Fafo-rapport 2008:12 ISBN 978-82-7422-621-0 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20054 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen
N-0608 Oslo www.fafo.no
Geir Veland og Knut Bratland
Levealdersjustering
i kommunal tjenestepensjon
Levealdersjustering skal innføres i den nye folketrygden fra 2010.
Denne rapporten drøfter hvordan levealdersjustering kan innføres i kommunale tjenestepensjonsordninger. Det gis en beskrivelse av hva en levealdersjustering innebærer og hvilke effekter den har, særlig med hensyn til kostnadseffekter og risiko for et langt liv. Rapporten drøfter noen prinsipielle forhold knyttet til levealdersjustering og kombinasjonen med fleksibel pensjoneringsalder innen kommunal tjenestepensjon, og skisserer alternative løsninger når det gjelder framtidig kommunal tjenestepensjon og dens utforming. Rapporten presenterer også beregninger som viser hvilke pensjonsmessige konsekvenser en levealdersjustering har. Avslutningsvis drøftes det i rapporten hvilke utfordringer man vil stå overfor i et avtalebasert tjenestepensjonssystem.
Levealdersjustering
i kommunal tjenestepensjon
Geir Veland og Knut BratlandLevealdersjustering i kommunal tjenestepensjon
Fafo
Geir Veland og Knut Bratland
Levealdersjustering
i kommunal tjenestepensjon
Fafo-rapport 2008:12
© Fafo 2008
ISBN 82-7422-7422-621-0 ISSN 0801-6143
Omslagsfoto: © Jens Sølvberg / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Lobo Media AS
Forord ... 5
1 Innledning ... 7
1.1 Bakgrunn ...7
1.2 Problemstillinger og metode ...7
2 Det norske tjenestepensjonsmarkedet ... 11
2.1 Utgangspunktet – status før OTP ...11
2.2 Så kom OTP ... 12
2.3 Fra ytelse til innskudd ... 14
2.4 Hvilken betydning vil utviklingen på tjenesteområdet ha? Offentlige versus private tjenestepensjonsordninger ... 16
3 Pensjonsreformen ...19
3.1 Vedtatte reformtiltak i modernisert folketrygd ... 19
3.2 Gjenstående elementer i pensjonsreformen ... 22
4 Bakgrunn for levealdersjustering ...25
4.1 Demografiske endringer ... 25
4.2 Endring i risiko ... 29
4.3 Delingstall, forholdstall og arvegevinst ...31
4.4 Overgangsregler ... 32
5 Mulige tilpasninger til levealdersjustering i kommunale tjeneste-pensjonsordninger ...35
5.1 Innledning ... 35
5.2 Den kommunale tjenestepensjonsordningen ... 35
5.3 Mulige tilpasninger til høyere levealder ... 36
6 Hvordan beregne levealder? ...39
7 Levealdersjustering – prinsipielle betraktninger ...43
7.1 Prinsipielt om effekten av levealdersjustering ... 43
7.2 Levealdersjustering og fleksibel pensjonsalder ... 45
8 Overgangsregler – effekt av å jobbe lenger ... 47
Innhold
9 Kommunal tjenestepensjon, levealders-justering og
kompensasjon for å arbeide lenger ...49
9.1 Dagens kommunal tjenestepensjonsordning – ingen insentiver til å arbeide lenger ... 49
9.2 Når skal pensjonsytelsene levealdersjusteres? ... 50
9.3 Prinsipper for å kompensere for å jobbe lenger i kommunal tjenestepensjonsordning – bruttoordningen endres ... 52
9.4 Konsekvenser av levealdersjustering på pensjonsytelsene ... 56
9.5 Regulering ... 66
10 Kommunal tjenestepensjon – hva nå? ...69
10.1 Endringsbehov i kommunal tjenestepensjon ... 69
10.2 Hvordan kan den nye tjenestepensjonsordningen i kommunal sektor se ut? ... 70
10.3 Utfordringer – avtalebasert tjenestepensjonsordning ... 73
Litteratur ... 75
Vedlegg 1 Særaldersgrenser og levealdersjustering ...77
Vedlegg 2 Aldersgrenser ... 80
Vedlegg 3 To ulike tjenestepensjons-systemer – konsekvenser ved mobilitet i arbeidsmarkedet ... 82
Forord
Med bakgrunn i at den gjennomsnittlige levealderen i befolkningen øker, har Stortinget bestemt at det skal innføres en levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger i folketrygden fra 2010. I denne rapporten drøfter vi hva en levealdersjustering innebæ
rer, og hvordan levealdersjustering kan innføres i kommunal tjenestepensjon, og hva konsekvensene vil kunne være.
Rapporten består av ni hoveddeler: 1) en generell beskrivelse av og utviklingen i det norske tjenestepensjonsmarkedet, 2) vedtatte og gjenstående tiltak i pensjonsreformen, 3) bakgrunnen for levealdersjustering, 4) mulige tilpasninger til levealdersjustering i kommunal tjenestepensjon, 5) hvordan beregne levealder, 6) prinsipielle betraktnin
ger omkring effekter av levealdersjustering, herunder konsekvenser og tilpasnings
muligheter for den enkelte og for kommunene, samt effekten av endret indeksering av pensjonsutbetalinger, 7) om overgangsreglene og hvilke konsekvenser de vil kunne ha, og 8) hvilke endringsbehov som oppstår i kommunal tjenestepensjonsordning, herunder utfordringer knyttet til en avtalebasert ordning. I tillegg er det i vedlegg gitt en nærmere vurdering av levealdersjustering knyttet til særaldersgrenser.
Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Pensjonskontoret og initiert av partsam
mensatt utvalg pensjon innen KS’ tariffområde. Det er i prosjektperioden gjennomført prosjektmøter med oppdragsgiver, og vi vil takke Anne Karin Andreassen for kon
struktive innspill i prosjektet. Prosjektet har vært ledet av forsker Geir Veland, som har forfattet rapporten sammen med uavhengig aktuar Knut Bratland. Vi takker også Jon M. Hippe fra Fafo for gode innspill i prosjektperioden. En takk rettes også til vår publikasjonsavdeling som har ferdiggjort manuset på en utmerket måte.
Forfatterne er ansvarlige for innholdet i rapporten og for feil og mangler som måtte forekomme.
Oslo, mars 2008
Geir Veland, prosjektleder
1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Pensjonskontoret ble, med hjemmel i Hovedtariffavtalen innen KS’ tariffområde, stiftet høsten 2004 av Kommunenes Sentralforbund og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden: LOkommune, Unio, YS kommune (YSK) og AkademikerneK.
Pensjonskontoret ønsket å få utredet mulige konsekvenser av å innføre levealdersjus
tering i tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor. Utgangspunktet er politiske signaler om at offentlige tjenestepensjonsordninger skal opprettholdes, men samtidig omfattes av levealdersjustering og endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger, slik det innføres i den nye folketrygdmodellen.
1.2 Problemstillinger og metode
Hovedprinsippene for alderspensjonen i den nye folketrygden ble fastsatt av Stortinget 23. april 2007, og noen av de viktigste endringene i forhold til dagens folketrygdsystem er følgende:
• alleårsregel erstatter besteårs-/40-årsregelen, det vil si at alle år i arbeid teller med i pensjonsopptjeningen
• løpende pensjonsutbetalinger reguleres med gjennomsnittet av lønns- og pris
vekst
• innføring av delingstall eller leveraldersjustering av pensjonsutbetalinger dersom forventet levealder for en alderskohort øker
I dagens tjenestepensjonssystem er alle pensjonsutbetalinger i ytelsesbaserte offentlige tjenestepensjonsordninger livsvarige, det vil si at opptjente pensjonsrettigheter omdan
nes til en beregnet årlig pensjonsytelse i prosent av sluttlønn, som pensjonisten mottar ved avgang fra yrkeslivet. Denne ytelsen baseres på en forventet gjenstående levetid fra
fylte 67 (65) år, og den ytes hvert år så lenge pensjonisten lever og er basert på dødelig
hetsarv1. Prinsippet om dødelighetsarv kan gjelde både i offentlig og privat sektor.
De politiske signalene innebærer at de offentlige tjenestepensjonsordningene skal omfattes av levealdersjustering (det såkalte «delingstallet») og endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger (fra Gregulering til gjennomsnitt av lønns og prisvekst).
Likevel skal ordningen som sådan (bruttoordningen) bestå. Levealdersjustering reiser en del problemstillinger både når det gjelder utformingen av den nye folketrygden, og når det gjelder prinsippet om en livslang garantert ytelse (bruttoprinsippet). Når det gjelder regulering av løpende pensjoner, er det derimot ingen tekniske eller systemmes
sige utfordringer. Ytelsene har tidligere blitt Gregulert og har dermed vært gjenstand for svært ulike reguleringsnivåer i forhold til pris og lønnsvekst. (G har i praksis vært regulert svakere enn lønnsvekst i en rekke år.)
I denne rapporten er hovedambisjonen å drøfte innføring av en levealdersjustering i de kommunale tjenestepensjonene: Hvilke konsekvenser vil dette kunne få, og hvem berøres? Dette inkluderer også en vurdering av bruttoordningen som sådan.
I utgangspunktet betyr innføring av levealdersjustering for pensjonsutbetaling at en gitt pensjonsformue skal fordeles over et lengre tidsrom enn tidligere forutsatt. Dermed blir det noe mindre utbetalt per år. Det betyr at det er det enkelte medlem i en ordning som skal bære risikoen for at levealderen øker. I en tradisjonell ytelsesbasert ordning reiser delingstall imidlertid en del problemer. I dette systemet er det i utgangspunktet slik at en forlenget levealder vil medføre høyere premier, eller sagt mer teknisk: først et negativt forsikringsresultat av langt liv og, som en konsekvens av det, høyere premier for arbeidsgivere/kommuner. Den enkelte forsikrede vil derimot få samme utbetaling livslangt som det ligger i den rettighet som er definert til en ytelse. Systemet inneholder dermed det motsatte prinsippet av levealdersjustering om man vil.
Innføring av levealdersjustering reiser også et problem når det gjelder valgfri pen
sjonsalder. Når den forsikrede kan gå av tidligere i det nye systemet (fra fylte 62 år), vil ytelsen måtte reduseres relativt til den tidlige avgangen (for eksempel lavere årlig pensjon ved uttak ved 62 år enn uttak ved 67 år). Dermed blir det dels spørsmål om man i denne justeringen skal ta hensyn til folketrygdens ytelser eller bare betrakte dette i forhold til tjenestepensjonens ytelser (bruttoprinsippet), og dels når og hvordan levealdersjusteringen skal slå inn: Skal det på tross av valgfri pensjonsalder tas utgangs
punkt i et referansepunkt (for eksempel en pensjonering ved 67 år) og la justeringen virke ut fra dette nivået? For personer med særaldersgrenser kan levealdersjusteringen medføre særlige problemer for muligheten for å fortsette i arbeid for å kompensere eventuell reduksjon i pensjonen. Dette vil særlig gjelde hvis fysiske og psykiske krav til
1 Dødelighetsarv innebærer at pensjonskapitalen tilfaller forsikringskollektivet ved tidlig død, og den arves dermed ikke av etterlatte.
stillingen er uforenlige med en automatisk høyere særaldersgrense som følge av høyere forventet levealder.
Innføring av levealdersjustering på løpende pensjonsutbetalinger i en ytelsesord
ning vil bety at den årlige pensjonsytelsen vil bli lavere ved at den «nye» endringen i levealder skal medføre lavere ytelser og ikke høyere premier for arbeidsgiver enn før.
I utgangspunktet er hele poenget med en levealdersjustering at pensjonskostnadene skal holdes uendret. Dette medfører at den enkelte pensjonist enten vil betale i form av lavere ytelser eller i form av å stå lenger i arbeid. Alternativt kan premien økes.
Det sentrale spørsmålet er derfor hvordan man kan implementere et slikt prinsipp i dagens system med garantert ytelse, det vil si hvordan man skal konstruere en avkortingsme- kanisme innenfor dagens system. Utfordringen forsterkes, som sagt, av pensjonsalderen, som i den nye folketrygden er valgfri fra fylte 62 år. Skal man innenfor dagens system konstruere et referansepunkt for hva som skal være «full pensjon» (100 prosent), for eksempel 67 år, slik et en avkortingsmekanisme trer i kraft hvis man velger å gå av tidligere og man får et tillegg ved utsettelse av avgangstidspunktet? Man får da to avkortingsmekanismer, en hvis ens egen aldersgruppe (kohort) lever lenger, og en an
nen hvis man selv vil ta ut pensjon før 67 (65) år.
I rapporten belyses disse hovedproblemstillingene, og rapporten er delt inn etter følgende hovedtema:
Det norske tjenestepensjonsmarkedet
Mye har skjedd på tjenestepensjonsområdet i Norge de siste årene, spesielt i privat sektor gjennom endringer i gjeldende tjenestepensjonsordninger (overgang fra ytelse til innskudd) og innføringen av obligatorisk tjenestepensjonsordning (OTP). Det gis en beskrivelse av denne utviklingen, sammen med en beskrivelse av de grunnleggende forskjellene mellom tjenestepensjonsordninger i offentlig og i privat sektor. Deretter drøftes hvordan tjenestepensjonsmarkedet i Norge vil se ut i framtiden, gitt at de offentlige tjenestepensjonsordningene bevares omtrent i sin nåværende form.
Pensjonsreformen
Stortinget har vedtatt grunnleggende endringer i prinsippene om opptjening og ut
tak av alderspensjon i den nye folketrygden. I tillegg er det vedtatt innført et prinsipp om innføring av levealdersjustering (delingstall) av pensjonsutbetalingene dersom levealderen til aktuelle aldersgrupper øker, samt at de løpende utbetalingene av alders
og etterlattepensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av lønns og prisveksten, mens opptjeningen skal lønnsreguleres. Rapporten gir en kort gjennomgang av disse endringene i folketrygden.
Ulike konsekvenser av innføring av levealdersjustering i kommunale tjenestepensjonsordninger
Konsekvensutredningen tar utgangspunkt i prinsippet om levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger, slik det er vedtatt innført i det offentlige pensjons
systemet (folketrygden), og slik det har vært forutsatt i debatten om innføring av leve aldersjustering i tjenestepensjonsordningene, nemlig at det er de framtidige pensjonistene som skal finansiere/betale for økt levealder gjennom lavere årlige pen
sjonsutbetalinger eller ved å arbeide lenger.
Mulige konsekvenser drøftes ved å:
• vurdere effekten av ulike forutsetninger om forlenget levealder – hvor sterk avkor
ting vil det kunne være snakk om og når?
• vurdere ulike tekniske løsninger for innføring av levealdersjustering når det gjelder valgfri pensjonsalder og bruttosamordning forutsatt fortsatt livslange ytelser
• drøfte konsekvenser av særaldersgrensene sett i forhold til levealdersjustering
• vurdere ulike mekanismer for finansiering og kostnadsfordeling knyttet til leve- aldersjustering
2 Det norske tjenestepensjonsmarkedet
2.1 Utgangspunktet – status før OTP
Figur 2.1 viser den historiske utviklingen i tjenestepensjonenes omfang i offentlig og privat sektor i perioden 1970–2002. Samlet sett hadde i underkant av 500 000 arbeidstakere en tjenestepensjonsordning i 1970, relativt jevnt fordelt mellom offent
lig og privat sektor. Som figuren viser, økte utbredelsen av tjenestepensjonsordninger fram til 2002, og sterkest var veksten fram til midten av 80tallet. I 2002 var cirka 1,2 millioner arbeidstakere omfattet av en tjenestepensjonsordning. Siden 1970 har det i hele perioden vært flere som har hatt en ordning i offentlig sektor enn i privat sektor.
�����
�����
�����
���
���
���
���
�
���
��
��
��
��
��
��
��
��
��
�
�����
��������
����������������������
�������������������
���� ���� ���� ���� ����
���������������������������� �������
Figur 2.1 Antall aktive medlemmer i tjenestepensjonsordninger i henholdsvis privat og offent- lig sektor, 1970-2002.
Dekningsgraden, det vil si andelen arbeidstakere som hadde en pensjonsordning tilknyttet sitt arbeidsforhold, økte fra om lag 45 prosent i 1970 til i underkant av 70 prosent i 2002. Dekningsgraden i privat sektor lå i 2002 noe over 40 prosent. Seks av ti arbeidstakere i privat sektor hadde med andre ord ingen pensjonsordning utover opptjente rettigheter i folketrygden og eventuelle rettigheter knyttet til fripoliser og derav tidligere arbeidsforhold med pensjonsordning.
Det var et uttalt politisk ønske at bedrifter og virksomheter som ikke hadde en tjenestepensjonsordning for sine ansatte, skulle etablere en ordning. Med virkning fra 1.1.2001 ble det innført et nytt regelverk for tjenestepensjoner i privat sektor til erstatning for tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES), henholdsvis lov om fore
takspensjon (LOF) og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI). Målet med disse lovendringene, og særlig åpningen for innskuddspensjoner, var nettopp å øke utbredelsen av tjenestepensjoner i arbeidsmarkedet. Ytelsesordningene, som hadde vært enerådende inntil 2001, ble ansett for å være kompliserte og «krevende» ordninger å forholde seg til, og veksten i utbredelsen i privat sektor hadde blitt begrenset av den grunn. Det var først og fremst mindre bedrifter og virksomheter, og da særlig innenfor hotell og restaurant, varehandel og bygg og anlegg, at utbredelsen var spesielt lav. Ved å åpne for innskuddspensjoner, som ville gjøre pensjonsutgiftene både mer oversiktlige og forutsigbare, antok myndighetene at bedrifter og virksomheter uten en ordning lettere kunne etablere en pensjonsordning for sine ansatte, ved at de hadde et alternativ til en ytelsesordning. Figur 2.1 illustrerer hvordan utgangspunktet var i 2001/2002.
I offentlig sektor er alle ansatte i kommuner, fylkeskommuner og stat omfattet av en tjenestepensjonsordning, såfremt de fyller regelverkets bestemmelser knyttet til arbeidstid og alder. I tillegg har mange av de virksomhetene som Spekter (tidligere NAVO) organiserer, det vil si statlige helseforetak, virksomheter med privat eierskap og virksomheter med ulike offentlig hel eller deleierskap, som tidligere var en del av den offentlige forvaltningen, men som nå er selvstendige virksomheter, valgt å videreføre den offentlige tjenestepensjonsordningen.
2.2 Så kom OTP
Forventningen om at utbredelsen ville øke i betydelig omfang etter at det ble tillatt med innskuddspensjonsordninger fra 2001, slo ikke til. Figur 2.2 viser utviklingen i antall arbeidstakere som var omfattet av en innskuddsordning i perioden 2002–2005, det vil si fram til lov om obligatorisk tjenestepensjon ble vedtatt av Stortinget.
Vel 13 000 arbeidstakere fikk en innskuddsordning i 2002, og vi ser av figuren at antallet økte i årene etter og utgjorde noe over 130 000 arbeidstakere ved utgangen av 2005. Det er imidlertid en del av disse som tidligere hadde en ytelsesordning, og som
ble omfattet av en omdanning av ordningen fra ytelse til innskudd. Slike omdanninger har vist en viss økning de siste årene, noe som framkommer av figur 2.3.
Figur 2.2 Antall medlemmer i innskuddsordninger i perioden 2002–2005
2002 2003 2004 2005
0 20 000 40000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000
13 113
46 985
81 623
13 0625
Kilde: FNH
Figur 2.3 Ytelsesordninger i omdanning. Antall arbeidstakere som omfattes av endring fra ytelse til innskudd.
2003 2004 2005 2006
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000
11 000
37 000
56 000
85 000
Mens 11 000 arbeidstakere var omfattet av en slik omdanning i 2003, var dette tallet økt til cirka 85 000 etter Fafos beregninger, gjort våren 2006. Det er en klar tendens til at flere og flere bedrifter i privat sektor, og også enkelte fristilte foretak i offentlig sektor2, lukker sine ytelsesordninger og går over til en ren spareordning i form av inn
skuddspensjon. Dette er en utvikling man også ser internasjonalt.
Fordi innskuddspensjon i hovedsak var knyttet til omdanning av tjenestepensjons
ordninger, stanget andelen arbeidstakere i privat sektor som hadde en tjenestepensjons
ordning, i et tak på rundt 50 prosent. Ved inngangen til 2006 var det derfor mange hundre tusen arbeidstakere i privat sektor som fortsatt ikke hadde en tjenestepensjons
ordning. Lov om obligatorisk tjenestepensjon ble innført med virkning fra 1.1.06, for å sikre disse en tjenestepensjon ved siden av ytelsene fra folketrygden.
Alle arbeidstakere som oppfyller kravet om opptak til en tjenestepensjonsordning (alder og arbeidstid), omfattes dermed av en ordning i arbeidsforholdet. Mens offentlig ansatte (stat og kommunesektoren) omfattes av den samme tjenestepensjonsordnin
gen, er variasjonene i ordninger i privat sektor betydelig. De ytelsesbaserte ordnin
gene varierer fra rundt 60 prosent til 70 prosent av sluttlønn, hvor den mest vanlige ordningen gir 66 prosent av sluttlønnen i pensjon. De innskuddsbaserte ordningene varierer fra 2 prosent av innskudd av lønn inntil opp til det maksimale innskuddet på 5 prosent av lønn og 8 prosent av lønn inntil henholdsvis 6 og 12 G. Selv om alle nå har en tjenestepensjonsordning, vil med andre ord de store variasjonene i ytelsesnivå og innskuddsprosenter resultere i betydelige forskjeller i hva det samlede pensjonsnivået blir på pensjoneringstidspunktet. De aller fleste bedriftene som før 2006 ikke hadde en pensjonsordning, etablerte en innskuddsordning tilsvarende minsteinnskuddet på 2 prosent.
2.3 Fra ytelse til innskudd
Fafo har gjort beregninger som viser hvordan fordelingen mellom ytelsesordningene og innskuddsordningene vil være noen år fram i tid. Dersom den senere tids tendens gjør seg gjeldende de kommende årene, vil det være svært få aktive medlemmer i ytelses
ordningene i 2015. Innskuddsordningene er per i dag større enn ytelsesordningene når det gjelder antall personer som omfattes. På den annen side vil kapitalen i ordningene i mange år framover være større i ytelsesordningene.
Selv om det er vanskelig å forutse hva som kommer til å skje i pensjonsmarkedet nærmere ti år fram i tid, er det liten tvil om at tendensen til at bedrifter og virksomheter omdanner sine ytelsesordninger til innskuddsordninger, kommer til å fortsette i relativt
2 Som Posten Norge, som gikk fra en bruttoordning i SPK til en innskuddsordning i Vital fra 2006.
stor skala. Både i Norge og i land der slike omdanninger skjer i et visst omfang, er det først og fremst uforutsigbare pensjonskostnader som er hovedårsaken til omdannin
gene. I våre to naboland, Sverige og Danmark, er det også innskuddsordningene som dominerer. De få ytelsesordningene som fortsatt eksisterer i Danmark, omfatter kun embetsmannsordningen, men denne vil fases ut over tid. I Sverige er de fleste ordnin
gene nå innskuddsbaserte, også i offentlig sektor. I land som Storbritannia og USA skjer omdanning fra ytelse til innskudd i et relativt høyt tempo. Nederland går mot strømmen i Europa for øvrig, ved at ytelsesordningene ser ut til å overleve. I Nederland går man imidlertid i større og større grad bort fra sluttlønnsprinsippet og over på gjen
nomsnittslønn over livsløpet som grunnlag for beregning av pensjonsopptjeningen.
Figur 2.4 Antall arbeidstakere med henholdsvis ytelsesordning og innskuddsordning. Anslag gjort i 2005 for årene 2007, 2010 og 2015.
Kilde: Fafo
2007 2010 2015
0 20 0000 40 0000 60 0000 80 0000 1 000 000 1 200 000 1 400 000
450 000 775 000
300 000 955 000
0
1 300 000 Ytelsesordninger
Innskuddsordninger
2.4 Hvilken betydning vil utviklingen på
tjenesteområdet ha? Offentlige versus private tjenestepensjonsordninger
Den sannsynlige utviklingen i tjenestepensjonsområdet i privat sektor som vi presenter
te over, innebærer at vi over tid kan stå overfor to svært ulike tjenestepensjonssystemer i henholdsvis offentlig og privat sektor. Årsaken til dette er todelt: På den ene siden har Stortinget bestemt at bruttoordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene skal videreføres, men at de skal omfattes av levealdersjustering (delingstall) dersom forventet levealder til ulike alderskohorter endrer seg, og de skal omfattes av endret indekseringsprinsipp med hensyn til løpende pensjonsutbetalinger. På den annen side vil utviklingen i privat sektor føre til at tjenestepensjonsordningene over tid i hovedsak vil være innskuddsbaserte.
Tabell 2.1 Grunnleggende forskjeller mellom offentlige og private tjenestepensjonsordninger.3
Offentlig Privat
Lov eller avtale Stat – lov Kommune - avtale
Minstekrav tilsvarende OTP Frivillig «over» OTP etter LOF/LOI Arbeidstaker-
innflytelse
Lovbestemt – stat Tariffavtale – kommune Arbeidsrettsdommen KLP – gjensidig selskap
Liten (LOF/LOI)
Få tariffavtaler, men øker noe Livselskap/kasse/fond
Finansierings- system
Stat: statsbudsjett Egenandel: 2 % Kommune: fondert Egenandel: 2 %
Fondert
Egenandel lite utbredt
Rettigheter ved jobbskifte
Overføringsavtalen Fripolise (ytelses)
Pensjonskapitalbevis (innskudd) Ordningens
karakter
Bruttogaranti 66 % G–regulering Livslang utbetaling 85-årsregelen Særaldersgrenser Premieutjevning Grunnlovsvern?
Nettoordninger (ytelse og inn- skudd) Ulike ordninger - tilleggsordning - differanseordning - avkastningsregulering
Som regel livslang ytelse, men også over 10 år
Ingen premieutjevning
Tabell 2.1 gir en summarisk beskrivelse av egenskapene ved de offentlige og private tjenestepensjonsordningene. De mest sentrale forskjellene knytter seg til lov eller av
talefesting (før OTP), arbeidstakerinnflytelse, finansiering, rettigheter ved jobbskifte og selve ordningens karakter.
3 Veland, Midtsundstad og Hippe (2005).
De offentlige ordningene (herunder tilsvarende ordninger i Spekterområdet) er enten lov eller avtalefestede, mens de private ordningene før OTP var frivillige etter LOF og LOI. Fra 2006 stilles det krav om at alle bedrifter og virksomheter med minst én ansatt i minst 75 prosent stilling dersom vedkommende er uten eierinteresser, skal ha en tjenestepensjonsordning, og det stilles minstekrav til innskudd/premie og til inn
skudds-/premiefritak ved uførhet. Det er således frivillig for en bedrift å ha en bedre ordning enn minstekravet etter OTP. Ved at pensjonsordningene er lovfestet i staten (herunder sykepleier og apotekerordningen4 – også i Spekter-området) og tariffestet i kommunal sektor og i deler av Spekterområdet, vil arbeidstakersiden her ha større innflytelse på utforming og innhold i ordningene enn i privat sektor, der arbeidsgiver i prinsippet har full styrerett.
Videre har de offentlig og private ordningene ulike finansieringssystemer. I staten finansieres pensjonsordningen over statsbudsjettet og ved at de ansatte betaler 2 prosent egenandel. Sistnevnte gjelder også for de kommunale ordningene. I privat sektor er egenandel lite utbredt. Felles for de kommunale og de private ordningene er at de er fonderte, enten gjennom Kommunal Landspensjonskasse (KLP), private livselskaper eller som pensjonskasser.
I privat sektor var det før OTP mest vanlig med ytelsesordninger. Gjennomgangen over viser imidlertid at omdanninger fra ytelse til innskudd, samt at de aller fleste OTP
ordningene er innskuddsbaserte, fører til at innskuddsordningene i form av antall arbeidstakere som omfattes, allerede er større enn ytelsesordningene i privat sektor.
Det er også slik at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor (inkludert store deler av Spekterområdet) sikrer den enkeltes pensjonsrettigheter ved mobilitet, bedre enn ordningene etter LOF og LOI. Dette skyldes overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse (SPK) og de ulike kommunale ordningene, som garanterer at de som er omfattet av avtalen, ikke taper pensjon ved jobbskifte innen disse områdene. I de private ordningene finnes ikke tilsvarende ordninger. Den enkelte får i stedet utstedt en fripolise (hvis medlem i en ytelsesordning), som eventuelt kan tas med inn i nytt arbeidsforhold, om pensjonsavtalen inneholder denne muligheten og arbeidstakeren godtar dette. Hvorvidt og i hvilken grad en arbeidstaker vil tape på jobbskifte innen privat sektor og mellom offentlig og privat sektor i form av reduserte opparbeidede rettigheter, avhenger av flere faktorer – deriblant alder, når i yrkeskarrieren jobbskifte finner sted, hvor mange ganger vedkommende skifter jobb med mer. Imidlertid vil mo
bilitet mellom innskuddsbaserte ordninger kunne gjøres uten tap av pensjonsrettigheter fordi man kan ta kapitalen inn i ny ordning (lavere administrasjonskostnader kan gi en gevinst ved samordning av kapitalen i flere innskuddsordninger), men problemet vil fortsatt gjelde ved jobbskifte mellom offentlig og privat sektor.
4 For sykepleiere og apotekere gjelder dette også innen Spekterområdet.
Det er to andre forskjeller mellom offentlige og private tjenestepensjonsordninger.
Offentlige bruttopensjoner Gregulerer de løpende pensjonsutbetalinger, mens pen
sjonene i privat sektor reguleres etter avkastningen og eventuelt reguleringstilskudd fra tidligere arbeidsgiver. Videre kan de som er omfattet av offentlige tjenestepensjon, ta ut full tjenestepensjon fra fylte 65 år, noe som ikke er mulig i privat sektor hvis arbeidsgiver ønsker å få inntektsfradrag for premieinnbetalingene. I realiteten vil det derfor være en forskjell mellom offentlig og privat ansatte når det gjelder tidspunkt når det er mulig å gå av med full tjenestepensjon. Bruttoordningens karakter innebærer at den lavere alderspensjonen som avgang ved 65 år kan innebære, kompenseres av tjenestepensjons
ordningen såfremt kravet til full opptjening er innfridd. I privat sektor kan man gå av med alderspensjon og ta ut tjenestepensjon ved fylte 67 år. Ansatte i både offentlig og privat sektor som omfattes av AFPordningen (cirka 80 prosent av alle arbeidstakere omfattes av en AFPordning), kan velge å ta ut AFP fra fylte 62 år.
Hvilke konsekvenser vil utviklingen ha innenfor tjenestepensjonsområdet, der offentlig og privat sektor beveger seg i ulike retninger? Uavhengig av hvilke endringer som innføres i de offentlige tjenestepensjonsordningene, enten det gjelder levealdersjus
tering eller endret indeksering av løpende pensjonsutbetalinger, vil en opprettholdelse av bruttoordningen bety at ytelsesordningene overlever i offentlig sektor, mens denne typen ordninger i privat sektor over tid sannsynligvis vil fases ut og overtas av de inn
skuddsbaserte ordningene. Vi skal i et senere kapittel komme nærmere inn på forholdet mellom de kommunale/offentlige tjenestepensjonsordningene og modernisert folke
trygd. I dette avsnittet skal vi kort skissere mulige virkninger når det gjelder insentiver til mobilitet i arbeidsmarkedet, herunder om den offentlige ordningen stimulerer til eller hindrer mobilitet.
3 Pensjonsreformen
3.1 Vedtatte reformtiltak i modernisert folketrygd
Hovedprinsippene i den nye folketrygden ble fastsatt av Stortinget i juni 2007. Et av de viktigste fundamentene som det nye pensjonssystemet skal bygge på, er arbeids
linjen. Det framtidige behovet for arbeidskraft skal delvis dekkes ved at trygdesystemet stimulerer til at flere jobber mer og lenger. I dette ligger det et belønningssystem; jo lenger man jobber, desto høyere vil den årlige folketrygdytelsen bli. Eller om en vil – et system som straffer dem som vil gå av tidlig.
Når det gjelder alderspensjonen i den nye folketrygden, som etter planen skal tre i kraft fra 2010, er hovedendringene i forhold til dagens system som følger:
1. Besteårs-/40-årsregelen erstattes av en alleårsregel
I dagens folketrygd er kravet til full opptjening 40 år, og det er gjennomsnittet av de 20 beste inntektsårene som legges til grunn i beregningen av folketrygdytelsen. I det nye systemet er det ikke krav til opptjeningstid. Alle år i arbeid skal telle med i pen
sjonsopptjeningen. Dette inkluderer også annen opptjening enn den som er basert på arbeidsinntekt (verneplikt, omsorg). Hvordan den nye folketrygden vil slå ut i forhold til dagens system, vil avhenge av inntektsnivå og inntektsvariasjonene over yrkeskar
rieren. Vi skal ikke drøfte dette nærmere her, men viser til St.meld. nr. 5 2006–2007.
Figur 3.1 gir en illustrasjon på forskjellene mellom dagens folketrygd og det nye systemet. Den viser dagens folketrygd gitt 35 års opptjening (mørkeblå) og 40 år eller lengre (rød) sammenlignet med pensjon etter vedtatte regler for alderspensjonen. Den gule linjen viser pensjonen med 35 års opptjeningstid og med gjennomsnittsinntekt for de 35 årene lik gjennomsnittet av de 20 beste år i dagens folketrygd. Den blå linjen viser tilsvarende pensjonen etter 45 års opptjening og med den forutsetning at gjen
nomsnittsinntekten for de 45 årene er lik 90 prosent av gjennomsnittet for de 20 beste inntektsår. Sagt på en annen måte viser figuren hvilken ytelse dagens folketrygd for en relativt kort og en lang opptjeningstid utgjør, sammenlignet med ny folketrygd etter henholdsvis kort og lang opptjeningstid. Det er her valgt å benytte gjennomsnittet for alle år lik gjennomsnittet for de 20 beste årene etter dagens system når vi sam
menligner de to systemene med kort opptjeningstid. Når vi sammenligner med lang opptjeningstid, har vi valgt å vise pensjonen når gjennomsnittsinntekten for alle år etter det nye systemet er lik 90 prosent av de 20 beste årene i dagens system. Dette har to årsaker; for det første antar vi at en person med svært lang yrkeskarriere har større variasjoner i lønnen enn en med kort yrkeskarriere. Dessuten vil det i dagens system også for en med 45 års opptjening kun være de 20 beste årene som teller, og dermed fjernes sannsynligvis de fleste atypiske inntektsår.
2. Fleksibelt uttak av pensjon, tidligst fra fylte 62 år
I dagens folketrygd kan man tidligst gå av med alderspensjon fra folketrygden fra fylte 67 år. Det er kun mulig å gå av tidlig med en AFPordning. Da kan man gå av som 62
åring. I private ordninger kan tjenestepensjon tas ut i kombinasjon med pensjon fra folketrygden fra 67 år, mens man i praksis kan ta ut tjenestepensjon fra 65 år i offentlig sektor. I offentlig sektor er det også slik at som 65åring vil man få det beste av ytelse gjennom AFPordningen og ytelsen fra tjenestepensjonsordningen. Et kjennetegn ved dagens system er at man ikke vil få høyere alderspensjon fra folketrygden om man utsetter pensjoneringstidspunktet fra 67 til 70 år. I tillegg er det begrensninger i hvor mye man kan tjene (2 G) i arbeidsinntekt fra 67–70 år ved siden av folketrygden5. Personer som arbeider etter fylte 70 år, kan imidlertid arbeide så mye de vil uten av
korting av folketrygdytelsen.
I den nye folketrygden er uttak av alderspensjon i folketrygden fleksibel, og det er mulig å ta ut pensjon fra fylte 62 år. Riktignok vil den årlige pensjonen avkortes etter aktuariske prinsipper. De opparbeidede pensjonsrettighetene skal dermed fordeles over flere år (gjenstående forventet levealder etter uttak av alderspensjon). Forskjellen fra dagens system er i tillegg at det ikke vil skje noen avkorting i pensjonen fra folketryg
den om man jobber ved siden av. Man kan velge å ta ut full pensjon fra folketrygden og jobbe fullt ved siden av fra fylte 62 år. Videre vil AFPordningen bli videreført og fortsatt gjøre det mulig å gå av som 62åring med uttak av AFP og alderspensjon fra folketrygden. Den framtidige AFPordningen er under utredning og skal bestemmes i et samspill mellom myndighetene og partene i arbeidsmarkedet.
Den aktuariske avkortingen ved tidlig avgang og tillegget ved senere avgang inne
har et insitament til å utsette pensjoneringstidspunktet fordi man vil bli «belønnet»
med en høyere årlig alderspensjon fra folketrygden jo senere man går av, og «straffes»
med lavere årlig pensjon jo tidligere man går av. Det at man kan velge ulike kombi
nasjonsløsninger når det gjelder uttak av alderspensjon fra folketrygden og videre
5 Regjeringen (Besl.O. nr. 30 (20072008): Lov om endringer i folketrygdloven m.m.) foreslår at § 196 annet ledd i folketrygdloven endres til: «Alderspensjonen (hel alderspensjon) til en person mellom 68 og 70 år reduseres (graderes) på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og arbeidsinntekt av samme art i utlandet som vedkommende har». Dette betyr at 67åringene kan jobbe så mye de vil, og samtidig ta ut full pensjon fra folketrygden.
arbeid, gjør at fleksibiliteten i det nye alderspensjonssystemet er betydelig større enn i dagens system.
Figur 3.1 Illustrasjon på forskjeller i pensjonsytelser mellom dagens folketrygd og den nye folketrygden.*
* Kurvene i figuren sammenligner pensjonsnivået i 2010, dvs. før levealdersjusteringen har fått noen virk- ning for pensjonsstørrelsen.
3. Levealdersjustering (delingstall) for å justere framtidige pensjoner for endringer i levealderen
Folketrygdens alderspensjon ytes livslangt, det vil si den beregnede faktiske pensjonen man får fra folketrygden fra 67 år, ytes hvert år (regulert etter endringer i G) så lenge man lever. Dette betyr at risikoen og dermed kostnaden ved et langt liv i dagens system ligger på statens hånd, og det samme gjelder «gevinsten» ved et kort liv (dødelighetsarv – «restbeløpet» finansierer andre løpende pensjoner). Økende levealder i befolkningen og høyere gjenstående gjennomsnittlig levealder som 67åring vil naturlig nok føre til at statens utgifter til folketrygdens alderspensjon vil øke. Økende kostnadsnivå har vært bakgrunnen for de fleste endringer i folketrygdens alderspensjonssystem, for eksempel innføringen av knekkpunktet i pensjonsopptjeningen for inntekter høyere enn 6 G i 1992, sammen med en reduksjon i pensjonsprosenten fra 45 til 42 prosent.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
FT 40 år FT 35 år Ny 35 år 100 % Ny 45 år 90 %
Den enkelte kan tilpasse seg innføringen av levealdersjusteringen enten ved å akseptere en lavere årlig alderspensjon, eller ved å jobbe noe lenger for å kompensere for det tapet som levealdersjusteringen vil gi.
4. Endret (svekket) regulering av pensjonene i utbetalingstiden, tilsvarende gjennomsnittet av lønns- og prisvekst.
De årlige løpende pensjonsutbetalinger fra folketrygden Greguleres, det vil si at veksten i en pensjonists alderspensjon fra et år til det neste skal økes tilsvarende end
ringen i grunnbeløpet i folketrygden. Greguleringen er politisk bestemt og skal følge lønnsutviklingen i samfunnet, men har i praksis fram til 2002 vært underregulert, det vil si at G er økt med en faktor lavere enn lønnsveksten. At det i den nye folketrygden innføres et nytt prinsipp når det gjelder reguleringer av pensjonene i utbetalingspe
rioden, er ikke noe annet enn en viss videreføring av praksis før 2002, når løpende pensjonsutbetalinger i den nye folketrygden skal reguleres i takt med lønnsveksten – fratrukket 0,75 prosentpoeng. Det forventes over tid å tilsvare om lag en regulering som gjennomsnittet av pris og lønnsvekst. Utgiftsnivået til staten vil gå ned sam
menlignet med en ren lønnsindeksering, slik gjennomsnittlig Gregulering har vært fra 2001. For pensjonsmottakerne har det den konsekvensen at nye alderspensjonister etter 2010 vil få en lavere årlig pensjon fra år to enn de ville fått sammenlignet med en full lønnsregulering. Hovedpoenget vårt i denne sammenhengen er først og fremst å understreke at det nye reguleringsprinsippet er et utgiftsdempende tiltak fra statens side, og at pensjonsmottakerne må ta den «støyten».
3.2 Gjenstående elementer i pensjonsreformen
Vi har i forrige avsnitt presentert i korte trekk de vedtatte nye prinsippene i modernisert folketrygd. I dette avsnittet skal vi kort skissere hva som gjenstår før pensjonsreformen er på plass.
1. Alderspensjonssystemet
Stortinget vedtok i 2007 de nevnte hovedprinsippene i den nye folketrygden, men det ble ikke tatt stilling til hvordan opptjeningen av alderspensjon skal utformes. Et alternativ6 er et ytelsesbasert prinsipp der pensjonen beregnes ved en pensjonsprosent, beregnet på en slik måte at hvert år med arbeidsinntekt opp til opptjeningstaket på 7,1 G, definerer en andel av den framtidige årlige alderspensjonen. I et slikt opptjeningssystem vil det være en direkte sammenheng mellom årlig inntekt som yrkesaktiv og framtidig årlig pen
6 Stortingsmelding nr. 5 20062007.
sjonsytelse. Alternativet er å definere et sparelignende system, der den enkelte opparbeider seg pensjonsrettigheter som tilsvarer en bestemt andel av inntekten opp til 7,1 G. Den årlige alderspensjonen beregnes så som summen av oppspart pensjonskapital dividert på et delingstall som tar hensyn til antall (forventede) år som pensjonist.
Regjeringen har 28. januar 2008 lagt fram et høringsnotat med forslag til lovbestem
melser for den framtidige alderspensjonen fra folketrygden. I notatet går departementet inn for den sparelignende modellen. En endelig lovproposisjon om alderspensjonen forventes i løpet av 2008. Lovproposisjonen skal også inkludere vurdering av spørsmålet om pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid skal gis tilbakevirkende kraft før 1992, og eventuelt hvor lang tid tilbake i tid det skal gis tilbakevirkende kraft. Regje
ringen har foreslått overgangsbestemmelser for den nye folketrygdmodellen, det vil si hvordan det nye systemet skal innfases, der utgangspunktet skal være at endringene skal være forutsigbare for den enkelte og gi rom for tid til å tilpasse seg det nye systemet, samtidig som overgangsbestemmelsene ikke bør trekke for langt ut i tid.
2. Uførepensjonsordningen
Uføreutvalget la fram sin innstilling, NOU 2007:4 «Ny uførestønad og ny alderspen
sjon til uføre», i mai 2007. Innstillingen har vært ute på høring, og det er forventet et forslag til ny uførestønad til Stortinget i 2009. Utvalgets hovedforslag er at uføre
stønaden skal utgjøre 66 prosent av tidligere inntekt, men skattlegges som lønn slik at samlet kompensasjon etter skatt tilsvarer om lag dagens nivå.
3. Etterlattepensjon i folketrygden
Folketrygdens etterlattepensjoner er delvis avledet av alderspensjonen. Dette medfører at alderspensjonen i folketrygden krever at beregning av etterlattepensjoner også tilpas
ses ny folketrygd. Om dette skal skje etter samme prinsipper som nå, det vil si avledet av alderspensjonen etter tilsvarende prinsipper som utredet for uførestønaden eller på annen måte, er ikke utredet ennå.
4. AFP-ordningen
Regjeringens siktemål når det gjelder en videreføring av AFPordningen, er at den skal tilpasses pensjonsreformen. I dette ligger det at AFPordningen bør utformes på en slik måte at det uansett skal lønne seg pensjonsmessig å utsette pensjoneringstidspunktet fra fylte 62 år. Et eget utvalg, ledet av statsråden i Arbeids og inkluderingsdepartementet og der lederne i arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene sitter, har i februar 2008 lagt fram sin rapport. Utvalget ble ikke enig om en felles AFPmodell som kunne anbefales i tilknytning til det kommende tariffoppgjøret. Rapporten gir i stedet en beskrivelse av alternative AFPmodeller. Utgangspunktet er at AFP skal være et påslag til alderspensjonen fra folketrygden, og at den skal kunne tas ut fra fylte 62 år. Et slikt påslag kan utformes nøytralt eller ikkenøytralt. Et nøytralt system innebærer at den
samlede AFPutbetalingen ikke påvirkes av uttaksalderen. Etter en slik løsning skal den enkelte kunne kombinere arbeidsinntekt, AFP og alderspensjon fra folketrygden.
En ikkenøytral påslagsmodell er den såkalte «tosporsmodellen», der den enkelte kan velge mellom ovennevnte nøytrale ordning eller en ikkenøytral ordning som gir et noe høyere påslag, men der påslaget avkortes strengt mot arbeidsinntekt. En tredje modell som skisseres, er AFP som fortsatt tidsbegrenset ordning for personer som ønsker å gå av fra 62 til 66 år. Når partene og myndighetene eventuelt har blitt enige om en AFP
modell for privat sektor, skal det deretter utarbeides modell for AFP i offentlig sektor.
Det tas sikte på å endelig vedta nye modeller for AFP i tariffoppgjøret 2008.
5. Særaldersgrenser
Dagens særaldersgrenser i offentlig og privat sektor skal gjennomgås som en del av pensjonsreformen. Særaldersgrenser som system innbærer at det for definerte yrkesgrupper gjelder bestemte og lavere aldersgrenser enn den ordinære pensjonsalder på 67 år i folketrygden. For enkelte stillinger er det krav til ferdigheter som normalt svekkes med høyere alder, som er begrunnelsen for særaldersgrensen, mens det i andre stillinger kan være den slitasjen som normalt følger med en krevende stilling over lang tid. Særaldersgrensen medfører både rett og plikt til å fratre sin stilling ved nådd alder.
Dersom det finnes forsvarlig, og både arbeidsgiver og arbeidstaker er enige om det, kan likevel arbeidsforholdet fortsette ut over særaldersgrensen.
FAD har tatt initiativ til en utredning av særaldersgrensene for ulike yrkesgrupper i både offentlig og privat sektor og grunnlaget for disse aldersgrensene. Dette kunnskaps
grunnlaget skal være utgangspunktet for regjeringens videre arbeid med og eventuelle forslag til endringer i dagens særaldersgrensesystem.
6. Offentlige tjenestepensjonsordninger
Pensjonsforliket i Stortinget i mai 2006 innebærer at dagens tjenestepensjonsordning i offentlig sektor, der det ytes en garantert pensjon tilsvarende to tredeler av sluttlønn (bruttoordningen), skal videreføres. Vedtaket innebærer videre at ordningen ikke skal svekkes, men tilpasses den nye modellen for alderspensjon i folketrygden og omfattes av levealdersjustering og ny indeksering av løpende pensjonsutbetalinger. Den endelige utformingen av den offentlige tjenestepensjonsordningen skal skje gjennom forhand
linger med partene i offentlig sektor.
7. Private tjenestepensjonsordninger
I Stortingsmelding nr. 5 2005–2006 uttales det at etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må lovverket for tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen. Det vil ifølge meldingen blant annet være nødvendig å se nærmere på hvilke konsekvenser innføring av livsløpsbasert opptjening, delingstall og ny indeksering i folketrygden bør få for utformingen av tjenestepensjonsordningene.
4 Bakgrunn for levealdersjustering
4.1 Demografiske endringer
I dagens folketrygd er pensjonsytelsene livsvarige. Dette betyr at den pensjonen man mottar fra folketrygden fra og med fylte 67 år, ytes hvert år så lenge man lever, og reguleres årlig med endringen i folketrygdens grunnbeløp (G). Ethvert forsikrings
system har et risikoaspekt. I folketrygden er risiko knyttet til forventet levealder i befolkningen. Folketrygdens utgifter finansieres løpende over statsbudsjettet (et «pay
asyougo»prinsipp). Når den gjennomsnittlige levealderen i befolkningen øker, vil dette isolert sett innebære at folketrygdens pensjonsutgifter øker fordi pensjonistene i gjennomsnitt får utbetalt pensjon over et lengre tidsrom. Økende levealder med derav følgende høyere offentlige pensjonsutgifter er hovedbakgrunnen for pensjonsreformer i både Norge og Europa for øvrig.
Prognoser for utviklingen i levealder viser en forventning om kraftig økning i leve
alderen i de fleste av FNs medlemsland. Tabell 4.1 viser forventet levealder i 2050 i noen utvalgte nordiske land, herunder Norge, sammenlignet med faktisk gjennomsnittlig levealder i 2005. Økningen i levealderen er ikke et særnorsk fenomen, noe tabellen viser.
Vi har også tatt med det afrikanske landet Botswana (et av Norges samarbeidsland), som et eksempel på at levealderen forventes å øke kraftig fram til 2050 også i fattige deler av verden.
Tabell 4.1 Forventet levealder i Norge, Island, Sverige og Botswana i 2050 og faktisk gjennom- snittlig levealder i 2005.
Land 2005 2050 Økning %-økning
Norge 79 85 6 7,2 %
Island 81 86 6 6,8 %
Sverige 80 86 5 6,7 %
Botswana 37 54 17 47,0 %
Kilde: Globalis.no, UN Common Database
Prognosene viser at den gjennomsnittlige levealderen i Norge forventes å øke fra dagens 79 år til 85 år i 2050, det vil si en økning på 6 år, eller 7,2 prosent. Omtrent tilsvarende økning finner vi også på Island og i Sverige. I det fattige landet Botswana vil levealderen øke fra gjennomsnittlig 37 år i 2005 til forventet 54 år i 2050, det vil si en økning på hele 47 prosent.
Figur 4.1 viser hvordan forventet levealder har utviklet seg fra 1930 til 2006. Vi ser at levealderen for både menn og kvinner har økt kraftig i perioden. Fra 1950 har leve
alderen for menn økt fra 70 til om lag 78 år, mens kvinners levealder har i samme periode økt fra vel 73 til over 82 år. Figuren illustrerer også at levealderen for menn øker mer enn levealderen for kvinner fra rundt 1985, og dermed er levealdersforskjellen mellom menn og kvinner blitt mindre de siste 20 årene, noe vi kan se klart i figur 4.2.
For pensjonsutgiftene er det utviklingen i gjenstående levealder for personer som er i en alder som muliggjør uttak av pensjon, som er det viktigste. Figur 4.3 viser hvordan gjenstående levealder for menn har utviklet seg fra perioden 1821–1830 til perioden 2001–2005. Etter en foreløpig topp i 1951–1955 sank gjenstående levealder fram til 1970. Veksten i gjenstående levealder 2001–2005 er den sterkeste som er registrert.
Nærmest i vekst kommer perioden 1876–1880, og denne perioden ble etterfulgt av en periode med stabil gjenstående levealder.
Figur 4.1 Forventet levealder for menn og kvinner i Norge i perioden 1930-2006.
Kilde: SSB.
60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84
1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Alder
Kvinner
Menn
Figur 4.2 Forskjell i levealder mellom menn og kvinner i perioden 1930-2006.
Kilde: SSB
01930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 År
1 2 3 4 5 6 7 8
Figur 4.3 Gjenstående levealder for menn 1821–2005
Kilde: SSB
1821-18301841-18501851-18551861-18651871-18751881-18851891-18951901-19051911-19151921-19251931-19351941-19451951-19551961-19651971-19751981-19851991-19952001-2005 0
5 10 15 20 25 30 35
50 år
60 år
70 år
80 år Forventet gjenstående levealder
Figur 4.4 viser tilsvarende utviklingen i gjenstående levealder for kvinner. Vi ser her at det ikke er en tilsvarende nedgang i levealder i perioden 1960–75 som vi har for menn. Det er heller ikke samme sterke økning i levealderen for kvinner de seneste år som det er for menns levealder.
Hvis utviklingen i forventet levealder fortsetter noenlunde i samsvar med de prognoser som foreligger, vil dette få stor betydning for framtidige pensjonskostnader dersom det ikke gjennomføres betydelige endringer i dagens pensjonssystemer. Den vedtatte innføringen av delingstall (levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalin
ger) er et tiltak for å motvirke de økonomiske konsekvenser av en forventet økning i levealderen.
50 år
60 år
70 år
80 år Forventet gjenstående levealder
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1821-18301841-18501851-18551861-18651871-18751881-18851891-18951901-19051911-19151921-19251931-19351941-19451951-19551961-19651971-19751981-19851991-19952001-2005 Figur 4.4 Gjenstående levealder for kvinner 1821–2005
4.2 Endring i risiko
Innføringen av delingstall i folketrygden reduserer den årlige pensjonsytelsen fordi en
«beregnet og gitt pensjonsformue» skal fordeles over lengre tid hvis levealderen øker.
Dette er en omfordeling av risiko for langt liv fra staten/folketrygden til pensjonsmot
takeren. Mens staten har risikoen for et langt liv i dagens folketrygd, vil den som mottar pensjon fra modernisert folketrygd, overta deler av denne risikoen i det nye systemet.
Det er kun hvis den faktiske levealderen overstiger den forventede, og dermed blir lagt til grunn i beregningen av delingstallet, at pensjonsmottakeren får en «gevinst».
Denne gevinsten utgjøres av all pensjonsutbetaling utover den samlede utbetalingen i den forventede gjenstående levetiden som pensjonist. Dersom pensjonsmottakeren dør tidlig, vil denne gevinsten tilfalle staten.
Levealdersjustering i tjenestepensjonsordningene følger samme prinsipp om risiko
fordeling. Arbeidsgivere betaler en premie til pensjonsordningen basert på ulike for
utsetninger, blant annet om egenskaper ved arbeidstakerne/medlemmene i ordningen.
En av disse forutsetningene er forventet levealder. Premieberegningen tar utgangspunkt i en forventet gjenstående levealder til medlemmene i pensjonsordningen, og de for
pliktelser som arbeidsgiver samlet sett påtar seg, skal dermed reflektere en årlig livslang pensjonsytelse, gitt en forventning om hvor lenge pensjonsmottakeren kommer til å leve (hvor mange år pensjon blir utbetalt til de forsikrede).
Et livsforsikringsselskap (eller en pensjonskasse) gjør hvert år opp et risikoresultat.
Dersom den faktiske levealderen øker i forhold til den forventede levealderen, det vil si den gjenstående levetid som er lagt til grunn i premieberegningen, vil den framtidige premien som arbeidsgiver skal betale for å kunne oppfylle sine pensjonsforpliktelser, øke. Høyere faktisk levealder innebærer høyere pensjonsforpliktelser, dersom andre faktorer holdes like, som da må finansieres gjennom høyere årlige premier eller gjen
nom bedre finansavkastning. En form for levealdersjustering er således innebygget i finansieringssystemet i dagens tjenestepensjonsordninger, og det er arbeidsgiver som må dekke kostnaden ved høyere levealder i dagens ordning, og dermed har risikoen for et langt liv.
Innføring av levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene innebærer en omfordeling av ansvar for kostnadene ved høyere levealder. Det er en risiko forbundet med å «love» eller garantere en framtidig pensjonsytelse. I tilfellet med levealder er risikoen at den faktiske levealde
ren, og dermed det antall år pensjonsordningen må betale ut pensjoner, er høyere enn forventet. Denne kostnadsrisikoen har som nevnt staten når det gjelder folketrygden, og arbeidsgiver (kommunene) i tjenestepensjonsordningene. Når man nå skal redusere de løpende pensjonsutbetalingene dersom forventet levealder øker, innebærer dette å omfordele risikoen for, og dermed kostnadene for, et langt liv. Sagt på en annen måte – folketrygdens og arbeidsgivernes/kommunenes pensjonskostnader skal holdes kon
stante selv om levealderen øker. Framover er det pensjonsmottakeren som skal betale denne kostnaden.
Hensikten med levealdersjustering er å ha stabile pensjonskostnader over tid selv om levealderen skulle endre seg vesentlig. Innføringen av levealdersjustering gir som tidligere påpekt en overføring av kostnader for økende levealder fra arbeidsgiver til arbeidstaker/pensjonist. Forsikringsselskaper og pensjonskasser må ha premier som er tilstrekkelige til å dekke de pensjonsforpliktelser de påtar seg, og arbeidsgiverne må betale premien, og denne er for en alderspensjon avhengig av pensjonsstørrelsen, levealderen, renteavkastning på oppsamlet kapital og selskapenes administrasjonskost
nader. Når det innføres en levealdersjustering av pensjonene, reduseres arbeidsgivernes ansvar for endringer i levealder vesentlig. Ved å ha samme regler for levealdersjustering som i folketrygden vil det fremdeles være en usikkerhet for arbeidsgiverne knyttet til levealder, nemlig hvordan levealderen for kommunalt ansatte utvikler seg i forhold til levealderen for befolkningen som helhet.
Skjematisk kan vi framstille risikoendringen på følgende måte:
Overgangen fra dagens system til det nye systemet innebærer dermed at kostnadene som følger av en økning i levealderen, i stor grad skal overføres fra stat/arbeidsgiver/
kommune til den enkelte pensjonsmottaker i form av en lavere årlig pensjon. Denne kostnaden dekkes av den enkelte hvert år inntil gevinsten ved et lengre liv enn forven
tet ved pensjonsberegningen utligner akkumulert årlig tap. Pensjonisten har i dagens system kun en risiko for kortere liv enn forventet. Sagt med andre ord – staten, kom
muner og andre arbeidsgivere slipper billigere unna ved at premiene/kostnadene ikke Arbeidsgiver har risiko og dekker kostnadene for langt liv gjennom
premiesystemet Pensjonist har risiko og dekker kostnadene for kortere liv enn forventet
i pensjonsberegningen
Arbeidsgiver har risiko og dekker kostnadene for langt liv utover ny beregnet gjennomsnittlig levealder Pensjonist har risiko for kort liv inntil ny
beregnet og høyere levealder og dekker kostnadene gjennom lavere årlig pensjon Nytt system
Dagens system
vil øke som følge av økende levealder, men at disse skyves over på pensjonsmottaker ved at et delingstall skal redusere den årlige pensjonsutbetalingen.
4.3 Delingstall, forholdstall og arvegevinst
I den nye folketrygden er det forutsatt at innføringen av delingstall som skal regulere de løpende pensjonsutbetalingene fra framtidens folketrygd, skal implementeres fra 2010 og ta utgangspunkt i erfart dødelighetsstatistikk7. Dette innebærer at de som går av i 2010, vil få sin årlige, livslange folketrygdytelse fastsatt etter en beregning av forventet gjenstående levealder for det årskullet og den alderen vedkommende er i.
Beregningene bygger på erfaringstall og ikke på prognoser.
Delingstallet fastsettes med utgangspunkt i dødelighetsstatistikk for de siste 10 årene før det år personen fyller 61 år, se tabell 4.2 som er hentet fra Arbeids og inklu
deringsdepartementets høringsnotat.
Tabell 4.2 Tidspunkt og grunnlag for fastsettelse av endelige delingstall Årskull Tidspunkt for fastsettelse av
endelige delingstall 10 års observasjonsperiode
1943 2009 1994–2003
1944 2009 1995–2004
1945 2009 1996–2005
1946 2009 1997–2006
1947 2009 1998–2007
1948 2009 1999–2008
1949 2010 2000–2009
1950 2011 2001–2010
1951 2012 2002–2011
1952 2013 2003–2012
1953 2014 2004–2013
1954 2015 2005–2014
1955 2016 2006–2015
Alle delingstall for et årskull fastsettes samme år, det vil si at personer født i 1955 vil bli kjent med sine delingstall i 2016 og kan dermed vite hva det betyr å fratre som 62åring i 2017, eller som 75åring i 2030. Delingstallet gjelder for pensjon fra den nye folke
trygden. Når en velger å ta ut pensjon, blir oppsamlet kapital delt på delingstallet for den alderen en har. Denne pensjonen gjelder deretter resten av livet, kun regulert årlig i forhold til lønnsøkning fratrukket 0,75 prosent. Dersom en tar ut delpensjon, benyttes
7 Høringsnotat om ny alderspensjon fra Arbeids og inkluderingsdepartementet 28.1.08.
delingstallet på den delen av pensjonen som tas ut. Opptjening av ny kapital på grunn av arbeid etter pensjonsuttak blir tillagt pensjonen årlig, etter delingstallet som gjelder på tidspunktet for tillegget. Den delen av folketrygden som utbetales etter gammel modell, reguleres etter et forholdstall. Forholdstallet fastsettes på samme tidspunkt og beregnet ut fra samme dødelighetsstatistikk som delingstallet. Årsaken til at det er to ulike tall for å beregne pensjonsstørrelsen, er måten arvegevinsten (se nedenfor) medregnes i den nye folketrygden. I forholdstallet er det tatt hensyn til arvegevinst (dødelighetsarv) fra fylte 62 år og fram til tidspunktet for uttak av pensjonen. Forholdstallet er normert til 1 for en person av 1943kullet som tar ut pensjon fra fylte 67 år. Ved fastsettingen av delingstallet og forholdstallet er det tatt hensyn til den mindreregulering som gjelder for pensjonen sammenlignet med reguleringen i opptjeningstiden. Det vil si at det er lagt inn en rentefaktor på 0,75 prosent pro anno, som er lik forskjellen mellom pen
sjonsreguleringen og reguleringen av rettigheter før utbetaling av pensjonen starter.
Arvegevinst blir i det nye systemet tilført kapitalen hvert år fram til en starter uttak av pensjonen. Arvegevinst vil si at den oppsparte kapitalen for de som dør av et årskull, tilføres de som lever ved årets utgang. For alle beregninger av delingstall, forholdstall og arvegevinst benyttes felles dødelighetsstatistikk for kvinner og menn, det vil si at systemet er kjønnsnøytralt.
4.4 Overgangsregler
Dette prinsippet skal gjelde uavhengig av i hvilken grad en person omfattes av både gammelt og nytt system, det vil si at det skal gjelde likt både for personer som kun vil bli omfattet av den nye folketrygden (personer født i 1963 eller senere), personer som kun omfattes av dagens folketrygdsystem (personer født før 1954), og de som omfattes av både dagens og ny folketrygd. Figur 4.5 viser regjeringens forslag til overgangsregler.
Personer som er født mellom 1963 og 1954, vil få en pensjonsytelse som en andel fra både dagens folketrygd og den nye folketrygden. En overgangsperiode på ti år betyr at en person som for eksempel er født i 1958, vil få 50 prosent fra begge systemene, mens en person som er født i 1962, vil få 10 prosent fra dagens folketrygd og 90 prosent fra den nye folketrygden. Regjeringen foreslår også at det skal sikres at ingen skal tape pensjonsrettigheter som er opptjent før 2010, og foreslår at overgangsreglene suppleres med en garanti. Denne garantien skal sikre et pensjonsnivå ved pensjonsuttak fra 67 år og før levealdersjustering som minst tilsvarer opptjente rettigheter ved utgangen av 2009.
1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Dagens alderspensjon Ny alderspensjon Prosent
Figur 4.5 Overgangsregler – innfasing av ny folketrygd fra 2010.
Kilde: Arbeids- og inkluderingsdepartementet (www.pensjonsreformen.no)
5 Mulige tilpasninger til
levealdersjustering i kommunale tjenestepensjonsordninger
5.1 Innledning
I hvilken grad vil det være mulig å implementere en levealdersjustering av løpende pensjonsutbetalinger uten å svekke gjeldende bruttoordning som garanterer en ytelse på 66 prosent av sluttlønnen (+ en firedels G for en enslig), gitt full opptjening? I dette kapitlet skal vi først redegjøre kort for hovedinnholdet i den kommunale tjenes
tepensjonsordningen, før vi skisserer tre prinsipielle mulige løsninger når det gjelder tilpasning til økende levealder i befolkningen og høyere pensjonsutgifter.
5.2 Den kommunale tjenestepensjonsordningen
Kommunal tjenestepensjonsordning er nedfelt i tariffavtale mellom partene i kommu
nal sektor. Pensjonsordningen garanterer en ytelse tilsvarende 66 prosent av sluttlønnen, gitt to forutsetninger:
1) at opptjeningstiden (tjenestetiden) er 30 år
2) at man står i stilling med opptjening av rett til tjenestepensjon innenfor overfø
ringsavtalen i offentlig sektor på sluttidspunktet (når man går av med pensjon etter oppnådd pensjonsalder)
Opptjeningstid som er lavere enn kravet til full opptjening, vil gi en forholdsmessig lavere samlet pensjonsutbetaling fra tjenestepensjonsordningen.
Den kommunale tjenestepensjonsordningen (som ordningen for ansatte i staten) garanterer en ytelse på 66 prosent av den lønnen man har når man går av med pen
sjon, inkludert ytelsene fra folketrygden. Bruttoordningens karakter innebærer at
eventuelle endringer i ytelser fra folketrygden kompenseres i den kommunale ordnin
gen. Dette skjedde for eksempel ved endringen i pensjonsprosenten i folketrygden i 1992. I utgangspunktet vil en levealdersjustering av folketrygden, som gir en lavere folketrygdytelse, bety at denne reduksjonen kompenseres i den kommunale tjenes
tepensjonsordningen. Siden Stortinget har bestemt at levealdersjusteringen også skal innføres i de offentlige tjenestepensjonsordningene, vil en slik kompensasjon ikke kunne gjøres. Et interessant spørsmål vil da som nevnt være hvordan en levealdersjus
tering i de kommunale ordningene kan gjennomføres uten å svekke bruttoordningen.
Dette kommer vi tilbake til i kapittel 9.
5.3 Mulige tilpasninger til høyere levealder
I hovedsak er det prinsipielt sett tre mulige tilpasninger til framtidige høyere pen
sjonsutgifter som følge av økende levealder, gitt at det er individet som skal dekke disse kostnadene:
1) Høyere egenandel 2) Lengre opptjeningstid 3) Levealdersjustering
Høyere egenandel
Ansatte i kommunal (og statlig sektor) betaler en egenandel på 2 prosent av lønnen til tjenestepensjonsordningen. Denne egenandelen er den samme og betales så lenge man arbeider i kommunal sektor. Egenandelen er med andre ord ikke koblet til maksimal opptjeningstid på 30 år, men betales uavhengig av dette.
I tillegg til at enkeltindividet overtar mye av risikoen for og kostnaden ved et langt liv, vil en økning i egenandelen kun være en prioriteringssak, det vil si å prioritere det å unngå lavere pensjon og dermed lavere forbruk i framtiden, mot en høyere egenandel/
avgift og dermed lavere forbruk i dag (som yrkesaktiv). En slik preferanseproblematikk kan være gjenstand for betydelig uenighet fordi det vil være ulik oppfatning om en slik prioritering. Dessuten vil hele spørsmålet om økt egenandel fra medlemmene i offentlige tjenestepensjonsordninger i betydelig grad kunne oppleves som urettferdig som et tillegg til en mulig framtidig lavere årlig pensjonsutbetaling dersom levealderen til den aldersgruppen en tilhører, kanskje øker en gang i framtiden. Som et element i forholdet mellom partene i kommunal sektor vil det være et politisk korrekt spørsmål å stille om overføringen av risiko og kostnad ved et langt liv fra stat/kommune/arbeids
