Politisk lederskap av betydning?
En empirisk studie av
kommunesammenslåingsprosessene i Fitjar, Sund og Øygarden kommune
Joakim Snekkevik Hevrøy
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2017 Antall ord:33311
II
III
Politisk lederskap av betydning?
En empirisk studie av kommunesammenslåingsprosessene i
Fitjar, Sund og Øygarden kommune
IV
© Joakim Snekkevik Hevrøy År: 2017
Tittel: Politisk lederskap av betydning? En empirisk studie av
kommunesammenslåingsprosessen i Fitjar, Sund og Øygarden kommune.
Forfatter: Joakim Snekkevik Hevrøy http://www.duo.uio.no/
Trykk: Copycat Nydalen
V
Sammendrag
Målsetningen min i denne masteroppgaven er å belyse hvilken betydning lokalpolitisk lederskap har for utfallet av politiske prosesser. Jeg tar utgangspunkt i to ulike typer for lederskap, en mobiliserende og en representerende type. Lederskapet blir studert under sonderinger, beslutninger og ved mobilisering ovenfor innbyggere, administrasjon og kommunestyre. Jeg tar utgangspunkt i teorier rundt politisk lederskap og om samspillet mellom det politiske og administrative systemet. Hypotesen er at det forutsetter en mobiliserende type lederskap av ordføreren for å realisere en kommunesammenslåing.
For å studere politisk lederskap tar jeg utgangspunkt i kommunereformen og gjennomfører en komparativ case studie. Jeg velger ut de tre kommunene Fitjar, Sund og Øygarden ut ifra et most similar system design. Gjennom case valget holder jeg konstant variabler som tidligere forskning har benyttet til å forklare utfallet av
kommunesammenslåingsprosser og jeg kan dermed studere effekten av de politiske lederskapene i kommune. De tre kommunene forventes å være kritiske til
kommunesammenslåing og dermed kritiske case. For data til analysen har jeg gjennomført elite intervjuer i de tre kommunene og benyttet offentlige dokumenter og media kilder.
Funnene i analysen er at det i større grad ble utført en mobiliserende type lederskap i de to kommunene som realiserte en kommunesammenslåing, og at det ble utført en
representerende form for lederskap i kommunen som ikke vedtok kommunesammenslåing.
Oppgaven konkluderer dermed med at politisk lederskap har spillet en rolle i case-kommune jeg har studert, og funnene underbygger i stor grad at det har forutsatt en mobiliserende type lederskap for å realisere en kommunesammenslåing.
VI
VII
Forord
Først en spesielt stor takk til min dyktige og inspirerende veileder Signy Vabo. Uten hennes gode råd og ærlige tilbakemeldinger ville ikke oppgaven vært det den er i dag. En varm takk til mamma, pappa, min bror André og til Luux som aksepterer en svevende akademiker i familien og at jeg har gjort østlending av meg.
Takk til Johanna, Joakim, Henrik og Priya for dere utgjorde den harde kjernen når 4020a så som mørkest ut. Takk Markus som bar sofa og takk til Anders for musikken. Jeg vil også takke alle som har vært tilknyttet kommunereformgruppen her spesielt Hans Rasmus for våre samtaler og hjertesukk.
En takk til kommunenes egen arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon KS, som trodde på masterprosjektet og tildelt meg deres masterstipend. En stor takk til min kjære venn Stein Ove som sto som en støttende bauta gjennom hele masteroppgaven, ditt råd og hjelp har vært viktig for meg og oppgaven.
Den siste takken går til alle i Sund, Øygarden og Fitjar kommune som valgte å sette av tid i travle liv for å delta i forskningsprosjektet gjennom intervju. Dere skulle gjerne vært nevnt med navn, men NSD ville neppe tiltatt det.
Til sist en hilsen til alle dere med utsatt innleveringsfrist på masteroppgaven. Jeg er med dere i ånden og det vil helst gå godt.
Blindern, 9 etasje, 23.05.2017 Joakim Snekkevik Hevrøy
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Forskningsspørsmål ... 3
1.2 Struktur for oppgaven ... 3
2 Bakgrunnskapittel ... 5
2.1 Kommunereform i Norge ... 5
2.1.1 Nasjonal prosess ... 5
2.1.2 Fylkesmannens rolle ... 7
2.1.3 Kommunal prosess ... 8
2.2 De tre case-kommunene ... 9
3 Teori ... 11
3.1 Analyseramme ... 11
3.1.1 Lederskap og den norske ordføreren ... 16
3.2.2 Politisk ledelse og administrasjonen ... 18
3.2.3 Forhold som holdes konstant... 21
4 Metode og data ... 24
4.1 Komparativt design... 24
4.2 Valg av case ... 26
4.2.1 Forhold som varierer. ... 27
4.2.2 Forhold som samsvarer ... 28
4.3 Operasjonalisering ... 29
4.2.1 Sondering ... 30
4.2.2 Beslutning ... 32
4.2.3 Mobilisering ... 33
4.4 Data ... 34
4.4.1 Intervjudata. ... 34
4.4.3 intervjuprosessen ... 36
4.4.4 Supplerende data ... 36
4.4.5 Analyse av intervjuene ... 37
4.5 Validitet ... 38
4.5.1 Holdning til kommunesammenslåing... 38
4.5.2 Innbyggertall ... 40
X
4.5.3 Ulikt antall kommuner ... 40
4.6 Reliabilitet ... 41
4.7 Forskningsetikk ... 42
5 Empiri ... 44
5.1 Øygarden ... 44
5.1.1 Prolog: Sund sier ja, Øygarden sier nei til mulighetsstudiet ... 45
5.1.2 Opinionen i Øygarden ... 45
5.1.3 2014-2015 – Prosessen er i dvale ... 46
5.1.4 2016 – Prosessen skyter fart ... 48
5.1.5 Innbyggerinvolvering og mobilisering ... 55
5.1.6 Prosessen avsluttes I kommunestyret ... 56
5.2 Sund ... 59
5.1.1 Opinionen i Sund ... 59
5.1.2 Ballen kommer fra fylkesmannen ... 60
5.1.3 Prosessen snevres inn og rapporten kommer ... 63
5.1.4 Arbeidet med intensjonsavtale og kommunikasjonsplan ... 64
5.1.5 Folkemøter og mobilisering ... 64
5.1.6 Innbyggerundersøkelse og kommunestyrevedtak ... 67
5.3 Fitjar... 68
5.2.1 Opinionen i Fitjar ... 68
5.2.2 Prosessen starter bredt og snevres inn ... 69
5.2.3 Forhandlinger og politisk behandling ... 71
5.2.4 Folkemøter og folkeavstemning ... 73
6 Analyse ... 76
6.1 Sondering ... 76
6.1.1 Fitjar ... 76
6.1.2 Sund ... 77
6.1.3 Øygarden ... 78
6.1.4 Oppsummering ... 79
6.2 Beslutning ... 80
6.2.1 Fitjar ... 81
6.2.2 Sund ... 83
6.2.3 Øygarden ... 84
XI
6.2.4 Oppsummering ... 85
6.3 Mobilisering... 86
6.3.1 Fitjar ... 86
6.3.2 Sund ... 87
6.3.3 Øygarden ... 89
6.3.4 Oppsummering ... 91
6.4 Oppsummering av analyse ... 92
7 Drøfting ... 94
7.1 Oppsummerende drøfting ... 98
8 Konklusjon ... 101
Litteraturlister ... 105
Vedlegg ... 112
Innholdsfortegnelse: Tabeller og Figurer
Figur: 1 Tidslinje for kommunereform nasjonalt ... 6Figur 2: Tidslinje kommunesammenslåingsprossene. ... 9
Bilde 1: Kart over Sund, Fjell og Øygarden ... 9
Bilde 2: Kart over Fitjar og Stord... 10
Figur 3: Analyseramme ... 11
Tabell 1: Ulike typer lederskap og oppgavene som utgjør det. ... 15
Tabell 2: Typologien til Heinelt og Hlepas (2006) ... 17
Tabell 3: Heinelt og Hlepas typologi inkludert Norge (Heinelt og Hlepas, 2006, s. 34) ... 18
Tabell 4: Forhold som holdes konstant ... 27
Tabell 5: Operasjonalisering av lederskapsoppgaver. ... 30
Figur:4 Tidslinje Øygarden ... 45
Tabell 6: Kommunestyre Øygarden 2015-nåværende ... 57
Figur 5: Tidslinje Sund ... 59
Figur 6: Tidslinje Fitjar ... 68
Tabell 7: Kategorisering sondering. ... 80
Tabell 8: Kategorisering beslutning. ... 85
Tabell 9: Kategorisering mobilisering... 91
Tabell 10: Samlet politisk lederskap. ... 92
Tabell 11: Vurdering av resultatene ... 99
XII
Liste over vedlegg
1: Koding av kommuner.
2: Informasjonsskriv til intervjuobjekter.
3: Intervjuoversikt.
4: Intervjuguider til alle intervjuer (På minnepenn)
XIII
1
1 Innledning
“Among the many issues that political science deals with, the problem of leadership clearly stands out. Leadership is an essential feature of all government and governance:
Weak leadership contributes to government failures, and strong leadership is indispensable if the government is to succeed” (Masciulli mfl, 2009, s. 3).
Politisk lederskap betydning i politiske prosesser har i nyere tid fått tiltakende
oppmerksomhet i den statsvitenskapelige litteraturen både i Norge og internasjonalt (Rhodes og Harts, 2014: Aarsæther og Mikalsen, 2015: Masciulli mfl, 2009: Storey mfl, 2017).
Til tross for det omfattende fokuset politisk lederskap har fått i litteraturen, eksisterer det en rekke ulike definisjoner og forståelser for hva politisk lederskap er (Grint mfl, 2017, s.
3) og dermed hvilken rolle det spiller i politiske prosesser. I sitatet som innleder oppgaven peker Masciulli med flere på at politisk lederskap står sentralt i politiske prosesser og er en faktor som bidrar til å forklare utfallet av dem (Masciulli mfl. 2009, s. 3). Jeg vil fokusere på den siste delen av sitatet, nemlig hvilken rolle politisk lederskap har i politiske prosesser og dernest om politisk lederskap er en forutsetning for å lyktes med å nå politiske mål.
Utgangspunktet mitt for å undersøke dette vil være teorier om politisk lederskap og betydningen samspillet mellom byråkratiet og politikere har for dette. Nærmere bestemt vil to ulike typer for lederskap bli sammenliknet, på den ene siden en mobiliserende og på den andre en representerende type (Winsvold mfl, 2015, s. 34). Jeg vil dermed undersøke den kausale effekten politisk lederskap har på politiske prosesser, her nærmere bestemt om typer for politisk lederskap som utøves påvirker utfallet av en politisk prosess.
For å studere politisk lederskap har jeg valgt å undersøke kommuner hvor
kommunesammenslåing har vært høyst aktuelt med utgangspunkt i kommunereformen Erna Solbergs regjering presenterte i 2013. Kommunalminister Jan Tore Sanner har sendt ut klare signaler om at det er forventet lokalt politisk lederskap for å realisere frivillige
kommunesammenslåinger.
«Jeg har tillit til at dere nå viser lokalt lederskap (kommunepolitikerne) og finner de beste løsningene for innbyggerne. Erfaringer tilsier at de beste løsningene oppnås gjennom gode lokale prosesser» - (Sanner, 2014 I brev til de folkevalgte i kommunestyrene)
Det at kommunalminister påkalte lederskap er forståelig, fordi
kommunesammenslåinger er ofte upopulære endringer som kan rører ved tilhørigheten og
2
identiteten til innbyggerne i en kommune og er ikke bare en administrativ grense-endring.
Siden kommunesammenslåinger ofte kan være upopulært spesielt blant innbyggerne i mindre kommuner, vil det være en vesentlig test for lederskapet i kommunen å forsøke å realisere en slik sammenslåing. Derfor er kommunereformen en godt kritisk case for å studere politisk lederskap.
Kommunereformen består av flere hundre ulike politiske prosesser i norske
kommuner, der hver enkelt kommune må ta standpunkt til om de ønsker å slå seg sammen med andre. For å forstå utfallet av slike kommunale sammenslåingsprosesser har flere
forskere fokusert på strukturelle variablers påvirkning, herunder kommuneøkonomi, størrelse i innbyggertall, og geografisk plassering i randsonen til byer/tettsteder (Falch, 2015, s. 16:
Hegbom, 2016, s. 28: Johnsen og Klausen, 2006, s. 41: Kausland, 2015, s. 8: og Klausen, 2004, s. 60).
Jeg vil ikke tone ned viktigheten av slike variabler, men undersøke hvilken betydning kommunalpolitisk lederskap kan spiller i en slik reform. Ordføreren er en sentral aktør i kommunene, siden vedkommende ofte er den eneste frikjøpte politikeren i kommunestyret og (Aarsæthet mfl, 2015, s. 217) fungerer som et bindeledd mellom innbyggerne, kommunestyret og administrasjonen. Jeg vil derfor spesifikt studere hvilken betydning ordførerens politiske lederskap har i en kommunesammenslåingprosess. Jeg vil konsentrere meg særlig om prosessen i kommunene fra kommunevalget i 2015 og frem til endelig vedtak blir fattet sommeren 2016.
For å isolere effekten av politisk lederskap, har jeg valgt tre små kommuner som er sammenslåingskandidater ut fra den nasjonale reformens kriterier. De tre kommunene kommer til å ha omtrent lik verdi på de variablene som flere tidligere studier viser til som avgjørende for diskusjonen om kommunesammenslåing (Johnsen og Klausen, 2006 og Jacobsen, 2004), mens de har fattet ulike vedtak om sammenslåing i kommunestyret.
Logikken i det metodiske designet er dermed at dersom vi finner en mobiliserende form for politisk lederskap i sammenslåingskommunen, men ikke i den kommunen som har vedtatt å fortsette alene, så er det formen på det utøvde lederskapet som forklarer utfallet. Dette fordi de øvrige faktorene som kan tenkes å forklare utfallet er holdt konstant.
3
1.1 Forskningsspørsmål
Jeg vil her presentere problemstillingen og hypotesen min. Problemstillingen vil kaste lys på hvordan lokaldemokratiet fungerer i møte med nasjonale reformer, her spesifikt med fokus på rollen ordførerens politiske lederskap spiller. Målet er da å undersøke hvilken rolle det
politiske lederskapet til øverste folkevalgt i kommunen spiller i større nasjonale reformer.
Den konkrete problemstillingen er dermed:
• «Er type lokalpolitisk lederskap som utøves en forutsetning for å realisere en kommunesammenslåing?»
Her vil fokus være på om valg av en representerende eller mobiliserende form for lederskap er en forutsetning for å realisere en kommunesammenslåing. Ved å realisere en kommunesammenslåing mener her et vedtak om kommunesammenslåing i kommunestyret, ikke å gjennomføre den faktiske sammenslåingen som følger av vedtaket.
Hypotesen min vil være at en kommunesammenslåing, spesielt i en liten kommune i innbyggertall som skal slå seg sammen med en betydelig større kommune, er en så
omfattende og historisk endring at så vel kommunestyret som innbyggerne vil måtte
overbevises grundig for å gi sin støtte. Derfor antas lokalt vedtak om kommunesammenslåing å kreve en mobiliserende typer politisk lederskap.
1.2 Struktur for oppgaven
Jeg vil starte med å kort presenterer kommunereformen og det forventede hendelsesforløpet i kommunesammenslåingsprosessene lokalt og nasjonalt i bakgrunnskapittelet, samt
fylkesmannen sin rolle i prosessen. I teoridelen vil jeg gjøre rede for analyserammen til oppgaven, rollen ordføreren spiller i en norsk kommune og teorier knyttet til politisk lederskap og byråkratiets rolle og samspill. Etter dette vil jeg presentere studiets metodiske design, hvilke forhold jeg vil holde konstant gjennom caseutvelgelse og logikken bak det. Jeg vil så gå gjennom operasjonaliseringen av lederskap, datainnhenting og mulige utfordringer knyttet til validitet og reliabilitet samt forskningsetikk. I empiridelen vil jeg presentere kommunesammenslåingsprosessen i de tre case-kommunene kronologisk. I Analysedelen vil jeg først kategorisere hvilket politisk lederskap som har vært utøvet av ulike ordføreren og ved de ulike lederskapsoppgavene. Deretter vil det drøftes om det finnes noen sammenheng mellom typer lederskap, utfall av kommunesammenslåingsprosessen og i hvilken grad
4
funnene fra de ulike prosessene kan underbygger hypotesen. Oppgaven avsluttes med en konklusjon.
5
2 Bakgrunnskapittel
Jeg vil i bakgrunnskapittelet greie ut om hvilke kommunereformer som har vært gjennomført tidligere i Norge for kontekstuell informasjon, deretter vil jeg gå gjennom hvordan reformen er lagt opp på nasjonal plan, fylkesmannen sin rolle og hvordan en typisk lokal kommunesammenslåingsprosess er lagt opp i kommunereformen. Jeg vil avslutte med bakgrunnsinformasjon om de tre valgte case kommunene.
2.1 Kommunereform i Norge
Den første omfattende kommunestrukturreformen i Norge ble gjennomført på 60 tallet etter innstilling fra Schei-komiteen. Fra 1957 til 1967 ble antall kommuner i Norge redusert fra 744 til 454 (Regjeringen, 2015). I 1971 ble Tallaksen-utvalget nedsatt for å vurdere oppdeling av 21 av kommunene som ble slått sammen etter Schei-komiteen sin innstilling. Av de 21 kommunene innstilte Tallaksen-utvalget å oppløse 3 kommuner, Stortinget endte med på å oppløse 10 kommuner.
På 1980- og 1990 tallet leverte Buvik-utvalgene sine innstillinger som resulterte i en reduksjon i antall kommuner på 6 og 13 kommuner (Regjeringen, 2015) Christiansen-utvalget ble utnevnt i 1989 for å vurdere eksisterende fylkes- og kommuneinndeling. Christiansens- utvalget konkluderte med at det var et stort reformbehov, men der flertallet var imot en reform basert på tvang slik AP la opp til. Ved behandlingen av utvalgets innstilling vedtok Stortinget i 1995 at fremtidige endringer i kommunestruktur skulle være basert på frivillighet. Fra 1995 og frem til Solberg regjeringens kommunereform startet i 2014 ble det gjennomført 7
frivillige kommunesammenslåinger (Regjeringen, 2015)
2.1.1 Nasjonal prosess
Jeg vil her gå gjennom kommunereformen til Solberg regjeringen og hvordan den er lagt opp fra regjeringens side. Figur 1 under viser en planlagt tidslinje fra mai 2014 og frem til
stortinget skal behandle ny kommunestruktur i stortinget i juni 2017. Figuren er hentet fra Øygarden kommune.
6
Figur: 1 Tidslinje for kommunereform nasjonalt. (Øygarden kommune, 2015b, s. 4)
Solberg regjeringens kommunereform ble lansert i Sundvolden-erklæringen i oktober 2013 (Regjeringen, 2013) Fordi reformen var basert på frivillighet var det knyttet stor
usikkerhet til hvor omfattende reformen ville bli, men den har vist seg og blitt en av de største strukturelle reformene av kommunen i Norge etter annen verdenskrig, en reform som åpner for at det kommunale kart skulle tegnes på nytt. Det som skiller kommunereformen fra andre nasjonale reformer i nyere tid, er de sterke politiske signalene fra regjering om viktigheten av lokalpolitisk ledelse og frivillighet (St.meld. nr.14. (2014-2015) s.5-6 og St. prop. nr. 121S (2014-2015) s.36). I mange reformer vil kommunen få klare instrukser om hvordan reformen skal realiseres fra stortinget, ved kommunereformen er det opp til kommunen å tegne opp det nye kartet og søke om kommunesammenslåing.
August 2014 sendte kommunalminister Sanner brev til samtlige ordførere i Norge, der han inviterte dem til å delta i reformarbeidet. I brevet gjør Sanner klart at våren 2015 vil det legges frem stortingsmelding om hvilken ny oppgave kommunen vil få lokalt, vedtak om kommunesammenslåing må gjøres innen sommeren 2016 og at en samlet proposisjon om ny kommunestruktur vil bli behandlet våren 2017 (Sanner, 2014) Kommunereformen ble vedtatt igangsatt i juni 2014 (Meld. St. NR 14. 2014-2015).
I brevet kom det også frem at kommunene har et utredningsansvar, at kommunal- og moderniseringsdepartementet vil utvikle digitale verktøy for utredning, og at slike verktøy kan være et alternativ til lokale utredninger. Departementet annonserte også at det ville utarbeides en veiledningsmanual for hvordan kommunene burde legge opp reformprosessen lokalt (Sanner, 2014). Veiledningsmanualen tar opp en rekke ulike forhold, blant annet positive og negative sider ved ulike former for innbyggerinvolvering i en
7 kommunesammenslåingsprosess. To av formene som ble vurdert var folkeavstemning og opinionsundersøkelse. Om folkeavstemning sier veiledningsmanualen:
«Hvorvidt folkeavstemminger gir representative data er imidlertid avhengig av
valgdeltakelsen. Ved flere gjennomførte folkeavstemminger har valgdeltakelsen vært lav, noe som gjør at det kan reises tvil om hvorvidt folkeavstemminger er egnet til å gi uttrykk for folkemeningen … Gjennomgangen tyder på andre høringsformer enn folkeavstemming kan være bedre egnet for å fange opp innbyggernes synspunkter, involvere innbyggerne, skape dialog og for å fremme en felles virkelighetsoppfatning» (Regjeringen, 2014)
Veiledningen går langt i å anbefale opinionsundersøkelser:
«Opinionsundersøkelser vil således høyst sannsynlig gi vel så representative data som folkeavstemminger. Samtidig gir opinionsundersøkelser muligheter for å fange opp mer nyansert synspunkter blant innbyggerne, f.eks. grad av sikkerhet, hvorfor de stemmer det ene eller andre, styrken i standpunktene, forutsetninger for å endre standpunkt o.l. Dette øker politikernes handlingsrom i forhold til å fatte egne beslutninger.» (Regjeringen, 2014)
Det kommer også frem i brevet fra Sanner at kommunen vil få dekket 100 000 kroner til informasjon og folkehøring og det settes ikke krav til hvordan innbyggerne skal høres, men det står i brevet at:
«Departementet vil utarbeide et opplegg for en innbyggerundersøkelse som kommunene vil få tilbud om å bruke i høringen av innbyggerne» (Sanner, 2014)
Brevet fra kommunalministeren ble fulgt opp av et nytt brev et år senere, etter
kommunevalget 2015. Her oppsummerte Sanner informasjonen som allerede var gitt tidligere, og oppfordret de nye kommunestyrene til videre arbeid med reformen (Sanner, 2015)
2.1.2 Fylkesmannens rolle
Bindeleddet mellom det nasjonale og det kommunale kommunereformarbeidet er
fylkesmannen. Fylkesmannen fikk ansvar for igangsetting og for å lage rammer rundt de lokale prosessene (Sanner, 2014) og skal komme med en tilråding om ny kommunestruktur.
Denne tilrådningen skal være basert på en faglig vurdering av hva som er en god
8
kommunestruktur og på hvilke signaler og vedtak som kommer fra de lokale prosessene i kommunen (Fylkesmannen i Hordaland, 2015).
Desember 2015 sendte fylkesmannen i Hordaland brev til alle ordførerne i Hordaland. I brevet presiseres det:
«alle kommunar skal ta aktivt del i kommunereforma. Dette ansvaret inneber å ha dialog med nabokommunar, utgreie og vurdere ulike alternativ for så å ta standpunkt til om - og i så fall - kva kommune (ar) ein ynskjer å gå saman med. Desse vedtaka skal vere fatta innan 1. juli 2016.» - (Fylkesmannen i Hordaland 2015)
2.1.3 Kommunal prosess
Når den kommunale prosessen faktisk startet varierer mellom kommunene, men det formelle invitasjonen kom fra statsråd Sanner kom tidlig høsten 2014. Kommunene vil vanligvis starte med å sondere ulike alternativer for kommunesammenslåing, enten formell eller uformelt.
Under en slik sondering kan administrasjonen utarbeider en sak til kommunestyret om reformen og ordføreren eller andre politikere vil starte dialog med andre kommuner. Det neste steget blir vanligvis å velge et forhandlingsutvalg som skal forhandle frem en intensjonsavtale med de aktuelle kommunene og gjerne en styringsgruppe som skal ha det formelle ansvaret for å drive prosessen fremover.
Etter intensjonsavtalen er forhandlet frem og presentert, må kommunen ta standpunkt til hvordan man skal drive informasjonsarbeid ut mot innbyggerne og hvilken form for innbyggerinvolvering kommunen skal invitere til. De to ulike alternativene for
innbyggerinvolvering er ofte folkeavstemning og eller innbyggerundersøkelse. Kommunen vil så drive et mer eller mindre omfattende informasjonsarbeid, før innbyggerinvolveringen gjennomføres. Etter at resultatet av innbyggerinvolveringen foreligger skal saken avgjøres i kommunestyret. Ved en folkeavstemning vil kommunestyret som oftest i større grad binde seg opp til utfallet avstemningen enn ved en innbyggerundersøkelse. Dersom kommunestyre binder seg opp til resultatet, kan det tenkes at en kommunesammenslåingsprosess hvor innbyggerne er involvert ved folkeavstemning vil avgjøres tidligere enn en prosess med innbyggerundersøkelse, siden prosessen i praksis kan bli avgjort ved resultatet av
innbyggerinvolveringen fremfor i kommunestyremøte i etterkant av innbyggerinvolveringen.
9 Figur 2 under viser en oppsummering av prosessen som er presentert i 2.1.3 fra start til slutt.
Figur 2: Tidslinje kommunesammenslåingsprossene.
2.2 De tre case-kommunene
Jeg vil her kort presentere nødvendig kontekstuell informasjon om de valgte case kommunene Sund, Øygarden og Fitjar.
Sund kommune ligger sør på øyen Sotra vest for Bergen. Sund har rundt 6975 innbyggere og deler øy med Fjell kommune i nord som har 24870 innbyggere. Sund har eksistert med dagens grense som egen kommune siden 1886, da de skilte lag med kommunen Austevoll i sør. Under ser man et kart over Sund, Fjell og Øygarden. Kartet under viser Sund, Fjell og Øygarden kommune.
Bilde 1: Kart over Sund, Fjell og Øygarden(Vårnyekommune, 2016d)
Sund kommune har tradisjonelt vært en kommune som har vært preget av jordbruk og fiskeri.
I nyere tid er fiskeri, shipping blitt viktige næringer. Utover dette pendles det til
10
arbeidsplasser innenfor Straume og Ågotnes i Fjell og det pendles til Bergen. Straume i Fjell er regionsenteret og fastlandssambandet på Sotra ligger i Fjell (Telemarksforskning, 2016)
Øygarden kommune ligger som en øygruppe nord for Sotra og har nesten 5000 innbyggere. Øygarden kan dateres tilbake til 1964 da Hjelme og deler av Herdla kommune slo seg sammen. Øygardens næringsliv er preget av oljenæringen, der gassanlegget Kollsnes er en viktig arbeidsplass. I likhet med Sund deler Øygarden arbeidsmarked med Fjell.
Innbyggerne i Øygarden må, i likhet med Sund, kjøre gjennom Fjell for å komme til fastlandet (Telemarksforskning, 2016). Sund, Øygarden og Fjell utgjorde en potensiell sammenslåingskonstellasjon som vedtok kommunesammenslåing i kommunestyret i 2016.
Fitjar er en kommune med 3140 innbyggere, som ligger i Sunnhordland. Fitjar ligger nord på øya Stord, med kommunen Stord (18775 innbyggere). Fitjar har vært egen kommune siden 1860, og er tradisjonelt en jordbruks- og fiskerikommune, men deler arbeidsmarked med industrikommunen Stord i sør. Leirvik på Stord er regionssenter (SNL, 2017). Fitjar og Stord utgjør også en mulig kommunesammenslåingskonstellasjon som vedtok og ikke slå seg sammen i 2016. Nedenfor ser man et kart over Fitjar og Stord kommune.
Bilde 2: Kart over Fitjar og Stord (Stordnytt, 2015)
11
3 Teori
I teoridelen vil jeg starte med å presentere forståelsen av lederskap jeg vil legge til grunn, som er Tucker sin forståelse av lederskap som en aktivitet, som består av tre ulike oppgaver
(Tucker, 1995). Jeg vil så presentere de to ulike formene for lederskap jeg skal sammenligne, den representerende og mobiliserende typer lederskap. Etter dette vil jeg presentere den institusjonelle virkeligheten den norske ordføreren operer i og til slutt hvordan relasjonen mellom ordfører og administrasjon vil bli forstått og studert.
3.1 Analyseramme
“Leadership is not just who you are, but what you do” (Nye, 2008, s 19)
Jeg vil her først presentere de to idealtypene for politisk lederskap jeg skal anvende, før jeg presenterer hvilken forståelse for politisk lederskap jeg skal benytte, og de tre oppgavene som utgjør politisk lederskap (Tucker, 1995). I figur 3 under ser man analyserammen min som forklarer forventet sammenheng mellom politisk lederskap og utfall av
kommunereformprosessen.
Figur 3: Analyseramme
For å analysere politisk lederskap, vil jeg benytte kategoriseringen presentert i Winsvold mfl. (2015). Her skilles det mellom en mobiliserende og representerende type lederskap. Mobiliserende lederskap blir her at lederen selv velger seg ut et politisk mål
12
vedkommende tror er best for dem vedkommende representerer og deretter mobilisere støtte for å nå det. Ved representerende lederskap vil lederen i større grad velge seg det målet vedkommende tror innbyggerne ønsker, fremfor å overbevise innbyggerne om en løsning lederen selv mener er best.
Mobiliserende og representerende lederskap henger dermed sammen med hva det vil innebære å representere innbyggerne. Representasjon er et begrep som har hatt ulik betydning i litteraturen og det har vært spenning mellom det Pitkin (1967) omtaler som et
autorisasjonssyn og et ansvarlighetssyn på representasjon. Et autorisasjonssyn ser på
lederskap som at en leder er gitt makt ved valg og har et mer fritt mandat fra velgerne, altså et fokus på at makt er gitt fra velgerne. Et ansvarlighetssyn fokuserer på at ansvar er gitt til lederen ved valg og har et mer bundet mandat fra velgerne (Pitkin, 1967, s 55-56). Et autorisasjonssyn ligger nærmere mobiliserende lederskap der ordføreren opererer med et friere mandat, mens ansvarlighetssynet ligger nærmere representerende lederskap som operer med et mer bundet mandat.
Brooker tar utgangspunkt i Schumpeter sitt skille mellom adaptiv- og pionerlederskap (Schumpeter 1974. i Brooke 2005, s. 29). Skille mellom adaptivt- og pioner-politisklederskap kan i likhet med ansvarlighetssyn og autorisasjonssyn minne om skillet mellom et
representerende og mobiliserende lederskap. Adaptivt lederskap reagerer på økonomiske og politiske forandringer gjennom mindre korrigeringer som ikke bryter med eksisterende policy-praksis (Brooker, 2005 s. 30), altså en mer passiv type lederskap som reagerer på forandringer i samfunnet rundt seg. Pionerlederskap er derimot en type lederskap som åpner for å bryte med eksisterende policy-praksis og er mer orientert mot å oppnå forandring å lede an (Schumpeter, 1961, s. 89 i Brooker, 2005 s.26). Her vil det derfor være en langt mer aktiv type lederskap. Et skille blir da motivasjonen til den politiske lederen for policyforandring.
Pionerlederskap vil i likhet med mobiliserende-lederskap jobbe for det lederen synes er det beste, mens en adaptiv eller representerende leder vil reagere på endrede forhold rundt seg, som for eksempel, skiftende opinion.
Det grunnleggende skillet mellom mobiliserende og representerende lederskap er altså oppfatningen av egen rolle som folkevalgt representant – å representere gjennom å «lede an»
med fritt mandat eller å være mer lydhør med et «bundet mandat». De to ulike typene
lederskap har dermed utspring i ulikt syn på demokrati. Et mobiliserende lederskap bygger på et «konkurranseorientert syn på demokratiet» (Winsvold, 2015, s. 45). Ved et slikt syn vil
13 ulike politiske eliter konkurrere om makten, med mål om å gjennomføre sin politiske agenda.
Folket sin oppgave vil her være begrenset til å velge hvilken elite de ønsker å stemme på ved valg, fremfor å engasjere seg utover å stemme (Winsvold, 2015, s. 45). Den representerende typen for lederskap bygger på deltakerdemokrati. I denne forståelsen forventes det at folket aktivt deltar i demokratiet utover å stemme, her ved politikkutforming og politiske
beslutninger (Winsvold, 2015, s. 45). I en rendyrket variant av representerende lederskap vil den politiske lederen overlate de ulike lederskapsoppgavene til folket, og er dermed «ikke lederskap i det hele tatt» (Winsvold, 2015, s 45).
Selv om jeg tar utgangspunkt i at det eksisterer et skille mellom å utøve mobiliserende og representerende lederskap, vil det ikke være ensbetydende med det kun finnes
mobiliserende og representerende ledere. Ledere kan veksle mellom ulike typer lederskap ut ifra hvilken situasjon de er i (Brooker, 2005, s 33) og i ulike deler av samme policyprosess.
Mobiliserende og representerende lederskap slik det presenteres er idealtyper. Det vil være stor variasjon mellom norske ordførere hvor de plasseres seg på denne skalaen og det forventes ikke at samtlige ordførere vil passe perfekt inn i en av de to kategoriene. Selv om ikke alle ordførere vil være akkurat slik det mobiliserende eller representerende lederskapet beskrives her, vil de ulike ordførerne ligge nærmere en av de to idealtypene i varierende grad.
Nettopp på grunn av denne variasjonen i hvordan ordførere utøver lederskap vil det være hensiktsmessig med et rammeverk.
For å komme nærmere på hva politisk lederskap er, vil jeg nå ta utgangspunkt i Robert Tuckers sin forståelse av hva politisk ledelse er (Tucker,1995). Tucker ser på lederskap som en aktivitet. Lederskapsaktiviteten starter ifølge Tucker når: «circumstances take on meaning for a political community, or some important element of it, in such a way that the existence of a political problem situation is recognized” (Tucker, 1995, s. 31). Altså at man blir bevisst på et politisk problem eller mulighet som må adresseres.
Denne aktiviteten går ut på å identifisere at det er et problem, finne en løsning på problemet, for så å så mobilisere støtte for valgte løsning (Tucker,1995, s. 18-19). Tucker omtale de tre aktivitetene som oppgaver, som jeg vil omtale som sondering-, beslutnings- og mobiliseringsoppgaven (Tucker, 1995, s. 31) og utgjør til sammen politisk ledelse. Dette er oppgaver og ikke faser, for oppgavene er ikke sekvensielle og alle tre påvirker hverandre gjensidig. Eksempler på dette kan være at hvordan en situasjon defineres i sonderingen,
14
påvirker hvilke løsninger som bør presenteres. Her vil hvilke politiske løsninger man ønsker, påvirke hvordan man definerer en sitasjon under sondering (Tucker, 1995, s. 50). Videre vil hvordan situasjonen defineres og hvilke løsninger som velges påvirkes av hvilke løsninger det er mulig å mobilisere tilstrekkelig støtte bak, og dermed få gjennomført (Tucker, 1995, s. 43).
Tanken er dermed at ledere som utøver et mobiliserende og representerende lederskap vil utføre de tre oppgavene ulikt, ut ifra en ulik forståelse av sitt mandat som politiske ledere.
Ved sondering skal en definere situasjonen og ved det identifisere problemet for den gruppen vedkommende leder (Tucker, 1995, s. 18). Sondering handler om hvordan en
situasjon oppfattes av en aktør, fremfor hvordan situasjonen objektivt er, altså at ulike aktører kan oppfatte samme situasjon ulikt. Hva som avgjør hvordan situasjonen oppfattes av en leder er faktorer som erfaring og interesser (Tucker, 1995, s. 49). Fokuset vil derfor være på
hvordan ordføreren utfører lederskapsoppgavene ved å sondere situasjonen kommunen er i.
Ut ifra hvordan ordføreren opptrer i denne lederskapsoppgaven, vil det kunne slås fast hvilken type lederskap vedkommende utøver. Tanken bygger på at rolleforståelse vil avgjøre hvordan lederskap utføres og dermed at lederskap påvirker hvordan ledere utfører sine oppgaver.
Beslutninger omhandler hvordan lederen bestemmer seg for løsningen på det identifiserte problemet (Tucker, 1995, s. 18). Her vil jeg se på om løsningen blir bestemt av lederen selv, og i hvilken grad lederen ønsker forankring gjennom å inkludere andre aktører i denne beslutningen. Jeg vil også se om beslutningsprosessen legges opp for å kunne
mobilisere støtte bak vedtaket, eller man har en mer lukker prosess. En avveining mellom kontroll og forankring og gjennom åpne og lukkede prosesser.
Ved mobiliseringsoppgaven skal lederen overtale og overbevise andre aktører om å støtte lederens valgte løsning på problemet. De andre aktørene kan være aktører på elitenivå, i dette tilfellet kommunestyret, eller det kan være innbyggerne i en kommune (Tucker, 1995, s.
60). Lederen vil være avhengig av troverdighet for å overtale andre om at den valgte
løsningen vil løse det definerte problemet (Tucker, 1995, s. 62). Under mobiliseringen kan en rekke ulike teknikker for mobilisering benyttes (Tucker, 1995, s. 61), men ordførerens
opptreden i media, kommunestyre og annen dialog med innbyggerne vil være spesielt relevant for denne oppgaven. Her med fokus på om strategien som benyttes bygger på mobiliserende eller representerende lederskap.
15 Når jeg undersøker hvordan politisk lederskap er blitt utøvet under sondering
beslutning og mobilisering vil jeg også se på hvordan ordføreren utøver lederskapet ovenfor kommunestyret, innbyggerne og rådmannen. Tabell 1 under kombinerer de to ulike typene politisk lederskap og de tre ulike oppgavene som utgjør lederskap (Tucker, 1995). Som fremhevet i tabell 1 åpnes det for det kan utøves ulikt lederskap ved ulike oppgaver i en politisk prosess og ovenfor ulike aktører.
Tabell 1: Ulike typer lederskap og oppgavene som utgjør det.
Oppgaver Aktør Mobiliserende Representerende Sondering Kommunestyre
Innbyggere Administrasjon Beslutning Kommunestyre
Innbyggere Administrasjon Mobilisering Kommunestyre
Innbyggere Administrasjon
Berg og Kjær (2007) sin forståelse av politisk lederskap bygger på Tucker (1995) sin forståelse. Her legges det vekt på at å utøve lederskap er å ha et politisk mål, «følgere» og politisk innflytelse (Berg og Kjær, 2007, s 17). Berg og Kjær trekker Burns forståelse for lederskap som bygger på at lederskap er å mobilisere, fremfor ikke å tvinge andre aktører (Burns, 1978, s. 417 i Berg og Kjær, 2007, s 19). Dette samsvarer med Leach og Wilson sin definisjon på politisk lederskap, som er å få noen til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort gjennom overtakelse fremfor makt (Leach og Wilson, 2000 i Berg og Kjær, 2007, s. 21). To sentrale forskere innen politisk lederskap Svara (1994) og Stone (1989) fremhever begge et lignende perspektiv. Stone fremhever at politisk lederskap ikke nødvendigvis handler om å kontrollere andre, men å styrke partene i et felleskap for å oppnå økt handlingskapasitet, som Stone oppsummerer som «Power to, not power over» (Stone, 1989, s. 229). Gjennom å styrke fremfor å dominere andre aktører, samt nedtone motsetninger, vil man kunne vinne andre over til sitt standpunkt og lykkes med lederskap (Svara, 1994, s. 29). Jeg vil ta utgangspunkt i et slikt syn på lederskap som ikke inkluderer maktbruk, men heller å overbevise.
16
Til slutt i denne delen av kapittelet vil jeg poengtere at selv om jeg undersøker om politisk lederskap er en forutsetning for å oppnå kommunesammenslåing, så kan det kreves politisk lederskap for å motstå politisk endring også (Stone, 1995, s. 98). Årsaken til at jeg undersøke om politisk lederskap er en forutsetning for kommunesammenslåing, er at forskning viser at innbyggere i små kommuner i utgangspunktet er skeptiske til kommunesammenslåing (Jacobsen, 2004: Johnsen og Klausen, 2006).
Så selv om lederskap er nøytralt når det kommer til mål, er det rimelig å anta at for en ordfører i en liten kommune, vil det kreve mer politisk lederskap å oppnå
kommunesammenslåing, enn for å si nei til å bli slått sammen. Om jeg hadde studert kommuner med sterke krefter som ønsket kommunesammenslåing, kunne man forvente en slik kommunesammenslåing var å forvente, det ville da krevd politisk lederskap å motstå sammenslåing (Stone, 1995, s. 98).
3.1.1 Lederskap og den norske ordføreren
Jeg skal undersøke om type politisk lederskap fra ordføreren sin side har en effekt på utfallet av kommunale sammenslåingsprosesser. I denne delen av oppgaven vil jeg knytte
lederskapsteori og den norske ordføreren knyttes nærmere sammen. Hva er den politiske og institusjonelle virkeligheten den norske ordføreren opererer i? Dette vil jeg gjøre for i de fleste politiske systemer vil den politiske lederen være hemmet av institusjonelle og politiske begrensinger, og vil derfor være avhengig av lederskap for å effektivt oppnå sine politiske mål (Brooker, 2005: s 23). I hvilken grad den politiske lederen er begrenset av institusjonelle og politiske faktorer vil variere mellom ulike politiske system, jeg vil derfor greie ut om det norske lokalpolitiske systemet.
For å forstå den norske ordføreren og det politiske systemet vedkommende operer i, vil jeg benytte typologien til Heinelt og Hlepas (2006) og plassere den norske ordføreren i en europeisk kontekst. Heinelt og Hlepas (2006) sin typologi er basert på Mouritzen og Svara sitt syn på horisontale maktfordeling (2002) og Hesse og Sharpe sitt syn på vertikale
maktfordeling (1991). Mouritzen og Svara (2002) sitt syn på horisontal maktfordeling bygger på to forhold: Er kommunal lovgivende makt styrt av en eller flere aktører? Og er utøvende makt styrt av en eller flere aktører? (Mouritzen og Svara. 2002, s 53). Ut ifra de to forholdene konstruerer Mouritzen og Svara (2002) fire typologier: Den første er en form med en sterk ordfører. Her velges ordfører direkte og vedkommende har stor kontroll over kommunestyret
17 og fungerer som utøvende makt i kommunen. Den andre formen er komitéleder-systemet.
Her er en person den klare lederen av kommunestyret, utøvende makt er delt og det er større grad av maktdeling. Den tredje formen er et system for kollektive beslutninger, hvor ett organ tar avgjørelser og en komité står for utøvende makt. Til sist har man det jeg har oversatt til et rådmannssystem, der alle utøvende oppgaver i hendene på profesjonelle byråkrater.
Rådmannen velges av kommunestyret og har stor autoritet og innflytelse. Kommunestyret er ledet av en ordfører med primært seremonielle funksjoner rent (Mouritzen og Svara, 2002, s.
56)
I den vertikale maktfordelingen skiller Hesse og Sharpe mellom tre ulike modeller for lokaldemokrati i Europa, en anglosaksisk-, en fransk- og en nord- og mellomeuropeisk
modell. De tre ulike modellene er basert på fordeling av kompetanse innen tjenesteproduksjon mellom kommune og stat, og etter den politiske makten og innflytelsen det er på kommunalt nivå versus statlig nivå (Hesse og Sharpe, 1991, s. 606-607).
Den franske modellen leverer i liten grad offentlige tjenester og har en svak posisjon i forhold til sentrale styresmakter. Ordføreren sin jobb er å kommunisere lokale behov opp mot høyere politiske organer. I den anglosaksiske modellen har det kommunale nivået lite politisk makt i forhold til sentralmakten, men er sentral i å utforme og levere offentlige tjenester. I den anglosaksiske modellen er det svake ordførere og sterke rådmenn. Den nord- og
sentraleuropeiske modellen har i likhet med den anglosaksiske modellen, en viktig rolle i å forme og levere offentlige tjenester. Når det kommer til økonomisk uavhengighet fra
sentralmakten og konstitusjonell status, står den Nord- og Sentraleuropeiske modellen sterkt (Heinelt og Hlepas, 2006, s. 26). Heinelt og Hlepas (2006) legger til en fjerde kategori, Sentral- Øst-Europa. Denne gruppen deler stor økonomisk selvstendighet og produksjon av offentlige tjenester med nord- og sentraleuropa modellen, men skiller seg fra nord- og
Sentraleuropa modellen ved en sterkere desentralisering av makt (Heinelt og Hlelpas, 2006, s.
27). Modellen til Heinelt og Hlepas ser man i tabell 2 under.
Tabell 2: Typologien til Heinelt og Hlepas (2006)
Offentlige tjenester Politisk makt
Anglosaksisk Sterk Svak
Fransk Svak Svak
Nord-Sentraleuropeisk Sterk Middels
Sentral- Øst-Europa Sterk Sterk
18
Ut ifra den horisontale typologien passer Norge inn i et rådmannssystem. Norge har en sterk rådmann som velges av kommunestyret og utøvende makt er forbehold profesjonelle byråkrater. Ordføreren sin formelle rolle er å lede kommunestyremøter samt symbolske oppgaver.
Når det kommer til den vertikale typologien, preges Norge av økonomisk uavhengige kommuner som er en stor leverandør av offentlige tjenester. Når det kommer til makt opp mot høyere politiske nivåer, er ikke kommunen et grunnlovsfestet organ og har dermed en svakere posisjon ovenfor staten. Men Norge er fortsatt ikke like sentralisert som det anglosaksiske systemet med et parlament uten skrevne konstitusjonelle begrensninger. Derfor vil jeg plassere Norge i nord- mellomeuropa modellen. Tabell 3 under er hentet fra Heinelt og Hlepas (2006, s. 34) og jeg har plasser Norge inn i den. Man kan altså se at Norge sitt system kjennetegnes av en relativ sterk kommune med en relativt svak ordfører i europeisk setting.
Tabell 3: Heinelt og Hlepas typologi inkludert Norge (Heinelt og Hlepas, 2006, s. 34) Franske Anglosaksisk Nord-Mellom-
Europa
Sentral- Østeropa Sterk ordfører system Frankrike mfl. England Tyskland mfl. Polen mfl.
Komitélederformsystem England Danmark mfl.
Kollektivstyringssystem Belgia England Nederland mfl. Tsjekkia mfl.
Rådmannssystem Irland Norge
Den norske ordføreren opererer altså i et konsensusdemokratisk-lignende politisk system der ordføreren har lite formell makt og må knytte aktørers interesser sammen, bygge koalisjoner, sette dagsorden for å «påvirke folks preferanser og deres oppfatninger av hva som er rett og galt» (Mikalsen og Bjørnå, 2015, s. 171-172: Hendriks og Karsten, 2014, s 11) Dette gjør den norske ordføreren til en spennende aktør å studere, fordi ordføreren sin mulighet til å nå sine politiske mål går gjennom å mobilisere ressurser og aktører gjennom lederskap, ikke
maktbruk (Mikalsen og Bjørnå, 2015, 2015, s. 171)
3.2.2 Politisk ledelse og administrasjonen
Tidligere forskning tyder på at klare anbefalinger fra ordførere og rådmenn har en betydelig effekt på utfallet av kommunesammenslåingsprosesser (Klausen, 2004, s. 62) Mikalsen og
19 Bjørnå (2015) peker på viktigheten administrasjonen og rådmann har for det politiske
lederskapet til ordføreren.
«Samtlige ordførere i vårt utvalg ser på rådmannen og administrasjonen som en viktig ressurs, ja, en dyktig rådmann og en god administrasjon blir gjennomgående fremholdt som en nærmest absolutt betingelse for å kunne utøve politisk lederskap» (Mikalsen og Bjørnå, 2015, s. 179). Derfor vil jeg ta høyde for at politisk ledelse ikke kan studeres isolert fra kommunens administrative ledelse.
Det finnes ulike syn på relasjonen mellom administrasjonen og den politiske ledelsen.
Mouritzen og Svara (2002) presenterer fire ulike modeller for å forstå relasjonen mellom administrasjonen og den politiske ledelsen. Den første modellen legger til grunn separate roller, hvor administrasjonen er klart underlagt politikerne og har ulike normer og roller. Den andre modellen presenterer en autonom administrasjon, der administrasjonen har større innflytelse og politikerne er separert fra den administrative rollen. Den tredje modellen er den mottakelige administrasjonen. Her er administrasjonen underlagt politikere og politiske normer dominerer over administrative normer (Mouritzen og Svara, 2002, s. 26). Den siste modellen er overlappende roller. I denne modellen er det gjensidig innflytelse mellom folkevalgte politikere og administrasjonen og delte roller (Mouritzen og Svara, 2002, s. 26).
Mouritzen og Svara sin studie (2002) konkluderer med at den siste modellen er mest presis.
Her blir politikk til i brytningspunktet mellom rådmann og ordfører, og det finnes et gjensidig avhengighetsforhold mellom politikk og administrasjon for å oppnå handlekraft (Mouritzen og Svara, 2002, s. 288). Der rådmannen trenger ordføreren til å gi klare signaler om hva som er målet og ordføreren trenger ressursene og kompetansen rådmannen ved sin administrasjon sitter på.
Jacobsen (2005) har gjennomført en studie av relasjonen mellom politikere og administrasjonen i møte med New Public Management reformer i Norge, herved NPM. En sentral tanke bad studiet er at administrasjonen kan se på NPM-reformer som en trussel mot hvordan administrasjonen arbeider og derfor vil motsette seg reformen (Jacobsen, 2005, s.
789). Studiet konkluderer med at administrasjonen ikke er «sand in the machinery», men heller en langsom reformator (Jacobsen, 2005, s. 789). Studiet underbygger Mouritzen og Svara (2002) sitt syn på relasjonen mellom administrasjon og politikere. Det eksisterer ingen generell konflikt mellom administrasjonen og politikerne (Jacobsen, 2005, s. 785). Når Jacobsen senere studerer lokaldemokratiet i Norge, konkluderer han med det ikke finnes noe
20
betydelig konflikt eller motstridende interesser mellom politisk og administrativ ledelse (Jacobsen, 2012, s. 1083). Det kan tenkes at administrasjonen i likhet med NPM reformer ser på kommunereformen som en trussel mot den eksisterende måten å arbeide for
administrasjonen, men det kan i forlengelsens av Jacobsens (2005) studie tenkes at ikke administrasjonen vil motarbeide kommunereformen og være lojal mot den politiske ledelsen.
For å komme nærmere inn på hvorfor administrasjonen er viktig for politiske prosesser skal jeg introdusere begrepet policy-kapasitet. Policy-kapasitet er de ressursene og
kompetansen et byråkratisk apparat, i dette tilfellet kommuneadministrasjonen sitter på (Wu et al, 2015, s. 166). Slike ressurser kan være faktorer som arbeidskraft, kompetanse, penger.
Dette er ressurser som administrasjonen for eksempel kan gjennomføre utredninger,
kommunikasjonsarbeid, folkemøter og lage saker til kommunestyret med. Litt forenklet kan man si policy kapasitet er administrative ressurser.
Policy-kapasitet eller administrative ressurser kan kategoriseres inn i: analytisk, operasjonell og politisk kapasitet (Wu et al, 2015, s. 166), der analytisk og operasjonell kapasitet er mest relevant for denne oppgaven. Analytisk kapasitet er blant annet å kunne utrede konsekvenser av politiske forslag og hente inn informasjon (Wu et al, 2015, s. 168) Ved en kommunesammenslåing vil utgreiinger, informasjonsinnhenting og å lage saker til kommunestyre her være sentrale funksjoner. For å drive politiske prosesser fremover, er en ordfører avhengig av å ha slik informasjon og dokumenter i bordet. Når konsekvenser for en valgt løsning er utredet, er det også enklere for en ordfører og bygge koalisjoner og dempe motstanden fra aktører som kan føle seg skadelidende ved den valgte løsningen.
Operasjonell kapasitet er evnen administrative ledere har til å utføre sine
lederfunksjoner, dette er sentralt for en administrasjon sin overordnende policy kapasitet, for gjennom effektiv ledelse vil det være mer effektiv bruk av ressurser (Wu et al, 2015, s. 169).
Hvor effektiv ledelse fra rådmannen er kan være vanskelig å måle. En måte å måle dette på kan være å fokusere på om rådmannen velger å prioritere og fokusere på
kommunesammenslåingsprosessen. Logikken er dermed at rådmannen vil være mest effektivt bruke sine ressurser på prosessen om vedkommende følger den tett.
Med politisk kapasitet menes her kunnskap om politiske prosesser. Altså det å identifisere de ulike aktørers interesser, ideologi og forholdet mellom de ulike aktørene (Wu et al, 2015, s. 169). Ved dette menes hvordan den praktiske politikken fungerer, hvordan
21 koalisjoner bygges og hvordan man får en reform eller policy vedtatt (Howlett, 2015, s. 253).
I kommuner av den størrelsen jeg studerer vil det i liten grad eksistere politiske rådgivere og administrativt ansatte med ansvar for politiskkapasitet, dette vil derfor ikke være relevant i denne oppgaven, ettersom politisk kapasitet er overlatt til politikerne.
Slike administrative ressurser som er nevnt over er sentrale for å føre en politisk prosess fremover. Jeg legger derfor til grunn at å mobilisere administrative ressurser er en forutsetning for vellykket politisk lederskap, fordi å mobilisere støtte bak en valgt løsning er sentralt i politisk lederskap. Det vil derfor være avgjørende for om ordføreren å lyktes med å mobilisere de administrative ressursene om vedkommende vil lykkes med å realisere en kommunesammenslåing.
En hypotese blir her at det vil være en sammenheng mellom type for lederskap og mobilisering av administrative ressurser. En mobiliserende type lederskap vil tidligere mobilisere mot en konkret kommunesammenslåing, dette vil tidligere i prosessen gi administrasjonen et klart mandat og rådmannen en konkret sammenslåing å utgreie. Ved representerende lederskap vil policymålet presenteres senere i prosessen, siden den politiske lederen vil foretrekke en lengre prosess med drøfting og brede sonderinger før man lander på et kommunesammenslåingsalternativ. Dermed vil utgreingen starte senere og ofte bredere.
Siden de administrative ressursene vil mobiliseres senere i prosessen og vil de senere kunne brukes til å mobilisere støtte bak en potensiell kommunesammenslåing.
Ved mobiliserende lederskap vil ordføreren være opptatt av å mobilisere støtte og få gjennomslag for sin valgte løsning. Et representerende lederskap vil finne ut hvilken løsning vedkommende tror innbyggerne og kommunestyret ønsker. Det kan dermed tenkes at en ordfører ved mobiliserende lederskap vil være mer avhengig av å mobilisere støtte og vil mobilisere administrasjonen til utgreiing og kommunikasjon som kan anvendes i mobilisering ovenfor innbyggerne og kommunestyret En ordfører som utøver et representerende lederskap vil velge en løsning vedkommende tror er god og ha større fokus på å informere fremfor å mobilisere og vil dermed ikke i samme grad mobilisere administrasjonen.
3.2.3 Forhold som holdes konstant
Siden avhengig variabel er vedtaket for eller imot kommunesammenslåing, er det viktig å kontrollere for ulike forhold som kan påvirke sannsynligheten for at et kommunestyre eller
22
innbyggerne stemmer for eller imot en kommunesammenslåing. Ved å velge case-kommuner med lik score på slike forhold vil jeg i den grad det er mulig prøve å isolere effekten av politisk lederskap på kommunesammenslåingsprosessen. Jeg vil omtale forholdene under som variabler.
Økonomiske variabler
Den første variabelen er kommuneøkonomi. Kommuner som er rikere enn en potensiell sammenslåingspartner vil motsette seg sammenslåing og kommuner som er fattige vil ønske kommunesammenslåing. Her er tanken at rike kommuner vil ved sammenslåing frykte å bli relativt fattigere, mens fattige kommuner vil forvente å bli relativt rikere (Klausen, 2004 s. 60:
Jacobsen, 2004). Den andre variabelen er arbeidsmarked. Denne variabelen bygger på innstillingen fra ekspertutvalget om kommunesammenslåing sin anbefaling om kommuner som deler arbeidsmarked vil være mer naturlig for kommunesammenslåing (KMD, 2014, s.
165). Den tredje variabelen er om kommunen er frivillig/ufrivillig liten etter regjeringens kriterier. Samtlige kommuner som studeres vil være frivillig små kommuner ut ifra regjeringens kriterier og vil dermed ha lignende økonomiske incentiver for
kommunesammenslåing/ikke slå seg sammen.
Geografiske variabler
Den fjerde variabelen er innbyggertall. Her er logikken at kommuner som er vesentlig mindre i innbyggertall enn en potensiell sammenslåingspartner vil motsette seg sammenslåing.
Grunnen til dette er frykt for å bli periferien i den nye kommunen og at den lokale identiteten vil forsvinne i det kommunen blir «slukt» av en større kommune (Jacobsen, 2004). Den femte variabelen er geografisk plassering av største tettsted. Den kommunen som har det største tettstedet av de potensielle sammenslåingspartnerne vil være positive til
kommunesammenslåing, dette siden de vil være et naturlig sentrum i den nye kommunen og dermed få kontroll over mer ressurser. Kommuner som ikke har det største tettstedet vil motsette seg sammenslåing, siden de vil miste sentrum i den nye kommunen og dermed kontroll over ressursene i kommunen (Johnsen og Klausen, 2006, s. 40).
Politiske variabler
23 Den sjette variabelen er fylke. Alle case-kommunene er fra samme fylke og vil derfor
forholde seg til samme fylkesmann. Dette fører til at jeg ikke vil ha utfordringer knyttet til at casene vil ha fylkesmenn som har valgt å tolke sitt mandat som koordinator av prosessen ulikt, og dermed påvirker prosessen i kommunen i ulik grad. Den syvende variabelen er hvilket parti ordføreren tilhører. Her er logikken at om ordføreren tilhører en av
regjeringspartiene (Høyre og Fremskrittspartiet), vil ordføreren og den styrende koalisjonen ha større lojalitet til kommunereformen og dermed være mer positiv til
kommunesammenslåing enn om ordføreren kommer fra partier man kan forvente er mer skeptisk til kommunesammenslåing, som Senterpartiet og lokalelister. Om koalisjonen kan forventes å være mer positiv til sammenslåing, kan man forvente større sjanse for
sammenslåing. Den siste variabelen er størrelsen på partigruppen til ordføreren. Her tenkes det at en ordfører som representerer en stor kommunestyregruppe vil ha et bedre
parlamentarisk grunnlag og dermed ha enklere for å få gjennom sine politiske mål, enn ordfører som representerer en mindre kommunestyregruppe.
24
4 Metode og data
Jeg vil i dette kapittelet presentere oppgavens metodiske design, logikken bak valg av case, samt operasjonaliseringen av lederskap jeg skal benytte. Videre vil presentere min strategi for datainnsamling å diskutere utfordringer knyttet til validitet, reliabilitet og forskningsdesign.
4.1 Komparativt design.
Valg av vitenskapelig metode bør gjøres gjennom en avveining mellom formålet med studiet og hva som studeres (Gerring, 2012). Jeg skal basere studiet på en sammenligning av tre kommuner gjennom et most similar system-design. Hensikten med studiet er å teste en hypotese, nemlig om det forutsetter en mobiliserende type politisk lederskap for å realisere en kommunesammenslåing.
Nettopp fordi hensikten til studiet er å være hypotesetestende, har jeg valgt et most similar system-design. Gerring (2012) mener et case-studiet sin subjektive natur er best egnet til å generere hypoteser, fremfor å teste dem. På den andre siden vil et cross case-studium med større sikkerhet kunne teste hypoteser, siden de har flere caser og dermed et bredere empirisk fundament (Gerring, 2012, s 41)
Keohane, Verba og King (1995) argumenterer på den andre siden at verken et cross case-studie eller case-studie er overlegen den andre, uavhengig av problemstillingen til studiet (Keohane, Verba og King, 1995, s. 5-6) Et cross case-studie og en case-studie bygger begge på den samme underliggende logikken for å trekke slutninger og kan begge produsere gode akademiske oppgaver (Keohane, Verba og King, 1994, s. 1) med både hypotese genererende og testene hensikter. Kvaliteten på forskningen vil avhenge av kvaliteten på data, teori og forskningsdesign, fremfor bare et valg mellom et kvalitativt og kvantitativt forskningsdesign (Keohane, Verba og King, 1994, s. 32-33).
Siden hensikten med oppgaven er hypotesetestende vil jeg i oppgaven undersøke en kausaleffekt. Jo større antall caser man har, jo mer sikker kan man bli på kausaleffekter. Om man gjennomfører en studie med bare en case, er det vanskelig å si hvor sikker
sammenhengen er eller hvor stor effekt ulike faktorene har (Gerring, 2012, s. 44). Jeg velger derfor å gjennomføre en komparativstudie for å ha et bredere empirisk grunnlag for oppgaven.
25 Det ville styrket oppgavens sitt empiriske fundament og basis for generalisering om jeg kunne gjennomført en større kvantitativ undersøkelse. Dessverre ville jeg møtt
utfordringer knyttet til tilgjengelige data ved en slik undersøkelse. Van Evera (1997) og Gerring (2012) argumenter for at prosesser som er nøye dokumentert er bedre egnet for
hypotese testing ved større kvantitative studier, siden det da eksisterer tilgjengelige data for en slik undersøkelse. Om prosesser ikke er like nøye dokumentert, passer det bedre med en case- studie eller komparativt case-studium som kan gå i dybden å benytte data som er utilgjengelig for kvantitative undersøkelser (Van Evera, 1997, s. 29-30: Gerring, 2012, s. 59). Siden det ikke eksisterer sammenlignbare data for holdningen til kommunesammenslåing for
innbyggerne og kommunestyre i forkant og slutten av prosessen, samt hvordan ordføreren, administrasjonen, kommunestyret har opptrådt i de hundrevis av ulike
kommunesammenslåingsprosessene, vil ikke en slik kvantitativ oppgave være mulig Ved kommunesammenslåingprosesser vil det være mange faktorer som spiller inn samtidig og det vil være vanskelig å avdekke kausale retninger og sammenhenger. Ved en komparativ studie med tre caser vil det være mulig å gå i dybden og tett på prosessen. Det vil gi en komparativ case-studium en fordel over en større statistisk oppgave som vil operere med tynne data som er mindre egnet for å avdekke kausale retninger og sammenhenger (Gerring, 2012, s. 45). Et komparativt studium vil dermed ikke bare kunne studere om type politisk lederskap korrelerer med kommunesammenslåing, men den vil også kunne se nærmere på kausalretninger.
Norske kommuner er i utgangspunktet en heterogen populasjon og det skaper
utfordringer knyttet til å velge case som er sammenlignbare. Ved et komparativt most similar system-design, er man avhengig av å finne cases som er tilnærmet like på flest mulige
kontrollvariabler, men varierer på avhengig og uavhengig variabel (Gerring, 2012, s. 131).
Jeg må dermed finne flere kommuner som er tilnærmet like, men som ikke alle har samme utfall i sine kommunesammenslåingsprosesser. Jeg vil dermed løse utfordringen ved at norske kommuner er veldig ulike på politiske, økonomiske og geografiske variabler gjennom å velge et homogent utvalg av caser (Gering, 2012, s. 52).
26
4.2 Valg av case
Jeg har valgt ut kommunene Fitjar, Sund og Stord som case for studiet. Dette er kommuner, som har vært med i to ulike kommunesammenslåingsprosesser. Sund og Øygarden har vedtatt å slå seg sammen med Fjell kommune. Fitjar har valgt å ikke slå seg sammen med Stord kommune. Figur 3 og 4 under viser de hvilke kommuner som var i de to ulike
kommunesammenslåingsprosessene og utfallet av dem.
Figur 3: Nei-prosess Fitjar - Stord Figur 4: Ja-prosess Sund, Fjell og Øygarden
Kommune ble valgt på bakgrunn av jeg har kodet samtlige kommuner i Hordaland fylke (vedlegg, 1). Jeg valgte å ikke kode alle kommunene i landet, det ville vært et for omfattende arbeid og jeg ønsket at mine case-kommuner var fra samme fylke. Jeg valgte Hordaland med bakgrunn i at jeg er fra Hordaland og jeg har best kontekstuelle og bakgrunnskunnskaper om kommunene i det fylket.
Utover fylket valgte så fem forhold jeg ville holde konstant: lignende
kommuneøkonomi, størrelse i innbyggertall, om kommunen har største tettsted i randsonen, om kommunen vil miste kommunesenteret i en fremtidig kommunesammenslåing og ordførerens parti (vedlegg, 1). Etter den første runden med koding, undersøkte jeg om
kommunene hadde felles arbeidsmarked, om de var frivillig liten og hvordan innbyggerne sto i spørsmålet rundt kommunesammenslåing.
Fjell og Stord kommune er ikke valgt som case selv om de er del av samme kommunesammenslåingsprosesser som Sund, Øygarden og Fitjar. Dette er fordi Fjell og Stord ikke er relevante for min problemstilling. Fjell og Stord er i tråd med gjennomgangen
27 av variabler som skal holdes konstant (se kapitel 3.2.3) kommuner hvor det forventes lite mostand mot kommunesammenslåing, og det dermed ikke kreves vesentlig politisk lederskap for å realisere en slik kommunesammenslåing.
I tabell 4 under ser man kodingen til de valgte case-kommunene Fitjar, Sund og Øygarden.
Tabell 4: Forhold som holdes konstant
Variabler: Fitjar Sund Øygarden
Økonomi * 323 343 13
Innbyggertall ** 3100 6975 4852 Fellesarbeidsmarked *** Ja Ja Ja Frivillig liten Ja Ja Ja
Fylke Hordaland Hordaland Hordaland Største tettsted Nei Nei Nei Ordfører Høyre Høyre Lokal-liste Kommestyregruppe Størst Størst Størst Holdning til
kommunesammenslåing.
80% imot
****
52% imot
*****
70% for
*****
Kommunesammenslåing Nei Ja Ja
*: Rangert på kommunal rapport sitt kommunebarometer (økonomi)
**: Innbyggertall per 31.12.2015
***: Felles arbeidsmarked med Fjell eller Stord
****: Innbyggernes holdning i slutten av prosessen målt med innbyggerundersøkelse
4.2.1 Forhold som varierer.
Jeg vil her gå gjennom hvilke forhold som varierer mellom Fitjar, Sund og Øygarden.
Det sentrale punktet hvor Fitjar, Sund og Øygarden skiller lag er hva innbyggerne mente om en potensiell kommunesammenslåing i slutten av prosessen og det ble gjennomført et
kommunevalg i løpet av kommunesammenslåingsprosessen. I Sund var den veldig positiv til kommunesammenslåing, i Fitjar var opinionen veldig negativ, mens i Øygarden plasserte opinionen seg mellom de Fitjar og Sund.
28
Det ble gjennomført en rådførende spørreundersøkelse der 68 % av respondentene svarte ja til sammenslåing i Sund og 52% sa nei til kommunesammenslåing i Øygarden (Styve, 2016a). Undersøkelsen ble gjennomført i april-mai 2016 og hadde en feilmargin på 3
% (Opinion, 2016). I juni vedtok både Sund og Øygarden i kommunestyret at de ønsket kommunesammenslåing mellom Sund, Fjell og Øygarden. I april 2016 ble den potensielle kommunesammenslåing mellom Fitjar og Stord stanset etter en folkeavstemning der 80 % stemte nei til kommunesammenslåing (Hatlestad mfl. 2016)
Den ulike holdningen til kommunesammenslåingen blant innbyggerne i de tre kommunene er i utgangspunktet ikke en utfordring for sammenlignbarheten. Dette selv om det er stor variasjon mellom Fitjar og Øygarden kommune. Utfordringer er at det ikke finnes tall for hva innbyggerne mente i forkant av prosessen og at det er dermed krevende å vite om opinionen har vært i bevegelse eller ikke. Dersom Sund og Fitjar i utgangspunktet hadde innbyggere med veldig ulikt syn på kommunesammenslåing, vil det ha begrenset verdi å sammenligne det politiske lederskapet til ordførerne i kommunen. Det blir derfor sentralt å undersøke om det har vært en bevegelse i løpet av prosessen.
Kommunesammenslåingsprosessen startet på ulike tidspunkt i de tre case-kommunene jeg studerer. De tidlige fasene starter i løpet av kommunestyreperioden fra 2011-2015, men prosessens viktige hendelser foregikk hovedsakelig i løpet av kommunestyreperioden fra september 2015, og frem til endelig vedtak i kommunestyret ble fattet sommeren 2016. Siden prosessen starter før kommunevalget i 2015, var det en utskiftning av kommunestyrene i samtlige kommuner ved valget og et skifte av ordfører i Øygarden kommune. Dette ser jeg ikke på som en stor utfordring for oppgaven, siden bare de innledende fasene av prosessen var startet før valget i 2015. Hovedfokuset til oppgaven vil derfor være fra september 2015 og fremover, og det er lederskapet som ble utøvet i den kommunestyreperioden som primært vil studeres.
4.2.2 Forhold som samsvarer
Fitjar og Sund kommune har noe dårligere kommuneøkonomi enn sine
sammenslåingspartnere, ifølge kommunebarometeret til Kommunal Rapport (2016).
Øygarden er en av de 15 kommunene i Norge med best økonomi ifølge Kommunal Rapport (2016). Fitjar som er relativt fattigere enn Stord sa nei til kommunesammenslåing, mens Øygarden som er relativt rikere enn Fjell sa ja til kommunesammenslåing. Dette fører til at
29 økonomi neppe kan forklare utfallet, siden relativt fattigere kommuner forbindes med å være positiv til og relativt rikere kommuner forbindes med å være negativ til
kommunesammenslåing (Kommunal Rapport. 2016). De valgte kommunene deler arbeidsmarked med deres potensielle sammenslåingspartnere og de er frivillig små etter regjeringens kriterier.
Både Fitjar, Stord og Øygarden er vesentlig mindre enn den største
sammenslåingspartneren i intensjonsavtalen. Ingen av case-kommune vil få kommunesenteret i den potensielt nye kommunen ifølge intensjonserklæringene (Fitjar kommune, 2016a:
distriktssenteret, 2016) og ingen av kommunene har det største tettstedet av de potensielle sammenslåingspartnerne.
Ordførerne i Sund, Øygarden og Fitjar representerer alle den klart største gruppen i deres kommunestyre. Ordførerne i Fitjar og Sund representerer begge Høyre og ordføreren i Øygarden representerer bygdelisten Tverrpolitisk valgliste for Øygarden (TVØ). Her er logikken at å representere det reformvennlige partiet Høyre gjør det enklere å mobilisere egen kommunestyregruppe til kommunesammenslåing, mens å representere et reformkritisk parti ville gjøre det vanskeligere å mobilisere egen kommunestyregruppe. Derfor kan man si at ordførerens parti som variabel holdes konstant, siden ordføreren fra bygdelisten klarte å realisere kommunesammenslåing og ordførerne fra Høyre lyktes i et tilfelle og mislykkes i et annet tilfelle med å realisere kommunesammenslåing.
Det er totalt sett valgt tre caser der det forventes sterk motstand mot
kommunesammenslåing. Siden det forventes sterk motstand og flest mulig forhold som kan forklare utfallet holdes konstant. Vil det være sterke beviser om vi ser en sammenheng mellom en viss type politisk lederskap og det resulterer i en kommunesammenslåing. Om det er sterk motstand mot kommunesammenslåing og jeg finner en sammenheng mellom bestemt type lederskap og vedtak om å ikke slå seg sammen, er dette et svakere bevis. For det er mange forhold som kan forklare hvorfor det ikke ble kommunesammenslåing (Van Evens, 1997, s. 31-32)
4.3 Operasjonalisering
Jeg skal nå gå gjennom operasjonaliseringen min for representerende og mobiliserende lederskap. Nærmere bestemt vil jeg beskrive hva de to formene for lederskap innebærer ved
