del Govern de les Illes Balears, sense perjudici que aquesta gestió pugui es pugui efectuar també per mitjà dels consells insulars i els municipis.
Addicionalment, i amb una vocació més amplia, no limitada a l’exercici de les potestats públiques pròpies de l’administració autonòmica, la disposició addicional tercera del mateix Estatut disposa que la comunitat autònoma pot constituir entitats i organismes per complir les funcions que són de la seva competència i per prestar serveis que afectin als interessos de la comunitat autònoma i la resta d’administracions públiques amb la finalitat de promoure el desenvolupament econòmic i social. A aquest efecte, la disposició addicional d’impugnació d’acords socials davant el jutge civil, ni pels cautelosos procediments del Dret públic i la Justícia administrativa.
3 “És il·∙lògic que a dia d’avui, una entitat local pugui crear un ens amb personalitat jurídica pròpia mitjançant un simple acord del Ple. Aquesta prerrogativa no pot romandre ni un instant més i, si en altres administracions la creació d’entitats ha de produir-‐se a través de la Llei, el mateix hauria de succeir amb les entitats locals, per llei i previ control dels principis de racionalitat i eficàcia de l’ens proposat, així com de la seva sostenibilitat financera i pressupostària” GARCÍA DEL RÍO, LUÍS (Advocat de l’Estat). Gasto y morosidad en la Administración: Que nadie piense que esto ha sido normal;
Revista Asociación Abogados del Estado, Número 35, página 20.
esmentada afegeix que, mitjançant una llei del Parlament de les Illes Balears, s’ha de regular l’administració instrumental autonòmica.
En l’àmbit de l’Administració de l’Estat, l’organització administrativa s’ha fonamentat durant dècades en els preceptes que conté la Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat, de 26 de juliol de 1957, com també la Llei d’entitats estatals autònomes, de 26 de desembre de 1958. La Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat recollia, sota el principi de personalitat jurídica única, l’esquema organitzatiu de l’Administració central de l’Estat. al seu torn, la Llei d’entitats estatals autònomes responia al fenomen de la descentralització funcional en el si de l’organització administrativa i donava cobertura a una sèrie d’ens amb personalitat jurídica pròpia que la doctrina va agrupar sota la denominació genèrica d’administració instrumental.
En qualsevol cas, l’esquema tradicional que recullen les lleis administratives de la dècada dels anys cinquanta va ser actualitzat, en absència de normes específicament organitzatives, per la Llei general pressupostària de 4 de gener de 1977 i les seves modificacions successives.
L’aparició de l’Estat autonòmic, després del procés constituent de 1978, va exigir a les administracions sorgides d’aquet procés que regulessin la seva organització administrativa.
Les comunitats autònomes, amb la capacitat d’autogovern que els atorga la Constitució Espanyola, han ordenat els seus òrgans i serveis, seguin el model de l’Administració de l’Estat, i han aconseguit d’aquesta manera un alt grau d’homogeneïtat en aquesta matèria.
En l’àmbit de la comunitat autònoma de les Illes Balears, i en desplegament de les previsions estatutàries relatives a l’organització de les institucions d’autogovern i de l’administració pública de la comunitat autònoma, la Llei 5/1984, de 24 d’octubre, de règim jurídic de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears, va regular de manera conjunta les qüestions relatives al Govern i a l’administració pública, i, en aquest darrer cas, convivien els aspectes relatius a la seva organització interna amb les propis del seu règim jurídic en l’exercici de l’activitat administrativa i les seves relacions amb tercers.
En relació amb el que ara ens interessa, i pel que fa exclusivament al contingut organitzatiu de la norma, en la llei esmentada es regulaven els aspectes relatius a l’organització de l’administració pública, en la seva accepció més restringida, i no es feia cap altra menció a l’anomenada administració instrumental llevat de la que recollia l’article 19.2, en virtut del qual corresponia al Govern crear institucions i organismes per a l’exercici de funcions administratives a qualsevol de les illes.
D’aquesta manera, la primera delimitació legal de la tipologia d’entitats instrumentals integrants del sector públic autonòmic no va tenir lloc fins que es va aprovar la Llei 1/1986, de 6 de febrer, de finances de la comunitat autònoma de les Illes Balears, si bé la configuració que contenia aquesta llei es limitava al seu enquadrament en un determinat règim economicofinancer, a imatge de la Llei general pressupostària de 4 de gener de 1977, que s’ha citat abans. Posteriorment, la Llei 3/1989, de 29 de març, d’entitats autònomes i empreses públiques i vinculades a la comunitat autònoma de les Illes Balears, va establir definitivament una regulació de caràcter general dels diversos ens instrumentals de la comunitat autònoma. Aquesta regulació, a diferència de la Llei d’entitats estatals autònomes vigent aleshores, s’estenia, fins i tot, a les societats civils i mercantils participades per la comunitat autònoma.
En aquest context, es va produir la promulgació, en l’àmbit de l’ordenament estatal, de la Llei 6/1997, de 14 d’abril, d’organització i funcionament de l’Administració General de l’Estat (LOFAGE). La llei tenia, d’acord amb l’exposició de motius, dues finalitats essencials.
D’una banda, es tractava d’adequar l’estructura de l’Administració General de l’Estat a la nova realitat que havia sorgit després de la Constitució Espanyola de 1978, en concret, a la realitat que havia sorgit de l’Estat autonòmic i la necessitat de satisfer els principis que l’article 103 de la Constitució exigia a l’actuació administrativa. D’altra banda, es pretenia racionalitzar i actualitzar la normativa dedicada a la denominada Administració institucional de l’Estat. Aquesta norma no té caràcter bàsic, però és cert que ha comportat un esforç d’explicació i de síntesi de l’univers complex d’entitats amb personalitat jurídica pròpia que ha estat acceptat per la majoria de la doctrina, i que la seva vàlua tècnica i dogmàtica mereix ser presa com a model de referència.
En efecte, la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, havia obviat els aspectes organitzatius, de manera que amb l’aprovació de la LOFAGE i la posterior Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, es pot dir que, en l’àmbit estatal, el Govern, l’organització de l’Administració de l’Estat i el règim jurídic d’aquesta estan regulats en tres moments diferents. En un sentit similar, tot i que no idèntic, l’evolució normativa de la comunitat autònoma de les Illes Balears ha donat lloc a l’aprovació, en primer lloc, de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, i, després, de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears-‐ amb la consegüent derogació plena de l’antiga Llei 5/1984, de 24 d’octubre, que s’ha citat abans-‐. Així mateix, la Llei 3/2003, de 26 de març, s’ocupa tant dels aspectes organitzatius de l’Administració de la comunitat autònoma-‐ que en l’àmbit estatal, tanmateix, estan regulats a la LOFAGE, en l’organització i el règim jurídic de les entitats instrumentals de la comunitat autònoma, és a dir, en l’àmbit propi de la vigent Llei 3/1989, de 29 de març, d’entitats autònomes i empreses públiques i vinculades a la comunitat autònoma de les Illes Balears.
Així dons, el fet que hagi passat molt temps des que es va aprovar la Llei 3/1989, de 29 de març, i l’envergadura i la complexitat assolida per la comunitat autònoma de les Illes Balears en el moment actual d’evolució de l’Estat autonòmic, han fet recomanable modernitzar i actualitzar l’organització i el règim jurídic de l’administració instrumental autonòmica, i preveure en una mateixa llei no ja sol les personificacions de dret públic integrants de l’administració pública instrumental en sentit estricte-‐ amb un abast similar a la LOFAGE i que incorpori, fins i tot, els consorcis autonòmics-‐, sinó també les personificacions de dret privat, que serveixen igualment al compliment de les finalitats públiques pròpies de l’Administració de la comunitat autònoma, si bé en l’àmbit estrictament prestacionals, és a dir, a l’efecte d’un desenvolupament econòmic i social adequat, tal com indica de manera encerta la disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears (EXPOSICIÓ DE MOTIUS de la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears).
3. L’ADMINISTRACIÓ INSTITUCIONAL VIGENT A LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS. LA LLEI 7/2010, DE 21 DE JULIOL, DEL SECTOR PÚBLIC INSTRUMENTAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS
A la Comunitat Autònoma de les Illes Balears la regulació vigent de l’administració institucional està continguda bàsicament en la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears, que entrà en vigor el 30 de juliol de 2010, i derogà l’anterior Llei 3/1989, de 29 de març, d’entitats autònomes i empreses públiques i vinculades de la CAIB, sense perjudici del que estableix la disposició transitòria segona. (S’ha de tenir en compte que la Llei 7/2010, ha derogat expressament, a més de la Llei 3/1989, de 29 de març, la disposició addicional tercera de la Llei 10/1995, de 20 de desembre, de mesures tributàries, administratives i de patrimoni; l’article 10 de la Llei 5/1996, de 18 de desembre, de diverses mesures tributàries i administratives; els articles 14 i 15 de la Llei 9/1997, de 22 de desembre, de mesures tributàries i administratives; i l’apartat 3 de l’article 54, l’apartat 3 de l’article 55, els articles 74 i 86 i la disposició transitòria única de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears).
Aquesta nova llei, té per objecte regular l’organització i el règim general del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears. En aquest objectiu general hi concorren dues finalitats bàsiques. En primer lloc, es pretén recollir el nou model conceptual que la LOFAGE ha introduït en aquesta matèria, com també completar la regulació de l’administració instrumental amb uns altres tipus d’ens del sector públic que queden fora del concepte d’organisme públic adoptat per la norma estatal. En segon terme, la nova llei insisteix especialment en el règim de control i tutela de tots aquests ens instrumentals amb la pretensió essencial d’aconseguir una actuació transparent en la gestió dels interessos públics presidida per criteris de bon govern, de professionalitat i d’integritat dels gestors públics.
Pel que fa a l’àmbit de la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears, cal dir que la llei abraça la totalitat de les personificacions jurídiques que conviuen en el sector públic instrumental de l’administració autonòmica. La denominació de la llei, dons, opta per referir-‐se al sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears, enfront d’altres possibles termes, com administració institucional o administració instrumental, perquè es considera que el primer terme no tenen cabuda les personificacions de naturalesa corporativa basades en l’associació d’ens (a saber, els consorcis), ni, en cap dels dos, almenys formalment, les personificacions de dret privat regulades igualment en aquesta norma (és a dir, com veure posteriorment, les societats mercantils públiques i les fundacions del sector públic), a les qual no es poden atribuir potestats administratives.
D’aquesta manera, l’àmbit de la norma inclou tres grans grups de personificacions jurídiques, que amb independència del seu sotmetiment al règim jurídic públic o privat queden enquadrats en el concepte genèric de sector públic instrumental. El primer dels grups recull els organismes públics, en la definició genèrica dels quals s’integren els ens en què tradicionalment s’ha centrat el procés de la descentralització funcional de l’actuació administrativa, és a dir, els organismes autònoms i les entitats públiques empresarials, i que podríem enquadrar en l’administració institucional típica, com a concepte diferenciat de l’administració territorial matriu. En aquest punt, cal destacar l’absència de la figura de les agències-‐introduïda a la LOFAGE per la Llei 28/2006, de 8 de juliol d’agències estatals per a la
millora dels serveis públics-‐, perquè es considera adequat i suficient, en l’àmbit de la comunitat autònoma, el marc jurídic que ofereixen les altres dues figures típiques que s’han indicat.
El segon grup, relatiu a les personificacions juridicoprivades, estaria integrat per les societats mercantils públiques i les fundacions del sector públic de la comunitat autònoma, perquè aquesta en té, directament o indirectament, la majoria de capital social o de la dotació, respectivament. En aquest sentit, la llei obvia, d’una banda, l’existència eventual d’altres figures juridicoprivades, com poden ser les societats civils-‐ a les quals sí que es referia la Llei 3/1989, de 29 de març-‐, les societats laborals, les societats cooperatives, les societats de garantia recíproca o, fins i tot, les associacions que regula la Llei Orgànica 1/2002, de 22 de març. D’altra banda, cal destacar en aquest punt que aquesta llei, a diferència de la Llei 3/1989, de 29 de març, incorpora les fundacions del sector públic de la comunitat autònoma, amb una regulació semblant a la que conté la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de fundacions, per ales fundacions del sector públic estatal. Així mateix, la regulació de les societats mercantils públiques s’inspira, en molts d’aspectes, en les normes que conté, respecte de l’Administració de l’Estat, la Llei 33/2003, de 2 de novembre, del patrimoni de les administracions públiques.
Finalment, un tercer grup recull, també per primera vegada, la regulació relativa als consorcis que, d’acord amb els criteris de vinculació que estableix l’article 85.4 de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears, han de sotmetre el seu règim jurídic a l’ordenament públic autonòmic, i considera en aquest sentit la seva personificació juridicopública. La regulació d’aquests consorcis s’efectua, en tot cas, de manera separada dels organismes públics típics, atesa la naturalesa peculiar –associativa-‐ i la configuració-‐essencialment estatutària-‐ d’aquest tipus d’ens (EXPOSICIÓ DE MOTIUS de la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears).
En qualsevol cas, la regulació que fa la Llei 7/2010, acull, adapta i millora el plantejament de la LOFAGE (modificada per la Llei 28/2006, de 18 de juliol, d’agències estatals), cosa que no feia la Llei 3/1989, de 29 de març, d’entitats autònomes i empreses públiques i vinculades a la CAIB, fet que s’explica, en definitiva, pel moment en què apareix, abans de la LOFAGE.
4. RÈGIM JURÍDIC DEL SECTOR PÚBLIC INSTRUMENTAL VIGENT A LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS
Excedeix del propòsit d’aquestes línies l’exposició del règim jurídic del sector públic instrumental, però sí que resulta imprescindible recordar les seves línies mestres.
4.1. Disposicions generals a la Llei 7/2010, de 21 de juliol, del sector públic instrumental de la comunitat autònoma de les Illes Balears
La Llei 7/2010, de 21 de juliol, estableix al seu Títol Preliminar les Disposicions Generals aplicables a tot el sector públic instrumental que regula la mateixa Llei. En aquest sentit, la Llei regula als articles 1 a 27, totes les qüestions referents a l’objecte, àmbit d’aplicació i classificació dels ens que integren el sector públic instrumental; requeriments previs a la
creació dels ens; règim economicofinancer; òrgans de direcció i recursos humans; règim de contractació i patrimonial; i el règim d’assessorament jurídic i de defensa en judici.
4.2. Organismes públics. Concepte i règim jurídic
L’article 28 de la Llei 10/2007, estableix que els organismes públics són els creats sota la dependència o vinculació de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears per dur a terme activitats d’execució o de gestió, tant administratives com de contingut econòmic, de la competència de l’Administració de la comunitat autònoma, les característiques de les quals justifiquin la seva organització i funcionament en règim de descentralització funcional.
Així mateix, també estableix que els organismes públics tenen personalitat jurídica pública diferenciada i patrimoni propis, com també autonomia de gestió, en els termes que preveu la mateixa Llei i en concordança amb la legislació de finances de la Comunitat Autònoma. A més, els organismes públics disposen de tresoreria pròpia, amb excepció dels organismes autònoms.
Pel que fa a la seva esfera de competències, l’article 29.2 estableix que els corresponen les potestats administratives necessàries per al compliment de les seves finalitats, en els termes que prevegin els seus estatuts, llevat de la potestat expropiatòria.
Com ja s’ha dit anteriorment, els organismes públics es classifiquen en organismes autònoms i entitats públiques empresarials. D’aquesta manera, l’article 30 de la Llei, estableix que, els organismes autònoms s’adscriuen a una conselleria a la qual correspon la direcció, l’avaluació i el control dels resultats de la seva activitat i, les entitats públiques empresarials s’adscriuen a una conselleria o a un organismes autònoms, que han d’exercir les funcions de direcció, avaluació i el control dels resultats de la seva activitat.
Així mateix, l’article 31 determina que els organismes públics s’han d’ajustar al principi d’instrumentalitat respecte de les finalitats i els objectius que tenguin específicament assignats. En qualsevol cas, la llei de creació de l’organisme públic pot reconèixer una especial autonomia o independència funcional de l’ens respecte de l’Administració de la comunitat autònoma per raó de les funcions que s’atribueixen a l’ens. En aquests casos, l’organisme s’ha de regir per la seva normativa especifica en els aspectes precisos per fer plenament efectiva aquesta autonomia o independència.
La creació dels organismes públics s’ha de fer per llei (article 34 de la Llei 7/2010). Així mateix, el Consell de Govern haurà d’aprovar el projecte de llei de creació a proposta de la conselleria a la qual es prevegi adscriure l’organisme.
Una vegada en vigor la llei de creació de l’organisme, el Consell de Govern, a proposta de la persona titular de la conselleria d’adscripció, i amb l’informe preceptiu de la conselleria competent en matèria d’hisenda i pressuposts, haurà d’aprovar els estatuts per decret (article 35.1 de la Llei 7/2010).
Així mateix, la modificació o refosa dels organismes públics s’haurà de fer per llei de Parlament de les Illes Balears (article 36.1). No obstant això, quan es tracti de modificacions que afectin únicament aspectes establerts només en els estatuts, la modificació s’ha de fer per decret. En tot cas, les modificacions o refoses que afectin substancialment aspectes propis del pla d’actuació inicial o de l’estudi economicofinancer, a què es refereix l’article 5
de la Llei, requeriran l’elaboració d’un nou pla d’actuació i d’un nou estudi economicofinancer (article 36.2 i punt 3 de la Llei).
Finalment, pel que fa a l’extinció dels organismes públics, l’article 37 estableix que es produirà per: a)determinació d’una llei, i, b) per decret del Consell de Govern, a proposta de la conselleria d’adscripció, i amb l’informe previ i favorable de les conselleries competents en matèria d’hisenda i en matèria de funció pública, en els casos següents: 1r) pel transcurs del temps d’existència fixat en la llei de creació; 2n) perquè les seves finalitats i objectius han estat assumits en la seva totalitat pels serveis de l’Administració de la comunitat autònoma;
3r) perquè les seves finalitats i objectius han estat complerts en la seva totalitat, de forma que no es justifica la pervivència de l’organisme públic.
4.2.1. Organismes autònoms
Els organismes autònoms són organismes públics als quals s’encarrega, en execució de programes específics de l’activitat d’una conselleria, la realització d’activitats administratives, de foment, de prestació o de gestió de serveis públics. Així mateix, els organismes autònoms es regeixen pel dret administratiu (article 38 de la Llei 7/2010).
4.2.2. Entitats públiques empresarials
Les entitats públiques empresarials són organismes públics als quals s’encarrega la realització d’activitats de prestació, gestió de serveis o producció de béns d’interès públic susceptibles de contraprestació. Excepcionalment, la llei de creació pot autoritzar que s’inclogui en els estatuts de l’entitat la realització d’activitats de foment, sempre que es tracti d’actuacions accessòries respecte de les funcions i competències principals atribuïdes a l’entitat. Així mateix, les entitats públiques empresarials es regeixen pel dret públic en la formació de la voluntat dels seus òrgans, en l’exercici de les potestats administratives que tenen atribuïdes i en allò que prevegi la Llei 7/2010, una altra norma amb rang de llei o els estatus de l’entitat. En la resta d’aspectes, es regeixen pel dret privat (article 42 de la Llei 7/2010). Així mateix, les potestats administratives atribuïdes a les entitats públiques empresarials només poden ser exercides pels òrgans de les entitats als quals s’assigni expressament en els seus estatuts aquesta facultat (article 43 de la Llei 7/2010).
4.3. Organismes de naturalesa privada de titularitat pública. Concepte
L’article 47 de la Llei 7/2010 estableix que són organismes de naturalesa privada de titularitat pública les societats mercantils públiques i les fundacions del sector públic. Així mateix, l’article 48 de la mateixa llei estableix que els òrgans de naturalesa privada de titularitat pública tenen personalitat jurídica privada i en cap cas poden exercir potestats administratives.
4.3.1. Societats mercantils públiques
4.3.1.1. Concepte i règim general
L’article 51 de la Llei 7/2010 defineix el que són les societats mercantils públiques de la comunitat autònoma de les Illes Balears. A tals efectes, estableix que són aquelles societats mercantils amb participació majoritària en el capital social, directa o indirecta, de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears o dels ens que integren el sector públic instrumental regulat a la mateixa llei.
No obstant, afegeix, que les societats mercantils públiques es regeixen per l’ordenament jurídic privat, excepte en els aspecte a què es refereix la Llei 7/2010 i la resta de normativa de Dret Públic que li sigui d’aplicació.
4.3.1.2. Creació, modificació i extinció
La creació de societats mercantils públiques de la comunitat autònoma de les Illes Balears i les eventuals modificacions de l’escriptura pública de constitució, com també els actes d’adquisició o de pèrdua de la posició majoritària, directa o indirecta, de la comunitat autònoma i l’extinció de l’entitat, requereixen l’acord previ del Consell de Govern (article 52 de la Llei 7/2010).
L’acord s’ha d’adoptar a proposta de la conselleria interessada i amb un informe preceptiu de la conselleria competent en matèria d’hisenda i pressuposts. En tot cas, les modificacions de l’escriptura de constitució que afectin substancialment aspectes propis del pla d’actuació inicial o de l’estudi economicofinancer, requereixen l’elaboració d’un nou pla d’actuació i d’un nou estudi economicofinancer (article 52.2 i punt 3 de la Llei 7/2010).
4.3.2. Fundacions del sector públic
4.3.2.1. Concepte i règim general
L’article 55 de la Llei 7/2010 estableix que són fundacions del sector públic de la comunitat autònoma de les Illes Balears les fundacions constituïdes amb una aportació majoritària, directa o indirecta, de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears o els seus ens instrumentals, i també aquelles altres el patrimoni fundacionals de les quals, amb caràcter permanent, està integrat en més d’un 50 per cent per béns i drets cedits per entitats del sector públic autonòmic.
Les fundacions del sector públic, afegeix, es regeixen per l’ordenament jurídic privat, excepte en els aspectes a què es refereix la Llei 7/2010, i la resta de normativa de Dret Públic que li sigui d’aplicació.
Així mateix, la mateixa llei estableix que exerceix el protectorat de les fundacions del sector públic l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears mitjançant les conselleries d’adscripció corresponents, de conformitat amb el que s’estableixi reglamentàriament.
4.3.2.2. Creació, modificació i extinció
Pel que fa a la creació, modificació de l’escriptura de constitució i l’extinció de fundacions del sector públic, l’article 56 de la Llei 7/2010 estableix que, es requereix acord previ del Consell de Govern. Així mateix, també requereixen acord les cessions o aportacions de béns i drets a una fundació prèviament constituïda quan, com a conseqüència d’aquestes, es produeixi la circumstància a la qual es refereix l’article 55.1 de la llei, com també els actes o els negocis que determinin la pèrdua del caràcter de fundació del sector públic autonòmic.
En qualsevol cas, l’acord s’ha d’adoptar a proposta de la conselleria interessada, amb els informes preceptius de les conselleries competents en matèria d’hisenda i pressuposts i en matèria de fundacions, i també, en el cas d’extinció de l’ens, de la conselleria competent en matèria de funció pública.
En tot cas, les modificacions de l’escriptura de constitució que afectin substancialment aspectes propis del pla d’actuació inicial o de l’estudi economicofinancer, requereixen l’elaboració d’un nou pla d’actuació i d’un nou estudi economicofinancer
4.4. Consorcis
4.4.1. Concepte i règim general
L’article 58 de la Llei 7/2010, estableix que són consorcis de la comunitat autònoma de les Illes Balears els que estan finançats majoritàriament, directament o indirectament, per l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears o pels seus ens públics instrumentals, i també els consorcis en què els membres dels òrgans de direcció són designats en més d’un cinquanta per cent per l’Administració de la comunitat autònoma o pels seus ens públics instrumentals. En tot cas, afegeix, la creació o l’adhesió a un consorci requereix que se’n formalitzi el conveni de col·∙laboració corresponent amb els altres ens consorciats, en que qual s’ha de fixar el règim de finançament i el nombre de representats de cada ens als òrgans de direcció.
Els consorcis són entitats de dret públic que poden exercir les potestats administratives necessàries per al compliment de les seves finalitats, en els termes que prevegin els seus estatuts, llevat de la potestat expropiatòria.
Així mateix, s’han de regir, amb caràcter general i sense perjudici de les particularitats que s’estableixin en els seus estatuts, pel dret administratiu. D’acord amb això, són aplicables als consorcis, a més de les normes establertes en la mateixa llei i, en particular, les corresponents als organismes autònoms, en la mesura que siguin compatibles amb la naturalesa peculiar d’aquests ens.
No obstant, quedaran fora de l’àmbit d’aplicació d’aquesta llei, els consorcis constituïts per la comunitat autònoma de les Illes Balears amb altres administracions públiques en els quals no concorrin les circumstàncies que s’estableixen a l’article 58.1 de la Llei.
4.4.2. Creació, modificació, extinció i fusió
Pel que fa a la creació, modificació i l’extinció dels consorcis, l’article 59 de la Llei 7/2010, estableix que es requereix l’acord previ del Consell de Govern. L’acord s’haurà d’adoptar a proposta de la conselleria afectada, amb l’informe preceptiu de la conselleria competent en matèria d’hisenda i pressuposts i també, en el cas d’extinció de l’ens, de la conselleria competent en matèria de funció pública, i ha d’autoritzar la persona titular de la conselleria sectorial a què s’adscrigui l’ens perquè subscrigui el conveni de col·∙laboració corresponent.
En tot cas, l’acord del Consell de Govern que decideixi la participació de la comunitat autònoma en un consorci ha de determinar, expressament, si escau, la seva subjecció a l’ordenament autonòmic de conformitat amb els criteris establerts a l’article 58.1 de la llei.
Per altra part, la fusió de consorcis requereix, a més de l’acord dels òrgans de direcció corresponents de cadascun dels consorcis afectats, l’acord previ del Consell de Govern, a proposta conjunta de les conselleries d’adscripció i de la conselleria competent en matèria d’hisenda i pressuposts.
En tot cas, les modificacions o fusions que afectin substancialment aspectes propis del pla d’actuació o de l’estudi economicofinancer, requereixen l’elaboració d’un nou pla d’actuació o d’un nou estudi economicofinancer
5. EL PROCÉS DE “RACIONALITZACIÓ” DEL SECTOR PÚBLIC EN L’ÀMBIT ESTATAL
El procés de “racionalització” del sector empresarial públic estatal s’ha produït principalment degut a l’impacte de la Unió Europea i als seus principis de lliure concurrència, llibertat de circulació, prohibició d’ajudes públiques i principi d’igualtat entre l’empresa pública i privada. En aquest sentit, pot dir-‐se que dins l’àmbit estatal el procés de reorganització s’ha iniciat amb lleis com la Llei 5/1995, de 23 de març, de règim d’alienació de participacions públiques en determinades empreses, que instaurà els mecanismes d’autorització administrativa prèvia sobre empreses públiques privatitzades com a mecanisme de control públic substitutiu de l’exercici per via de la participació accionarial majoritària. També destaca l’impuls privatitzador donat a partir de l’Acord del Consell de Ministres de 28 de juny de 1996: pel qual s’aproven les bases del “Programa de Modernització del Sector Púbic Empresarial de l’Estat”.
A partir de l’Acord de racionalització del sector públic empresarial de l’Estat adoptat el 30 d’abril de 2010 com a resposta als objectius fixats en el “Pla d’acció immediata 2011-‐
2013” i en el compromís assumit pel Govern amb l’actualització del Pla d’Estabilitat enviat a Brussel·∙les, s’inicia una reordenació provocada, principalment, per la crisis econòmica.
Segons explica l’Acord, el Govern empren amb les mesures que contempla, una profunda reestructuració del sector públic empresarial amb la finalitat d’augmentar la seva eficiència i eficàcia i reduir la despesa pública que allò comporta.
Per altra part, el 3 de juny de 2011 el Consell de Ministres aprovà dos acords que continuen amb les mesures de racionalització de l’Administració General de l’Estat. Per una part, el Reial Decret 776/2011, de 3 de juny, mitjançant el qual es suprimeixen determinats òrgans col·∙legiats i s’estableixen criteris per a la normalització en la creació d’òrgans col·∙legiats a l’Administració General de l’Estat i els seus Organismes Públics, pel qual es suprimeixen cent vuitanta-‐i-‐nou òrgans col·∙legiats, i d’altra part, un acord que suposa l’eliminació de tres fundacions públiques estatals i la reducció de la participació estatal en
altres cinc. Així mateix, l’esmentat Reial Decret 776/2011 estableix criteris per a la normalització en la creació de futurs òrgans col·∙legiats (art. 2) que, en una primera valoració no constitueixen més que manifestacions del marc normatiu preexistent i dels seus principis.
Fins a l’actualitat, en puritat les mesures adoptades responen a la idea de la reordenació i reorganització exclusivament des del punt de vista de la reducció del dèficit públic i de manera absolutament desconnectada dels programes i mesures de reforma i modernització de l’Administració, per la qual cosa, no pot parlar-‐se tècnicament de “racionalització”4.
En qualsevol cas, s’ha de tenir en compte que en el Consell de Ministres de 5 de gener de 2012 es presentà per part del Ministre d’Hisenda i Administracions Públiques l’Informe sobre la situació del Sector públic empresarial i fundacional, i el seu redimensionament, que servirà de pauta per a desenvolupar la reclamada racionalització del sector públic instrumental.
6. EL PROCÉS DE REESTRUCTURACIÓ DEL SECTOR PÚBLIC INSTRUMENTAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS
Un dels primers punts que es desprenen de l’anàlisi de l’evolució del sector públic autonòmic en les darreres dècades d’autogovern, són les causes de la intensa proliferació d’ens instrumentals. De manera esquemàtica, les causes d’aquesta proliferació descontrolada són les següents:
a) La pròpia creació i desenvolupament del model autonòmic que desplega els seus efectes multiplicadors en l’exercici de les pròpies competències organitzadores de la seva pròpia Administració i sector públic.
b) El desenvolupament de l’Estat del benestar amb ciutadans que demanden cada vegada més i millors serveis a l’Administració i són, en conseqüència, més conscients dels seus drets, en context econòmic favorable.
c) Cerca d’una major flexibilitat en la gestió dels recursos evitant els règims administratius i de control més rígids. En definitiva, la denunciada “fuita del Dret administratiu” per la doctrina. No hi ha hagut dons una vertadera voluntat de redissenyar de l’organització. Per altra part, tampoc s’ha produït, en termes generals, un canvi en les relacions amb l’Administració matriu que assigna objectius i finança l’activitat de l’entitat mitjançant instruments com el contracte programa o contracte de gestió.
4 En aquest sentit es manifesta MONTOYA MARTÍN. (2012): “Reflexiones sobre el sector público instrumental en un contexto de crisis econòmica: la inaplazable hora de la racionalitzación”, VII Congreso AEPDA Tarragona, 10-‐11 de febrero de 2012.
6.1. L’IMPACTE DE LA CRISI ECONÒMICA EN EL SECTOR PÚBLIC INSTRUMENTAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS. MESURES DE RACIONALITZCIÓ, REORGANITZACIÓ I/O REESTRUCTURACIÓ.
La magnitud de la crisi ha suposat la reforma de l’article 135 de la Constitució Espanyola.
Amb aquesta reforma es consagra al màxim nivell normatiu l’estabilitat pressupostària com a límit de l’acció i orientació dels poders públics. La reforma constitucional té com un dels seus principals objectius evitar que les Comunitats Autònomes utilitzin la seva autonomia pressupostària i financera per incórrer en un dèficit que posi en crisi la credibilitat econòmica de l’Estat. En conseqüència, el volum de deute públic del conjunt de les Administracions Públiques en relació amb el producte interior brut de l’Estat no podrà superar, a excepció d’alguns casos, el valor de referència establert en el TFUE.
El desenvolupament de la Unió Europea comporta l’aparició d’un “nou escenari constitucional” en el que l’estabilitat pressupostària suposa un fonament bàsic de l’Europa unida, donat que els Estats membres han renunciat a la seva sobirania monetària en raó a l’existència d’una sola política monetària i una sola autoritat en aquest camp, el Banc Central Europeu.
En aquest sentit, davant la necessitat de que Espanya ajusti el seu dèficit públic per sota del tres per cent del PIB, el Govern, mitjançant el Consell de Política Fiscal i Financera, instà el 22 de març de 2010 a les Comunitats Autònomes a arribar a un acord per garantir la sostenibilitat de les finances públiques 2010-‐2013, incloent l’assumpció del compromís de presentar un “Pla de racionalització de les estructures del seus respectius sectors públics, administratius i empresarials” amb l’objectiu de millorar l’eficàcia i reduir la despesa pública.
El procés de reordenació del sector públic de les Illes Balears convé emmarcar-‐lo en un doble escenari, abans i després de les eleccions autonòmiques de maig de 2011. Així, l’anterior govern plantejà un pla de reducció del sector públic, en el que unint les mesures inicialment previstes i les adoptades amb posterioritat, es contemplava l’extinció o transformació de 112 ens, si bé dos ens ja s’havien donat de baixa amb anterioritat a l’1 de juliol de 2010, de manera que les baixes previstes des d’aquella data serien 110, entre els quals hi ha 89 consorcis, 11 societats, 4 fundacions i 6 ens públics. La major part dels ens estava previst que es fusionessin per donar lloc a altres nous o ser absorbits per altres preexistents, i tan sols en 6 casos (3 consorcis i 3 societats) es produiria la supressió dels ens sense incloure’ls en cap procés de fusió o integració. Per altra banda, es preveien 22 altes, amb 15 nous consorcis, 4 societats, 2 ens públics i una fundació.
Pel que fa al nou govern autonòmic, el president del Govern Balear anuncià amb data 28 de setembre de 2011 l’eliminació de 92 entitats públiques (77 consorcis, 8 fundacions i 7 empreses públiques), si bé tan sols es disposava d’informació parcial de les actuacions previstes.
No obstant, en data 30 de març de 2012 s’adoptà l’Acord del Consell de Govern pel qual s’aprovà la primera fase del Projecte de Reestructuració del Sector Públic Instrumental de les Illes Balears. Recentment, el 29 de juny de 2012, s’adoptà un segon Acord del Consell de Govern pel qual s’aprovà la segona fase del Projecte de Reestructuració del Sector Públic Instrumental de les Illes Balears.
