Gesetzlicher Mindestlohn:

Fafo-Report 2012:17 ISBN 978-82-7422-877-1 ISSN 0801-6143 Bestell-Nummer 20244 Borggata 2B/Postfach 2947 Tøyen

N-0608 Oslo www.fafo.no

Line Eldring und Kristin Alsos Gesetzlicher Mindestlohn:

Die nordischen Länder und Europa

Gesetzlicher Mindestlohn:

Die nordischen Länder und Europa

Dieser Bericht wurde im Auftrag der nationalen Gewerkschafts- verbände in Dänemark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden verfasst. Der Zweck ist, eine Übersicht darüber zu geben, wie die Mindestlohnregelungen in anderen europäischen Ländern gestaltet sind und greifen, und zusammenfassend zu beschreiben, welche Umstände in den Arbeitsmärkten der nordischen Länder dem

Bedarf an gesetzlichen Mindestlöhnen entgegenwirken können. Gesetzlicher Mindestlohn: Die nordischen Länder und EuropaLine Eldring und Kristin Alsos

Line Eldring und Kristin Alsos

Gesetzlicher Mindestlohn:

Die nordischen Länder und Europa

Fafo-Report 2012:17

© Fafo 2012

ISBN 978-82-7422-877-1 (Papierausgabe) ISBN 978-82-7422-878-8 (Webausgabe) ISSN 0801-6143

Umschlag: Fafo Informationsbüro Druck: Allkopi AS

Inhaltsverzeichnis

Vorwort ... 5

1 Einleitung ... 7

1.1 Regelungen zum Mindestlohn in Europa ... 8

1.2 Inhaltliche Gliederung des Berichts ... 12

2 Ein europäischer Mindestlohn? ... 13

2.1 Die EU und die Anpassung von Lohn und Gehältern ... 13

2.2 Das Europäische Parlament und Mindestlohn ... 15

2.3 Die europäischen Gewerkschaften und der Mindestlohn ... 19

3 Gesetzliche Mindestlöhne in Europa ... 23

3.1 Zweck ... 24

3.2 Festsetzung, Regulierung und Handhabung ... 26

3.3 Wer bekommt einen Mindestlohn ... 28

3.4 Das Mindestlohnniveau ... 31

3.5 Mindestlohn und Armut ... 35

3.6 Beschäftigungseffekte ... 39

4 Gesetzlicher Mindestlohn in einzelnen Ländern ... 41

4.1 Großbritannien ... 42

4.2 Die Niederlande ... 46

4.3 Frankreich ... 51

4.4 Mittel- und Osteuropa ... 54

5 Länder ohne gesetzlichen Mindestlohn ... 59

5.1 Deutschland ... 59

5.2 Österreich ... 67

5.3 Italien ... 72

6 Gesetzlicher Mindestlohn in den nordischen Ländern? ... 77

6.1 Mindestlohnregelung in den nordischen Ländern ... 77

Herausforderungen für die Mindestlohnregelungen in den nordischen Ländern ... 85

6.2 Gesetzlicher Mindestlohn und Kollektivvertragssystem ... 88

6.3 Gesetzlicher Mindestlohn aus der Sicht der nordischen Länder ... 91

Vorwort

Dieser Bericht wurde im Auftrag der nationalen Gewerkschaftsverbände (Landsorganisasjonen, Kürzel LO) in Dänemark, Norwegen und Schweden, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK) in Finnland und Althýdussamband Íslands (ASÍ) in Island verfasst. Der Zweck ist, eine Übersicht darüber zu geben, wie die Mindestlohnregelungen in anderen europäischen Ländern gestaltet sind und greifen, und zusammenfassend zu beschreiben, welche Umstände in den Arbeitsmärkten der nordischen Länder dem Bedarf an gesetzlichen Mindestlöhnen entgegenwirken können.

Der Ausgangspunkt für die Arbeit war die Diskussion darüber, inwieweit es einen Bedarf für eine europäische Gesetzgebung auf diesem Gebiet gibt. Wir möchten uns an dieser Stelle sehr herzlich bei den Vertretern der nordischen Gewerkschaftsverbände bedanken, die mit schriftlichem Material, Ideen und Gesprächen beigetragen haben, sowie bei anderen Informanten, die uns mit ihren Fachkenntnissen zu diesem Thema geholfen haben. Herzlichen Dank an Nordens Fackliga Samorganisation (The Council of Nordic Trade Unions) für ihre Unterstützung zu diesem Projekt.

Die Arbeit baut auf einer früheren Fafo-Analyse über gesetzlichen Mindestlohn auf, die im Jahre 2005 von Håvard Lismoen und Torgeir Aarvaag Stokke durchgeführt wurde.¹ Torgeir nahm auch eine zentrale Rolle in der Planung und zu Beginn der Arbeit mit der neuen Untersuchung ein, als er im Dezember 2011 plötzlich verstarb, was bei uns große Trauer auslöste. Ein Teil des Berichts baut auf dem Text von Håvard und Torgeir aus dem Jahre 2005 und Aktualisierungen dieses Materials auf, und wir sind ihnen beiden einen großen Dank für diese grundlegenden Arbeiten schuldig. Die Planungen und die Sortierung des Datenmaterials durch Torgeir im Herbst 2011 haben auch die Vorgaben für die weitere Arbeit an diesem Bericht geliefert.

Im Forschungsinstitut Fafo möchten wir zudem Kristian Rose Tronstad für die Hilfe bei der Zusammenstellung der Armutsdaten, Anne Mette Ødegård für ihre Anmerkungen sowie die Veröffentlichungsabteilung von Fafo für ihre ausgezeichnete Arbeit bei der Vorbereitung des Manuskripts für den Druck danken. Wir möchten auch Jens-Uwe Kumpch und dem Sprachdienstleister Akasie Spraktjenester AS für die Übersetzung des Berichts aus dem Norwegischen ins Deutsche danken.

Oslo, im Mars 2012

Line Eldring und Kristin Alsos

1 Lismoen, H. & Stokke, T.Aa. (2005), Lovfestet minstelønn i Norge? (Gesetzlicher Mindestlohn in

1 Einleitung

„Die Erwägung eines gesetzlichen Mindestlohns als Maßnahme muss ihren Ausgangspunkt darin nehmen, welche Probleme man lösen möchte.“²

Dieses Zitat stammt aus dem letzten Absatz des vorigen Fafo-Berichts über gesetzlichen Mindestlohn – und stellt als einen guten Ausgangspunkt für diese aktualisierte Analyse dar. Im Laufe des ersten Jahrzehnts in diesem Jahrtausend ist das Thema gesetzlicher Mindestlohn in Europa wieder aktuell geworden. Eine massive Arbeitskraftmobilität vom Osten in den Westen im Zuge der EU-Erweiterungen in den Jahren 2004 und 2007 hat den Druck auf bestehende nationale Regelungen erhöht, und die Folgen der Finanzkrise haben große Teile des europäischen Arbeitsmarkts mit brutaler Kraft getroffen. Diese Entwicklung hat wichtige und grundlegende Fragen darüber aufgeworfen, wie Arbeitnehmern ein anständiger Lohn gesichert werden kann, und ob es notwendig ist, nach neuen Lösungen zu suchen. Eine mögliche europäische Regelung für einen Mindestlohn ist mehrmals im Europaparlament und im Europäischen Gewerkschaftsbund (ETUC) diskutiert worden – und Vieles deutet darauf hin, dass die Diskussionen weitergehen. Der Zweck dieses Berichts ist es, mit Daten als Grundlage für die weiteren Debatten bezüglich einer gesetzlichen Regelung zum Mindestlohn beizutragen. In den meisten europäischen Ländern gibt es bereits Regelungen zu gesetzlichen Mindestlöhnen, während dies bisher für die nordischen Länder ein fremder Gedanke gewesen ist. Deshalb ist es erforderlich, größere Einsichten darin zu erhalten, wie solche Regelungen gestaltet sind und welche Wirkungen sie haben.

Wir möchten auch näher darauf eingehen, wie der Mindestlohn in den wenigen EU- Ländern festgesetzt wird, die bisher noch keinen gesetzlichen Mindestlohn haben.³

2 Lismoen & Stokke, 2005:46.

3 Island und Norwegen sind keine EU-Mitglieder, über den EWR-Vertrag jedoch Teil des gemeinsamen EU-Marktes und damit den meisten EU-Bestimmungen unterworfen.

1.1 Regelungen zum Mindestlohn in Europa

Im Folgenden werden wir einige Hauptzüge dieser unterschiedlichen Regelungsmechanismen zum Mindestlohn näher erläutern, bevor wir uns in den nächsten Kapiteln näher mit den Bestimmungen für den gesetzlichen Mindestlohn beschäftigen werden. Grundlage der Regelungen zum Mindestlohn in den nordischen Ländern und Europa sind Tarifverträge und/oder die Gesetzgebung auf nationaler Ebene. Hierbei kann man zwischen drei Formen des Mindestlohns unterscheiden:

• Gesetzlicher Mindestlohn. Mindestarbeitsentgelt, das durch Gesetz oder Verordnung geregelt ist. In der Regel ein Satz für alle erwachsenen Arbeitnehmer auf dem gesamten Arbeitsmarkt, der damit begründet wird, einen anständigen Lebensstandard zu sichern. Solche gesetzlichen Mindestlöhne gibt es nicht in den nordischen Ländern.

• Allgemeinverbindlicher Mindestlohn. Ausweitung des tariflich vereinbarten Geltungsbereichs eines Mindestlohns, so dass dieser für eine ganze Region, einen Wirtschaftszweig und/oder Beruf unabhängig davon gilt, ob die Arbeitgeber und/

oder Arbeitnehmer organisiert sind. Diese Form der Allgemeinverbindlichkeit ist in Finnland und in Island verbreitet und wurde in den letzten Jahren auch in Norwegen häufiger angewandt.

• Tariflich vereinbarter Mindestlohn. Zwischen den Tarifparteien ausgehandelter Lohn, der das Mindestzahlungsvermögen des Arbeitgebers widerspiegeln soll und durch lokale Zuschläge ergänzt werden kann. Der tariflich vereinbarte Mindestlohn ist in den nordischen Ländern von großer Bedeutung.

Gesetzlicher Mindestlohn. Unter gesetzlichem Mindestlohn versteht man ein Mindestgehaltsniveau, das entweder durch Gesetz oder Rechtsverordnung festgelegt wird. Wie genau der der gesetzliche Mindestlohn festgesetzt wird, ist von Land zu Land unterschiedlich. Das wichtigste Moment ist, dass der Gesetzgeber ein Mindestarbeitsentgelt oder ein Verfahren dafür festgelegt hat, wie ein Mindestlohn zu errechnen ist. Der gesetzliche Mindestlohn kann allen Arbeitnehmern in einem Land garantiert sein, es können jedoch auch für einzelne Gruppen Ausnahmen vereinbart worden sein, oder der Mindestlohn kann – vorrangig nach Alter – abgestuft sein. In der Regel wird es sich jedoch um einen Satz für erwachsene Arbeitnehmer handeln, und dieser gilt in allen oder in fast allen Teilen des Arbeitsmarktes. So gesehen wird der gesetzliche Mindestlohn oftmals überall bekannt sein. Ein gesetzlicher Lohn legt eine Lohnuntergrenze für ein Arbeitsentgelt fest. Diese Lohnuntergrenze ist nach unten hin nicht durchlässig, während es nach oben Abweichungen geben kann.

Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen: In vielen europäischen Ländern

vereinbarten Mindestlohn. Das erfolgt in der Hauptsache durch verschiedene Formen der Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen, wobei der Geltungsbereich der Mindestlohnsätze und anderer Tarifbestimmungen nicht nur die Tarifvertragsparteien und deren Mitglieder ist, sondern den gesamten Wirtschaftszweig oder die gesamte Berufsgruppe umfasst, die vom Umfang der Vereinbarung erfasst werden. Ein nicht- organisierter Betrieb mit nicht-organisierten Arbeitnehmern muss in einem solchen Fall den allgemeinverbindlichen Mindestlohn zugrundelegen, doch die Möglichkeiten der Arbeitnehmer zu kollektiven Verhandlungen über Zuschläge auf lokaler Ebene können deutlich schwächer sein als in organisierten Betrieben.

Tariflich vereinbarter Mindestlohn: Eine ganz andere Form des Mindestlohns ist das durch Tarifverträge vereinbarte Mindestentgelt. Dieser Mindestlohn liegt in der Regel über dem gesetzlichen Mindestlohn. Der tariflich vereinbarte Mindestlohn gilt nur zwischen den Tarifparteien und ist nur für die Mitglieder der Tarifparteien verbindlich. Arbeitgeber, die durch diese Vereinbarung gebunden sind, können dennoch verpflichtet sein, diese auch auf nicht-organisierte Arbeitnehmer im Unternehmen auszuweiten. Die Lohnbildung im Tarifbereich entscheidet auch darüber, wie viele Personen letztendlich den tariflichen Mindestlohn bekommen und wie viele mithilfe lokaler Zuschläge über dieser Lohnuntergrenze entlohnt werden. Handelt es sich stattdessen um einen tariflich vereinbarten Normallohn, sind die Möglichkeiten für lokale Zuschläge weitaus eingeschränkter. Ansonsten macht es keinen Unterschied aus, ob der Tariflohn Mindestlohn oder Normallohn ist; der Unterschied zum gesetzlichen Mindestlohn wird in beiden Fällen groß sein. Aus diesem Grund vereinfachen wir die weitere Erörterung des Tariflohns darauf, dass sie von Mindestlohnsätzen handelt.

Gesetzlicher Mindestlohn und tariflich vereinbarter Mindestlohn sind in der Regel ausgehend von ziemlich unterschiedlichen Kriterien und Mechanismen festgesetzt. Eine Reihe von Übereinkommen und Empfehlungen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) hat zum Zweck, den Arbeitnehmern sozialen Schutz in Form eines akzeptablen Mindestgehalts zu sichern. Dem europäischen Sozialpakt zufolge soll das Recht des Arbeitnehmers auf ein Entgelt, das ihnen und ihren Familien einen angemessenen Lebensstandard sichert, anerkannt werden. Solche Sichtweisen liegen in der Hauptsache dem gesetzlichen Mindestlohn zugrunde. Das bedeutet, dass auch die tatsächlichen Lebenshaltungskosten für die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns von großer Bedeutung sind.

Der tariflich vereinbarte Mindestlohn wird dagegen in Verhandlungen zwischen Parteien festgesetzt und ist das Ergebnis der Lohn- und Gehaltspolitik und der Verhandlungsposition der Tarifparteien. Wenn wir uns vorstellen, dass der Mindestlohn in einem zentralen oder landesweit geltenden Tarifvertrag festgesetzt wird, ist der tariflich festgelegte Mindestlohn Ausdruck der Lohnuntergrenze für die Zahlungsfähigkeit des Arbeitgebers vor Ort. Verfügt der Arbeitgeber nicht über diese Zahlungsfähigkeit, muss die Beschäftigtenzahl reduziert oder der Betrieb des

Unternehmens eingestellt werden. Hat der Arbeitgeber eine bessere Zahlungsfähigkeit, werden die Arbeitnehmer versuchen, durch Verhandlungen lokale Lohnzuschläge zu erreichen.

21 der 27 EU-Länder haben einen gesetzlichen Mindestlohn mit Sätzen, der bei etwa 30 bis 50 Prozent des Durchschnittslohns in dem jeweiligen Land liegt. Der Gültigkeitsbereich von Tarifverträgen variiert in europäischen Ländern zwischen sehr weit bis sehr gering. Wie aus Tabelle 1.1 ersichtlich, variiert der Gültigkeitsbereich der Tarifverträge nicht notwendigerweise im Takt mit dem Organisationsgrad der Arbeitnehmer. Dies hängt damit zusammen, dass die meisten Länder darüber hinaus Regelungen für die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen haben. In der Tabelle haben wir die Länder nach dem Vorkommen unterschiedlicher Bestimmungen zur Regelung des Mindestlohns geordnet.

Am stärksten verbreitet ist die Kombination aus gesetzlichem Mindestlohn und Regelungen zur Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen – dies gilt für 18 der 29 in dieser Übersicht berücksichtigten Länder (27 EU-Länder sowie Island und Norwegen). Drei der Länder haben einen gesetzlichen Mindestlohn, jedoch keine Allgemeinverbindlichkeit. Sechs der Länder haben eine Allgemeinverbindlichkeit oder Varianten davon, jedoch keinen gesetzlichen Mindestlohn. Nur drei Länder – Italien, Dänemark und Schweden – haben weder einen gesetzlichen Mindestlohn oder eine Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen. In Italien gibt es allerdings eine Regelung in der Verfassung darüber, dass alle Arbeitnehmer das Recht auf eine gerechte Entlohnung haben, was in der Praxis einem Gehalt entspricht, das tariflich vereinbart wurde. Keines der nordischen Länder hat einen gesetzlichen Mindestlohn.

In Schweden und Dänemark wird der Mindestlohn ausschließlich durch Tarifverträge festgesetzt, und die Parteien gehen davon aus, dass die Tarifverträge einen starken Ansteckungseffekt auf diejenigen haben, die nicht direkt dadurch gebunden werden.

Dies ist auch der norwegische Ausgangspunkt, wobei hier der Gültigkeitsbereich des Tarifvertrags zunächst einmal kleiner ist. Deshalb besteht die Möglichkeit, einen tariflich vereinbarten Mindestlohn als allgemeinverbindlich zu erklären, und im Januar 2011 waren vier Tarifverträge in Norwegen allgemeinverbindlich. In Finnland und Island ist der tarifliche Mindestlohn ebenfalls der Ausgangspunkt, doch hier ist die Erklärung der Allgemeinverbindlichkeit weitaus üblicher als in Norwegen.

Tabelle 1.1 Gesetzlicher Mindestlohn, Allgemeinverbindlichkeit, Gültigkeitsbereich der Tarif- verträge und Organisationsgrad der Arbeitnehmer in der EU (sowie Island und Norwegen).

Gesetz- licher Mindest-

lohn

Allgemein- verbindlichkeit von Tarifverträgen

möglich

Umfang der Allgemein- verbindlichkeit

Gültigkeits- bereich des Tarifvertrags

2008/2009

Organisations- grad der Arbeitnehmer

2008/2009

Belgien x x hoch 96 % 52 %

Bulgarien x x nicht vorgese-

hen 30 % 20 %

Estland x x niedrig 19 % 7 %

Frankreich x x hoch 90 % 8 %

Griechenland x x hoch* 23 %

Irland x x niedrig 44 % 37 %

Lettland x x nicht vorgese-

hen 25 % 15 %

Litauen x x nicht vorgese-

hen 15 % 10 %

Luxemburg x x niedrig 58 % 37 %

Niederlande x x hoch 82 % 19 %

Polen x x nicht vorgese-

hen 38 % 15 %

Portugal x x hoch 45 % 21 %

Rumänien x x hoch 33 %

Slowakei x x niedrig 40 % 17 %

Slowenien x x niedrig 92 % 30 %

Spanien x x hoch 85 % 16 %

Tschechien x x hoch 43 % 17 %

Ungarn x x niedrig 34 % 17 %

Zypern x 54 % 52 %

Malta x 55 % 51 %

Groß-

britannien x 34 % 28 %

Deutschland x niedrig 90% 69 %

Finnland x hoch 99 % 85 %

Island x hoch 74 % 54 %

Norwegen x niedrig 62 % 19 %

Österreich x niedrig 99 % 29 %

Dänemark 80 % 69 %

Italien 80 % 35 %

Schweden 91 % 69 %

Quellen: Visser, J. (2011), ICTWSS Data Base, AIAS, Amsterdam University, http://www.uva-aias.net/208 (Spalte 5 und 6); Stokke, T.Aa. (2010), Allmenngjøring i Norge og Europa [Allgemeinverbindlichkeit in Norwegen und Europa]. Fafo-Bericht 2010:14, S. 12. Oslo: Fafo; Eurofound (2011), Extension of collective bargaining agreements in the EU. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and working Conditions.

Die Zahlen aus Island sind von ASI angegebene Schätzungen und stammen aus dem Jahre 2011.

*Gesetzesänderungen in der jüngsten Vergangenheit haben die Möglichkeiten zur Allgemeinverbindlichkeit in Griechenland beschränkt.

1.2 Inhaltliche Gliederung des Berichts

Im Kapitel 2 schauen wir uns die Vorschläge zu einer europäischen Mindestlohnregelung an und legen dabei besonderes Gewicht auf die Prozesse im Europäische Parlament und in der europäischen Gewerkschaften. Kapitel 3 gibt einen Überblick über die Hauptzüge in den bestehenden nationalen Regelungen für einen gesetzlichen Mindestlohn, während wir uns in Kapitel 4 einzelne Länder näher anschauen, die solche gesetzlichen Vorschriften haben (Großbritannien, Niederlande, Frankreich sowie Ost-Europa). Das Kapitel 5 beschäftigt sich mit den Mindestlohnregelungen in den europäischen Ländern (außer den nordischen Ländern), die zum jetzigen Zeitpunkt keine Mindestlohnregelung haben: Deutschland, Österreich und Italien. Im Kapitel 6, dem abschließenden Teil des Berichts, sehen wir uns näher an, wie die Mindestlöhne in den nordischen Ländern geregelt werden, und erörtern anschließend mögliche Konsequenzen und Reaktionen für die gesetzliche Verankerung eines Mindestlohns in diesen Ländern.

2 Ein europäischer Mindestlohn?

„Vor dem Hintergrund eines gemeinsamen europäischen Binnenmarktes und einer zunehmend integrierten europäischen Wirtschaft ist eine europäische Mindest- lohnpolitik dringend geboten. Das Ziel einer europäischen Mindestlohnpolitik besteht darin, die weitere Ausbreitung von Armutslöhnen und ein gerade im Niedriglohnsektor drohendes grenzüberschreitendes Lohndumping zu verhindern.“⁴ Im Jahre 2005 veröffentlichte eine Gruppe deutscher, schweizerischer und französischer Wissenschaftler das Dokument „Thesen für eine europäische Mindestlohnpolitik“.

In 14 Punkten argumentierten die Wissenschaftler für die Notwendigkeit einer koordinierten Politik auf diesem Gebiet. Sie schlagen vor, dass alle EU-Länder anstreben sollten, Mindestlohnregelungen einzuführen, die den Lohn- und Gehaltsempfängern kurzfristig 50 Prozent und mittelfristig 60 Prozent des jeweiligen nationalen Durchschnittsgehalts sichern sollten. Die Ziele sollten nach Auffassung der Verfasser dieses Dokuments auf europäischer Ebene gesetzt werden, während die Durchführung in den Nationalstaaten in eingearbeiteter Art und Weise mithilfe von Tarifverträgen, Allgemeinverbindlichkeit oder gesetzlichen Mindestlohn erfolgen könnte. In den Diskussionen der letzten Jahre über einen europäischen Mindestlohn stellten diese Vorschläge von wissenschaftlicher Seite einen wichtigen Bezugspunkt dar, und im Laufe der letzten Jahre stand diese Frage sowohl im Europaparlament als auch in der Europäischen Gewerkschaft (DEFS/ETUC) auf der Tagesordnung. In diesem Kapitel schauen wir uns die laufenden Prozesse und die Positionen der verschiedenen Beteiligten etwas näher an.

2.1 Die EU und die Anpassung von Lohn und Gehältern

Die EU-Regelungen des Arbeitslebens besteht aus zwei Hauptelementen; zum einen die gesetzlichen Bestimmungen für den inneren Markt und zum anderen die „soziale Dimension“, die neben den Regelungen zum Arbeitsschutz, zur Gleichstellung und den

4 Schulten et al (2005), Thesen für eine europäische Mindestlohnpolitik. http://www.boeckler.de/pdf/

wsi_2005_thesen_mindlohn_en.pdf

Rechten der Arbeitnehmer die Koordination von Rechten der sozialen Absicherung und die Zusammenarbeit bei der Beschäftigung, Eingliederung, Armutsbekämpfung, Fragen zur sozialen Absicherung und Gesundheit u.a. umfasst.⁵ In den Römischen Verträgen (1957) stand die Gründung eines gemeinsamen Marktes im Mittelpunkt, und mit Ausnahme der Gleichstellung sollte die Regulierung des Arbeitslebens und der sozialen Rechte ein nationales Anliegen sein. Seitdem sind die Rechte der Arbeitnehmer durch Vertragsänderungen, Gesetzgebung, Rechtspraxis und Handlungsprogramme umfassend geregelt worden. Die Charta über die grundlegenden Rechte der Arbeitnehmer wurde in den 1980er Jahren beschlossen und 1991 durch einen Handlungsplan für die gesetzlicher Verankerung von Arbeitnehmerrechten konkretisiert. Durch den Vertrag von Maastricht 1993 wurde die Vertragsgrundlage für die soziale Dimension und die Rolle der Tarifparteien gestärkt und später durch den Vertrag von Amsterdam (1999) und den Vertrag von Lissabon (2009) weiterentwickelt.

Heute ist in der EU ein umfangreiches Paket von Minimalrechten für Arbeitnehmer (das auch im Bereich des EWR gilt) gesetzlich verankert.⁶

Obwohl die Zuständigkeit der EU in sozialen Fragen im Laufe der Jahre deutlich gestärkt wurde, werden Lohnverhältnisse weiterhin explizit ausgelassen. Gemäß Artikel 153 Nr. 5 des Lissabon-Vertrags (AEUV) hat die EU keine Kompetenz zur Rechtsetzung oder anderer Maßnahmen bezüglich des Arbeitsentgelts. Trotzdem ist die Frage eines europäischen Mindestlohns im Laufe der Jahre in verschiedenen EU- Organen aufgegriffen worden. 1993 bat die EU-Kommission die Mitgliedsstaaten darum, “to take appropriate measures to ensure the right to an equitable wage is protected”.⁷ Dieser Vorstoß wurde vom Europäische Parlament aufgegriffen, das alle Mitgliedsstaaten dazu aufforderte, einen Mindestlohn entsprechend einem bestimmten Anteil am nationalen Durchschnittslohn einzuführen. Aufgrund des Widerstands mehrerer Mitgliedsstaaten wurde die Idee eines europäischen Mindestlohns allerdings Ende der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts aufgegeben.⁸

Ende des letzten Jahrzehnts tauchte die Frage des Mindestlohns in verschiedenen europäischen Zusammenhängen, im Europaparlament und in der Europäischen Gewerkschaft, wieder auf. Der Grund dafür ist die wachsende Besorgnis über die Entwicklung auf den europäischen Arbeitsmärkten, die in vielen Ländern von einer Zunahme der Niedriglohnempfänger, mehr armen Arbeitnehmern sowie einer geringeren Verbreitung von Tarifverträgen geprägt war. Zudem waren die

5 NOU 2012:2, Utenfor og innenfor, S. 429.

6 NOU 2012:2, S. 431.

7 European Commission (1993), Commission Opinion on an Equitable Wage, COM (93) 388 final, Brussels, 1. September 1993.

Nachwirkungen der Finanzkrise deutlich spürbar, die in vielen Mitgliedsländern zu massiven wirtschaftlichen Einbrüchen beitrug. Ein anderer wichtiger Faktor waren die EU-Erweiterungen 2004 und 2007, die zu einer umfangreichen Mobilität von Arbeitnehmern von Ost nach West führten. Schon früh wurde deutlich, dass diese Mobilität ein großes Risiko für soziales Dumping und Niedriglohnwettbewerb darstellte, und dass die Bedeutung robuster nationaler Mindestlohnregelungen damit zunahm.⁹ Bis zur Mitte des ersten Jahrzehnts dieses Jahrhunderts legten allerdings die meisten Beteiligten zugrunde, dass die EU in Fragen, die das kollektive Arbeitsrecht betrafen, nicht zuständig war. Die sogenannten „Laval Quartett-Urteile“ des Europäischen Gerichtshofes änderten dieses Bild und machten deutlich, dass die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zur freien Bewegung in bestimmten Fällen das kollektive Recht auf Arbeitskämpfe einschränken kann.¹⁰

2.2 Das Europäische Parlament und Mindestlohn

Die Mitglieder des Europäische Parlament werden von den EU-Bürgern direkt gewählt und üben zusammen mit dem EU-Rat und der Kommission die gesetzgebende Gewalt in der EU aus. Das Parlament hat 754 Abgeordnete, die in Parteigruppen nach politischer Zugehörigkeit arbeiten und nicht nach Nationalität oder Geographie arbeiten. Dies bedeutet, dass die nordischen Vertreter (DK, FI, S) auf verschiedene politische Fraktionen im Parlament verteilt sind.

Seit einigen Jahren gibt es eine kontinuierliche Debatte im Parlament über die Notwendigkeit von Regelungen für Mindeststandards bei Mindestlöhnen und -gehältern auf europäischer Ebene. Einem der Abgeordneten aus den nordischen Ländern zufolge wurde diese Frage in verschiedenen Zusammenhängen, bisher jedoch nicht in Bezug auf die Gesetzgebung aufgeworfen.¹¹ Das Thema taucht allerdings regelmäßig im Zusammenhang mit verschiedenen Sachverhalten und Themen auf. Im Parlament scheint es eine gewisse Einigkeit darüber zu geben, dass ein europäischer Mindestlohn eine gute Maßnahme wäre, und es scheint eine deutliche Mehrheit für Regelungen auf diesem Gebiet zu geben. Die Diskussion wird von einer allgemeinen Besorgnis über die soziale Situation in Europa vorangetrieben. Wichtige Antreiber

9 Dølvik, J.E. & Eldring, L. (2008), Mobility of labour from the new EU states to the Nordic region.

Development, trends and consequences. TemaNord 2008:537. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

10 NOU 2012:2, S. 443 .

11 Interview mit Emilie Turunen, 23.1.12, Dänisches Mitglied des Europaparlaments (Socialistisk Folkeparti/Die Grünen im Europaparlament). Dieser und die folgenden zwei Absätze basieren sich im Wesentlichen auf Informationen von Turunen.

scheinen hier die deutschen Abgeordneten im linken Spektrum und die deutschen Gewerkschaften zu sein.

Die Parlamentsabgeordneten aus den nordischen Ländern sind zum größten Teil gegen einen gesetzlichen Mindestlohn und haben in den laufen Debatten vor allem zwei Strategien verfolgt. Zum einen haben sie versucht, die Diskussion in Richtung eines Mindesteinkommens zu lenken. Der Begriff des Mindesteinkommens umfasst staatliche Transferleistungen, und die Absicht ist, den Bürgern ein Minimum an Einkommen unabhängig davon zu sichern, ob man eine Beschäftigung hat, arbeitslos, Rentner oder Ähnliches ist. Einen unteren Standard für ein Mindesteinkommen festzulegen, würde somit weitaus weniger in das „nordische Modell“ eingreifen als eine Forderung nach einem gesetzlichen Mindestlohn. Zum anderen hat man (insbesondere in der sozialdemokratischen Parteigruppe) eine Standardformulierung eingearbeitet, die man immer wieder in Empfehlungen oder Beschlüsse einzubringen versucht, dass eventuelle Mindestniveaus durch nationale Gesetze oder Kollektivvereinbarungen festgelegt werden sollen. Gegen einen gesetzlichen Mindestlohn zu sein, wird in einzelnen Parteigruppen als äußerst anti-progressiv empfunden, und dem nordischen Abgeordneten zufolge, den wir interviewt haben, ist es sehr schwierig, Verständnis für

den nordischen Standpunkt zu gewinnen.

Bisher hat das Europaparlament nicht die Initiative für konkrete Vorschläge zur Einführung von Regelungen zum Mindestlohn ergriffen, und das Parlament hat auch nicht die Befugnis dazu. Ausgangspunkt ist, dass das Parlament nicht selbst die Initiative für neue Gesetze ergreifen, sondern die EU-Kommission bitten kann, eine solche Initiative zu ergreifen. Die Kommission ist nicht verpflichtet, einer solchen Anfrage nachzukommen, wird dies in der Praxis allerdings oftmals tun. Bisher haben sich die Diskussionen im Parlament nur in geringem Ausmaß um Recht gedreht, sondern eher um die Haltungen zu dieser Frage. Die Diskussion wird als etwas „fließend“ beschrieben und hat sich in den letzten Jahren eigentlich nicht in eine bestimmte Richtung gewagt.

Dem nordischen Parlamentsabgeordneten zufolge besteht der Eindruck, dass die Anhänger der Auffassung, dass sich Maßnahmen in diesem Bereich beispielsweise durch

„verstärkte Zusammenarbeit“ (enhanced cooperation) durchführen lassen. Ein solches Vorgehen bedeutet, dass die Mitgliedsstaaten um eine verstärkte Zusammenarbeit in Bereichen bitten, die vom Vertrag erfasst werden. Ein Ersuchen um eine verstärkte Zusammenarbeit ist an die Kommission zu richten, die darüber entscheidet, ob der Vorschlag dem Rat vorgelegt werden soll. Die Genehmigung wird formell vom Rat und nach Zustimmung durch das Europaparlament erteilt. Eine solche Zusammenarbeit verpflichtet nur die Mitgliedsstaaten, die sich selbst zur Teilnahme entschließen.¹²

12 Es ist hier nicht möglich, die rechtlichen Aspekte einer solchen Vorgehensweise zu beurteilen, verweisen hier aber darauf, weil dies als mögliche Methode zur Einführung einer europäischen Mindestlohnregelung

Einzelne haben sich auch dafür ausgesprochen, dass der Mindestlohn auch durch die offene Koordinationsmethode (Open Method of Coordination, OMC) eingeführt werden könnte.¹³ Mithilfe dieser Methode, die seit Ende der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts in der EU angewandt wird, werden die Politikbereiche der Mitgliedsstaaten koordiniert.¹⁴ Die Mitgliedssaaten werden nicht durch Richtlinien und Verordnungen gelenkt (hard law), sondern die Zielsteuerung wird angewandt (soft law). Dies passiert, indem der Ministerrat in einem Bereich politische Ziele formuliert.

Die Mitgliedsstaaten gestalten ihre Politik vor dem Hintergrund dieser Richtlinien.

Im Anschluss daran einigt man sich auf besondere Bezugswerte/Indikatoren, an denen die Ergebnisse der Politik der Mitgliedsstaaten gemessen werden. Zum Schluss werden die Staaten im Verhältnis zu diesen Indikatoren bewertet. Die Zielsetzungen sind nicht juristischer Natur, aber politisch verbindlich, und die Berichtspflicht und Evaluation umgesetzter Maßnahmen sollen dazu beitragen, dass die Mitgliedsstaaten auf ein gemeinsames Ziel hinarbeiten. Mit einer solchen Methode lassen sich beispielsweise Richtlinien darüber festlegen, dass alle Mitgliedsstaaten eine Form der Mindestlohnregelung haben sollten, die mindestens 60 Prozent des Medianlohns ausmacht. Dies setzt allerdings voraus, dass der Ministerrat zunächst ein politisches Ziel auf diesem Gebiet beschließt.

Es scheint, als ob die Frage des Mindestlohns oftmals als Bestandteil einer eher allgemeinen Armutsbekämpfung in Europa behandelt worden ist. Die wichtigsten Akteure hinter diesen Vorschlägen haben nicht notwendigerweise eine eigene Strategie in Bezug auf den Arbeitsmarkt und dessen kollektive Mitglieder. Stattdessen betrachten sie den Mindestlohn als eine von vielen möglichen Instrumenten zur Bekämpfung sozialer Not in Europa. Am 15. November 2011 beschloss das Europaparlament eine Resolution im Zusammenhang mit der europäischen Plattform gegen Armut und soziale Ausgrenzung. In der Zusammenfassung heißt es unter anderem:

Minimum income: Parliament wishes the Commission to launch a consultation on the possibility of a legislative initiative concerning a sensible minimum income which will allow economic growth, prevent poverty and serve as a basis for people to live in dignity. It wants the Commission to help Member States share best practice in relation to minimum income levels, and encourages Member States to develop minimum income schemes based on at least 60% of the median income in each Member State.¹⁵

13 Siehe Schulten (2008). Andere sind weitaus skeptischer, dass diese Methode allein ausreichen kann, um Staaten, die gegen eine solche Politik sind, dazu zu bringen, sich dieser Art Richtlinien anzupassen.

14 Die Methode wurde in den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Lissabon im Jahre 2000 formuliert.

15 http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1176328&t=e&l=en

In der eigentlichen Resolution lesen wir (unter Punkt 46) Folgendes:

(Das Parlament) ist der Auffassung, dass die Armut, die arbeitende Personen trifft, unangemessene Arbeitsbedingungen widerspiegelt, und fordert zu einem stärkeren Einsatz auf, um diesen Umstand durch die Löhne im Allgemeinen und den Mindestlohn im Besonderen zu ändern, egal, ob dieser durch die Gesetzgebung oder kollektive Übereinkommen vorgegeben wird, so dass ihnen ein würdiger Lebensstandard gesichert wird;¹⁶

Diese Beschlüsse stellen nicht notwendigerweise etwas Neues dar, können aber so verstanden werden, dass der Druck zunimmt, Maßnahmen in Richtung einer europäischen Mindestlohn- oder Mindesteinkommensregelung zu treffen. Es wird deutlich, dass das Parlament die Kommission zu einer Initiative auffordert, doch inwieweit dies geschehen wird, ist nach unserem Verständnis kaum wahrscheinlich. Die Kommission geht davon aus, dass sie auf diesem Gebiet nicht zuständig ist, d.h. selbst wenn das Parlament Maßnahmen für europäische Mindestlohnregelungen vermisst und wünscht, wird dies nicht passieren.¹⁷

Eine Durchsicht der Antworten von der Kommission auf Fragen des Parlaments zum Thema bestätigen diesen Eindruck¹⁸ Ein Beispiel vom Herbst 2010 illustriert dies deutlich. Eine deutsche Europaabgeordnete wies in einer Frage an die Kommission darauf hin, dass ein gesetzlicher Mindestlohn der einzige Weg sei, um ungerechten Wettbewerb und Störungen des Arbeitsmarktes im Zuge der grenzüberschreitenden Arbeit zu unterbinden, und fragte:

Does the Commission intend to support Member States in their efforts to safeguard their own social welfare systems and labour rights and to protect them against unfair competition? If so, how?¹⁹

Die Antwort der Kommission erlaubte kaum Zweifel daran, dass sie keine Maßnahmen plante, die den Mitgliedsstaaten die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns auferlegen würde:

The European Union attaches great importance to the protection of workers’

fundamental rights, and in particular their right to fair and just working conditions

16 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011- 0495+0+DOC+XML+V0//DA

17 Informationen vom Vertreter von DG Employment in der Kommission.

18 http://www.europarl.europa.eu/QP-WEB/home.jsp?language=en

19 Frage an die Kommission von der Europaabgeordneten Jutta Steinruck, 24.9.2010: http://www.europarl.

which respect their dignity. However, the Union has no competence as regards the setting or harmonising of (statutory) minimum wages. The introduction of a minimum wage and the amount thereof are a matter for the individual Member State.

The fact that Germany, unlike other Member States, has no generally applicable minimum wage is not in itself contrary to EC law. Furthermore, any disparity in national minimum wage systems reflects differences in the regulatory situation in the Member States concerned in which the Commission cannot intervene.²⁰

2.3 Die europäischen Gewerkschaften und der Mindestlohn

Im Dokument ”Thesen für eine europäische Mindestlohnpolitik” wird den europäischen Gewerkschaften eine zentrale Rolle bei der Gestaltung und der Einführung einer europäischen Mindestlohnregelung zugewiesen:

The European trade unions have a key role in implementing a European minimum wage policy. They first need to develop their own concept for a European minimum wage policy. Such a concept would be linked, on the one hand, to the existing initiatives aiming a European coordination of collective bargaining policy. On the other hand, the concept would serve as a basis for formulating ambitious objectives at European level and driving forward their implementation at national level.

Finally, the age-old task of the European trade unions continues to be to uphold a fundamental principle of the European social model whereby the wage must enable every dependent worker to live their lives in dignity and financial independence.²¹ Die Koordination der Verhandlungsprozesse und der Mindestlohn waren Themen auf dem DEFS-Kongress 2007 in Sevilla, wobei man sich allerdings dort nicht für einen europäischen Mindestlohn aussprach. Im Sevilla-Manifest, in dem die Prioritäten für die nächste Periode festgelegt werden, heißt es unter anderem, dass man ”für höheren Mindestlohn und eine Reallohnsteigerung für die europäischen Arbeitnehmer arbeiten wird“, und außerdem für eine ”intensivere Bewertung darüber, wie man Kollektivverhandlungen auf europäischer Ebene entwickeln und koordinieren kann”.

Gleichzeitig gab es allerdings seitens des ETUC Executive Comittee eine Erklärung über Mindestlohn, Gleichheit und Kollektivverhandlungen, in der es heißt:

20 Antwort der Kommission durch Hr. Andor, 19.10.2010: http://www.europarl.europa.eu/sides/

getAllAnswers.do?reference=P-2010-7811&language=EN

21 Schulten et al. (2005).

The Executive Committee proposes the following practical steps in pursuit of fair wages for all European workers:

(c) Explore continually the scope for united campaigns at European level, led by the ETUC, for common standards on minimum pay and income, and for collective bargaining strategies.²²

Auch in dieser Erklärung wird zum Ausdruck gebracht, dass die Unterschiede zwischen den Ländern zu groß sein könnten, um eine konzertierte Aktion für gemeinsame europäische Mindestlohnmechanismen durchzuführen, doch der Ausschuss erteilt untergeordneten Organen die Aufgabe, mit diesen Problemstellungen weiter zu arbeiten. Auf dem Kongress in Athen im Jahre 2011 fürchteten mehrere der nordischen Gewerkschaften, dass die Frage eines europäischen Mindestlohns aufgeworfen würde.²³ Mehrere Redner sprachen sich für die Einführung eines europäischen Mindestlohns aus, doch dies wurde nie als Vorschlag vorgelegt, und das Manifest von diesem Kongress erwähnt das Thema Mindestlohn nicht. Dass DEFS für eine bessere Koordination von kollektiven Verhandlungen arbeiten sollte, wurde jedoch noch einmal unterstrichen.

Vorausgesetzt, dass die meisten europäischen Länder bereits über Regelungen für einen gesetzlichen Mindestlohn verfügen, muss man sich darüber wundern, warum dies ein so wichtiges Thema in Teilen der europäischen Gewerkschaften geworden ist - insbesondere, weil die Mehrheit der sieben Länder, die keine solche Regelung haben, eine europäische Regelung für einen gesetzlichen Mindestlohn nicht wollen (siehe Kapitel 5). Eine wichtige Ausnahme ist Deutschland. Im Gegensatz zu den meisten seiner Nachbarn hat das Land keinen gesetzlichen Mindestlohn und auch keine gut funktionierende Regelung zur Allgemeinverbindlichkeit. Dies – kombiniert mit einem fallenden Deckungsgrad für Tarifverträge und einem steigenden Anteil von Niedriglohnempfängern – hat dazu beigetragen, dass die Forderung nach einem gesetzlichen Mindestlohn zu einer zentralen Forderung für die deutschen Gewerkschaften geworden ist. Es besteht Grund zu der Annahme, dass die nationale Debatte in Deutschland das Interesse hat wachsen lassen, die Diskussion über einen gesetzlichen Mindestlohn auf eine europäische Ebene zu bringen. Die Frage ist auch in der deutschen politischen Tagesordnung immer weiter nach oben gerückt, und es scheint, als ob der Durchbruch im Herbst 2011 kam, als die Regierungspartei CDU einen positiven Beschluss zum Mindestlohn fasste. Nach unserem Verständnis wird es wahrscheinlich noch eine Zeit dauern, bis dies in wirkliche Politik umgesetzt wird.

Zum einen sind sich die Regierungsparteien in dieser Frage nicht einig, zum anderen

22 ETUC (2007), On the offensive in Pay: Towards Equality. Statement on minimum wages, equality and clooectiv bargaining. Executive Committee Statement.

ist bisher nicht geklärt, welche Wünsche es bezüglich des Umfangs, der Höhe und des Verfahrens für einen gesetzlichen Mindestlohn gibt.

Eine Untersuchung über Einstellungen zu einer europäischen Mindestlohnregelung in den Gewerkschaften in Dänemark, Norwegen, Schweden, Großbritannien, Spanien und Deutschland bestätigt die großen Unterschiede. Während die Gewerkschaften in Spanien und Deutschland sehr positiv sind, sind sie in den nordischen Ländern sehr skeptisch.²⁴

Graphik 2.1 Wollen die Gewerkschaften in Europa eine europäische Mindestlohnregelung?

Antworten in Prozent.

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Quelle: Furåker und Bengtsson (2011)

In den Ländern, in denen es bereits einen gesetzlichen Mindestlohn gibt, dürften die Gewerkschaften unterschiedliche Motive haben, sich für eine europäische Regelung einzusetzen. Wahrscheinlich wechseln die Motive zwischen dem Wunsch, dass Regelungen, die man als gut funktionierend in seinem eigenen Land ansieht, (z.B.

Groß britannien und Frankreich) mehreren zugutekommen sollen – und dem Wunsch, die europäische Ebene als Brechstange zu nutzen, um bestehende nationale Regelungen zu stärken. Das relative Mindestlohnniveau zwischen den Ländern variiert stark, und eine gemeinsame Norm, dass der Mindestlohn mindestens 60 Prozent des Medianlohns

24 Furåker, B. and Bengtsson, M. (2011), On the road to transitional cooperation? Results from a survey among European trade unions. Department of Sociology, University of Gothenburg (under publication).

Umfrage unter den Mitgliedsorganisationen des ETUC, in der Hauptsache Organisationen mit mehr als 10.000 Mitgliedern. Die Fragebögen wurden überwiegend von Generalsekretären, Vorsitzenden, stellvertr.

Vorsitzenden oder internationalen Sekretären ausgefüllt.

ausmachen sollte, würde für viele Länder eine Anhebung bedeuten (siehe Kapitel 3).

In mehreren Ländern hat die Finanzkrise zudem dazu beigetragen, den Anstieg der Mindestlöhne zu bremsen und diesen sogar (wie in Irland) zu senken. Dies könnte die Frage nach europäischen Standards noch stärker aktualisieren (was aber nicht notwendigerweise deren Durchsetzung erleichtert).

3 Gesetzliche Mindestlöhne in Europa

In der europäischen Arbeitswelt hat der gesetzliche nationale Mindestlohn eine relativ lange Geschichte. Die ersten Regelungen wurden in den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts beschlossen. Viele der Regelungen sind jedoch weitaus jüngeren Datums, denn im Laufe der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts verabschiedete eine Reihe von Ländern entsprechende Gesetze. Heute hat die Mehrheit der EU-Mitgliedsländer irgendeine Form eines nationalen Mindestlohns gesetzlich verankert.²⁵ In der folgenden Darstellung gehen wir zunächst vor allem von den nationalen Mindestlohnregelungen aus, die im Bereich der EU vor den Osterweiterungen in den Jahren 2004 und 2007 bestanden. Die damit verbundene Absicht ist, die Komplexität zu begrenzen. Außerdem handelt es sich um Länder, die sich für einen Vergleich mit den nordischen Ländern am besten eignen. In Kapitel 4 blicken wir allerdings auch nach Ost-Europa.

Unterschiede in der Lebensdauer und beim Zeitpunkt der Einführung erschweren einen Vergleich der Mindestlohnregelungen und deren Auswirkungen. In einigen Fällen sind Vergleiche nicht einmal sinnvoll. Ein Vergleich ist auch deshalb schwierig, weil die Regelungen in unterschiedlichen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Zusammenhängen angewandt werden, und sie müssen im Lichte unterschiedlicher Arbeitsmarktsysteme, Steuersysteme und nicht zuletzt Systeme der sozialen Absicherung gesehen werden. Darüber hinaus gibt es große Unterschiede zwischen den Ländern im Hinblick darauf, wie die Mindestlohnregelungen gestaltet sind, wie sie funktionieren und was unter dem Begriff Mindestlohn verstanden wird. Unterschiede in den nationalen Statistiken bergen weitere Probleme für den Vergleich.

Die Mindestlohnsysteme bestehen in einem Geflecht unterschiedlicher wirtschaftlicher, sozialer, politischer und institutioneller Faktoren, das in verschiedenen Ländern unterschiedlich zum Ausdruck kommt. Gleichzeitig belegen wissenschaftliche Untersuchungen, dass die Länder in hohem Maße auch ziemlich ähnliche Herausforderungen bezüglich des Mindestlohns zu bewältigen haben, und dass es, was den Zweck der Mindestlohnsysteme angeht, keine wesentlichen Unterschiede

25 Vaughan-Whitehead, D. (2010a), “Minimum wages in the enlarged EU: Explanatory factors and developements.” In: Vaughan-Whitehead, D. (ed), The Minimum Wage Revisited in the Enlarged EU.

Cheltenham/Geneva: Edward Elgar/ILO.

zwischen den Ländern gibt. Die nationalen Mindestlohnsysteme in Europa variieren bezüglich ihrer Gestaltung und ihrer Funktionalität. Insbesondere gibt es große Unterschiede dabei, welche Lohnkomponenten beim Mindestlohn berücksichtigt werden. Aus diesem Grund wäre eine detaillierte quantitative Beschreibung dazu, wie diese aufgebaut sind und nach welchen Abläufen man vorgeht, wenig sinnvoll.

Statt dessen wird sich diese Beschreibung auf ein paar wenige wichtige Eigenschaften der bestehenden Regelungen konzentrieren – wie der Mindestlohn festgesetzt und angepasst wird, wie die Bestimmungen gehandhabt werden, welche Gruppen von diesen Regelungen erfasst werden, wie viele Gruppen Mindestlohn bekommen und auf welchem Niveau der Mindestlohnsatz bzw. die Sätze liegen. Im Folgenden werden wir uns die auffälligsten Kennzeichen der Mindestlohnsysteme näher anschauen und eine Übersicht liefern, während wir im nächsten Kapitel näher auf die Regelungen zum gesetzlichen Mindestlohn in einigen ausgewählten Ländern eingehen.

3.1 Zweck

Der wichtigste Zweck der meisten heute in Europa existierenden Mindestlohnregelungen war es, durch die Sicherung eines akzeptablen Mindestentgelts für Arbeit eine soziale Sicherheit für die Arbeitnehmer zu schaffen. Dies spiegelt sich in den Forderungen des ILO-Übereinkommens Nr. 131 von 1970 über den Mindestlohn und in den angrenzenden ILO-Bestimmungen wider. Dieser Zweck hat jedoch mehrere Schattierungen. Ein wichtiger Aspekt war es, die extremsten Formen der Ausbeutung von Arbeitnehmern insbesondere in typischen Niedriglohnbranchen zu beseitigen. Um dies zu erreichen, hat man Mindeststandards eingeführt, um die Steuerungsmöglichkeiten der Arbeitgeber bei der Lohnfestlegung in individuellen Arbeitsverhältnissen und besonders in Bezug auf die schwächer gestellten Gruppen im Arbeitsmarkt einzuschränken. Daraus folgend war ein anderes wichtiges Moment, Arbeitnehmer in Wirtschaftszweigen zu beschützen, in denen es an Schutz durch Tarifverträge mangelt und wo die Stellung der Gewerkschaften schwach war. Dies gilt

besonders für den Dienstleistungssektor und die primären Wirtschaftszweige.

Mindestlohnsysteme wurden auch als ein wichtiges Instrument zur Verringerung von Lohnunterschieden zwischen Gruppen betrachtet. Seit Anfang der 80er Jahre des letzten Jahrhunderts hat man große Änderungen auf europäischen Arbeitsmärkten feststellen können, wo die Lohnunterschiede zwischen unterschiedlichen Gruppen von Arbeitnehmern größer geworden sind. Auch hier wird die geschwächte Rolle der Gewerkschaften in vielen europäischen Ländern oft als wichtige Erklärung

angeführt.²⁶ Wo eine starke Verhandlungsmacht fehlt, trägt der Mindestlohn dazu bei, die Unterschiede zwischen Niedriglohngruppen und Gruppen zu verringern, die in der Lohn- und Gehaltshierarchie weiter oben stehen. Man spricht hier im Besonderen über Unterschiede zwischen Niedriglohngruppen, jedoch auch über allgemeinere Folgen wie Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern oder ethnischen Gruppen. In den meisten europäischen Ländern bilden die Frauen eine große Mehrheit der schlechter bezahlten Arbeitnehmer, weshalb der Gleichstellungseffekt oft hervorgehoben wurde.

Darüber hinaus hat die Mobilität von Arbeitskraft im Zuge der EU-Erweiterungen 2004 und 2007 die Wichtigkeit von Mechanismen zur Sicherung von Mindestlöhnen unterstrichen, die auch Arbeitseinwanderern und entsandten Arbeitnehmern Schutz gewähren.²⁷

Eine letzte wichtige Begründung für einen gesetzlichen Mindestlohn ist die Bekämpfung von Armut durch die Verbesserung oder Einführung von Mechanismen, die unakzeptabel niedrige Löhne verhindern sollen.²⁸ Wie wir später noch sehen werden, hat unter anderem Großbritannien gerade zu diesem Zweck eine Mindestlohnregelung eingeführt. Der Zusammenhang zwischen Arbeit und Armut spiegelt sich auch in der gemeinsamen Politik der Länder durch die EU wider. Als die Lissabon-Strategie im Jahre 2000 beschlossen wurde, waren insbesondere wirtschaftliches Wachstum und sozialer Ausgleich die zentralen Zielsetzungen.²⁹. Eines der expliziten Ziele seitens der Kommission und der Mitgliedsländer in der Umsetzung dieses Handlungsplans war, dass die Mitgliedsländer die Voraussetzungen dafür schaffen sollten, dass die Menschen, die von Unterstützungen und sozialen Leistungen lebten, in ein Arbeitsverhältnis gelangen sollten und dass dies zu einer tatsächlichen Anhebung der Einkommen der Menschen führen sollte. Dieser Prozess wurde 2010 abgeschlossen und durch Europe 2020 abgelöst. Auch diese Strategie konzentriert sich darauf, Menschen aus der Armut zu heben und die berufliche Teilnahme zu verbessern.³⁰

26 EIROnline (2002), Low-wage workers and the working poor. Comparative Study. http://www.

eurofound.europa.eu/eiro/2002/08/study/tn0208101s.htm

27 Eldring, L. and Schulten, T. (2012), “Migrant workers and wage-setting institutions: Experiences from Germany, Norway, Switzerland and the UK.” Forthcoming in: Galgoczi, B. Leschke, J., Watt, A.

(ed.), Intra-EU labour migration trends in times of the crisis – length of stay, skills, return migration and political responses. Surrey: Ashgate

28 Eiro (TN0208101s).

29 Ziel der Strategie war, die EU bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und am stärksten wissensbasierten Wirtschaftsraum auf der Grundlage eines nachhaltigen Wachstums, mehr und besserer Arbeitsplätze und

sozialem Ausgleich zu machen.

30 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/115346.pdf

3.2 Festsetzung, Regulierung und Handhabung

In den meisten Ländern wird die Höhe des Mindestlohns auf dem Wege der Gesetzgebung entweder in einem Gesetz oder in einer Vorschrift festgelegt. Am Üblichsten ist, den Mindestlohn nach irgendeiner Form von Austausch mit den Parteien im Arbeitsleben festzulegen. In einigen wenigen Ländern wird die Höhe auf der Grundlage von Verhandlungen zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen auf nationaler Ebene (Belgien, Estland und Griechenland) oder nationaler dreiseitiger Vereinbarungen (Bulgarien, Polen, Slowakei) festgesetzt, wobei der Staat die Entscheidung trifft, sofern sich die Parteien nicht einigen. In einigen Ländern wird der Mindestlohn vor dem Hintergrund einer automatischen Anknüpfung an die Preis- oder Lohnentwicklung angepasst. In der Praxis gibt es in der Regel überlappende Formen der Anpassung von Mindestlöhnen, wobei auch andere Faktoren wie die Entwicklung der Beschäftigungszahlen und Arbeitslosigkeit und nicht zuletzt die Wettbewerbssituation der nationalen Industrie und die Fähigkeit des Unternehmens zur Zahlung eines Mindestlohns bei der Beurteilung eine Rolle spielen.³¹ Dies lässt sich gut illustrieren, wenn man sich den Unterschied in den Systemen zwischen Großbritannien und Frankreich ansieht. In Großbritannien wird der Mindestlohn reguliert, indem er vom Staat und auf der Grundlage von Empfehlungen einer Niedriglohnkommission (Low Pay Commission) auf einem gewünschten Niveau gesetzlich verankert wird. Diese Kommission hat über einen längeren Zeitraum die Entwicklung des Mindestlohns und andere wirtschaftliche Schlüsselzahlen fortlaufend evaluiert und beurteilt und empfiehlt vor diesem Hintergrund einen Satz für den Mindestlohn. Der französische Mindestlohn (Salaire minimum interprofessionnel de croissance, SMIC) wird zunächst einmal automatisch auf der Grundlage der allgemeinen Preissteigerung angepasst. Der Mindestlohn kann auch stärker angepasst werden, als die Preissteigerungsrate es vorsieht. Ob dies passiert, wird vor dem Hintergrund von Gesprächen mit der nationalen Verhandlungskommission (Commission nationale de la négociation collective) entschieden. Diese Kommission besteht aus Vertretern der Organisationen auf Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite.³² Diese Kommission evaluiert ebenso wie die britische Niedriglohnkommission die Entwicklung des Mindestlohns in einer breiteren Perspektive, wobei auch andere wirtschaftliche Indikatoren wie

31 Schulten, T. (2006), “Statutory and collectively agreed minimum wages in Europe – an international overview”. In: Schulten, T., Bispinck, R. Schäfer, C. (ed,), Minimum wages in Europe. Brussels: ETUI- REHS, Schulten, T. (2011), How are minimum wages set in Europe? Beyond the statutory/collective bargaining dichotomy. Presentation at ETUI expert conference, Brussels 12.12.2011: http://www.etui.

org/Events/What-do-we-and-what-don-t-we-know-about-minimum-wages-in-Europe

beispielsweise die Lohn- und Gehaltssteigerungen und die Beschäftigungsentwicklung berücksichtigt werden.

Obwohl der Mindestlohn weitestgehend ohne direkte Teilnahme der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften festgesetzt und angepasst wird, ist also die Rolle der Tarifparteien in den meisten europäischen Ländern mit gesetzlichem Mindestlohn in irgendeiner Form durch Konsultation und/oder Teilnahme an der Arbeit von Ausschüssen institutionalisiert worden. Unterschiedlich ist hierbei die Reichweite und Bedeutung dieser Beteiligung. In Irland ist der Einfluss der Tarifpartner relativ groß, weil dort Empfehlungen über die Regulierung des Mindestlohns bei Vertragsverhandlungen zwischen den zentralen Tarifparteien festgesetzt werden. Nach einer Gesetzesänderung im Jahre 2010 wird es dem Staat jetzt allerdings ermöglicht, den Mindestlohnsatz ohne eine vorhergehende Empfehlung durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände zu ändern.³³ In den Niederlanden gilt als Hauptregel, dass die Tarifpartner nicht gefragt werden. Wenn der Mindestlohnsatz unverändert bleiben und nicht der automatischen Anpassung folgen soll, wird dies allerdings mit den Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften beraten. In Belgien wird der Mindestlohnsatz bei Verhandlungen in einem zunächst beratenden Organ, dem sog. nationalen Rat des Arbeitslebens (Nationale arbeidsraad) festgesetzt. In diesem Rat sitzen Teilnehmer aus den wichtigsten Organisationen der Arbeitswelt, und er soll den politischen Entscheidern zunächst nur Ratschläge und Empfehlungen unter Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklungen im Bereich Wohlfahrt und Soziales geben. Dieser Rat ist kraft Gesetz befugt, Vereinbarungen über Mindestlöhne auszuhandeln, die dann für die Wirtschaft als Ganzes gültig sind.³⁴ Der Normalfall in Ländern mit gesetzlichem Mindestlohn ist also, dass die Tarifpartner vor der Anpassung des Mindestlohns in irgendeiner Weise angesprochen werden und dass sie in einigen Ländern an der Ausschuss- und Bewertungsarbeit beteiligt sind. Darüber hinaus spielen die Tarifparteien eine moderate Rolle.

In den meisten europäischen Staaten liegt die Verantwortung für die Handhabung der Mindestlohnbestimmungen bei der nationalen Gewerbeaufsicht, wobei es einige wenige Ausnahmen gibt (unter anderem Großbritannien, wo die Verantwortung bei den Steuerbehörden liegt). Ausgangspunkt der meisten Regelungen ist, dass der einzelne Arbeitnehmer selbst Gesetzesverstöße anzeigt. Dies wird jedoch durch einen relativ umfangreichen staatlichen Kontrollapparat mit weitreichenden Befugnissen unterstützt. Diese Handhabungsorgane haben in den meisten europäischen Ländern

33 Eiro (IE1012029i): Impact of government’s four-year plan on minimum wage and sectoral wage agreements, http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2010/12/articles/ie1012029i.htm

34 Eurofound (2009) National labour Council Belgium, http://www.eurofound.europa.eu/emire/

BELGIUM/NATIONALLABOURCOUNCIL-BE.htm; Chaidrone, A. (2005) Questionnaire for EIRP comparative study on statutory minimum wages – case of Belgium, http://www.eurofound.europa.

eu/eiro/2005/07/word/be0504305s.doc

eine proaktive und eine reaktive Rolle. Sie verfügen über eigene Inspektoren, die auf der Grundlage von Beschwerden einzelner Arbeitnehmer oder Gewerkschaften Kontrollen durchführen, oder sie führen selbstständig und unangemeldet Inspektionen durch. Die Sanktionierungen nach Gesetzesverstößen sind von Land zu Land unterschiedlich.

In den meisten Ländern können Arbeitnehmer Fälle vor Gericht bringen und die Rückzahlung des Lohns vom Arbeitgeber verlangen. In einigen wenigen Ländern kann auch die Gewerbeaufsicht oder eine andere Behörde dies tun (unter anderem in Großbritannien). Auch Bußgelder werden als Bestrafung eingesetzt. Dies ist in Ost-Europa verbreitet, wird jedoch auch in mehreren westeuropäischen Ländern wie beispielsweise in Belgien, Frankreich, Griechenland, Portugal, Spanien und Luxemburg angewendet.³⁵

3.3 Wer bekommt einen Mindestlohn

Ausgangspunkt ist, dass alle Arbeitnehmer von den nationalen Mindestlohnregelungen in Europa erfasst werden, denn die Regelungen sind grundsätzlich allgemeingültig.

Dennoch gibt es große Unterschiede darin, welche Gruppen von Arbeitnehmern von den Regelungen erfasst werden, und welche Sätze auf die verschiedenen Gruppen angewandt werden. Der Grund für diese Abweichungen von den Hauptprinzipien ist vor allem, dass man die Beschäftigung von bestimmten Arbeitnehmergruppen schützen möchte. Die Tabelle 3.1 ist eine Übersicht über Deckungsgrad, Differenzierung und Ausnahmen in einigen Ländern mit gesetzlichen nationalen Mindestlohnsätzen in Europa. Sie vermittelt einen gewissen Eindruck über Gleichheiten und Unterschiede.

Auszubildende und Arbeitnehmer in der betrieblichen Ausbildung bilden ebenfalls eine Gruppe, für die verringerte Sätze gelten oder die von den Regeln ausgenommen sind. Dies ist in den Niederlanden und Irland der Fall. Die Hauptbegründung hier ähnelt der, die man für jüngere Arbeitnehmer gegeben hat, dass sie nämlich die Betriebe mehr kosten und deshalb nicht so produktiv sind. Die mit dieser Gruppe verbundenen Kosten sind in größerem Maße real, da sich diese direkt an die messbare Ausbildung bzw. Schulung knüpfen lassen. Die Aufwendungen für die Ausbildung müssen daher notwendigerweise durch den Lohn ausgeglichen werden. In einigen Ländern werden die Sätze auch abhängig von der Funktionsfähigkeit oder Behinderung des Arbeitnehmers reduziert. Die dafür geltenden Regeln sind oftmals sehr kompliziert.

Grob beschrieben wird ausgehend vom Grad der Funktionsfähigkeit differenziert.

Ein letzter wichtiger gemeinsamer Nenner für diese Systeme, der allerdings nicht in der Tabelle 3.1 zum Ausdruck kommt, ist, dass man nur in sehr geringem Maße für

Die Tabelle vermittelt ein grobes Bild von der Wirklichkeit. Wenn man sich die Zahlen detaillierter ansieht, wird man noch größere Variationen feststellen. Wie wir sehen, ist es die Regel, dass alle Arbeitnehmer unabhängig vom Sektor gedeckt sind, doch in einigen Ländern sind die Beschäftigten im öffentlichen Sektor ausgenommen oder sie unterliegen anderen/eigenen Gesetzen zum Mindestlohn. In den meisten Ländern operiert man mit differenzierten Sätzen für junge Arbeitnehmer. Dies kann sich in schrittweise reduzierten Sätzen pro Jahr ab einem bestimmten Alter (Belgien, Niederlande und Frankreich), in einem Satz für alle jüngeren Arbeitnehmer unter einem bestimmten Alter (Irland, Portugal und Spanien), oder in Sätzen auf der Grundlage von Unterteilungen der jüngeren Arbeitnehmer (Großbritannien und Luxemburg) ausdrücken. Der Grund dafür, dass junge Arbeitnehmer im Wesentlichen differenzierten Sätzen unterliegen, ist, dass diese Personen weniger Erfahrung und Fachwissen haben und deshalb nicht so produktiv sind wie ältere Arbeitnehmer. Die Betriebe müssen daher den Mangel an Produktivität durch ein geringeres Gehalt ausgleichen können. Die Alternative für die Unternehmen wäre, gar keine jüngeren

Tabelle 3.1 Mindestlohndeckung und Differenzierung oder Ausnahmen vom Mindestlohn.

Sektor

Alter für

normalen Satz Altersdifferenzierung** Auszubildende Sonstiges Belgien Privater

Sektor

21 Progressiv von 16 bis 20***

Frankreich Alle 18 17 (90%), 16 (80%) Altersdifferenziert bis 25 Jahre

Differenziert nach Behinderung Griechen-

land

Alle* 25 15-24 (84%) Verringerte Sätze Differenziert

nach Arbeiter/

Ange- stellte und Familienstand

Irland Alle 20 17 und jünger (80%) ausgenommen

Luxemburg Privater Sektor

19 17-18 (80 %), 15-17 (75 %) Differenziert nach

Fachausbildung/

keine Fachaus- bildung Nieder-

lande

Alle 23 Progressiv von 15 bis 22**** ausgenommen

Portugal Alle niemand Nein verringert (20 %) Differenziert nach

Behinderung

Spanien Alle 16 Nein Verringerte Sätze

Groß- britannien

Alle 21 18-20 (83 %), 16-17 (61 %) Verringerte Sätze Quelle: Die Mindestlohn-Datenbank von ILO, Low Pay Commission Report 2011, OECD.

* Mindestentgelte im öffentlichen und privaten Sektor werden getrennt festgesetzt.

** In Prozent vom Normalsatz

*** 20 (94%), 19 (88%), 18 (82%), 17 (76%), 16 (70%)

**** 22 (85%), 21 (72,5%), 20 (61,5%), 19 (52,5%), 18 (45,5%), 17 (39,5%), 16 (34,5%), 15 (30%)

Arbeitnehmer anzustellen und es damit jungen Menschen zu erschweren, überhaupt in den Arbeitsmarkt einzutreten.

Teilzeitbeschäftigte oder andere Personen mit atypischer Anknüpfung an die Berufswelt Unterschiede macht. In den meisten Fällen wird der Mindestlohn im Verhältnis zur Arbeitszeit des Arbeitnehmers gekürzt, was bedeutet, dass der niedrigste rechtmäßige Monatslohn niedriger ist als für Vollzeitbeschäftigte.

Tabelle 3.2 Anteil der vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer mit Mindestlohn in europäischen Ländern. In Prozent. 2007

Land Anteil der Vollzeitbeschäftigten mit Mindestlohn

Griechenland 21,2

Frankreich 12,9

Bulgarien 12,5

Luxemburg 11,0

Ungarn 10,0

Lettland 9,2

Rumänien 8,2

Litauen 7,0

Portugal 5,5

Österreich 5,1

Estland 4,7

Malta 4,2

Slowenien 3,4

Irland 3,3

Polen 2,3

Tschechien 2,3

Niederlande 2,2

Großbritannien 2,0

Slowakei 1,6

Spanien 0,7

Belgien n.a.

Quelle: Vaughan-Whitehead (2010b), Towards an EU minimum wage policy? I: Vaughan-Whitehead (2010). Die Zahlen stammen, mit Ausnahme für Estland, Irland, Polen, Rumänien und Österreich (2006) und