HA MYE

(1)

MYE VIL HA MER

Norge betraktes som et land hvor en aktiv

fordelingspolitikk har gitt en jevn fordeling av inntekt og formue. I denne rapporten drøftes likhetsidealenes plass i utviklingen av velferdsstaten. Videre analyseres fordelingen av husholdningenes formue og de sosiale virkningene av arv og gaveoverføringer:

* Har fordelingen av den personlige formuen blitt jevnere i etterkrigstiden - eller er økende økonomisk velstand blitt forvekslet med større likhet?

* Er formuesforskjellene mindre i Norge enn i andre land?

* Gir slektsoverføringer et ekstra puff i ryggen til dem som allerede står bra rustet7

Rapporten gir et interessant bilde av økonomiske ulikheter i det norske samfunnet. Gjennom arv og gaver overføres tidligere tiders ulikhet, og sosial bakgrunn får økt betydning for fordelingen av levekår.

FAFO-rapport nr. 101 ISBN 82-7422-039-0

Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossvn. 19, 0551 Oslo 5, Tlf. (02) 71 6000

(2)

(3)

Mye vil ha mer

En analyse av formuesfordeling og familieoverføringer Jon M. Hippe

Einar Øverbye er medforfatter på kapittel 5

FAFO-rapport nr. 101

(4)

c Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1990

ISBN 82-7422-039-0

Omslag og trykk: Otto Falch NS

(5)

Innhold

Forord . . . 5

Kapittel 1 Økonomisk ulikhet i velferdsstaten . . . 7

1.1 Innledning . . . 7

1.2 Likhet som kollektiv selvforståelse . . . 10

1.3 Likhetsideologiens innhold . . . 13

Effektivitet før fordeling . . . , 13

Den rettferdige ulikheten . . . • . . . 15

Solidaritetens politiske grunnlag . . . , 18

1.4 Det egalitære Norge? . . . :. 19

1.5 Omfordeler velferdsstaten? . . . 21

Sosial omfordeling gjennom overføringssystemet? . . . 26

Hva med skattesystemet som omfordeler? . . . .. 27

1.6 Økonomisk ulikhet og velferdsstaten . . . 31

Velferdsstat og formuesfordeling . . . 33

Kapittel 2 Problemer ved måling av formuesforskjeller . . . 35

2.2 Formuesbegrep og formuesmotiver . . . 36

Formuesmotiver . . . 37

2.3 Formuens sammensetning . . . . . . .. 40

2.4 Enkelte metodebetraktninger . . . 41

Formuesopplysninger basert på selvangivelser . . . 43

Kort om ginikoeffisienten . . . . . . .. 45

Kapittel 3 Den personlige formuens fordeling . . . 48

3.2 Husholdningenes formuesforhold . . . 50

Et alternativt anslag på husholdningens formue . . . 51

Formuespakker og sosioøkonomiske grupper . . . 52

Familiens renessanse . . . 55

3.3 Ulikhetenes parade . . . 55

En test på feilkildene . . . " 60 Fordelingen av de ulike formuesobjektene . . . .. 62

Hva skal ulikhetene sees i forhold til? . . . " 63 3.4 Formuens fordeling i etterkrigstiden . . . 64

Situasjonen på formuestoppen . . . 64

Fordelingen av husholdningens formue . . . .. 67

Vendepunkt i 70-årene? . . . 70

3.5 Formuesfordelingen i et komparativt perspektiv - ulikhetsnivå og ulikhetsutvikling . . . .. 73

Er ulikheten mindre i Norge enn i andre land? . . . 75

Utviklingstendenser i vestlige land . . . 77

3.6 Myter og realiteter . . . 81

3

(6)

Kapittel 4 Livsfase, sosial bakgrunn eller rett og slett flaks? . . . 83

4.2 Fonnuesvariasjoner og livssyklusmodellen . . . .. 84

Tapere og vinnere? . . . 87

4.3 Fonnuesforskjeller og sosial bakgrunn . . . 92

Variasjoner i bruttofonnue . . . 97

4.4 En rettferdig ulikhet? . . . 98

KapittelS Sin egen lykkes smed? . . . 100

5.2 Veksten i slektsoverføringer 1979·1989 . . . 101

5.3 Hypoteser om fordelingsvirkninger . . . 102

Avtrykk av 30-åra? . . . 103

Jo færre barn. jo mer på hver! .. . . . 104

Får velstående foreldre velstående barn? . . . 104

Leker like barn best? . . . 105

Familieoverføringer og livsfase . . . 106

Hypoteser om arv· og gaveoverføringer . . . 107

5.4 Arv og gave i Norge • en analyse . . . 108

Familieoverføringenes omfang og innhold . . . 108

Betydning av ekteskap . . . 109

Hva overføres innen familien? . . . 111

Familieoverføringer og sosial ulikhet . . . 112

Modell for variasjoner i mottak av arv og gave . . . 116

5.5 Familien og gaver . . . 118

Omfanget av gaveoverføringer . . . 118

Fordelingsvirkninger av gaveoverføringer . . . 121

Modell for variasjoner i gaveoverføringer ., . . . 123

Forsørgerbyrde og gavemottak . . . 125

5.6 Fordelingen av arv og gaver: En oppsummering . . . 128

5.7 Familiens betydning som fordelingsarena i framtiden . . . 129

Kapittel 6 Velferdsstat og formuesfordeling . . . 134

6.2 Myten om fordelingspolitikkens suksess? . . . 134

6.3 Ulikhet og generasjonskonflikt . . . 137

6.4 Sin egen lykkes smed? . . . 138

6.5 Familien i ny utgave . . . 140

6.6 Politikkens grenser? . . . 141

Referanser . . . 145

4

(7)

Forord

Denne rapporten er den siste publikasjonen fra FAFOs "Dokumentasjons- prosjekt". Prosjektet har som mål å foreta en fortløpende kartlegging av velferdsstatens utvikling, samt a. gjennomføre analyser pa. utvalgte omrMer.

Dokumentasjonsprosjektet er i sin helhet finansiert av LO. Tidligere rapporter fra prosjektet har vært "Ny kurs for velferdsstaten", "Velferd til salgs", "Sosialpolitisk kalender" og "Spillet om velferdsstaten". FAFO bygger for tiden ut sin dokumentasjonsvirksomhet. En fortsatt overvåking av utviklingstendenser i velferdsstaten vil innga. i denne virksomheten.

I denne rapporten drøftes likhetsidealenes plass i velferdsstaten. Videre analyseres fordelingen av personlig formue og de sosiale virkningene av familieoverføringer. Målsettingen er å bidra til økt kunnskap om prob- lemstillinger som har vært lite framme i norsk samfunns- og forsknings- debatt. Dette gjelder ikke minst familiens betydning for fordelingen av materielle goder.

For a. fa. kunnskap om endringer i formuesfordelingen har vi i kapittel tre valgt a. benytte data fra Statistisk Sentralbyrll.s formuesundersøkelser.

Disse dataene er beheftet med store svakheter fordi de er basert pa.

opplysninger fra et utvalg av selvangivelser. Det finnes imidlertid ikke andre kilder for drøftingen av utviklingstendenser pa. dette omrndet.

Alternativet er ikke a. fa. innblikk i de endringer som har funnet sted. Vi følger prinsippet om a. benytte de til enhver tid tilgjengelige data pa. en mest mulig skjønnsom ma.te. Ut fra alternative datakilder er det lagt vekt pa. a. teste sa. vel omfanget som retningen pa. de feilkilder som ligger i formuesundersøkelsene. På dette grunnlaget gjøres det kvalifiserte anta- kelser om endringer i formuesfordelingen.

Einar Øverbye er medforfatter pa. kapittel 5. Han har ogsa. gitt uvurderlige merknader til de andre kapitlene. Pa. INAS har Ellen-Merete Duvold, Lars Guldbrandsen, Ulf Torgersen og Chatrlne Ulstrup TØnnesen kommet med nyttige kommentarer til kapittel 5.

5

(8)

En rekke personer har bidratt med interessante innspill til tidligere utkast av rapporten. En takk skal rettes til Jon Erik Dølvik, Kåre Hagen, Gudmund Hernes, Stein Kuhnle, Tom Pape, Axel Pedersen og Stein Regård. Det endelige resultatet står selvsagt utelukkende for forfatternes ansvar.

En takk går også til Bente Bakken for redigering og ferdigstilling av manus.

Yngvar Schjøth har vært tilknyttet dokumentasjonsprosjektet som forskningsassistent i 1989. Han har gjort et omfattende og bra arbeid med det empiriske grunnlaget til kapittel 3 og 4.

Oslo, mai 1990

Jon M. Hippe

6

(9)

Kapittel 1 Økonomisk ulikhet i velferdsstaten

1.1 Innledning

Det norske samfunn kan se tilbake p1\ et Arhundre preget aven voldsom økonomisk og velstandsmessig utvikling. Ved inngangen til Arhundret tilhørte vi Europas fattige utkant I dag er Norge et av verdens mest velstl\ende land mMt som BNP pr. innbygger. Denne omdanningen av samfunnet har ikke bare vært koblet til et ønske om økt levestandard.

MMsettingen om 1\ skape økonomisk og sosial sikkerhet for alle, og større grad av likhet mellom ulike samfunnsgrupper, har spilt en sentral rolle i norsk politikk.

Ikke overraskende er det nettopp redusert økonomisk ulikhet, i form av inntekts- og formuesforskjeller, som ofte blir trukket fram nAr den norske velferdsstaten skal karakteriseres. Walter Korpi har i flere studier av de skandinaviske land argumentert for at disse atskiller seg kvalitativt fra andre land, og trekker særlig fram likhetsmMsettingen som en av- gjørende dimensjon: "NAr vi skal angi velferdsstatens egenskaper framstAr graden av likhet eller ulikhet i fordelingen av levestandard mellom samfunnsmedlemmene som en grunnleggende variabel" (Korpi, 1981). Her far Korpi følge aven rekke andre forfattere som har analysert ulike velferdsstaters utvikling (Esping-Andersen, 1985 & Ringen, 1988). Stein Ringen hevder at velferdsstaten kan oppfattes som et politisk eksperiment for 1\ oppnl\ en jevnere fordeling. SpØrsmMet om økonomisk ulikhet bringer oss inn i kjernen av debatten om kjennetegn ved den norske velferdsstaten.

I denne rapporten drøftes økonomisk ulikhet ved å studere fordelingen av formue, og overfØringen av formue gjennom arv og gaver. Man vet i dag lite om fordelingen av formue mellom husholdningene. Det er derimot er bygget opp en relativt omfattende kunnskap nAr det gjelder ulikheter i inntekt og fordelingsvirkningene av skatte- og trygdesystemet 7

(10)

Målsettingen med studien er å bidra til å øke kunnskapen om utviklingen av økonomisk ulikhet i Norge ved å ta opp spørsmålet om formuesfordeling og familieoverføringerI.

Interessen for formue og arv skyldes også at disse områdene vil få stadig større betydning for forskjeller i levekår mellom individer og generasjoner. Oppbyggingen av private husholdningsformuer er på mange måter en utilsiktet effekt av velferdsstaten. Gjennom økt sysselsetting, lønnsvekst, økende utdanningsnivå, stimulering av boligbygging ID.V. er det etablert et velferdssamfunn med et høyt materielt nivå og mulighet for sosial mobilitet for arbeiderklassens barn. Den økende velstanden medfører at husholdningssektoren kan avstå en stadig større del av sin inntekt til formuesoppbygging (sparing) samtidig som høyere inntekt og toinntektsfamilien har bidratt til økt verdi på mange formuesobjekter, ikke minst på bolig og fritidseiendommer.

Fordelingen av formue melloID husholdningene kan sees som en indikator på sentrale utviklingstrekk i samfunnet:

*

For det første kan endringer i formuesfordelingen oppfattes som et resul- tat av fordelingspolitikk over en lengre periode. Formuesfordelingen i dag er et bilde av tidligere tiders ulikhet i inntektsdannelse, evne og vilje til å spare, variasjoner i verdien på ulike formuesobjekter m.v. Kart- leggingen av formues forskjeller kan derfor gi nyttig kunnskap om endringen i økonomisk ulikhet, og dermed om utviklingstrekk i det norske samfunnet²

*

For det andre er forandringer i fonnuesfordelingen ikke bare et mål på forskjeller i husholdningenes økonomiske ressurser, eller "kjøpekrafts-

1 Spørsmålet om fonnuesulikhet er tatt opp av enkelte forfattere (se bl.a. Kuhnle og Solheim, 1985 og Interdepartemental arbeidsgruppe 20/11-87). Disse studiene foretar ikke en test av svakhetene ved de fonnuesundersøkelsene som ligger til grunn. Endringer i fonnuesfordelingen over tid analyseres heller ikke. Overføring av fonnue gjennom arv er i norsk sammenheng først og fremst analysen av Einar Øverbye (1987). Denne studien baseres på et utvalg av arvemeldinger fra Oslo i 1981.

2 Ulikheter i fonnuestilganger dannes i en komplisen prosess hvor offentlige tiltak kan ha direkte og indirekte effekter på innteksforskjeller, spareatferd, prisutvikling på formuesgoder som boliger, aksjer m.m. Koblingen mellom velferdsstatens mange institusjoner og endringer i fonnuesfordelingen må derfor gjøres med stor forsiktighet.

8

(11)

reserve". Forskjeller i formue bidrar til ulikheter i sosial status, makt og innflytelse mellom husholdningene. Formuesfordelingen kan derfor oppfattes som en indikator pA. ulikheter i levekår.

*

For det tredje sitter husholdningene p1\ stadig større formuesverdier som skal overføres til de neste generasjoner. Med økende formue og synkende barnetall vil arv og gaver kunne bli viktige faktorer for 1\ bestemme levekl\r i framtidens velferdssamfunn. Denne overføringen av ulikhet skjer utenfor de offentlige fordelingssystemer og pA. tvers av etablerte fordelingsmM.

Familieoverføringenes økte betydning medfører at en før-kapitalistisk for- delingsmA.te, slektskap, fAr sin renessanse i det etter-industrielle samfunn.

Nettopp fordi formue avspeiler "akkumulering av innsats", kan det oppfattes som urettferdig med politiske tiltak rettet mot formue og arv. Forsøk p1\

1\ g1\ løs p1\ en av de store ulikheter i mellomkrigstidens Sverige, formue og arv, gjenom et forslag om arveskatt i 1928 ble av Per Albin Hanson trukket fram som hovedl\rsaken til partiets kraftige tilbakeslag ved valget dette l\ret (Bergstrøm, 1989). Resultatet kan godt bli det samme i dag.

I tillegg er det store tekniske problemer knyttet skattlegging av formue og ikke minst arv. Rigide kontrolltiltak kan raskt komme i konflikt med ønsket om il beskytte den private sfære fra offentlige inngrep.

Videre i denne rapporten skal følgende hovedproblemstillinger drøftes:

*

Hvilke datakilder finnes for å måle ulikheter i den personlige formuen og hvilke problemer er knyttet til bruk av disse? Hvordan kan formues- begrepet defineres og hvilke aspekter fanger dette begrepet opp? (Kapittel 2.)

*

I hvilken grad har fordelings- og likhetsmMsettinger slått ut i reduserte forskjeller i formue mellom husholdningene i løpet av etterkrigstiden? Har økonomisk vekst og bedre levekl\r for alle blitt forvekslet med redusert ulikhet? (Kapittel 3.)

*

Er reduksjon i økonomisk ulikhet knyttet til bestemte faser i velferdsstatens utvikling? Har de senere l\r markert et brudd i en lengre utvikling i retning av større økonomisk likhet? Svenske samfunnsforskere pl\stl\r at det p1\ 8D-tallet er blitt større forskjeller i husholdningens formue (Spl\nt, 1987; Kashefi, 1988). Finnes den samme tendens i Norge? (Kapittel 3.)

(12)

*

Hvilke forhold skaper ulikheter i fonnue? Er fonnuesforskjeller et resultat av ulikheter i livssyklus eller er de i større grad knyttet til sosiale ulikheter? (Kapittel 4.)

*

Vil overføringen av fonnue bidra til ~ opprettholde tidligere tiders sosiale forskjeller eller har velferdsstaten medført en "massearv" som i liten grad vil endre de eksisterende økonomiske ulikheter? (Kapittel 5.)

Svarene på disse spørsmålene rører ved sentrale sider ved vårt velferdssamfunn: Hvilken betydning har likhetsmålsettinger for utformingen av velferdsstatens mange institusjoner? Fungerer velferdsstaten omfordelende?

Hvordan berører dette grunnlaget for vårt politiske selvbilde og denned grunnlaget for velferdsstatens legitimitet?

Endringer i fonnuesfordeling og økonomisk ulikhet må sees i forhold til fordelingspolitikkens rolle i det norske samfunn. I dette kapitlet anlegges et kritisk syn på likhetsmålsettingenes plass i velferdsstaten.

Begrepene likhet og omfordeling er honnørord i politiske debatter. Det tas ofte for gitt at dette var de sentrale målsettinger med velferdsstaten, og at systemets suksess nettopp er knyttet til utjevning. Men, i hvilken grad er omfordeling nøkkelen til 11 forstå særtrekkene ved det norske samfunn?

1.2 Likhet som kollektiv selvforståelse

Velferdsstaten kan oppfattes som et politisk eksperiment hvor målet ikke bare er å skape like muligheter for alle, men et eksperiment hvor ønsket er å sikre at større likhet også blir resultatet på alle samfunnsområder (Ringen, 1988). Dette perspektivet illustreres blant annet i den amerikanske økonomen Lee Soltows argumentasjon for nettopp å studere inntekts- og fonnuesforhold i Norge på 60-tallet Han tok følgende utgangspunkt for sin analyse: "Norway has probably gone further than any other demo- cratic country towards the equality of income which a welfare state allows"

(Soltow, 1965).

10

(13)

Forestillingen om at omfordeling av inntekt fra "lav til hØY" har kjennetegnet framveksten av velferdsstaten, ser ut til å stå sterkt i det norske samfunn. Omfordelingspolitikken er en realitet som en kollektiv selvforståelse. Dette selvbildet er bygget opp gjennom en lang periode med utgangspunkt i de første etterkrigsårenes utjevningspolitikk. Blant annet ga tariffoppgjør med en utpreget lavtlønnsprofil en utjevning av lønnsforskjeller mellom grupper av arbeidstakere (Bergh, 1987).

Likhetsideologien fortsatte fl prege vårt samfunnsmessige selvbilde lenger enn den første etterkrigstid. I Arbeiderpartiets program for perioden 1962 til 65 het det illustrerende nok: "Hos oss er det gjennomført en utjevning i levestandard mer vidtgående enn i nesten noe annet land". Like- vel erklærte man i programmet med den talende tittelen "Nye gode år", at utjevningen skulle føres videre fordi "inntekts- og formuesforhold ikke må tjene til å bevare gamle klasseskiller eller gi grunnlag for nye klassedannelser" .

Forestillingen om en sterk reduksjon av den økonomiske ulikheten i etterkrigstiden hadde solid feste i befolkningen. I 1969 svarte hele 69%

i et utvalg av personer over 15 år nei på spørsmålet: "Er det større forskjell mellom sosialklassene nå enn før?" Bare 10% svarte ja. Hele 81 % mente også at det var mindre forskjell mellom sosialklassene i Norge enn i de fleste andre land (Aubert, 1977). Når man legger til at 7 av 10 i det samme utvalget "mente at det fremdeles var nødvendig å arbeide for en utjevning av klasseforskjeller," framkommer et interessant bilde av likhetsideologiens sterke forankring.

Dette selvbildet ser ut til å ha slått sprekker de senere årene. I en undersøkelse gjennomført av FAFO i mars 1990 svarte 54% av den voksne befolkning at de sosiale forskjellene er blitt større det siste tiåret Bare 12% mener at ulikhetene er blitt mindre. Dette synspunktet preger også folks forventninger om framtiden. 50% tror at de sosiale forskjellene vil øke i Norge på 90-tallet (Stokke og Odnes, 1990).

I dagens partiprogrammer (perioden 1989-93) finnes fortsatt forestillingen om at utjevning preger samfunnsutviklingen, og ikke minst en tilslutning til en omfordelingspolitikk. I sitt prinsipprogram sier Arbeider- partiet: "I knapt noe annet land er velstanden så hØY og samtidig så jevnt

(14)

fordelt". Også mellompartiene markerer i sine programmer en støtte til omfordelingspolitikken. Kristelig Folkeparti fastslår i sitt prinsipprogram at det "ut fra vårt grunnsyn er en sentral oppgave å arbeide for sosial utjevning". Senterpartiet støtter det samme prinsippet: "En aktiv offentlig innsats for å skape rettferdig fordeling og utjevning mellom grupper og distrikt" (Arbeidsprogrammet 1989-93).

Partiprogrammene og holdningsundersøkelser illustrerer den viktige rollen likhetsideologien har spilt i oppbyggingen av velferdsstaten. Ikke minst har den hatt en betydelig mobiliserende og legitimerende funksjon gjennom sin sentrale plass i arbeiderbevegelsens politiske argumentasjon.

De sosialdemokratiske partier i Norden har alle argumentert for å bevare velferdsstatens mange ordninger nettopp for å opprettholde en større grad av sosial likhet og rettferdighet. Kritikken fra Høyre på slutten av 70- tallet om at fordelingspolitikken var drevet for langt, bidro på mange måter til å forsterke forestillingen om utjamingsmålsettingenes sentrale plass i norsk politikk.

Den tradisjonelle koblingen mellom sosialdemokrati, omfordeling og velferdsstat kan lett gi opphav til mytiske forestillinger om det likhets- orienterte Norge³^•Fordelingspolitikkens plass i velferdsstaten som politisk ide og prosjekt er komplisert. Dels er det grunn til å drØfte nærmere innholdet i den likhetsideologien som så sterkt har blitt koblet til velferdsstaten, og i særlig grad sosialdemokratiet. Dels er det nødvendig å drøfte de konkrete resultatene av velferdsstatens omfordeling gjennom skatte- og overføringspolitikken.

3 Spørsmålet om arbeiderbevegelsens ansvar for utformingen av velferdsstaten er gjenstand for en omfattende forskningsmessig debatt. Det settes ofte ukritisk likhetstegn mellom arbeiderbevegelsens målsettinger og den skandinaviske velferdsstatsmodellen. Dermed overdrives kontinuiteten i arbeiderbevegelsens standpunkt og det legges for lite vekt på den tverrpolitiske enighet som har vært om velferdsstatens utvikling. Dette spørsmålet skal jeg imidlertid la ligge i denne sammenheng, for å konsentrere drøftingen omkring fordelingspolitikkens plass i velferdsstaten. For en drøfting av disse problemstillingene, se Kuhnle, 1983, Hagen og Hippe, 1989 og Pedersen, 1990.

(15)

1.3 Likhetsideologiens Innhold

Det kan være god grunn til å se kritisk på den sterke koblingen mellom omfordeling og velferdsstat. Er det vi oppfatter som likhetsideologien i velferdsstaten fØrst og fremst knyttet til omfordeling? Selv om likhets- idealet gjennomsyrer fagbevegelsens og sosialdemokratiets programfor- muleringer, har pragmatismen vært godt utviklet når det kommer til spørsmålet om virkemidler. Når fattigdomsproblemet var løst og den fulle sysselsettingen og høy produktivitet hadde skapt stigende standard, ble målsettingene i større grad rettet mot å skape en allmenn sikkerhet og trygghet for det materielle nivå man hadde oppnådd. Ønsket om å omfordele en stigende Økonomisk vekst ble skjøvet i bakgrunnen. Denne tenkemåten gjenspeiles kanskje tydeligst i etableringen av et inntekts- relatert tilleggspensjonssystem. Målsettingen med folketrygden var ikke (resultat-)likhet, men rettferdighet i den forstand at alle arbeidstakere skulle ha samme mulighet til å tjene opp rettigheter som sto i et rimelig forhold til inntektsnivået i yrkesaktiv alder. Et forsøk på å gi alle samfunnsmed- lemmer de samme muligheter er selvsagt også et spørsmål om likhet. En slik forståelse av likhets begrepet er imidlertid fullt forenlig med logikken i markedssamfunnet og forutsetter nØdvendigvis ikke en offentlig omfordelingspolitikk (Rae, 1981).

At man også innenfor arbeiderbevegelsen aksepterte at markedsulikhetene gjenspeiles i velferdssystemene, er knyttet til flere faktorer.

Effektivitet før fordeling

For det første har fordelingsmålsettingene aldri vært frikoblet fra spørs- målet om effektivitet i produksjonen. Velferdsstaten er etablert innenfor en markedsøkonomi, og målsettingen om utjevning må sees i forhold til mulighetene for fortsatte økonomiske framskritt.

Det avgjørende spørsmål har derfor vært om resultatet av markeds- logikken kan betraktes som en naturlov, hvor forsøk på omfordeling utelukkende vil redusere verdiskapningen, eller om den offentlige omfordelingspolitikken tvert imot kan skape grunnlag for vekst.

(16)

Spørsmålet om likhetsmålsettinger har aldri utelukkende vært betraktet som et moralsk valg. Livet er ikke rettferdig, skriver Milton og Rose Fridman i sin bok "Free to Choose", og myndighetene kan ikke endre dette (Fridman, 1979). I deres perspektiver nødvendigheten av å sikre økono- misk vekst det avgjørende for å møte sosiale behov. Fordelingsspørsmålet er i seg selv ikke sentralt, og verken kan eller bør være det. Omfordeling hindrer en effektiv ressursallokering og reduserer dermed veksten.

Velferdsstatens arkitekter har imidlertid ikke godtatt denne absolutte motsetningen mellom offentlige sosialpolitiske ordninger og økonomisk vekst. Tvert imot argumenterer velferdsstatens forsvarere for at utbyggingen av sosialpolitiske ordninger er en av de viktigste grunnene til at de vestlige blandingsøkonomier har hatt en så sterk økonomisk vekst Den amerikanske økonomen Lester Thurow trekker nettopp fram mangelen på offentlig inngrep som forklaring på USAs økonomiske problemer ved inngangen til 80-tallet:

"/ndeed, the lack o/ investment planning, workers participation, and social spending may be the cause o/ our poor perjormance.

As we, and others, have shown, social re/orms can be productive, as well as just,

if

done in the right way ... The trick is not rules versus no rules, but jinding the right rules" (Thurow, /980).

Norges økonomiske historie er i seg selvet eksempel på at rask vekst i offentlige utgifter kan gå sammen med høy økonomisk vekst. Norge var et av verdens rikeste land også før vi fant olje!

Det er ikke nødvendigvis noen konflikt mellom høye offentlige (velferds-) utgifter og økonomisk suksess.

økt

sosial trygghet kan bedre effektiviteten. Likevel er det områder hvor likhets- og effektivitetsmålset- tinger kan komme i konflikt. Det eksisterer derfor en motsetning mellom effektivitet og likhet som bare kan løses gjennom kompromisser mellom markedsløsninger og demokratiske institusjoner (Okun, 1975). Nettopp forestillingen om et slikt kompromiss har stått sentralt i debatten om velferdsstaten. Spørsmålet om økonomisk effektivitet har selvsagt bidratt til å sette sitt preg på utforming av ordningene. Allerede i mellomkrigstidens debatt om målene for en pragmatisk sosialisme i det svenske sosial-

(17)

demokratiet, understreket Ernst Wigforss og flere at reformer nettopp m1\tte kunne forenes med effektivitet (Bergstrøm, 1989). Aksel Hatland legger i sin drøfting av trygdesystemets framvekst i Norge betydelig vekt p1\ at man allment aksepterer markedsulikhetene og nØdvendigheten av å opprettholde effektiviteten i markedet. "Når utjevningen kommer i konflikt med prestasjonsideologien i vårt samfunn, når de sosiale ytelser truer med 1\ bli høyere enn lønningene til lavinntektsgruppene, m1\ utjevningen vike"

(Hatland, 1989).

Velferdsstatens framvekst har utvilsomt vært preget av offentlige inngrep i markedet og økte offentlige utgifter. Men, en stadig større offentlig sektor er nødvendigvis ikke det samme som at fordelingsml\l er prioritert foran effektivitet.

Den rettferdige ulikheten

En annen faktor som kan forklare den brede politiske aksept av ulikhet dannet i markedet, kan være koblet til om denne er "urettferdig" i større grad enn om resultatet er likt eller ulikt. Den prosessen som danner forskjeller blir det avgjørende: I hvilken grad er ulikheten strukturelt bestemt? Vi aksepterer ulikhet nl\r den er basert p1\ individuelle forskjeller som lengden p1\ utdanningen, hvilken jobb vi utfører m.v., men ikke når den skyldes strukturelle forhold. Den enkeltes skjebne skal være bestemt av egen innsats og ytelse, ikke av hvilken bakgrunn man har, hvor man bor eller i hvilken bransje man arbeider. Denne likhetsml\lsettingen er bl.a.

formulert av Tawney i hans beskrivelse aven framtidsvisjon: "Differences of remuneration between different individuals might remain, contrasts between the civilization of different elasses would vanish" (sitert etter Okun, 1975).

En alternativ tilnærming til denne diskusjonen finner man hos Rae (1981), som p1\peker at begrepet likhet i muligheter kan forst1\s p1\ flere m1\ter - likhet i sannsynlighet og likhet i evne. Medfører likhet i muligheter at alle skal ha den samme formelle sannsynlighet for 1\ oppn1\ et gode, eller skal alle gis de samme reelle muligheter til 1\ få sosial sikkerhet, ut- dannelse, økonomisk velstand m.v.? I et lotteri vil alle deltakere ha lik sannsynlighet for 1\ oppn1\ gevinst. Personenes egenskaper p1\virker ikke 15

(18)

vinnersjansene. Ikke overraskende er denne typen sannsynlighetslikhet svært sjelden som samfunnmessig fenomen. Den enkeltes personlige egenskaper og sosiale betingelser avgjør hvem som får hva - noen er heldigere i valg av foreldre enn andre. Like formelle muligheter gir derfor ikke alle samme sannsynlighet for suksess. Som Rae påpeker skilles ikke de ulike former for likhet fra hverandre i den politiske debatt. Tvert om forveksles likhet i sannsynlighet med formell likhet. Dermed benyttes begrepet likhet i mulighet til å "legitimere ulik utsikt til suksess" (Rae, 1981:66). I en boksekamp har begge parter samme formelle mulighet til å vinne, men ikke samme sannsynlighet til å gå av med seieren.

Kjernen i dette spørsmålet er hvor langt man skal gå for politisk å påvirke betingelsene for den enkeltes deltakelse i det samfunnsmessige kappløp: Hva skyldes forskjeller i personlige egenskaper og hva skyldes sosiale og kulturelle forhold? Hvor langt skal man gå for å sikre at barna av gårsdagens tapere kan bli morgendagens vinnere? Denne ideologiske striden utspilles riktignok innenfor rammene av markedssamfunnet. Den åpner imidlertid for svært ulike syn på offentlige inngrep i markedet og kan på mange måter bidra til å forklare avstanden mellom en liberalistisk og sosialdemokratisk inspirert velferdsstatspolitikk.

Det er grunn til å stille spørsmål om det nettopp er en slik reel/likhet i muligheter som har vært arbeiderbevegelsens politiske hovedmål. Har målet vært å oppheve de tradisjonelle klasseskiller i større grad enn å redusere ulikhet? Eller sagt i en samfunnsvitenskapelig språkdrakt: Mål- settingen har vært å fjerne betydningen av sosial bakgrunn. Et omfattende offentlig utdanningssystem, universelle sosialforsikringsordninger og ikke minst en politikk for full sysselsetting har vært sentrale virkemidler for å skape dette samfunnet (uten at jeg med dette skal si noe om suksessen til de enkelte tiltakene). Et slikt samfunn kan oppfattes som både solidarisk og rettferdig, selv om det er prestasjonsorientert og ulikt. Et samfunn som skaper ulikhet, men hvor ulikheten ikke reproduseres⁴•

4 Samfunnsforskningen har imidlertid vist at man ikke har klart å fjerne effekten av sosial bakgrunn. Vi kan fortsatt foreta relativt gode spådommer (prediksjoner) om den enkeltes valg av utdanning, inntektsnivå og sosial status for Øvrig ut fra kunnskap om den sosiale bakgrunnen.

(19)

Et eksempel p~ dette "rettferdighetsperspektivet" finner man i debatten om velferdsstaten i LO-tidsskriftet Fri fagbevegelse pa slutten av 50- tallet. I et innlegg heter det illustrerende nok: "Velferdsstatens forkjempere mener sikkert ikke at fullstendig utjevning er det eneste saliggjørende, men de vil at alle skal ha de samme muligheter til ~ utfolde seg i en sunn konkurranse, m.a.o. det samme startgrunnlag" (Fri fagbevegelse, 1957:200).

Dette innebærer selvsagt ingen avvisning av at omfordeling har spilt, og spiller en rolle i utformingen av velferdsstatens institusjoner, men en understreking av økt velstand og like vilk~ som sentrale elementer i likhetsideologien, snarere enn omfordeling. I trygdesystemet finner man mMsettingen om like vilk~ tydelig ved at alle grupper skal sikres samme trygghet mot tap av inntekt fra markedet I tjenesteproduksjonen sl~

mMsettingen om like vilk~ ut i forsøkene p~ ~ sikre lik tilgang til tjenester uansett inntekt, bosted m.v.

Utjevning mellom høy og lav inntekt har blitt skjøvet i bakgrunnen i utformingen av de mange velferdsinstitusjonene og i hovedsak overlatt til et progressivt skattesystem. Det er neppe tilfeldig at argumentasjonen om disincentiver i økonomien først og fremst er knyttet til det progressive elementet i statsskatten, med en tilhørende stigende marginalskatt.

Å fastslå at en rekke velferdsordninger ikke fungerer sosialt omfordelende, er derfor ikke nødvendigvis en test p~ disse ordningenes suksess. Etablering av nasjonale systemer som sikrer like vilkår representerer en klar framgang i forhold til en situasjon med strukturelt betingede ulikheter. Dette synspunkt ble tydelig illustrert av LO-leder Konrad Nordahl på LO-kongressen i 1957 i debatten om reformer i pensjons-sy ternet: "Det som er mMet for vårt strever at vi skal komme fram til samme pensjons- ordning for samtlige lønnstakere i det norske samfunn, uansett om de arbeider i det private næringsliv, i stat eller kommune". Denne mMsettingen har ikke bare historisk interesse. På grunn av ulikheter i pensjonsordninger på den enkelte arbeidsplass er vi fortsatt langt fra en situasjon med like (pensjons-)vilk~ for norske arbeidstakere.

Selv om velferdsstaten ikke har kunnet fjerne de strukturelle forskjellene i det norske samfunn, kan mange av ordningene ha bidratt

til

~ redusere disse klasseforskjellene.

(20)

Solidaritetens politiske grunnlag

Spørsmålet om innholdet i likhetsideologien blir avgjørende i en situasjon hvor legitimiteten for de offentlige velferdsløsninger svært ofte kobles til fordelingstanken. Med redusert vilje til omfordeling vil dermed de mange offentlige institusjoners politiske støtte svekkes. Velferdsstatens "krise"

omtales derfor ikke bare som en Økonomisk utfordring, men også som en ideologisk utfordring. Willy Martinussen har analysert folks holdninger til velferdsstaten. Grunntanken i denne studien er nettopp at "utjamning av levekår er velferdsstatens hovedoppgave" (Martinussen, 1988). Det politiske grunnlaget for denne utjevningspolitikken er en fellesskapsideologi basert på en grunnleggende likhetsinnstilling i befolkningen.

Martinussen finner imidlertid at et flertall av befolkningen både er prestasjons- og konkurranseorienterte og støtter likhets- og solidaritets- prinsipper. Dette tolkes som en "verdimessig splittelse", og som et tegn på at velferdsstaten ikke er basert på en utstrakt grad av fellesskapsfØlelse og politisk tillit.

Når Martinussen finner at folk slutter opp om velferdsordningene selv om de er prestasjonsorientert, er dette ikke nødvendigvis et paradoks.

Denne "motsetningen" kan gis en annen tolkning: Velferdsstatens brede politiske basis kan tvert imot være knyttet til at man har integrert presta- sjonsorientering og (resultat)-ulikhet i systemet. Det er nettopp koblingen av so/idarites- og prestasjonsprinsipper som er kjennetegnet også ved de institusjonelle løsningene. Det kan derfor være snakk om et tilsynelatende paradoks hvor markedsløsningene og velferdsordningenes moralske fundament synes å stå i motsetning til hverandre. Et system som bygger på markedsulikhet kan imidlertid langt på vei oppleves som både solidarisk og rettferdig.

1.4 Det egalitære Norge?

Den kanskje mest brukte indikator på ulikhet i et samfunn er inntektsforskjeller. Et utgangspunkt for debatten om økonomisk ulikhet i Norge kan

(21)

derfor være å stille spørsmål om inntektsforskjellene er mindre enn i andre land.

Studier av inntektsforskjeller mellom land ser ut til å underbygge inntrykket av at Norge har en relativt jevn fordeling av inntekt. Mahler har i 1989 sammenlignet inntektsfordelingen i en rekke vestlige markeds-

Tabell 1.1 Husholdningsinntekt i et utvalg av land. Andel av samlet husholdningsinntekt etter kvin ti/er (20%) og ginikoefjisienter. Rangering i parentes.

Laveste Andre Tredje Fjerde Høyeste Gini

20% kvint kvint kvint. 20%

Australia 5.4 10.0 15.0 22.5 47.1 .384 (20)

Belgia 7.9 13.7 18.6 23.8 36.0 .265 (2)

Canada 5.3 11.8 18.0 24.9 40.0 330(15)

Danmark 5.4 12.0 18.4 25.6 38.6 .320 (12)

Finland 6.3 12.1 18.4 25.5 37.6 .305 (8)

Frankrike 5.5 11.5 17.1 23.7 42.2 .342 (16)

Vest-Tysk. 7.9 12.5 17.0 23.1 39.5 .295 (5)

Irland 7.2 13.1 16.6 23.7 39.4 .300(6)

Israel 6.0 12.0 17.7 24.4 39.9 321 (13)

Italia 6.2 11.3 15.9 22.7 43.9 .347 (17)

Japan 8.7 13.2 17.5 23.1 37.5 Z70( 3)

Nederland 8.3 14.1 18.2 23.2 36.2 .260 ( l)

N. Zealand 5.1 10.8 16.2 23.2 44.7 .366 (18)

Norge 6.0 12.9 18.3 24.6 38.2 .304 (7)

Portugal 5.2 10.0 14.4 21.3 49.1 396 (20)

Spania 6.9 12.5 17.3 23.2 40.0 ^::JJ}⁽¹⁰⁾

Sverige 7.4 13.1 16.8 21.0 41.7 .~(9)

Sveits 6.6 13.5 18.5 23.4 38.0 .291 (4)

St.brit. 7.0 11.5 17.0 24.8 39.7 315 (11)

USA 5.3 11.9 17.9 25.0 39.9 329 (14)

Gjennomsnitt:

Alle .318

Europa .311

Sentral- og Nord-Europa .300

Norden

.309

Kilde: Mahler, 1989

(22)

økonomier basert pA data fra Verdensbanken. Disse tallene tar utgangspunkt i fordelingen av disponibel inntekt i 20 land, og er presentert i tabell 1.1.

Rangeres landene etter ulikhetsnivået, plasserer Norge seg pA en 7. plass.

Ifølge disse tallene har land som Nederland, Belgia og Sveits en jevnere inntektsfordeling enn Norge. Norge ligger på nivA med Sverige og Finland.

Det er vanskelig å finne systematiske forskjeller mellom grupper av land. De nordiske land peker seg ikke ut med en særlig jevn inntektsfordeling. Dette skyldes først og fremst at Danmark har en klart skjevere fordeling enn de andre nordiske landene.

De land som skiller seg ut med en mer ujevn inntektsfordeling er Aus- tralia, New Zealand, Portugal og Italia. Det er de sentral- og nord- europeiske landene som har den jevneste inntektsfordelingen. Resultatet stemmer overens med antakelsen (i nyklassisk teori) om at en Økning i BNP per capita. vil gi en langsiktig tendens til inntektsutjevning. Graden av ulikhet i inntektsfordelingen kan derfor være knyttet til økonomisk ut- viklingsnivå mer enn til særlige omfattende velferdsstater.

Sammenligning av inntektsfordeling mellom ulike land er imidlertid svært problematisk å gjennomføre fordi opplysningene ikke er direkte sammenlignbare mellom landene. Både inntektsdefinisjoner og målemetoder kan variere betydelig. Selv om verdensbanken presenterer dette som en rangering av land er det grunn til å se med en viss skepsis på tallene.

Blant annet vil variasjoner i husholdningsstørrelse mellom landene kunne endre de oppgitte ginikoeffisientene betydelig. Justeres disse tallene for ulikheter i husholdningsstørrelse villand som Sverige, Danmark og Norge framstå med en vesentlig jevnere fordeling. De nordiske land er kjennetegnet aven særlig stor andel en- og to-personhushold'. Norges posisjon kan derfor være noe bedre enn det som framkommer i denne rangeringen.

I tillegg skaper omfanget av deltidsarbeid i økonomien problemer for slike tverrnasjonale sammenligninger.

Stein Ringen har analysert inntektsfordelingen i et utvalg av land basert på direkte sammenlignbare datasett for alle landene (LIS-prosjek-

5 I Danmark er 38% av alle husholdninger en-personhushold og 31% to-personhushold.

De tilsvarende tallene for Norge er 31 og 27%. GAl' vi til Belgia bestAr bare 14% av husholdningene av en-personhushold, i Spania 8% m.v. (Mahler, 1989).

20

(23)

tet)6. Det kanskje mest interessante trekket ved Ringens analyse (se tabell 1.2 s. 24) er at rangeringen mellom landene etter ulikhetsniva er svært lik både for markedsinntekt og disponibel inntekt. Jevnest fordelt er inntektene i Sverige, med Norge på en andre plass, fulgt av Storbritannia og Canada.

Det avgjørende spørsmålet er selvsagt hvorfor inntektsforskjellene ikke er større i Norge. Skyldes det at velferdsstaten omfordeler inntekt fra rik til fattig, eller skyldes det en historisk arv kjennetegnet av mindre sosiale forskjeller enn i andre land, og dels en nyere økonomisk utvikling preget av full sysselsetting og hØY yrkesdeltakelse?

1.5 Omfordeler velferdsstaten?

Alle offentlige tiltak har i prinsippet fordelingskonsekvenser. For å kunne gjennomføre en analyse av fordelingspolitikken er det vanlig å avgrense seg til hvordan skatte- og overføringspolitikken påvirker de økonomiske ulikhetene i husholdningssektoren. Ringen og Uusitalo argumenterer for at det nettopp er gjennom disse systemene at staten har de nØdvendige virkemidler for å sikre et ønsket fordelingsresultat: "The welfare state can be seen as a set of transfer and tax policies aimed, in part, at equalizing the distribution of economic welfare in a population" (Ringen, Uusitalo, 1989). Analyser av skatte- og overføringssystemenes fordelingsvirkninger blir dermed en vanlig metode for å synliggjøre velferdsstatens suksess.

Påvirker politiske beslutninger våre dagligliv ved at økonomiske ressurser og dermed levekår omfordeles mellom landets innbyggere? Den klassiske debatten om forholdet mellom marked og politikk er fortsatt like rele- vant: Does polities matter?

6 Innenfor prosjektet "The Luxembourg Income Study" har man samlet datasett for en rekke land etter felles def misjoner og prinsipper. Dette har ikke kunnet løse de svakhercr som ofte er knyttet til inntektsstatistikk, særlig basert på utvalgsundersøkelser. Det er sammen- lignbarheten mellom landene som er forbedret. Utvalget av land er imidlertid ikke stort, men inneholder til gjengjeld en del sentrale vestlige industriland.

(24)

Hensikten her er selvsagt ikke å gi en fullstendig oversikt over forskningen på disse områdene, men å skape en referanseramme for diskusjonen av forskjeller i formue. I hvilken grad er reduksjon av inntektsforskjeller et særtrekk ved det norske samfunn?

Å måle økonomisk ulikhet er et svært problematisk område selv om problemstillingen i og for seg er enkel nok: Hvor stor er den Økonomiske ulikheten og hva er fordelingsvirkningene av velferdsstaten?

Det finnes en omfattende litteratur om valg av statistiske mål for å tallfeste fordelingen av inntekt, formue 0.1. (se b1.a. Sen, 1973). Her skal vi gå forut for valg av statistiske mål, og se på de problemer som oppstår når man ønsker å finne effekten av et politisk tiltak. Tradisjonelt betraktes velferdsstaten som et spØrsmål om å endre en gitt markedsfordeling av et gode, f.eks. inntekt. Dette er også utgangspunktet for standardmetoder for å beregne virkningen av overførings- og skattesystemer. Fordelingen av markedsinntekten, dvs. inntekt før overføringer og skatter, er analysens referansepunkt Endres fordelingen av inntekt etter at det er tatt hensyn til overføringene, kan dette tolkes som en effekt av politiske forhold.

Problemstillingen blir kontrafaktisk: Hva ville fordelingen ha vært hvis det ikke hadde vært for velferdsstaten (Mahler, 1989)?

En slik tilnærming forutsetter at den såkalte markedsfordelingen reflekterer inntektsforskjellene slik de ville ha vært uten velferdsstatens mange ordninger. I realiteten er ikke fordelingen av inntekt i markedet uavhengig av politiske beslutninger. Tvert imot påvirkes fordelingen før overføringer og skatter i sterk grad direkte av den offentlige økonomiske politikk, arbeidsmarkedspolitikk, den offentlige tjenesteyting, trygdesystem m.v. Forskjellen mellom fordelingen av inntekt før og etter skatt uttrykker dermed ikke på en korrekt måte effekten av politiske tiltak, eller virkningen av velferdsstaten.

Om mangelen på et korrekt sammenligningsgrunnlag bidrar til å over- eller undervurdere virkningen av politiske tiltak, er et komplisert spørsmål. Velferdsstaten kan fungere utjevnende på inntektsdannelsen i markedet gjennom b1.a. offentlige lønnsregulativer, og fordelingsvirkningen undervurderes dermed i den tradisjonelle metoden.

22

(25)

Det er likevel større sannsynlighet for at denne metoden bidrar til å overvurdere politikkens betydning. Vi tilpasser oss det faktum at vi lever i en økonomi med store offentlige overføringer. Grupper av befolkningen som i dag ikke har markedsinntekt, ville i en situasjon uten offentlige overføringssystemer, ha tilpasset seg annerledes og dermed hatt (større) inntekt. Et omfattende offentlig pensjonssystem kan tjene som et typisk eksempel på dette. Offentlige tiltak: har derfor ikke bare direkte virkninger, men også indirekte effekter på vår atferd. Nettopp innslaget av offentlige overfØringer kan paradoksalt nok medføre at markedsfordelingen blir skjevere enn den ville ha vært i et helt fritt marked. Den tradisjonelle metoden kan dermed bidra til særlig å overvurdere fordelingseffekten av overføringssystemet

På tross av svakhetene ved denne metoden er man i praksis henvist til å benytte slike beregninger for å tallfeste eventuelle fordelingsvirkninger, hvis vi ikke skal benytte oss av rene simuleringsteknikker. Det er derfor avgjørende at man tolker resultatene med en viss forsiktighet

Litteraturen på dette området gir ikke noe entydig svar på om velferdsstaten faktisk er en suksess som omfordeler av inntekt. Det ser ut til at det er enighet om at skatter og overføringer har en viss utjevnende virkning i alle land. I de fleste studier legges det vekt på at fordelingseffekten i hovedsak kan tilbakeføres til overføringssystemet, mens skattesystemet bare i liten grad påvirker inntektsfordelingen. Det ·overraskende ved disse konklusjonene er ikke at politiske institusjoner bidrar til omfordeling i moderne kapitalistiske land, men at det er liten forskjell mellom land. Innenfor komparativ forskning er det ifølge Stein Ringen likheten som trekkes fram mer enn ulikheten (Ringen, 1988).

For å få et bedre bilde av fordelingspolitikken i Norge skal vi ta utgangspunkt i Ringens studie av inntektsfordeling i noen utvalgte land.

Ringen er kritisk til resultatet fra tidligere studier, og argumenterer for at land som har en mer "omfattende" velferdsstat omfordeler mer enn land hvor skatte- og overføringssystemet betyr mindre. I tabell 1.2 er hovedresultatene fra analysen gjengitt Denne analysen er basert på direkte sammenlignbare datasett for alle landene. Dermed kan man trekke noe

23

(26)

sikrere konklusjoner enn i komparative studier hvor opplysningene mellom land i liten grad er sammenlignbare.

Beregningene av ulikheten i fordelingen er gjort ved såkalte ginikoeffi- sientee. I kapittel to drøftes problemer knyttet til bruken av ginikoeffisienter nærmere. I denne sammenheng er det viktig å understreke at en rekke faktorer i tillegg til rent Økonomiske fordelingsmekanismer vil påvirke gilli-koeffisienten. Forskjeller i sysselsettingsfrekvenser, omfanget av deltids-

Tabell 1.2 Inntektsfordeling i et utvalg av land. Omkring 1980. Hushold- ninger. Inntekten justert etter familiestø"else.

Can. V-Tysk. Isr. Nor. Sve. Stbrt. USA Ulikhet!:

Markeds innt. .398 .505 .459 .400

*

^.414 ^.440

Brutto innt. .327 .363 .382 .289 .249 .297 .371 Disp. innt. .299 .355 .333 .243 .205 .273 .326 Omfordelingl

B.I.IM.1. .82 .72 .83 .72

*

^.72 ^.84

O.l.IB.1. .91 .98 .87 .84 .82 .92 .88

O.l.IM.I. .75 .70 .73 .61

*

^.66 ^.74

Nivået på³:

Overføringer 9.1 17.2 8.3 14.1 28.2 16.5 8.0 Skatter 15.2 22.5 18.7 24.3 29.7 16.9 21.0

• Ikke oppgitt

l Ginikoeffisienter

2 B.I./M.I.

=

gini for brutto inntekt relativt til gini for markedsinntekt. D.IJB.L

=

gini for disponibel inntekt relativt til gini for brutto inntekt. Og gini for disponibel inntekt relativt til gini for markedsinntekt (D.I./M.L).

, OverfØringer og skatter i prosent av brutto inntekt.

Kilde: Ringen, 1988

7 Prinsippet bak dette ulikhetsmålet er at enheten (husholdningene) rangeres slik at den fattigste settes først og den velstående sist Hvis alle enheter har like stor inntekt blir ginikoeffisienten lik null, dvs. ingen spredning i inntekstfordelingen. Oinikoeffisienten (O) varierer mellom O og 1. Jo høyere verdi O har, jo skjevere er fordelingen. Verdien 1 betyr maksimal skjevhet, dvs. at en husholdning stAr for all inntekt i samfunnet.

(27)

arbeid, ulikheter i familiestruktur m.v, kan bidra til ~ forklare variasjoner i ulikhetsnivå. Tabell 1.2 viser flere interessante forhold. For det første reduseres ulikhetsniv~et betydelig for alle landene n~ vi g~ fra markedsinntekt til bruttoinntekt (G blir lavere, dvs. jevnere fordeling). Forholdet mellom ginikoeffisienten for markeds- og bruttoinntekt uttrykker omfordelingsvirkningen av overføringssystemets.

I tillegg viser analysen at overfØringssystemet har størst betydning som omfordeler i de land som har et høyt nivd p~ overføringene: Sverige, Vest-Tyskland, Storbritannia og Norge. Alle velferdsstater omfordeler, men de mest "omfattende" ser ut til ~ omfordele mest. Det er interessant

~ merke seg at niv~et p~ de offentlige sosiale overføringene i Norge ikke bare ligger langt under Sverige, men også er lavere enn i Vest-Tyskland og i Storbritannia. Den registrerte omfordelingseffekten er heller ikke sterkere i Norge enn i Vest-Tyskland og Storbritannia. I europeisk perspektiver det i denne studien lite som tyder p~ at fordelingseffekten av de sosiale overføringsordningene i Norge skiller seg vesentlig ut. Sverige ser derimot ut til å stå i en gruppe for seg⁹•

For det andre tyder disse beregningene på at de direkte skattene har en viss omfordelingseffekt i samtlige land. (Forholdet mellom G for disponibel inntekt og G for bruttoinntekt viser omfordelingseffekten av skattesystemet.) Sverige kan vise til den sterkeste reduksjonen i ulikhet, med Norge p~ en andre plass.

Det er ingen entydig sammenheng mellom skattenivå og omfor- delingseffekt. Vest-Tyskland har omtrent samme skatteniv~ som Norge, men nesten ingen omfordelingseffekt av skattesystemet. For mange vil det kanskje være overraskende å se at USA har et nivå p~ de direkte

S Hvis omfordelingskoeffisientene B.IIM.!. blir mindre enn 1, fungerer overføringssystemet omfordelende. Det vil si at inntekten etter overføringer er jevnere fordelt enn inntekten før overføringer. Et resultat over 1 viser at inntektsforskjellene er større etter at overføringer er tatt i betraktning enn før. Dette er ikke tilfelle for noen av landene.

9 Ringen oppgir ingen G-koeffisient for markedsfordeling i Sverige. Ut fra sammenligninger av markedsinntekten i Norge og Sverige som Ringen gjennomfører basert på fraktilprosenter kan vi imidlertid fastslå at ulikheten er relativt lik i de to landene. Beregner vi en fordelingskoeffisient (B.L/M.L) ut fra en markedsfordeling på .40 blir denne .62 for Sverige.

Det er rimelig å konkludere at Sverige skiller seg klart ut fra de andre landene.

25

(28)

skattene som ligger relativt nært det norske: 21.0 mot 25.3%. Skattenivå er her målt som betalte skatter i prosent av brutto inntekt. Denne sammen- ligningen blir ikke mindre interessant ved at også fordelingsvirkningen av skattesystemet er omtrent den samme i USA som i Norge.

Ringens analyse er et fruktbart utgangspunkt for å diskutere nærmere omfordelingsvirkningene av velferdsstaten, og ikke minst om den norske velferdsstaten omfordeler mer enn andre.

Sosial omfordeling gjennom overføringssystemet?

Den relativt sterke effekt av overføringssystemet som denne analysen viser, skyldes flere faktorer. For det første vil selve metoden, som sagt, bidra til en overvurdering av fordelingsvirkningene. Den såkalte markedsinntekten vil være påvirket av eksistensen av et stort offentlig overførings- system. Jo bedre det offentlige inntektssikringssystemet er utbygd, jo større er sannsynligheten for at store grupper registreres med liten eller ingen markedsinntekt Skjevheten i markedsfordelingen er ikke reell, og blir et problematisk utgangspunkt for beregning av fordelingsvirkningen av over- føringssystemet. Det er derfor ikke overraskende at fordelingseffekten blir størst i de land som har de mest omfattende overfØringssystemene.

Slutningen får på grunn av metodiske svakheter et tautologisk innslag.

For det andre må man skille mellom horisontal og vertikal fordeling.

I et fordelingsperspektiv er det stor forskjell på overføringer mellom sosiale grupper (vertikal), og på overføringer mellom generasjoner (horisontal). Den omfordelingseffekt som vi måler i en tversnittsanalyse, skyldes at de personer som mottar overføringer har liten eller ingen inntekt fra arbeid eller kapital. Vår analyse fanger derfor opp overfØringer i trygdesystemet fra yrkesaktive til eldre, og i noen grad til uføre. Denne overføringen mellom generasjoner må imidlertid ikke forveksles med sosial omfordeling fra velstående til mindre velstående.

En studie av det svenske pensjonsystemet, som i stor grad er identisk med det norske, viste at "alderspensjonen ikke omfordeler inntekt mellom sosialgruppene. Den inntektsomfordeling som skjer fra høyere til lavere sosialgrupper på grunn av minstepensjonsystemet oppheves av at til- 26

(29)

leggspensjonene omfordeler inntekt i motsatt retning, fra lavere til hØye- re sosialgrupper" (Ståhlberg, 1988). I det norske trygdesystemet er det derfor først og fremst uførepensjonen som står for den sosiale omfor- delingen. Dette henger sammen med at arbeidere i større grad blir uføretrygdet enn funksjonærer, lavinntektsgrupper i større grad enn hØyinntektsgrupper m.v. (Hagen, 1989). Den samme omfordelingseffekten vil man ogsA. finne av sykelønnsordningen. Omfordelingseffekten skyldes at sannsynligheten for å bli ufØr og syk er større blant grupper med lav sosial staus enn blant grupper med høy sosial status. Eventuell fordelingspolitikk må derfor settes inn på l\rsakene til ulikhet i sykdomsmønster mellom sosiale grupper, ikke på sykelønnsordningen og uføretrygden.

Alt i alt er det liten grunn til å legge vekt pA. den sterke reduksjonen i inntektsulikhet som er knyttet til overføringssystemene i et sosialt omfordelingsperspektiv. Dels skyldes dette at jo mer omfattende det offentlige trygdesystemet er, jo skjevere vil markedsinntekten bli. Og dels er den fordelingsvirkningen som ikke skyldes selve beregningsmetoden i stor grad uttrykk for en generasjonsoverføring, og ikke en overføring fra vel- stA.ende til fattige.

Hva med skattesystemet som omfordeler?

Er det grunn til å være like tilbakeholden med den registrerte fordelingsvirkningen av skattesystemet i Ringens studie? Ringen legger selv vekt på at skattesystemet gjennom omfordeling bidrar til velferdsstatens suksess.

Før denne konklusjonen aksepteres, bør man se nærmere på enkelte innvendinger.

For det fØrste rnA. det tas hensyn til at skattesystemet har både direkte og indirekte virkninger på fordelingspolitikken. Skattesystemet kan pA.virke inntektene bA.de før og etter skatt Den enkelte vil tilpasse seg skattereglene når det gjelder fradragsmuligheter, arbeidstid og valg av jobb m.v. Dermed vil bruttoinntektene, inntekt før skatt, også kunne pA.virkes av skattesystemet Et sterkt progressivt skattesystem kan gjennom indirekte virkninger medfØre at bruttoinntekten blir jevnere fordelt enn den ellers ville vært. Dermed framstår den direkte omfordelingsvirkningen som relativt 27

(30)

svakere. "De direkte effektene av skattene pa. fordelingen av inntekt er likevel trolig viktigere enn de indirekte" (NOU 1988:24,69). Ringens analyse av skattesystemet tar utganspunkt i de direkte effektene.

For det andre fanger en slik analyse bare opp virkningen av de direkte skattene. Fordelingsvirkningene av skatt på forbruk, indirekte skatter, er ikke tatt med. Indirekte skatter, b1.a. moms, kjennetegnes tradisjonelt av at alle betaler den samme prosent av prisen i avgift. Det er likevel ingen ting i veien for at avgifter bidrar til omfordeling. Bilavgiften er f.eks.

høyere for større biler enn for mindre biler og kan fungere progressivt hvis høyinntektstakere kjøper dyrere biler enn de med lav inntekt. Stort sett har imidlertid ikke de indirekte skattene til hensikt a. omfordele inntekt.

De er først og fremst en inntektskilde. Betraktes hele skattesystemet, bMe direkte og indirekte skatter, vil den samlede fordelingsvirkningen bli vesentlig redusert i forhold til de beregninger som tradisjonelt gjøres.

For det tredje sta.r konklusjonen om at skattesystemet er en sentral faktor i velferdsstatens fordelingspolitikk i motstrid til nyere nasjonale analyser. I den offentlige utredningen om inntektsdannelsen i Norge (NOU 1988:42) var hovedkonklusjonen at ulikhetene i inntekt etter skatt ikke var vesentlig forskjellig fra forskjellen i inntekt før skatt. Aaberge og Wennemo har beregnet tilsvarende mM for progressiviteten i skattesystemet som Ringen: Forholdet mellom fordelingen av disponibel inntekt og brutto inntekt D.I/B.I. (Aaberg og Wennemo, 1988). I tabell 1.3 vises beregningene av den faktiske progressiviteten i skattesystemet fra 1973 til 1985.

Disse beregningene gir et noe annet bilde av det norske skattesystemet som omfordeler. Selv om skattesystemet formelt er progressivt, er den faktiske progressiviteten relativt liten. Dette skyldes at individene tilpasser seg med individuelle fradrag som reduserer effekten av den formelle progressiviteten. Lønnstakerne benytter seg først og fremst av gjeldsrenter, mens selvstendige i tillegg har skattemessige fordeler av avskrivnings-

(31)

regler og fondsavsetninger. Blant yrkesaktive fungerer skattesystemet i dag i realiteten proporsjonalt - dvs. en flat skattto.

Riktignok var ulikhetene i 1973 og 1979 etter skatt noe mindre enn før skatt For 1982 og 1985 kan man imidlertid ikke utelukke at ulikhetene er de samme i fordelingen av inntekter før og etter skatt (NOU 1988:24, 67). Den usikkerheten som er knyttet til konklusjonen skyldes at beregningene baserer seg på et utvalg av inntektstakere, slik at det er en feilmargin ved alle estimateneIl.

Tabell 1.3 Mål for progressivitet. Forholdet mellom ginikoejJisienten i fordelingen av disponibel inntekt og bruttoinntekt. DJ.lBJ. 1973, 1979,

1982 og 1985.

Alle yrkes- Ansatte Selvstendige Selvstendige

aktive i jordbruk m.m for Øvrig

1973 .90 .91 .89 .93

1979 .91 .88 1.02 1.03

1982 .95 .91 1.05 1.06

1985 .95 .91 1.03 1.06

Kilde: Aaberge og Wennemo, 1988

Blant lØnnstakere framkommer den samme tendensen: Skattesystemets omfordelende effekt er gradvis redusert i perioden etter 1973. Blant lønnstakere var det i 1985 ingen (signifikant) forskjell på fordelingen av brutto og disponibel inntekt. For selvstendige har skattesystemet i hele denne perioden reelt vært proporsjonalt Det er ingen (signifIkant) forskjell på inntektsfordelingen blant selvstendige før og etter skatt Tendensen

10 Her må man skille mellom en aggregert effekt og de individuelle virkninger. En rekke personer, som ikke har tilpasset seg på den "rette" måten, vil være gjenstand for en progressiv beskatning.

11 Tekttisk formulert medfører dette at fordeling av disponibel inntekt ikke var signifikant forskjellig fra fordeling av brutto inntekt i 1982 og 1985.

(32)

går imidlertid i retning av et regressivt skattesystem blant selvstendig næringsdrivende.

Hva er sft årsaken til at Ringen i sin studie finner at skattesystemet reduserer inntektsforskjellene med 16% (.84), mens Aaberg og Wennemo for det samme året (1979) bergner en reduksjon pft 9 % (.91)? For det første kan det ha betydning at Ringen har husholdninger som enhet og ikke personer. Viktigere er det at Ringen baserer seg pft inntektsopplys- ninger fra et utvalg av hele befolkningen, og ikke skiller mellom yrkesaktive og pensjonister, mens Aaberge og Wennemo bare ser pft yrkesaktive. Forskjellen i konklusjon skyldes at skattesystemet fungerer langt mer progressivt blant pensjonister enn blant yrkesaktive. En sammenligning av omfordelingseffekten av skattesystemet mellom pensjonister og yrkesaktive ut fra inntektsundersøkelsen 1986 viser en sterkere reduksjon i inntektsforskjellene blant pensjonister enn blant yrkesaktive: .91 mot .96 (egne beregninger).

Denne forskjellen skyldes at pensjonister i mindre grad reduserer den faktiske progressiviteten gjennom fradrag for renteutgifter. Særlige skatteregler for pensjonister medfører ogsft at det progressive elementet i beskatningen forsterkes. Blant annet sikrer særfradraget for liten skatteevne at minstepensjonen blir skattefri.

Selv om omleggingen til mer bruttobeskatning og toppskatt etter 1987 kan ha forsterket det progressive elementet noe, er hovedkonklusjonen likevel at det norske skattesystemet har beveget seg i retning av propor- sjonale skatter. Denne konklusjonen blir flittig brukt til ft argumentere for at man like godt kan innføre et skattesystem hvor alle betaler samme prosent i skatt, og gi opp det progressive elementet1²• Dette vil representere et endelig farvel med den arbeidsdeling som var etablert i velferdsstaten:

Når trygdesystemet er basert pft inntektsrelatering mfttte skattene "bære"

fordelingspolitikken. En progressiv fmansiering ble sett pft som en selvfølge av velferdsstatens arkitekter. I programmet for "Framtidens Norge" som

12 En alternativ mulighet er å følge eksemplet til den nye svenske skattereformen. Her er det innført flere flate satser på inntekt: 30% (kommune-)skatt opptil 180000 kroner i årlig inntekt For inntekter over dette nivået skal det i tillegg betales en (stats-)skatt på 20%. Dette systemet vil fungere progressivt.

(33)

LO utfonnet under den andre verdenskrig het det: "Prinsippet (for finan- siering av velferdsordningene) må selvfølgelig være progressivt".

1.6 Økonomisk ulikhet og velferdsstaten

Forestillingen om det norske samfunn som særlig likhetsorientert er på mange måter en del av det norske selvbildet Det store flertall av de politiske partiene erklærer seg som tilhengere av omfordelingspolitikk.

Arbeiderpartiet har til og med programfestet at det knapt finnes noe annet land hvor velstanden er så jevnt fordelt.

Den tilsynelatende motsetningen mellom en sterk likhetsideologi og fordelingspolitikkens resultater kan kanskje best forklares med at likhetsideologien fØrst og fremst har vært knyttet til trygghet og rettferdighet.

Debatten om de store sosialpolitiske refonner i etterkrigstiden har fokusert mer på disse forhold enn likhet og omfordeling. I Einar Gerhardsens memoarer er det nettopp målsettingen om en grunnleggende trygghet for alle som gjennomsyrer hans oppsummering av etterkrigstiden: "Vi var kommet et godt stykke på vei mot den trygghet som vi gjeme ville at alle mennesker i vårt land skulle kjenne" (Gerhardsen, 1972). I stor grad kan han ha rett Og i så måte har velferdsstaten vært en suksess. Nettopp bredden i den sosiale tryggheten er et vesentlig område hvor den norske velferdsstaten atskiller seg fra land hvor rettighetene i langt større grad er knyttet til den enkeltes posisjon i arbeidsmarkedet.

For å fange virkningene av den norske velferdsstaten ser det ut til at man må forlate det konvensjonelle fordelingsperspektivet. Analyser hvor Økonomien deles opp i to separate systemer, en privat og en offentlig sektor, representerer en sterk forenkling. Denne tilnærmingen tar bl.a. ikke hensyn til offentlig sektors rolle som arbeidsgiver. Den norske velferdsstaten er kanskje mer enn noe annet en sysselsettingsmaskin.

Gjennom politiske vedtak har vi bygget ut den offentlige tjenesteproduksjonen, og denned økt den offentlige sysselsettingen. De nordiske velferdsstater har i løpet aven generasjon dramatisk endret sysselsettings- mønsteret i disse landene. Verdens hØyeste sysselsettingsfrekvenser finnes