Bedriftsdemokrati, medvirkning og medbestemmelse. Notat 1

(1)

Eivind Falkum, Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad

Bedriftsdemokrati, medvirkning og medbestemmelse. Notat 1

Bedriftsdemokratiets historie i Norge

(2)

(3)

Eivind Falkum, Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad

Bedriftsdemokrati, medvirkning og medbestemmelse. Notat 1 Bedriftsdemokratiets historie i Norge

Fafo-notat 2009:16

(4)

(5)

3 3 3 3

Innhold

1 Introduksjon 1 Introduksjon1 Introduksjon

1 Introduksjon ....................................... 5555

2 Den politiske konteksten for demokrati i norsk arbeidsliv ... 7

2.1 Revolusjonen som uteble – fra Thrane til Tranmæl ... 7

2.2 Den politiske styringen forgår - eiendomsretten består ... 9

2.3 Medbestemmelsen og bedriftsdemokratiets opphav – ideen om økonomisk demokrati ... 13

2.4 Framveksten av samarbeidsorgan, -utvalg og representasjonsordninger ... 15

2.5 Fra arbeidervern til arbeidsmiljø ... 17

2.6 Medvirkning forankret i ledelsesmodeller ... 23

2.7 Et siste angrep på styringsretten – Skytøen komiteen ... 25

2.8 En bro over motsetninger - oppsummering ... 27

3 Medbestemmelse i 3 Medbestemmelse i 3 Medbestemmelse i 3 Medbestemmelse i statenstatenstatenstaten .............................. 29292929 3.1 Medvirkning i fire hovedsystemer ... 29

3.2 Holler-utvalget og den demokratiske ”smitteeffekten” ... 30

3.3 Utviklingen av statlig praktisering fra 1980 ... 33

3.4 Oppsummering. ... 35

4 Medbest 4 Medbest4 Medbest 4 Medbestemmelse i kommunal sektoremmelse i kommunal sektoremmelse i kommunal sektoremmelse i kommunal sektor........................... 36...363636 4.1 Kommunelovens vekt på profesjonalisering ... 36

4.2 Spennet mellom lov- og avtalefesting sektor ... 38

4.3 Er det plass til både en sterk rådmann og et sterkt administrasjonsutvalg? ... 42

5 Praktisering og endring fra 1980 og framover 5 Praktisering og endring fra 1980 og framover5 Praktisering og endring fra 1980 og framover 5 Praktisering og endring fra 1980 og framover ..................... 44444444 5.1 Medbestemmelse og medvirkning på 1980-tallet ... 44

5.2 Solidaritetsalternativet – lovveien krysser avtaleveien ... 46

5.3 Omstilling, utvikling og demokrati på arbeidsplassen ... 49

5.4 ”Moderniseringen” av arbeidsmiljøloven - ALLU ... 51

5.5 Oppsummering ... 55 Litteratur

LitteraturLitteratur

Litteratur ....................................... 59595959

Fafo FafoFafo

Fafo----notat 20xx:xxnotat 20xx:xxnotat 20xx:xx notat 20xx:xx

(6)

4 44 4

(7)

5 5 5 5

1 Introduksjon

Siktemålet med dette notatet er å beskrive hva som var bakgrunnen for og forløpet til de ulike ordningene for medbestemmelse, medvirkning og bedriftsdemokrati i Norge.

Vi deler framstillingen inn langs to dimensjoner. For det første overgangen fra konflikt til konsensus, og for det andre hvordan de bedriftsdemokratiske ordningene ble forankret og legitimert. Hva var betingelsene for avtalefesting kontra lovfesting, og hvilke kon- sekvenser fikk forankringen for utformingen av de konkrete ordningene, pliktene og rettighetene som etter hvert ble etablert? Dette er noen av spørsmålene vi søker å bely- se. Tabellen nedenfor viser de viktigste tidslinjene i utviklingen.

Tabell 1: Oversikt over lover og avtaler som hjemler bedriftsdemokratiske ordninger

Årstall Ordning Deltakere Dekker

1885 Arbeiderkommisjonen opprettet Staten, arbe.givere og arb.takere

1892 Lov om fabrikktilsyn (Arbeidervern) Stat, arbeidsgivere, arbeidstakere

Industrivirksomhet

1902 Overenskomst om voldgift LO og N.A.F.

1907 Verkstedsoverenskomsten Jern og met.forbund og Mek. verksteder og støberier

Landsdekkende i Mekanisk industri 1915 Arbeidstvistloven, oppr Arbeidsretten Partene og staten, Landsdekkende 1918 Tjenestemannsloven vedtas Staten og partene i

staten

Staten 1919 Ansattes rett til representasjon i NSBs

hoevdstyre

NSB NSB

1933 Lov om forhandlingsrett for tjenestemenn Partene i staten, Statlig ansatte 1935 Hovedavtalen mellom LO og N.A.F. Partene og staten LO/NHO-

området

1936 Lov om arbeidervern Partene og staten alle

1945 1946 Produktivitetsavtalen LO/N.A.F.

Produktivitetsutvalg etabl

partene LO/NHO-

området

Utv i ca 1000 virks.

1947 Styrerepresentasjon for ansatte i statlige militære bedrifter lovfestes

Partene i forsvaret og staten

forsvarsbedrifter 1957/1958 §9 ”samarbeidsparagrafen” i Hovedav-

talen styrkes

LO/N.A.F. LO/NHO-

området

1958 Tjenestetvistloven opprettes staten Statlig ansatte

1962 Aspengrenkomiteen/samarbeidsforsøkene LO/N.A.F./forskere 6 industribedr.

1965 Styrereprsentasjon i statsbedrifter Partene, staten statsbedrifter 1966 Hovedavtalens DEL B, samarbeidssyste-

met

LO/N.A.F. LO/NHO-

området 1969 Hovedavtalen åpner for konsernutvalg LO/N.A.F. LO/NHO-

(8)

6 66 6

området 1972 Aksjeloven åpner for ansattes rett til å

kreve 1/3 av styrerepresentanter

Partene og staten Aksjeselskap 1976 Aksjeloven åpner for styrerepresentasjon i

konsern

1977 Arbeidsmiljøloven vedtas Innfører AMU og Verneombud

Staten og partene alle 1980 Skytøen kommiteens innstilling LO

1980 Hovedavtalen i staten inngås Staten og arbtakerorg. Staten 1982 Hovedavtalen i kommunal sektor Kommunenes sentral-

forb og kommunefor- bundet

Norske kommuner

1985 Brubakken-utvalgets innstilling Avviser Skytøen koms innstilling

Partene og staten 1988 Midlertidig lønnslov setter gulv og tak i

lønnsdannelsen

staten Alle i ett oppgjør

1990 Kommuneloven – administrasjonsutvalg innføres

KS og Kommuenforb Norske kommuner 1991 Sysselsettingsutvalget nedsettes – foreslår

Soilidaritetsalternativet

Partene og staten Hele arbeidslivet 1992 1996 Solidaritetsalternativet virker Partene og staten alle

1996 EØS-direktiv om samarbeidsutvalg Euro- pean Works Councils (EWC)

EU og EØS Priv sektor

1999 Arbeidslivsutvalget (Colbjørnsenutv.) Utreder fleksibilitet i arbeidslivet

Partene og staten 2001 Intensjonsavtale om et mer inkluderende

arbeidsliv inngås

Partene og staten alle 2004 Arbeidslivslovutvalget (ALLU) fremmer

NOU

Partene og staten 2005 Arbeidsmiljøloven mykes opp av Bonde-

vik II, men tas tilbake av Stoltenberg II

alle

I det følgende beskrives framveksten av disse ordningene.

(9)

7 7 7 7

2 Den politiske konteksten for demokrati i norsk arbeidsliv

Mange av de mest sentrale prosessene foregikk i tilknytning til industrialiseringen, utviklingen av kapitalkonsentrasjoner, interesseorganiseringen og utviklingen av politiske partier og det parlamentariske systemet. Disse elementene utviklet seg samtidig i Norge, og over en forholdsvis kort periode fra 1880 årene til 1930-tallet. Mange av spenningene, motsetningene og kontroversene i disse prosessene var knyttet til framveksten av lønnsarbeid i den industrielle produksjonen. Derfor har også mange av samarbeids- og medbestemmelsesordningene sitt opphav i forholdene i privat sektor. Beskrivelsene nedenfor bærer nødvendigvis preg av dette. Medbestemmelse og demokratiske ordninger i henholdsvis statlig og kommunal sektor beskrives i egne etterfølgende kapitler, samtidig som vi også har dette med i konkrete utviklingsprosesser hvor de hører hjemme.

2.1 Revolusjonen som uteble – fra Thrane til Tranmæl

Februarrevolusjonen i Paris i 1848 og småborgernes revolusjon som ledet til Paris- kommunen i 1871 bidro til frykt for sosiale revolusjoner også i den norske embetsmannsstaten og det norske ”borgerskapet” i følge sentrale historikere som J. A. Seip (1974) og E. Bull (1953). Dette til tross for at vi på det tidspunktet verken hadde noen arbeiderklasse av særlig størrelse¹ eller en kapitalistklasse i en marxistisk forstand. Et annet bakteppe for den politiske angsten var Tranitterbevegelsen fra 1848 til 1851. In- spirert av de europeiske bevegelsene klarte Marcus Thrane å rekruttere husmenn, land- arbeidere, håndverkere, verkstedsarbeidere og småbønder til politiske foreninger som på sikt skulle etablere et folkelig ”demokratiparti”. Rett før Thrane ble arrestert og fengslet på forsommeren i 1851 hadde bevegelsen over 30 000 medlemmer i over 400 lokale foreninger (Seip 1974:198). Bevegelsen ble oppfattet som en klar trussel mot det bestå- ende, og slått ned med tvangsmakt. Men den hadde demonstrert at opprør og revolusjon var mulig også i Norge.

1 I perioden 1850 til 1875 vokste antall fabrikkarbeidere fra 12000 til ca 45000. I 1875 fantes det 24 fabrikker med mer enn 200 arbeidere (Bull 1953:37). Fabrikkeierne begynte også så smått å vokse i antall og i størrelse på eiendom.

(10)

8 88 8

I tiden etter Thranitterne vokste det fram mange sosiale bevegelser. Embetsmenn, venstrefolk, og i noen tilfeller også høyrefolk, initierte ”arbeiderforeninger” og ”arbeidersamfunn” med veldedige formål. En del av dem, eksempelvis Haugianerne, hadde kristen ”oppseding” på dagsorden. Eilert Sundt etablerte Kristiania Arbeidersamfunn i 1864 med folkeopplysning som mål. Hensikten med de fleste av disse bevegelsene var å tilføre ”arbeiderstanden” kunnskap, dannelse og moral, som en motvekt mot både opp- rørsk tankegods og skjørlevnet.

Thranitterbevegelsen falt sammen med en første økonomisk høykonjunktur fra 1848 til 1852. Fra 1871 – 1877 kom den andre sterke oppgangen og industrialiseringsbølgen. I følge Seip (1981) bidro den til å bryte båndet mellom borgerskapet og embetsmannsstaten. Økonomisk makt sto mot politisk makt. Den tredje vekstperioden kom i 1890 åre- ne, og det er først her at motsetningen mellom arbeid og kapital begynte å manifestere seg i Norge (Seip 1981). Fra 1870 årene ble mulighetene for en sosialistisk inspirert revolusjon behandlet som ”arbeiderspørsmålet” i det politiske systemet. For å si det med Jens Arup Seip (1981:126)

”Arbeiderklassen spilte imidlertid også på en annen måte en rolle: ikke ved å stemme politisk, men ved å være til, og fra 1870-årene være til som en trussel”.

Det forenede norske Arbeiderparti ble stiftet i 1887, og bekreftet trusselen med

”…arbeiderklassens befrielse som mål,…arbeidsmidlenes overgang til samfunnets felleseiendom og produksjonen forandret fra kapitalistisk til sosialistisk…” (Partiprogrammet fra 1891)

LO (Arbeidernes faglige Landsorganisasjon) ble stiftet i 1899. Riktig nok fikk ledelsen oppslutning om å knytte bånd til Arbeiderpartiet, men med deltakere fra flere politiske partier søkte bevegelsen først og fremst å samle faginteresser framfor politiske interesser. Fagorganiseringen hadde ikke noe klart ideologisk fellesskap med Arbeiderpartiet. Samtidig slet både partiet og fagbevegelsen med indre motsetninger. De klarte likevel å stå samlet utad i kritiske faser, og dette holder historikerne fram som en viktig grunn til framveksten av en sosialdemokratisk orden i Norge (Bjørnson 1990).

Arbeiderpartiet, under Martin Tranmæl og Kyrre Grepps ledelse, nådde hva vi kan kalle et ”revolusjonært høydepunkt” med sin tilslutning til den kommunistiske internasjonale i 1919. Fagbevegelsen var imidlertid mer lunken til denne bevegelsen og støttet

(11)

9 9 9 9

et mindretall i partiet som stemte mot Moskvatesene² (Maurseth 1987, Langfeldt 1999).

Da Arbeiderpartiet ikke ville akseptere en nasjonal underkastelse under den Kommunis- tiske Internasjonale i 1923, ble det ekskludert fra/meldte seg ut av Komintern. Fra da av gikk partiet bort fra ideen om en sosialistisk revolusjon og over til en strategi for å vinne flertall i demokratiske valg og maktposisjoner innenfor det parlamentariske systemet. I den revolusjonære perioden mistet dessuten partiet om lag 2/3 av medlemmene³.

Vi ser en pussig historie. ”Arbeiderspørsmålet”, eller muligheten for en sosialistisk inspirert revolusjon, kommer opp som politisk tema i embetsmannsstaten lenge før det blir tema i arbeiderklassen selv, og i realiteten før vi hadde noen egentlig arbeiderklasse i det hele tatt. I embetsmannsstaten, og senere også i det parlamentariske systemet, får

”revolusjonsangsten” innflytelse på statens politikk, mens revolusjonen ble stemt ned av arbeiderbevegelsen selv når den først kom opp på deres egen agenda i 1923. For å få fram utviklingen av en felles virkelighetsforståelse i norsk arbeidsliv skal vi se nærmere på arbeiderbevegelsens motpart fram til 1935: arbeidsgiverne og staten som tospann.

2.2 Den politiske styringen forgår - eiendomsretten består

Fra 1870 og framover tok både Høyre- og Venstrefolk initiativ til de nevnte arbeider- foreningene og arbeidersamfunnene. Foreningene ble sett som mulige rekrutteringsbaser for de to rivaliserende partiene. Ideer om allmenn stemmerett hadde allerede feste i deler av Venstre. Foreningene kan også ses som virkemidler i en dannelsesstrategi for å håndtere ”arbeiderspørsmålet”.

”Arbeiderspørsmålet” ble reist på nytt av kong Oscar II i 1884 da han understreket nødvendigheten av å overbevise arbeiderne om at deres interesser ble godt ivaretatt i samfunnet. Dette begrunnet etableringen av den første arbeiderkommisjonen i 1885:

”Selv om der derfor ikke var annet utbytte å vente av å oppta disse spørsmål til offentlig drøftelse… enn at man derved virket til å holde den også innen vår arbeiderbefolkning begynnende bevegelse i sunne og sindige spor.” (fra St.

prp. gjengitt i Bull 1953)

2 21 teser fra Komintern som blant annet krevde underordning fra nasjonale organisasjoner i bevegelsen

3 Arbeiderpartiet hadde 105 000 medlemmer ved innlemmelsen i Komintern i 1919, og 34 000 i 1922 (Maurseth 1987)

(12)

10 1010 10

Arbeiderkommisjonen av 1885 er en viktig milepæl i utviklingen av norsk arbeidsliv av tre grunner. Den endte i det første eksempelet på å lovfeste rettigheter og plikter i arbeidslivet⁴. For det andre skulle den verne arbeidstakerne mot urimelige og farlige arbeidsforhold ved hjelp av statlige fabrikktilsyn. Og for det tredje er den det første kjente eksempelet på at arbeidstakere fikk representasjon i et formelt statlig organ, rett nok med bare to representanter. Denne representasjonen var initiert av Venstre ved statsminister Sverdrup. Lov om fabrikktilsyn av 1892 regnes også som starten på den lange prosessen som ledet fram til dagens arbeidsmiljølov.

Selv om staten innførte lovbestemmelser som kunne verne arbeiderne mot de mest brutale formene for utnytting, som barnearbeid, åpen bruk av kjente giftsstoffer med mer, sto staten på arbeidsgivernes side gjennom hele perioden fram mot etableringen av Hovedavtalen mellom LO og N.A.F. i 1935.

Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F.) ble stiftet i 1900som et svar på etableringen av LO året før, og på krav om lønnsvekst, bedre arbeidsvilkår osv. Arbeidslivet var preget av uro, sterke motsetninger og aksjoner fra både arbeidstakere og arbeidsgivere. Tariff- avtalene fra 1902 og framover var de første eksemplene på avtaleregulering av forholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Jernavtalen, eller Verkstedsoverenkomsten, kom i 1907 og var det første forsøket på et avtaleverk som skulle regulere en hel bransje. Alle de etterfølgende bruddene på avtalen, fra begge parter, ledet til statens etablering av de første tvisteinstituttene, regler om offentlig mekling, innføring av tvungen voldgift, og senere etableringen av arbeidsretten, riskmeklingsmannen osv, alt eksempler på at staten etablerte lovverk som kunne tre i kraft når avtaleverket ikke virket. Både arbeidsretten og meklingsrådene ble etablert under klar enighet mellom regjeringen og arbeidsgiverne (Bjørnson 1990, Stokke 1998)

Fra 1921 til 1931 ble det vedtatt en rekke ”arbeiderfiendtlige” lover. Det gjaldt lov om voldgift av 1927, og rettsvern for streikebrytere med bestemmelser i arbeidstvistloven om straff for ulovlige streiker der fagforeningene måtte bevise at de hadde forsøkt å hindre dem, det vil si en omvendt bevisbyrde. Både lokale og sentrale tillitsvalgte ble

4 Etter lang politisk tautrekking ble proposisjonen fremmet i 1890 av høyreregjeringen Stang, og da med et begrenset innhold som stort sett var identisk med innstillingen til det konservative mindretallet i kommisjonen. Blant annet var forslaget om ti-timers arbeidsdag tatt ut. Loven ble vedtatt først i 1892.

(13)

11 1111 11

bøtelagt og fengslet med hjemmel i bestemmelsene⁵. Den sterke alliansen mellom staten og arbeidsgiverne kom aller sterkest til syne i bruken av politi og militære mot streikende arbeidere, som eksempelvis i Menstad-slaget i 1931 (Johansen 1977). Som statsminister hadde venstremannen Gunnar Knudsen i 1919 gitt arbeidsgiverne garanti om å støtte dem, om nødvendig med våpenmakt. Denne tiårs perioden er også kalt ”de store kamp- åra” (Ousland 1949). Antall årlige arbeidskonflikter har aldri vært høyere i Norge enn da.

Historiekildene gir oss bildet av en defensiv og reaktiv arbeiderbevegelse, og en til- svarende offensiv og proaktiv allianse mellom arbeidsgiverne og staten i perioden fra 1921 til 1931. Likevel så ikke bruken av verken lovverk eller tvangsmakt ut til å fram- bringe ro, produktivitet og konkurransekraft i arbeidslivet. Etter ti år med destruktiv kamp søkte regjeringen Mowinkel andre måter å skape ”arbeidsfred” på. Regulering ved lovverk og sanksjonering virket ikke etter hensikten. Regjeringen initierte, og fikk opprettet Arbeidsfredskomiteen i 1931. Etter vegring gjennom hele forspillet til opprettel- sen ble både LO og N.A.F. formelt representert i komiteen.

De siste forslagene om ”arbeiderfiendtlige lover” ble fremmet av bondepartiregjeringen som overtok etter Mowinkelregjeringen i 1931. Bondepartiregjeringen foreslo lover om blokade, boikott, erstatningsansvar og streikeforbud i såkalte nøkkelvirksom- heter. Allerede i 1930 hadde Høyre og bondepartiet bedt regjeringen om å gripe inn for å opprettholde arbeidslivets frihet (arbeidsgivernes) ved å ramme ”den mest skyldige”

og å utrydde ”ulovlighetenes smittekilde”, nemlig ”fagforeningene”. Siktemålet skulle være økonomiske og faglige organisasjoners (les fagbevegelsen) innordning i staten (Seim 1972). LO brøt ut av Arbeidsfredskomiteen da Bondepartiregjeringen fremmet innstillingen til boikottloven i 1932. Da veiarbeiderstreiken brøt ut samme år svarte regjeringen med å oppløse arbeidsfredskomiteen. Stortinget felte Bondepartiregjeringen på proposisjonen om boikottlovene, og Mowinkel dannet på ny regjering (Maurseth 1987).

Hovedavtalen var resultatet av en innfløkt prosess, full av motsetninger. Stortinget var splittet i tre. Bondepartiet og Høyre sto for en linje der lovforbud og tvang var vir- kemidlene. Arbeiderpartiet kjempet imot alle arbeiderfiendtlige lover, men ser ikke ut til

5 Både Tranmæl og Schefloe ble bøtelagt og fengslet etter bestemmelsene.

(14)

12 1212 12

å ha fremmet særlig mange forslag på disse områdene selv (Maurseth 1987, Seim 1972).

Venstre sto for en slags pragmatisme der målet var arbeidsfred og virkemiddelet var å få partene til forhandlinger og samarbeid fremfor politisk styring. Arbeidsgiverforeningen sto også for en slags pragmatisme der det ser ut til at de valgte den veien som ville gi dem størst handlingsfrihet på lang sikt, og der politisk overstyring var uønsket. Samtidig ser vi en arbeiderbevegelse som på langt nær var så samlet som den revolusjonære retorikken til for eksempel Tranmæl vitner om. Skillet gikk mellom en kamp- og revolu- sjonslinje mot en forhandlings- og samarbeidslinje. At det var den siste som seiret, selv etter uravstemning i fagbevegelsen, vitner om at den parlamentarisk orienterte fløyen sto sterkest i bevegelsen, selv om det var den kamporienterte fløyen som styrte retorikken.

Aksjonsviljen nedenfra ser ut til å ha blitt borte etter 15 år med ganske kraftige arbeidskonflikter og interne splittelser i arbeiderbevegelsen (Falkum 2008).

Inngåelsen av Hovedavtalen mellom LO og N.A.F. kan beskrives som et regimeskif- te, ikke bare i arbeidslivet, men i hele den norske samfunnsformasjonen. Arbeiderbeve- gelsen, både partiet og fagbevegelsen, ble akseptert som legitim aktør i samfunnet. Ar- beiderpartiet overtok regjeringsmakten samme år som hovedavtalen ble inngått, og satt med makten fram til Kings Baysaken i 1965, bare avbrutt av krigsårene. Til gjengjeld innebar Hovedavtalen at arbeiderbevegelsen aksepterte eiendomsretten. Med hovedavtalen opphørte også arbeidsgivernes statsstøttede hegemoni i arbeidslivet. Inngåelsen av avtalen innebar en slags nullstilling av posisjonene. LO og N.A.F. ble sidestilt som like- verdige parter, mens staten ikke lenger kunne støtte arbeidsgiverne ensidig, men måtte innta en nøytral rolle overfor begge parter. Det ble mer eller mindre overlatt til partene selv å utforme relasjoner, avtaler og fordelingsmekanismer som skulle regulere forholdene og skape nødvendig fred. Siktemålet var å få opp produksjonen, konkurransekraf- ten og dermed samfunnsøkonomien.

Med hovedavtalen ble alle posisjonene og rollene endret. Samarbeid mellom partene og staten ble etter hvert utviklet til det vi kaller trepartisme. Historien viser at politisk ideologiske standpunkt ble forlatt til fordel for en pragmatisme. Ingen av de tre partene (arbeidsgivere, arbeidstakere og staten) kunne bekjempe de andre, men alle kunne vinne noe i de nye konstellasjonene. Ensidig statlig styring av arbeidslivet ble forlatt som idé,

(15)

13 1313 13

kampen mot eiendomsretten ble lagt i dvale og LO ble akseptert som legitim aktør i utformingen av det norske arbeidslivet.

2.3 Medbestemmelsen og bedriftsdemokratiets opphav – ideen om økonomisk demokrati

I 1918, under innledningen til arbeiderbevegelsens mest radikale periode rundt 1920, fremmet LO et krav om at arbeidsgivernes styringsrett skulle ut av tariffavtalene og at arbeiderne måtte få en ”andel i bedriftens ledelse”. N.A.F. sentralstyre reagerte skarpt mot forslaget:

”… arbeiderne utover det ganske land er blit bitt av en gal hund og vil ha paragrafen væk; det er den røde klut, som maa fjernes” (Bjørnson 1990:546)

Kravet om å fjerne styringsretten ble gjentatt i 1920 og forsterket med et formelt krav om ”arbeidernes andel i bedriftens ledelse”. Oversatt til dagens terminologi innebar dette at arbeidstakerne skulle ha medbestemmelse i styring, ledelse og organisering av bedriftene. Debatten om økonomisk demokrati var såpass sterk at den også ble tatt opp i Arbeiderkommisjonen av 1918. Der ble nettopp ”arbeidernes andel av bedriftens ledelse”, eller medbestemmelse, utredet og drøftet ganske inngående. Med henvisninger til ideens utbredelse i Amerika, Tyskland, England og Finland tilrådet kommisjonen at arbeiderne fikk en ”andel i bedriftens ledelse”, men med en helt annen begrunnelse enn LOs rettferdighetsargumenter og motforestillinger mot eiendomsretten.

Inge Debes, som var sekretær og førte Arbeiderkommisjonens innstilling i pennen (Debes 1919), peker på bedriftens samfunnsansvar i det å øke produksjonen, og at pro- duktivitetsøkning vil tjene både arbeidsgivere, arbeidere, forbrukere og den nasjonale økonomien. Ideen fremstår her som et sosialøkonomisk resonnement. Økonomisk demokrati, som han kaller det, er på mange måter en tidlig variant av koblingene mellom medbestemmelse, produktivitet og bedriftsdemokrati som kjennetegner resonnementene i produktivitetskampanjen fra 1946 og samarbeidsforsøkene i 1950- og 1960-årene i Norge. ’Arbeidernes andel i bedriftsledelsen’ var med andre ord noe mer enn et slagord i en revolusjonær bevegelse allerede i 1919. I Arbeiderkommisjonen av 1918 var det nyt- teargumentet for bedriftsdemokratisering som ble anført, ikke rettferdighetsargumentet

(16)

14 1414 14

fra fagbevegelsen. Arbeidsgiverrepresentantene i kommisjonen dissenterte fra hele ideen uansett argumentasjon.

Ideene slo blant annet ut i en debatt om sosialisering av bedrifter der arbeidervalgte bedriftsråd skulle overta ledelsen. Arbeiderne på Rjukan foreslo eksempelvis at Norsk Hydro skulle sosialiseres på denne måten i 1919 (Bull 1979:126). Arbeidsgiverne holdt på sin side fast på en borgerlig liberalistisk forståelse av eiendomsretten som grunnlag for en paternalistisk utøvelse av makt overfor arbeiderne, og hadde løfter om statlig støtte i form av militær tvangsmakt, om det skulle bli nødvendig. I dette bildet er det godt mulig at Inge Debes’ beskrivelser og analyser kanskje var uttrykk for et siste og fortvilet håp om en fredelig løsning av ”arbeiderspørsmålet”. Debatten om Moskvatese- ne og streikebølgene på 1920-tallet viser at dette i så fall var ren ønsketenkning på dette tidspunktet.

Som vist i de foregående avsnittene var det lite i klimaet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere som pekte i retning av demokratisering av arbeidslivet på 1920 tallet. Der- imot ble idegrunnlaget tatt opp igjen, debattert og modifisert i forbindelse med Hoved- avtalen i 1935 og de senere utvidelser og revisjoner av denne. Noen av ideene bak

”økonomisk demokrati” var sterkt tilstede i debatten om gjenreisningen etter 2. verdenskrig, blant annet i det omforente Fellesprogrammet fra partiene på stortinget i 1946 (Bergh 1983, 1987, Pryser 1988, Sejersted 1993:187)).

Det kan argumenteres for at dagens avtalefestede bedriftsdemokratiske ordninger, og særlig medbestemmelsesparagrafene, har sine historiske røtter i denne debatten. § 9 i hovedavtalen av 1935 om ansattes rett til å bli hørt og konsultert i spørsmål om organisering av virksomhetene, kan ses som den måten kravet om ”arbeidernes andel av bedriftens ledelse” ble imøtekommet (Falkum 2008b).

Dagens bedriftsutvalg (i hovedavtalen for privat sektor) kan ses som en realisering og videreføring av Tranmæls ide om å etablere bedriftsråd på 1920 tallet, Gerhardsen og Lies ideer om å etablere produksjonsutvalg etter modell fra krigsproduksjonen i USA, og den faktiske etableringen av Produktivitetsavtalen mellom N.A.F. og LO og produktivitetsutvalg i ca 1000 bedrifter i 1946 (Falkum 2008:225). Bedriftsutvalgene ble avtalefestet for bedrifter med mer enn 50 ansatte i revisjonen av Hovedavtalen LO/N.A.F.

(DEL B) i 1966.

(17)

15 1515 15

Også her finner vi en avideologisering av resonnementene til fordel for pragmatiske tilnærminger og en type vinn-vinn argumentasjon fra alle parter. Interessemotsetningene og motforestillingene ble ikke lagt døde, men i en slags stilltiende og samtykkende dvale.

Dermed kan vi reise et spørsmål om alle de uavklarte spørsmålene som den pragmatiske tilnærmingen la et slør over fortsatt ligger nedfelt i systemet, og i så fall om de latente motsetningene bidrar til å drive eller bremse den etterfølgende utviklingen av medbestemmelse og demokratiske ordninger.

Medbestemmelsen og bedriftsdemokratiet har ut fra dette sitt historiske opphav i kravet om å fjerne styringsretten og gi ”arbeidernes andel i bedriftens ledelse” fra 1918.

Dette resonnementet lanserer en forklaring på framveksten av bedriftsdemokratiet som resultat av konkrete krav og motkrav fra partene i arbeidslivet, og den felles forståelsen av virkeligheten som vokste ut av de spenningene og motsetningene som oppsto rundt dem (Falkum 2008, 2008b).

2.4 Framveksten av samarbeidsorgan, -utvalg og representasjonsordninger

Hovedavtalen av 1935 ga i sin § 9 tillitsvalgte rett til å bli hørt og konsultert i spørs- mål om endringer i bedriftenes oppbygging og virkemåte (Byrkjeland 2000). Vi finner imidlertid ikke utvikling av samarbeidsorgan i virksomhetene i særlig omfang før etter 2.

verdenskrig. Produktivitetsavtalen mellom LO og N.A.F. i 1946 skulle bidra til gjenreisningen av Norge. Arbeidstakerne modererte sine lønnskrav for at arbeidsgiverne skulle kunne investere i ny virksomhet og nye arbeidsplasser. Avtalen foreslo at det ble opprettet Produktivitetsutvalg i bedriftene. Der skulle ansatte og ledelse samarbeide om utvikling av virksomheten. I alt ble det opprettet et sted mellom 1000 og 1200 slike utvalg, altså en forholdsvis beskjeden respons på forslaget. Produktivitetsutvalgene blir likevel sett som opphavet til, og forløperen for dagens samarbeidsorgan i privat, og etter hvert også offentlig sektor. Harriet Holter (1964) skrev at:

”Kravet om økt medbestemmelse i bedrifter og andre foretak er i Norge opprinnelig ikke kommet ”nedenfra”, fra de underordnede selv, på samme måten som krav om bedre arbeidsforhold og høyere lønninger har gjort. ”Demo- krati på arbeidsplassen” er i Norge gjerne blitt lansert av politikere og ”teoretikere”, ikke sjelden av personer som selv står utenfor den delen av arbeidslivet som man særlig har i tankene: Industrielle bedrifter.”

For å realisere arbeiderbevegelsens intensjoner om å skape et aktivt og fungerende

’bedriftsdemokrati’ var det nødvendig å ta noen grep. Partiet gikk for representativ og

(18)

16 1616 16

lovfestet rett til medbestemmelse, mens fagbevegelsen gikk for å utdanne tillitsvalgte som kunne fylle rollen som innflytelsesrike aktører i et rent avtalefestet medbestemmel- sessystem. Fagbevegelsens ønske om å forankre medbestemmelsen i avtaleverket seiret.

Hovedavtalen i 1966 introduserte DEL B som i korthet gikk ut på at produksjonsutvalgene skulle omdannes til bedriftsutvalg, og det kunne etableres lokale avdelingsutvalg i bedrifter med mer enn 200 ansatte.

I Aksjeloven av 1972 fikk ansatte rett til å kreve inntil en tredel av styremedlemmene i aksjeselskap. I debatten om styrerepresentasjon og bedriftsforsamling fremmet arbeidsgiverne standpunktet om at man måtte gå avtaleveien. Arbeidsgivernes motstand mot denne lovfestede medbestemmelsen hang sammen med deres forsvar av styringsretten. Lovforankring innebar en politisk styring som de mente ville redusere deres handlingsfrihet. I debatten etter King Bay fikk arbeidsgiverne klar støtte fra de borgerlige partiene i at medbestemmelse ikke skulle lovfestes i private bedrifter. Arbeiderpartiet hadde derimot programfestet at:

”Den nåværende bedriftsorganisasjon har overlevd seg selv, og det må i større selskaper gis plass for en bedriftsforsamling som gir de ansatte mer innflytelse innenfor bedriften.” (Elingaard forlag 1966:76, forfatter ikke oppgitt)

Spørsmålet om styrerepresentasjon og bedriftsforsamling pågikk helt fra Haakon Lie fremmet den første gang i 1953 til aksjeloven ble vedtatt i 1972. Den stadige motstan- den mot å lovfeste ansattes medbestemmelse i bedriftene ble imøtegått av Gerhardsen slik:

”De borgerlige partiene går med på å lovfeste medbestemmelsesretten i de offentlige bedrifter, men ikke for private bedrifters vedkommende. Der skal løsningen skje ved forhandlinger. Men hvis forhandlingene ikke fører fram, har ikke fagbevegelsen midler til å tvinge fram løsninger. Derimot kan vi med den politiske makt gå lovveien, og da kan vel kanskje Arbeidsgiverforeningen bli lettere å snakke med for Landsorganisasjonen.” (Arbeiderbladet 28/5 1965)

Samtlige borgerlige partier gikk inn for å videreutvikle medbestemmelsen for ansatte ad avtaleveien. De ønsket en utprøving med stor handlefrihet for den enkelte bedrift, og først og fremst ved å videreutvikle produksjonsutvalgene. Arbeiderpartiet hadde Sosia- listisk Folkeparti og Norges Kommunistiske Parti på sin side i spørsmålet om lovfesting (Elingaard forlag 1966:79). Problemet var at også LO var i mot ideen om lovfesting.

LO-kongressen i 1965 gikk inn for å lovfeste ”de ansattes representasjonsrett i statsbe- driftenes styrer og representantskap, mens man i det private arbeidslivet vil søke å avta-

(19)

17 1717 17

lefeste ordningen”, helt i tråd med N.A.F. sin oppfatning. Da var forhandlingene om en ny hovedavtale mellom NAF og LO allerede påbegynt. LOs motstand mot lovfesting var antakelig resultat av en pragmatisk vurdering av hva det var lettest å oppnå uten å lage for mye ”støy” og konflikt i samarbeidsforholdet og forhandlingssituasjonen med N.A.F. (Falkum 2008).

I spørsmål om forhandlinger og medbestemmelse har privat sektor vært førende, men mye av logikken i samarbeidssystemet er overført også til offentlig sektor. Når det gjelder styredeltakelse har statlig sektor noe sterkere medbestemmelsesrett enn i privat.

Med unntak av styrerepresentasjonen er medbetemmelsesretten forankret i avtaleverket når det gjelder innflytelse på virksomhetenes oppbygging og virkemåte. I spørsmål om arbeidsmiljø er det omvendt.

2.5 Fra arbeidervern til arbeidsmiljø - lovveien

Det vi kan kalle lovveien i utviklingen av de bedriftsdemokratiske ordningene i Nor- ge startet med den allerede nevnte arbeiderkommisjonen i 1885. Den ga oss den første arbeidervernloven, eller Lov om tilsyn med arbeide i fabrikker m.v. i 1892. Dette arbeidet ble forlenget med nye kommisjoner. Den første revisjonen av loven ble fremmet som stortingsproposisjon i 1908 og vedtatt i 1909. Revisjonen ga ikke så store endringer i selve loven, men debattene i forkant av den var heftige og dreide seg om arbeidsdagens lengde, bruk av barnearbeid, om den skulle omfatte også håndverksbedrifter og ikke minst om kvinner skulle ha samme rettigheter som ungdom (menn) mellom 14 og 18 år.

Bull (1953) plasserer denne prosessen inn i den nasjonale idèkampen om frihetsberepet.

Borgerskapet og de konservative ønsket individuell frihet til å følge egne interesser uten innblanding utenfra, mens de radikale og arbeiderbevegelsen ønsket frihet fra byrder påført av andre i følge Bull.

I 1915 førte endring av loven til innføring av ti-timers arbeidsdag og 54 timers ar- beidsuke. 1. verdenskrig fra 1914 til 1917 medførte store økonomiske og sosiale om- veltninger, men revisjonene av loven i 1919 og 1925 ga ikke de store endringene. En ny proposisjon ble lagt fram i 1930, men lovrevisjonen ble først gjennomført i 1935, samme år som hovedavtalen ble inngått.

(20)

18 1818 18

I perioden 1930 til 1970 består endringene i arbeidervernet stort sett av revisjoner, justeringer og korreksjoner. Dette til tross for yrkesmedisinernes påvisning av helsefare og yrkesbetingede sykdommer, etableringen av bedriftslegeordninger og arbeidernes og fagforeningenes stadige påvisning av farlige og helseskadelige arbeidsforhold (Hanoa 1974:12). Selv en krise som Kings Bay-ulykken førte ikke til reguleringer av arbeidervernet utover en styrking av Arbeidstilsynet. Svaret var altså ikke endring av rettigheter og plikter, men omorganisering av vokterrollen. Den viktigste observasjonen vi kan gjøre i de historiske beskrivelsene, er endringene i forholdet mellom partene i arbeidslivet. Fri- berg (1973) påpeker at styrkeforholdet mellom arbeidsgiverorganisasjonene og arbeids- takerorganisasjonene jevnes ut, balanseres og legger grunnlaget for fremveksten av forhandlinger om arbeidsforhold og avtalefestede ordninger som overtar for lovregulering som virkemiddel. Hanoa (op.cit.) hevder at LOs ledelse ikke hadde særlig fokus på arbeidervern før den fikk et press fra tillitsvalgte og medlemmer på slutten av 1960-tallet:

”Det er den store grunnplansaktiviteten og de spørsmål som blir stilt fra ”gulvet” som preger fagbevegelsens arbeid med medisinske og sosiale problemer. En sterk aktivitetsstrøm har presset seg vei nedenfra og oppover i organisa- sjonene. Det som på grunnplanet er utviklet til praktisk arbeid, har litt etter litt blitt offisiell politikk sentralt i fagbevegelsen.” (Hanoa op.cit.)

I 1972 ble det vedtatt tre endringslover. Den første satte ned arbeidstiden for døgn- kontinuerlig skiftarbeid til 40-timers uke. Dette var allerede gjennomført ved tariffopp- gjøret i 1970. Den andre avviklet kommunenes ansvar for lokalt arbeidstilsyn og gjorde Arbeidstilsynet til et rent statlig ansvar. Denne endringen var en direkte følge av Kings Bay-ulykken. Den tredje ga arbeidstakere rett til å stå i arbeid til 70 år selv om generell pensjoneringsalder var satt ned til 67 år.

I begynnelsen av 1973 konkluderer Friberg med at arbeidervernloven er et ”godt ut- bygget instrument for å sikre arbeiderne gode arbeidsvilkår” (Friberg 1973:19). Han deler reglene i tre grupper: 1) “den egentlige vernelovgivningen”: vern mot ulykker og hel- seskader, 2) arbeidstidsbestemmelsene og 3) bestemmelser om arbeidsavtalerett: dvs.

partenes rettigheter og plikter overfor hverandre, blant annet oppsigelsesvernet. Ar- beidsmiljøloven, som ble utredet fra 1973 på bestilling fra regjeringen Bratteli, og vedtatt i Stortinget i 1977, utfordret det tenkesettet som Friberg beskrev.

Presset fra grasrota i fagbevegelsen førte til at LO-ledelsen vedtok å få gjennomført en arbeidsmiljøundersøkelse. Svensk fagbevegelse hadde fått gjennomført en slik under-

(21)

19 1919 19

søkelse i 1968. Den norske undersøkelsen ble gjennomført ved Universitetet i Bergen og presentert i 1972 (Karlsen 1972). Det nye med undersøkelsen var at den var gjennom- ført av en sosiolog og at den spurte et stort utvalg av arbeidstakerne selv om arbeidsforhold og arbeidsmiljø, i motsetning til tidligere undersøkelser som var utført av medisinsk ekspertise og bygget på registerdata og ekspertobservasjoner i enkeltbedrifter, og der bruken av resultatene i stor grad ble styrt av bedriftsledelsen (Bjørnson 1993:204).

Karlsens undersøkelse viste at 85 prosent av arbeidstakerne var utsatt for ett eller flere miljøproblemer. Funnene bidro til at fagbevegelsen rettet mye mer oppmerksomhet mot arbeidsmiljø. Sosialmedisinerne var tilsynelatende ikke like begeistret:

”Undersøkelsen ”Arbeidsmiljø og arbeidsskader” presenterer en rekke sosialmedisinske og yrkesmedisinske opp- lysninger og resonnementer. Det som mangler, er en kritisk faglig vurdering av opplysningene, og en medisinsk be- arbeiding av resonnementene. Dersom undersøkelsen utelukkende skulle oppfattes som en sosiologisk, ikke- medisinsk, undersøkelse, burde den heller ikke presentert medisinske fortolkninger og konklusjoner.” (Hanoa ibid.:24)

Kort tid før, og i tiden etter LO-undersøkelsen dukket det opp flere bedriftsundersø- kelser som viste mulige langtidsskader av miljøpåvirkning i industrien. Eksempler er undersøkelsene av kreftforekomsten blant arbeiderne på Falconbridge nikkelverk i Kris- tiansand. Den resulterte i pålegg om utbedring av både ytre og innendørs miljø ved fab- rikken (Bjørnson 1993:201–208). Hydros PVC-anlegg på Herøya ble midlertidig stengt ned i 1974 på grunn av mulige skadelige langtidseffekter av kjemiske stoffer (ibid.:211).

Situasjonsoppfatningene i fagbevegelsen ble endret. Strategiene ble lagt om fra krav om lønnsmessig kompensasjon for helsefarene til krav om at faremomentene skulle fjernes.

Ikke bare arbeidsgiverne, men også Arbeidstilsynet og Arbeidsdirektoratet fikk kritikk for ikke å ta helsefarene alvorlig nok. All dokumentasjonen på helsefarer ledet til krav om bedre arbeidsmiljø.

Pettersen (1977:17) hevder at LO-undersøkelsen (Karlsen 1972) førte til at kongressen i 1973 tok opp krav til arbeidsmiljø i Handlingsprogrammet. LO og Arbeiderpartiet gikk sammen om et felles program for bedre arbeidsmiljø. Allerede i 1972 inngikk LO og N.A.F. en avtale der vernearbeidet ble styrket, blant annet med opprettelse av verne- og miljøutvalg. I en del virksomheter ble det i tiden etter opprettet rene partsammensat- te miljøutvalg. I 1974 gikk partene i aluminiumsindustrien sammen om den første miljø- konferansen. LO-undersøkelsen må betegnes, om ikke som en egen drivkraft, så i alle

(22)

20 2020 20

fall som en svært viktig tenningsmekanisme i utviklingen av arbeidsmiljøloven. Men den var ikke den eneste. Mange sterke krefter var i spill på slutten av 1960- og begynnelsen av 1970-tallet. Og ikke bare i Norge.

1968-generasjonen er en betegnelse på dem som identifiserte seg med studentopp- tøyene i Paris samme år. Radikale krefter med utspring i marxistisk, leninistisk og mo- derne europeisk filosofi søkte for det første innflytelse i naturvern- og miljøbevegelsene.

Mardøla-aksjonen er eksempel på bruk av sterkere politiske aksjonsformer i Norge, og lar seg vanskelig forklare uten denne venstreinnflytelsen. For det andre bidro radikalise- ringen til oppblussing av kraftige arbeidskonflikter og ”ville streiker” i de fleste vest- europeiske land. I Norge er streikene ved smelteverkene i Sauda og Odda eksempler, mens streiken ved LKAB i Sverige i 1970 kanskje er den mest kjente av de nordiske

”ville streikene”. Arbeiderne fremmet først og fremst krav om høyere lønn, men også bedre arbeidsmiljø og større innflytelse for ansatte. For det tredje etableringen av marxistisk orienterte bevegelser til venstre for de bestående sosialistiske og kommunistiske partiene, i Norge etter hvert representert ved Arbeidernes kommunistparti (marxist- leninistene) og senere Rød Valgallianse som en noe moderert utgave. Partiet hadde sterkere forankring blant studenter enn arbeidere. Med ’demokratisk sentralisme’, væpnet sosialistisk revolusjon og proletariatets diktatur på programmet ble det gjennomført en kampanje som oppfordret studenter til å proletarisere seg og jobbe for å bli tillitsvalgte på arbeidsplassene. Makt på arbeidsplassene og i fagbevegelsen var klare mål. Noen arbeidsplasser ble radikalisert på denne måten, men bevegelsen ble etter hvert slått tilbake både av sosialdemokratene, arbeidsgiverne og offentlige myndigheter. Likevel er det nærliggende å hevde at ”arbeiderspørsmålet” dukket fram med fornyet kraft i denne bevegelsen, og denne gangen like overraskende for fagbevegelsen som for arbeidsgiversiden og staten.

Det er rimelig å anta at dette hadde innflytelse på lovgivningen med et skifte av fokus fra vern til miljø. For det første var de ”sjølproletariserte” iherdige i å påpeke farlige og helseskadelige forhold på arbeidsplassene. For det andre oppnådde de av dem som fikk tillitsverv stor respekt i klubber og fagforeninger på arbeidsplassene for nettopp å øve modig kritikk. Med denne oppslutningen kunne de også mobilisere aksjoner. For det tredje øvde de systemkritikk i tråd med marxistisk analyse. Kritikken ble rettet mot sys-

(23)

21 2121 21

temene som skapte de farlige forholdene, ikke mot de enkelte hendelsene og forholdene som noe spesielt. Om ikke annet er det rimelig å anta at dette forsterket kravene om et mer helhetlig miljøperspektiv i reguleringen av arbeidsforhold.

LO-undersøkelsen introduserte sosiologien i arbeidervernet og bidro til nye perspektiv på arbeidsforholdene, spesielt i fagbevegelsen. Den radikale europeiske filosofien bidro til endringer i verdioppfatninger, situasjonsoppfatninger og sosiale identifikasjoner i noen grupper i samfunnet, og kom til uttrykk i aksjoner og nye handlingsmønstre. Den sosio-tekniske skolen hadde allerede gjort sitt inntog gjennom samarbeidsforsøkene på 1950- og 1960-tallet, og ble nå en tredje vitenskapelig retning som overførte perspekti- vene og erfaringene til debatten om arbeidsmiljøet. Disse tre vitenskapelige perspektive- ne, sosialmedisinen, den marxistisk orienterte filosofien og den sosio-tekniske skolen, bidro til utformingen av nye krav, plikter og rettigheter, og til å flytte fokus fra arbeidervern til arbeidsmiljø, fra individorienterte helsespørsmål til miljøproblemer på systemni- vå.

Fra LOs side ble arbeidsmiljøet også knyttet til debatten om retten til arbeid og ”ar- beidslinja” i velferdsstaten. Utstøting fra arbeidslivet var blitt et synlig og voksende problem:

”Skulle alle få arbeid, var det ikke nok å tilby flere arbeidsplasser. En måtte også omforme arbeidsplassen slik at den tilfredstilte menneskenes behov. Arbeidsmiljøtiltak ble dermed et virkemiddel for å oppnå arbeid til alle.”

(Bjørnson ibid.:220)

Arbeiderbevegelsen, både parti og fagbevegelse, så tilpasning av arbeidsoppgaver til den enkeltes forutsetninger som nødvendig for å hindre utstøting fra arbeidslivet. Prob- lemene ble dermed satt inn i et mye større samfunnsperspektiv enn det som hadde ligget til grunn for de tidligere arbeidervernlovene.

Arbeidsmiljøloven av 1977 forsterker arbeidsgivernes plikt til å ta hensyn til den enkelte arbeiderens helse i utformingen av produksjonsprosessene og organiseringen av arbeidet. Sånn sett er arbeidsmiljøloven en forlengelse av individorienteringen i arbei- derverntradisjonen fra 1892, samtidig som den utvikles med utgangspunkt i ny sosial- medisinsk og sosiologisk kunnskap. Utvidelsen omfatter blant annet forebygging og vern også mot psykiske helseplager. Det psyko-sosiale arbeidsmiljøet og psyko-sosiale jobbkrav ble sentrale begrep. Loven understreker ’det ønskelige’ i at enhver jobb inne-

(24)

22 2222 22

holder faglige krav, variasjon og mulighet for selvbestemmelse, helt i tråd med logikken i den Human Relations-orienterte arbeidslivsforskningen til Thorsrud & Emery (1970).

Det er først og fremst systemorienteringen som representerer noe nytt. Arbeidsgi- verne fikk et utvidet ansvar for å organisere, finansiere og sørge for nødvendig kompe- tanse i verneombudet i virksomhetene. Siktemålet var å forebygge skader og redusere helserisiko.

Virksomhetene ble pålagt å opprette arbeidsmiljøutvalg med representanter for ledelse og ansatte. På den måten søkte man å overføre, og dermed forsterke medbestemmelses- og medvirkningsordningene fra samarbeidsforsøkene og bedriftsdemokratiet til å gjelde helse- og miljøspørsmål spesielt. Iverksettingen, fortolkningen og praktiseringen av bestemmelsene i loven ble noe som arbeidsgiverne og arbeidstakerne skulle gjøre i fellesskap. Arbeidsmiljøutvalget ble en ny og lovfestet kanal for innflytelse på helse, mil- jø og sikkerhet. Bjørn Gustavsen ved Arbeidspsykologisk institutt, med røtter i den sosio-tekniske skolen og den samarbeidsorienterte arbeidslivsforskningen, argumenterte sterkt for dette i lovutvalget.

For det tredje ble straffebestemmelsene i loven skjerpet (Bjørnson 1993:249). Selv om arbeidsgiverne og arbeidstakerne fikk et utvidet og langt på vei felles ansvar for utviklingen av arbeidsmiljøet, ble også Arbeidstilsynets rolle som kontrollør forsterket.

Tilsynet fikk større myndighet til å kreve forbedringer og endringer.

Arbeidsmiljøloven av 1. juli 1977 var i overveiende grad i overensstemmelse med kravene som ble reist i LO-kongressen i 1973 og det felles handlingsprogrammet som LO og Arbeiderpartiet lanserte på bakgrunn av kongressen (Pettersen 1977:17). Ar- beidsgiversiden var imot strengere tilsynspraksis og hevdet at lokalt ansvar og egenkont- roll burde redusere behovet for ekstern myndighetskontroll. De reiste også innvendinger mot det de mente var uklar ordlyd i lovteksten, noe som kunne brukes til og ”strekke”

deres ansvar og plikter lenger enn det som var hensikten. Arbeidstidsbestemmelsene ble strammet inn, særlig for skiftarbeid. Dette var et stort diskusjonstema under lovforar- beidet. Det samme var oppsigelsesvernet som til slutt ble styrket i arbeidstakernes favør.

I loven innføres også stillingsvern med regler om midlertidig ansettelse og rett til å stå i stilling. Utover det var det, tilsynelatende, konsensus om innholdet, selv om arbeidsgivernes plikter ble betydelig utvidet (Bjørnson 1993:199/246).

(25)

23 2323 23

2.6 Medvirkning forankret i ledelsesmodeller

”Medvirkning”, og ”bred medvirkning” har sitt opphav og noe av sin sterkeste forankring i ledelsesmodeller, selv om begrepene også har en viss forankring i avtaleverket, eksempelvis Hovedavtalen LO/NHOs del B.

Samarbeidsforsøkene på 1960-tallet ble etablert med utgangspunkt i ledelsesteoretis- ke modeller som la vekt på ansattes deltakelse og medvirkning i verdiskapingen. I for- lengelsen av produktivitetsavtalen mellom LO og N.A.F. i 1946 ble Felleskomiteen LO/NAF etablert i 1961. Den skulle blant annet ivareta partenes interesser i samar- beidsforsøkene. Samarbeidsforsøkene ble ledet av Einar Thorsrud og Fred Emery, og er et ganske norsk fenomen. Tilnærmingen var inspirert av Trists (1963) studier av mekani- sering og autonom arbeidsorganisering i gruvevirksomheten i Durham. Begrepet ”det sosio-tekniske system” ble utledet gjennom studier av psykologiske og sosiale betingel- ser for innføring og anvendelse av ny teknologi (ibid.:5–10). Tavistock-skolens studier av selvstyrte grupper i industrien ble prøvd ut i de norske samarbeidsforsøkene. Selv- styrte grupper ble fortsatt praktisert i en av Siemens sine norske fabrikker i Trondheim så sent som i 1998 (Colbjørnsen og Falkum 1998).

Thorsrud & Emery (1964) utredet ansatterepresentasjon i bedriftsstyrene som et element i det de kalte ”industrielt demokrati”. Der gikk de imot ansattes styrerepresentasjon. Verken i dette arbeidet, eller i oppsummeringen av samarbeidsforsøkene (Thors- rud & Emery ([1969] 1970), settes det fram demokratiargumenter for samarbeidsforsø- kene spesielt, eller for ”delvis selvstyrte grupper” generelt.

Det er ikke ansattes frihet, eller likhet og rettferdighet i bedriften, som begrunnet samarbeidet. Fagforeningene og representasjonsordningene inngikk ikke som aktører eller elementer i modellen, utover at de måtte overbevises om å støtte prosjektet. Det er den personlige medvirkning som skulle bidra til en ”friere utfoldelse av menneskelige ressurser”. Ansattes ”demokratiske medvirkning” ble snarere begrunnet med deres egne behov for innhold i arbeidet, læring, anseelse, å ta beslutninger innenfor et område som den enkelte kunne ”kalle sitt eget” og en ”ønskverdig fremtid uten at dette nødvendigvis innebærer avansement” (ibid.:19). Ledelsen skulle styre utviklingen mens de ansatte skulle komme med forslag som gavnet bedriften og arbeidsmiljøet.

(26)

24 2424 24

Det tegnes en organisasjonsstruktur der den enkelte ansatte får mer ansvar for arbeidsorganisering, læring og utvikling i bedriften, mens myndigheten i virksomheten fortsatt er uavkortet hos ledelsen. Dermed fremstår samarbeidsforsøkene mer som et organisasjons- og ledelseskonsept med sikte på utvikling og produktivitetsforbedringer enn på en demokratisering. Thorsrud og Emerys forsøksdesign var styrt av Felleskomi- teen LO/NAF og det som partene kunne enes om. På den andre siden var forsknings- designen helt klart i overensstemmelse med Thorsrud & Emerys faglige interesse med forankring i den ”organiske organisasjonsteorien” og Tavistock-skolen, som la vekt på individuell deltakelse og så bort fra representasjonsordninger.

I lys av dette er ”industrielt demokrati” kanskje ikke den mest dekkende betegnelsen på Thorsrud & Emerys samarbeidsforsøk. Demokrati er ganske fraværende både i teore- tisk perspektiv og empirisk analyse. Derimot kan det hevdes med tyngde at Thorsrud og Emery introduserte Human Relations-skolen i Norge, som en motvekt mot den ingeni- ørdominerte industriledelsen som var sterkt influert av scientific management som tan- keskjema (Halvorsen 1994, Byrkjeflot & Halvorsen 1996).

Bidraget til Thorsrud & Emery var først og fremst alternative ledelsesmodeller der fokus ble flyttet fra kontroll over individuell atferd til kontroll med sosiale relasjoner i bedriften. Deres forståelse av samarbeid fokuserte den enkelte arbeidstaker, og mer eller mindre overså betydningen av tillitsvalgtes posisjoner og fagforeningens mobiliserings- potensial i de bedriftsinterne relasjonene. ”Sosial gruppe” var synonymt med arbeids- grupper, og i mindre grad fagforeningen eller ”arbeiderkollektivet” som både Harriet Holter (1958) og Sverre Lysgaard (1961) la vekt på. Samarbeidsforsøkene fremstår mer som en ledelsesmodell og produksjonsmetode enn som et demokratieksperiment.

Ansattes deltakelse, involvering og bemyndigelse (”empowerment”) er siden sentrale begrep og handlingsmodeller i mange av de nyere ledelses- og organisasjonskonseptene.

Det gjelder eksempelvis total kvalitetsledelse (TQM), ”just-in-time” (JIT) og målstyring, eller ”management by objectives” som det opprinnelig het hos Drucker (1954). HR- ledelse (Human Relation) har blitt et eget personalpolitisk arbeidsfelt med vekt på å ta de ansatte med i utviklings- og forbedringsprosesser på de store arbeidsplassene. De ansattes medvirkning blir et spørsmål om ansvar for virksomhetens produktivitet og lønnsomhet, og begrunnes stadig sjeldnere med demokratiargumenter om rett til innfly-

(27)

25 2525 25

telse. I denne betydningen av medvirkning kan begrepet knyttes mer til en liberaldemo- kratisk vekt på individuell handlingsfrihet, og i mindre grad til sosialliberal og sosialdemokratisk vekt på kollektiv likhet og rettferdighet.

Medvirkning forankres ikke bare i avtaleverk og retorikk i partssamarbeidet, men også i vitenskaplige teorier, modeller og analyser.

2.7 Et siste angrep på styringsretten – Skytøen komiteen

Aksjeloven ble vedtatt i 1972. Den ga ansatte rett til en tredjedel av representantene i styrene i bedrifter med mer enn 50 ansatte. Samtidig skulle bedrifter med mer enn 200 ansatte etablere bedriftsforsamlinger der ansatte også var representert. Siden dette er en lov, og ikke en avtale, gjelder den i alle aksjeselskap innenfor de oppsatte størrelseskate- goriene. Det er også alle ansatte, ikke bare fagorganiserte, som skal velge sine representanter til styre og bedriftsforsamling. Dette kan betraktes som en demokratisering som reduserer noe av eiendomsrettens betydning, forutsatt at de ansatte faktisk skaper eller bidrar til en forskjell i måten å styre virksomheten på. Samtidig kan det hevdes at aksjeloven også reduserte fagbevegelsens posisjon ved at den inkluderte hele privat sektor, ikke bare de som var organisert hos partene. Vi ser med andre ord at det er en borgerlig regjering, med støtte fra arbeidsgiversiden, som forsterker det ’økonomiske demokrati- et’, og som konstituerer det i lovverket slik Gerhardsen hadde villet det i 1945, og til og med uten full støtte fra LO.

Aspengren-komiteen fra 1962 tok, ifølge Nyhamar (1990:367) sikte på å flytte makt fra eiersiden til de ansatte, det vil si å svekke arbeidsgivernes styringsrett. Med de ansatte i et lovfestet mindretall i både styrer og bedriftsforsamlinger ville effekten på maktbalan- sen neppe få en slik virkning. Dessuten ville en lov gjøre det umulig å forhandle fram avtaler om det samme. Med lovbestemmelser ville ordningene være allmenne, og ikke gjelde bare de fagorganiserte og virksomheter under tariffbestemmelser. Dermed kunne lovveien svekke LOs rolle og styrke i forhandlinger om fordeling av makt mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Det kan forklare LOs skepsis til lovforslagene. Under en slik fortolkning blir aktørenes skifte av posisjoner ganske rimelige. LO ville ha mest å tjene på avtaleveien som kunne utvikles gjennom stadige revisjoner, mens arbeidsgiver-

(28)

26 2626 26

ne fikk ryddet problematiseringen av, og debatten om, styringsretten av veien med en allmenngyldig lovbestemmelse.

I 1976 ble Hovedavtalen revidert slik at medbestemmelsesordningene også skulle gjelde på konsernnivå. Det skulle etableres konserntillitsvalgte og konsernutvalg på samme måten som hovedtillitsvalgte og bedriftsutvalg i den enkelte bedrift.

I 1978 nedsatte Arbeiderpartiet og LO Skytøen-komiteen som skulle utrede videre- utviklingen av bedriftsdemokratiet. Komiteen gikk i sin innstilling fra 1980 inn for at de ansattes representasjon i bedriftsstyrene skulle utvides fra 30 til 50 prosent, og at den skulle gjelde i bedrifter med mer enn 30 ansatte. Ifølge Nyhamar (1990:362) var dette så langt komiteen kunne gå uten å komme i konflikt med Grunnlovens § 105 om eiendomsrett. Det antydes med andre ord at komiteen i prinsippet kunne tenkt seg å gå lenger. Anker-Ording hadde gjennom hele etterkrigstiden fremmet ideen om det ’fulle bedriftsdemokratiet’ der de ansatte skulle ha flertall i bedriftens styre, som han hevdet ikke trengte å være i strid med Grunnlovens bestemmelser om eiendomsrett (Anker- Ording 1965:147–150). Anker-Ording satt ikke i komiteen, men synspunktene var kjent og drøftet i fagbevegelsen. Gunnar Berge fremmet eksempelvis et slikt synspunkt i Stor- tinget i debatten om aksjeloven i 1972 (Johansen 1994:42).

Dersom dette hadde blitt gjennomført, ville det likestilt arbeidstakernes og arbeidsgivernes innflytelse og makt i styringen av virksomhetene. Arbeidsgiverne ville mistet styringsretten og dermed ha tapt makt i bedriftene. Skytøen-komiteen foreslo også at disse representasjonsordningene skulle gjelde i alle selskap, ikke bare aksjeselskap, og også gjennomføres i kommunal sektor. Dermed forfektet den at hele arbeidslivet skulle styres mer gjennom en samfunnskontrakt og et samfunnsansvar enn gjennom eiendomsretten, enten den var samlet i offentlige eller private hender. Arbeiderbevegelsen fulgte med andre ord opp ambisjonene om å styrke de ansattes innflytelse, demokratisere arbeidslivet ytterligere og, som en følge av dette, svekke styringsretten betydelig.

Skytøen-komiteens innstilling ledet til oppnevnelsen av Brubakken-utvalget, som skulle utrede forslagene videre. Innstillingen fra Brubakken-utvalget (NOU 1985:1) foreslo at en tredjedel styrerepresentasjon for ansatte skulle opprettholdes, men gikk inn for at kravet til bedriftsstørrelse skulle senkes fra 50 til 30 ansatte. Dette ble også resultatet etter behandlingen i regjering og storting.

(29)

27 2727 27

Spørsmålet om styrerepresentasjon var den siste store kontroversen i etableringen av et overordnet styringsverk i arbeidslivet. Den neste kontroversen kom med Solidaritets- alternativet på begynnelsen av 1990-tallet.

2.8 En bro over motsetninger - oppsummering

Oppbyggingen av medbestemmelses-, medvirknings- og bedriftsdemokratiske ordninger har en lang historie i Norge. Det vi har kalt det historiske bakteppet startet med Marcus Thrane på 1850-tallet og strekker seg nesten 140 år fram i tid til Skytøen komiteens innstilling. Interessemotsetningene var tydelige og store. Det samme gjaldt ideologiske standpunkt i et spekter fra liberalisme og konservatisme via sosialliberalisme til sosialisme. Ved inngåelsen av hovedavtalen mellom LO og N.A.F. i 1935 ble konflikte- ne om eiendomsretten og styringsretten lagt i dvale mot at arbeidstakerne fikk innflytelse, ikke bare på utformingen av arbeidsplassene, men også arbeidslivspolitikken. Samme år ble Arbeiderpartiet akseptert som deltaker i det parlamentariske systemet. Stortinget ga sosialpolitikken en rolle som økonomisk balanseringsmiddel i fordelingen av samfunnets ressurser, og koblet på den måten velferdsprogrammer til verdiskapingen i samfunnet. Grunnsteinene i den norske velferdsmodellen er dermed lagt.

Perioden fra 1935 til 1980 var ikke konfliktfri, men den preges av at partene og staten opptrer pragmatisk, og langt mindre ideologisk enn i årene før 1935. Intensjonen var å komme fram til løsninger som virket i praksis, som kunne balansere fordelingen av samfunnets ressurser og skape forutsigbarhet i økonomien.

Historien viser at de første medbestemmelsesordningene er knyttet til arbeidervern, og de forankres i lovverket allerede i 1892. Dette sporet videreutvikles gjennom hele perioden. På midten av 1970 tallet får vi lover som gir ansatte rett til styrerepresentasjon, først i statlige virksomheter, deretter i aksjeselskap. Arbeidervernet utvides til å gjelde arbeidsmiljø generelt i 1977.

Avtaleforankringen starter med de første tariffavtalene i 1902 og vokser fram som styringsmekanismer i stadig sterkere grad helt fram til revisjonen av Hovedavtalen LO/N.A.F. i 1966. Arbeidsgiverorganisasjonene forsøkte hele tiden å avtalefeste ordningene og å unngå lovfesting ut fra en oppfatning om at det siste ville binde dem og svekke deres handlingsfrihet. Unntaket er ønsket om å lovfeste ansattes styrerepresenta-

(30)

28 2828 28

sjon. Arbeidstakerne har noen ganger gått inn for lovforankring, men de har i større grad gått inn for avtalefesting, av og til i motsetning til Arbeiderpartiets forslag og inn- stillinger. Staten ga opp ideen om lovverket som overordnet virkemiddel for politisk styring av arbeidslivet da den initierte arbeidsfredskommisjonen i 1930 og gikk inn for en overordnet hovedavtale som reguleringsmekanisme.

Medvirkning har en dobbel forankring. Den er avtalefestet samtidig som den er begrunnet i teoretiske ledelsesmodeller. Medvirkning er et svært utydelig begrep. I avtaleverket, og også i deler av arbeidslivsforskningen, brukes begrep som medvirkning, innflytelse, påvirkning og deltakelse om hverandre. I ledelseskonseptene kan medvirkning bety involvering, ”empowerment” og deltakelse fra de ansatte, og gjerne i forbindelse med utvikling og omstilling. Begrepet gir vage, men samtidig fleksible begrunnelser for demokrati på arbeidsplassen.

Vi kan hevde at konflikten om styrerepresentasjon i forbindelse med Skytøen- komiteen var en slags sluttstrek i byggingen av et styringsverk for norsk arbeidsliv. Med det etterfølgende Brubakken-utvalget og dens utredning ble vekten flyttet fra bygging til praktisering av de demokratiske ordningene i arbeidslivet. Styringsverket består av omforente lover, avtaler og modeller som regulerer forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Vi har ikke løst motsetningene mellom arbeid og kapital i Norge, men vi har bygget en bro over dem. Denne broen har to pilarer. Den ene består av alle de vel- ferdsstatlige tiltakene som gir rett til utdanning, helsetilbud og trygdeordninger og skaper både sosial og økonomisk trygghet. Den andre pilaren består av samarbeidet mellom partene og de formelle ordningene som legitimerer dem. Samarbeidssystemet gjør det mulig å forene partenes interesser og å finne løsninger som i stor grad reduserer konflikter. På denne måten er verdiskapingen og velferden vevet tett sammen i det norske samfunnet.

(31)

29 2929 29

3 Medbestemmelse i staten

Representasjonsordningene for ansatte og fagbevegelsen ble i følge Bergh (1994) inn- ført i de statlige industribedriftene gjennom Lov om forhandlingsrett for statens tjenestemenn… (”Tjenestemannsretten”) som ble vedtatt i 1933. Denne forhandlingsretten ble bygget ut i 1958 da ”Tjenestemannsretten” ble avløst av lov om tjenestetvister.

Statsansattes rettigheter ble mer i tråd med medbestemmelses- og representasjonsordningene i arbeidslivet for øvrig med rett til inngåelse av tariffavtale og bruk av meklings- og andre tvisteordninger. Tjenestemannsloven ble vedtatt i 1918 og revidert i 1977 og 1983. Revisjonen i 1983 utvidet ordningen ytterligere med regulering av ansettelsesfor- hold og oppsigelser, og arbeidstakernes rett til deltakelse i tilsettings- og innstillingsråd.

Før denne siste endringen, i 1977, ble Arbeidsmiljøloven vedtatt og gjort gjeldende i hele arbeidslivet, også i statlig og kommunal sektor. For ansatte i statlig sektor ble det gjort vesentlige unntak fra arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse og avskjed.Ansatte i statsbedriftene fikk rett til styrerepresentasjon før ansatte i aksjeselskap fikk det i 1972.

Enkelte statsbedrifter hadde praktisert ansattes styrerepresentasjon svært tidlig, eksempelvis NSB allerede fra 1919 (Bergh 1994). Vi ser at forløpet i utviklingen av demokratiske ordninger for ansatte i staten var annerledes enn i privat sektor. På noen områder lå staten etter, som med forhandlingsrett, mens de på andre områder var langt tidligere ute i enkelte av statsbedriftene.

3.1 Medvirkning i fire hovedsystemer

Stortingsmelding nr 35/1991-1992 definerer fire hovedsystemer i det personaladmi- nistrative regelverket i staten. Innenfor de fire systemene går samarbeidet mellom staten og dens ansatte i følge Lægreid (1983) langs to hovedlinjer, utvalgslinjen og forhand- lingslinjen. Ansattes innflytelse på lønn, medbestemmelsesordninger og rekrutte- ring/oppsigelse følger en forhandlingsmodell, mens innflytelse på arbeidsmiljø går gjennom deltakelse i utvalg. Hovedavtalen i staten sier at enkelte saker etter AML §7 - 2