Nissedal kommune 16.10.2018 Ved rådmann Sverre Sæter
Treungvegen 398 3855 Treungen
TILSYNSRAPPORT
Kommunen som barnehagemynde
- Kommunen sine verkemiddel for å sørgje for regelverketterleving, jf. barnehagelova § 8
- Kommunen sitt tilsyn med barnehagane, jf. barnehagelova § 16 - Barnehagemyndes kontroll av barnehagelova § 19 Politiattest, jf.
Forskrift om politiattest i barnehagar.
Nissedal kommune
Stadleg tilsyn 12. 9. 2018
Samandrag
Temaet for tilsynet er barnehagemyndes ansvar for å påse regelverksetterleving i barnehagane.
Vi har kontrollert følgjande undertema:
Kommunen skal sjå til at barnehagane driv i samsvar med lovkrav, jf. barnehagelova § 8
Kommunen som tilsynsmynde, jf. barnehagelova § 16
Barnehagemyndes kontroll av barnehagelova § 19 Politiattest, jf. Forskrift om politiattest i barnehagar.
Det overordna målet med tilsynet er å styrke kommunen si rolle som barnehagemynde.
Vi har funne at Nissedal kommune ikkje etterlever regelverket på alle område. Vi har i brev 28.9.2018 varsla pålegg som er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i endeleg
tilsynsrapport, jf. barnehagelova § 9 første ledd, jf. kommunelova § 60 d:
1. Nissedal kommune skal påse at barnehagane i kommunen etterlev krava i barnehagelova, jf. §§ 8 og 16.
Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at
o Barnehagemynde i Nissedal kommune må gjøre risikovurderinger og vurdere tilsyn etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 16
2. Nissedal kommune som barnehagemynde må bruke dei verkemidla dei har etter barnehagelova til å påse at barnehaganes praksis er i tråd med § 19 i barnehagelova.
Kommunen må i sine vurderingar legge til grunn riktig lovforståing.
Kommunen har hatt rett til å uttale seg før vi gjer vedtak, jf. forvaltningslova § 16. Det er ikkje kome tilbakemeldingar frå kommunen innan fristen 12.10.2018.
Vi held fast ved vår konklusjon om at tilsynet har avdekt brot på regelverket og vil vi gi dykk ein rettefrist etter kommunelova § 60 d andre ledd.
De har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova § 18.
Innhald
1 Innleiing ...5
1.1 Kort om kommunen ...5
1.2 Om gjennomføringa av tilsynet ...5
1.3 Om tilsynsrapporten ...6
2 Nissedal kommune som barnehagemynde ...6
2.1 Rettslege krav ...7
2.2 Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar ...8
Deltema: Risikovurderingar ...8
2.2.1 Har barnehagemynde oversikt over barnehageeigars pliktar etter barnehagelova? 8 2.2.2 Har barnehagemynde tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller sine pliktar etter barnehagelova? ...8
2.2.3 Brukar barnehagemynde denne kunnskapen til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn? ...9
2.2.4 Er barnehagemyndes risikovurderingar basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova? ...10
2.2.5 Gjennomfører barnehagemynde rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar? ...10
Deltema: Rettleiing ...11
2.2.6 Er barnehagemyndes rettleiing basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova? ...11
Deltema: Tilsyn ...12
2.2.7 Brukar barnehagemynde tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren? ...12
2.2.8 Er barnehagemyndes tilsyn basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova? ...12
2.2.9 Innhentar barnehagemynde informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova? ...13
2.2.10 Vurderer og konkluderer barnehagemynde om barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova? ...13
2.2.11 Formidlar barnehagemynde sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren? ...14
2.2.12 Gir barnehagemynde pålegg om retting berre i dei tilfella der ho har konkludert med at eit forhold er ulovleg eller uforsvarleg? ...14
2.2.13 Gir barnehagemynde ein frist for retting i pålegga sine om retting til
barnehageeigaren? ...15
2.2.14 Følgjer barnehagemynde opp at brota på barnehagelova har blitt retta? ...15
3 Politiattest ...16
3.1.1 Rettslege krav ...16
3.1.2 Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar ...17
4 Konklusjon på tilsynet ...18
5 Frist for retting av regelverksbrot ...19
Vedlegg: Liste over dokumentasjon ...20
1 Innleiing
Vi fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde, jf. barnehagelova § 9 første ledd, jf.
kommunelova kapittel 10 A. I tilsyn kontrollerer vi om barnehagemynde oppfyller barnehagelova med forskrifter. Dersom barnehagemynde ikkje følgjer regelverket, kan vi påleggje retting etter at kommunen har fått ein frist for å rette. Våre tilsyn er offentleg myndeutøving, noko som inneber at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglane i forvaltningsretten og offentleglova.
1.1 Kort om kommunen
Nissedal kommune har 4 små barnehagar, alle kommunale. Det går pr. 15.12.2017, 85 barn i barnehagane. Rådmannen er delegert myndeansvar etter barnehagelova. Dette er vidare delegert til einingsleiar for barnehage, med unntak av tilsyn med barnehagar, godkjenning av barnehagar og handsaming av søknader om dispensasjon, som er delegert til einingsleiar for skule. Kommunen har på tilsynstidspunktet konstituert einingsleiar for skule.
1.2 Om gjennomføringa av tilsynet
Vi opna tilsyn med Nissedal kommune i brev frå 20.6.2018. De vart bedne om å levere dokumentasjon til oss. Vi har fått dokumentasjon for å gjennomføre tilsynet.
Temaet for tilsynet er barnehagemyndes ansvar for å påse regelverksetterleving i barnehagane.
Vi har kontrollert følgjande undertema:
Kommunen skal sjå til at barnehagane driv i samsvar med lovkrav, jf. barnehagelova § 8
Kommunen som tilsynsmynde, jf. barnehagelova § 16
Barnehagemyndes kontroll av barnehagelova § 19 Politiattest, jf. Forskrift om politiattest i barnehagar.
Det overordna målet med tilsynet er å styrke kommunen si rolle som barnehagemynde.
Gjennom tilsynet ønskjer Fylkesmannen å setje søkelys på barnehagemynde sitt ansvar for å sikre etterleving av krava i barnehagelova, både for kommunen som barnehagemynde, og for den einskilde barnehage. Gjennom kontroll av kommunen skal eventuell lovstridig praksis avdekkjast og rettast opp.
Fylkesmannen legg barnehagelova med forskrifter til grunn ved tilsyn med kommunen som barnehagemynde. I tillegg skal Barnekonvensjonen sikre at barnehagetilbodet er til beste for barnet og skal ha grunnleggande prioritet. Artikkel 3 i konvensjonen er tydeleg på at barnets beste skal kome først, og skal vere grunnleggande i alle tiltak og vedtak som gjeld barn.
Kommunen sine oppgåver som barnehagemynde er regulerte i barnehagelova kap. IV
”Barnehagemyndighetens generelle oppgaver”. Dette inneber mellom anna at kommunen skal rettleie og kontrollere at barnehagane blir drivne etter gjeldande regelverk jf. barnehagelova § 8.
Vi har ikkje sett på korleis de oppfyller andre krav i regelverket.
Vi sende førebels tilsynsrapport til dykk 28.9.2018. I den presenterte vi våre førebelse vurderingar og konklusjonar.
1.3 Om tilsynsrapporten
Våre vurderingar i denne rapporten baserer seg i hovudsak på opplysningar som kjem fram i:
dokumentasjonen de har sendt inn (sjå oversikt i vedlegg)
informasjonen frå våre eigne system og offentlege register
informasjonen på kommunens nettstad
intervjua med rådmann, einingsleiar for barnehage, to barnehagestyrarar
Fylkesmannen har ikkje intervjua einingsleiar for skule. Kommunen opplyste at tidlegare einingsleiar hadde slutta i kommunen og ikkje var tilgjengeleg. Noverande einingsleiar for skule har vært konstituert i ei kort periode og har arbeida med skuleområdet.
Tilsynsrapporten inneheld informasjon om kva for pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommunelova § 60 d er over.
Tilsynsrapporten er eit offentleg dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapportar på vår heimeside.
2 Nissedal kommune som barnehagemynde
Fylkesmannen har undersøkt om kommunen som barnehagemynde, gjennom aktiv rettleiing og/eller tilsyn, ser til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk jf.
barnehagelova § 8.
Vurderingar og konklusjonar i rapporten bygger på kontrollspørsmåla som er utarbeidd av Utdanningsdirektoratet.
Fylkesmannen har vurdert om barnehagemynde gjennom bruk av verkemidla rettleiing og tilsyn, ser til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk.
2.1 Rettslege krav
§ 8 Kommunen sitt ansvar, første ledd:
«Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.»
Kommunen er lokal barnehagemynde. Kommunen skal sikre eit heilskapleg barnehagetilbod med god kvalitet tilpassa lokale forhold og behov. Kommunen skal gje rettleiing og sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagemynde har eit overordna ansvar for å sikre at barna får eit godt og forsvarleg barnehagetilbod, jf.
barnehagelova § 8 første ledd. Barnehagetilbodet må samsvare med lokale forhold og prioriteringar, samtidig som nasjonale føringar skal takast omsyn til, jf. barnehagelova § 8 andre ledd.
§ 16 Tilsyn:
«Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige
virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten».
Kommunen som barnehagemynde fører tilsyn med kommunal og privat barnehage for å sikre at dei vert drivne etter gjeldande regelverk og har ei forsvarleg drift. Tilsyn etter
barnehagelova omfattar alle krav stilte i lov og forskrifter. Tilsyn er ei sentral oppgåve som kommunen utfører kontinuerleg. Tilsynet omhandlar kontroll av lovlegheit og rettleiing av barnehagesektoren. Kommunen som barnehagemynde vurderer om barnehagen vert driven etter barnehagelova og om barnehagetilbodet er forsvarleg. Kommunen kan gje pålegg om retting av uforsvarlege eller ulovlege forhold ved godkjende eller godkjenningspliktige verksemder, jf. barnehagelova § 16, generelle merknader.
For å sjå til regelverketterleving med tilsyn som verkemiddel, må barnehagemynde vurdere forholda i barnehagen opp mot aktuelle lovkrav og konkludere på om tilhøva i barnehagen er i tråd med barnehagelova. Det skal skrivast rapport etter tilsyn som inneheld vurdering og konklusjon av funna. Dersom det vert gitt pålegg om retting av ulovlege eller uforsvarlege tilhøve, må kommunen følgje opp. Forvaltningsrettslege prinsipp må følges. Bl.a. må vedtak om lukking av lovbrot innehalde tidsfrist. Dersom fristen for å rette pålegg ikkje vert halden, kan tilsynsmynde vedta avgrensa stenging med ny frist for retting. Viser det seg at pålegget ikkje kan rettast kan tilsynsmynde vedta varig stenging av verksemda.
Kommunen si tilsynsverksemd er utøving av offentleg mynde. Utøving må skje i samsvar med forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling og forsvarleg drift.
Eit pålegg om retting og stenging er enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2 b, med klagerett til Fylkesmannen.
2.2 Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar
Deltema: Risikovurderingar
2.2.1 Har barnehagemynde oversikt over barnehageeigars pliktar etter barnehagelova?
Oversikt over vil seie ein overordna kjennskap til eigarpliktene som finst i barnehagelova.
For å oppfylle ansvaret om å sørgje for regelverksetterleving i barnehagane, må
barnehagemynde ha oversikt over regelverket ho rettleier om og fører tilsyn med. Det er ikkje nødvendig med detaljkunnskap om alle pliktene til barnehageeigaren, eller at det ligg føre ei oversikt i eit bestemt format.
Barnehagemynde svarer ja på dette spørsmålet i RefLex, dei visar blant anna til rutinar for godkjenning av barnehagar, plan for tilsyn i Nissedal kommune og varsel om tilsyn og tilsynsrapport frå 2016 og oversikt over ansvarsfordelinga mellom barnehageeigar og barnehagemynde. I dokumenta vi har fått frå kommunen er det vedlagt ei oversikt:
«Barnehageeigar og barnehagemynde i Nissedal kommune» som viser ansvar og plikter.
Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemynde har oversikt over barnehageeigars pliktar etter barnehagelova.
2.2.2 Har barnehagemynde tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller sine pliktar etter
barnehagelova?
Tilstrekkeleg kunnskap betyr å ha nok og eigna informasjon om barnehagane til å gjere risikovurderingar. Dersom barnehagemynde ikkje har tilstrekkeleg informasjon om
barnehagane sin praksis for å klargjere om barnehageeigarane tek hand om pliktene sine, må ho innhente det. Utan informasjon om regelverksetterleving kan ikkje barnehagemynde vurdere risikoen for brot på regelverket og behovet for rettleiing og tilsyn, jf. barnehagelova
§ 8 første og femte ledd. Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og etterlevd av barnehageeigarane.
Nissedal kommune har fire kommunale barnehagar. Einingsleiar for barnehage er både styrar, barnehagemynde og barnehageeigar. Barnehagane rapporterer årleg i BASIL, desse blir godkjent av kommunen. Årsplanar og referat frå samarbeidsutval er tilgjengeleg for barnehagemynde i sakshandsamarsystemet til kommunen.
Einingsleiar for skule har ansvar for godkjenning av barnehagar, tilsyn med barnehagar og handsaming av søknader om dispensasjon. Kommunen seier i intervju at dei har god oversikt over bemanning, barnegrupper og barnetal i den enkelte kommunale barnehage. Det er tett
kontakt mellom styrarar og einingsleiar for barnehage gjennom styrermøter, telefon og e-post.
I tillegg er det jamleg pedagogmøter og assistentmøter. I intervju med styrarane kjem det fram at dei har god kontakt med barnehagemynde.
Det blir gjennomført samlingar med styrarane ein gong per månad. Einingsleiar er ansvarleg for møteinnkalling og sakliste. Møta inneheld primært saker frå barnehageeigar. I
dokumentasjon vi har fått er det få saker frå barnehagemynde. I intervju blir det sagt at
barnehagemynde tar opp saker som gjeld regelverk fortløpande og etter behov. Det blir skrive referat frå møta. Nissedal kommune har i tilsynet lagt fram sakliste og referat etter
styrarsamlingane.
Gjennom årsrapport i BASIL, anna intern rapportering, styrarsamlingane, formell og uformell kontakt innhentar barnehagemynde informasjon frå barnehagane om korleis dei etterlever reglane i barnehagelova med forskrifter. Vi vurderer difor at kommunen har tilstrekkeleg kunnskap om korleis barnehageeigarane oppfyller sine pliktar etter barnehagelova.
Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemynde har tilstrekkeleg kunnskap om korleis barnehageeigerane oppfyller sine pliktar etter barnehagelova.
2.2.3 Brukar barnehagemynde denne kunnskapen til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn?
Barnehagemynde må bruke kunnskapen om barnehageeigarane til å gjere løpande vurderingar av sannsynet for og konsekvensen av brot på barnehageeigaren sine plikter i barnehagelova. På bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving må barnehagemynde vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber at barnehagemynde må kartleggje risiko for brot på regelverket ved å bruke kjelder som seier noko om regelverksetterleving.
Vidare må barnehagemynde vurdere kva for verkemiddel som er eigna til å sørgje for regelverksetterleving. Dersom barnehagemynde ikkje bruker den informasjonen ho har om barnehagane, vil ikkje tema for tilsyn og rettleiing vere i tråd med dei faktiske behova. Dette vil igjen føre til at barnehagemynde ikkje sørgjer for regelverksetterleving ved
gjennomføringa av rettleiing og tilsyn.
I eigenvurderinga i RefLEx svarar kommunen ja på dette spørsmålet. Kommunen førte i 2016 tilsyn med Treungen barnehage. Rapportering i BASIL viser at det ikkje er gjennomført tilsyn med dei andre barnehagane i åra 2013 til 2018. Barnehagemynde har i intervju ikkje
forklaring på kvifor, men seier at spørsmål og problem knytt til lovlegheit blir løyst
fortløpande. I intervjuet seier kommune at alle jobbar nært, og at det aldri kommer så langt som til tilsyn. Einingsleiar for barnehage har god oversikt over barnehagetilbodet. Det er god dialog med alle barnehagane. Saman med møter og rapporteringar dannar dette grunnlag for val av rettleiing. Det kommer frem i intervjua at styrarane kan ta direkte kontakt med
barnehagemynde om bekymringar og dersom dei lurar på noko i forbindelse med regelverket.
Vi finner det sannsynleggjort at barnehagemynde brukar kunnskapen om barnehagane til å vurdere behovet for rettleiing.
Det er einingsleiar for barnehage som sitter med kunnskapen om barnehagane medan det er einingsleiar for skule som har tilsynsansvaret i Nissedal kommune. Fylkesmannen har i tilsynet fått kunnskap som kan tyde på at det ikkje var noko samarbeid med omsyn til utveksling av informasjon og risikovurderingar mellom einingsleiar for barnehage og
einingsleiar for skole. Vi vurderer derfor at Nissedal kommune ikkje bruker kunnskapen for å vurdere behovet for tilsyn.
Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemynde bruker kunnskapen til å vurdere behovet for rettleiing, men ikkje til å vurdere behovet for tilsyn.
2.2.4 Er barnehagemyndes risikovurderingar basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova?
Barnehagemynde må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho vurderer risiko for brot på regelverket, jf. barnehagelova § 8 første ledd. Dette inneber at
barnehagemynde må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemynde må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren.
Barnehagemynde seier i intervju at dei tileignar seg nytt regelverk og er aktivt med på møter kor nytt regelverk vert presentert, og er på denne måten oppdatert på nytt lovverk og
rammeplan.
Det er fylkesmannens vurdering at barnehagemyndes risikovurderingar er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova.
2.2.5 Gjennomfører barnehagemynde rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar?
For at barnehagemynde skal gjennomføre rettleiing og tilsyn i tråd med sine
risikovurderingar, må ho ha tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. På denne måten vil barnehagemynde få eit bilete av kor regelverksetterlevinga eventuelt er mangelfull. Det vil si at bernehagemynde har føretatt ei risikovurdering. På bakgrunn av denne informasjonen må barnehagemynde bruke sine verkemiddel: rettleiing og tilsyn. Barnehagemynde må gjennomføre rettleiing og tilsyn på ein slik måte at ho bidrar til auka regelverksetterleving i barnehagen. Dersom barnehagemynde ikkje bruker verkemidla i tråd med sine funn, oppfyller ho ikkje plikta si til å sørgje for regelverksetterleving.
I intervju med barnehagemynde blir det vist til at dei har god kontakt med alle styrarane noko som blir stadfesta i intervju med styrarane. Kontakten barnehagemynde har med barnehagane er dialog, e-post og i dei månadlege møta. I tillegg har barnehagemynde, som og er styrar og barnehageeigar, tilgang til alle dei administrative systema kommunen nyttar. Einingsleiar for barnehage rettleiar etter som behov melder seg. Dersom det er noko nytt i lovverket blir dette tatt opp styrarmøter. Som eksempel har barnehagemynde brukt mykje tid på ny Rammeplan for barnehagen, med særleg fokus på voksenrolla og å skape ei felles forståing og dei nye bemanningsreglane.
Fylkesmannen er gjort kjent med at det er gjennomført tilsyn i ein barnehage i 2016. Vi har fått dokumentasjon som syner grunngjeving for tilsynet og metodikk, inkludera
tilsynsdokumenta. I dei andre barnehagane er det ikkje ført tilsyn sidan 2013. Det er ikkje avgjerande at det gjennomførast tilsyn kvart år, men at det gjerast ut frå ei risikovurdering og eit behov. Vidare er det viktig at dei tilsynstema blir vald i forhold til risikovurderingane.
Barnehagemynde seier i intervjuet at dei rettleiar når det er behov for det. Fylkesmannen ser at det er ein liten kommune, med få barnehagar og det er tett kontakt mellom myndigheita og den enkelte styrar. Vidare seier barnehagemynde at dersom den enkelte styrer tar kontakt dersom de føler at dei er på grensa i forhold til loven og at dette blir følgt tett opp.
Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemynde gjennomfører rettleiing i tråd med sine risikovurderingar. Fylkesmannen har konkludert med at Nissedal kommune ikkje gjer risikovurderingar for tilsyn, og vi vil derfor ikkje kunne svare på om dei
gjennomfører tilsyn i tråd med sine risikovurderingar.
Deltema: Rettleiing
2.2.6 Er barnehagemyndes rettleiing basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova?
Barnehagemynde må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho gir
informasjon til barnehageeigarane om eigarpliktene i barnehagelova. Barnehagemynde må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemynde må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Rettleiinga skal vere frivillig for barnehageeigaren.
Barnehagemynde seier i intervju at dei tileignar seg nytt regelverk og er aktivt med på møter kor nytt regelverk vert presentert, og er på denne måten oppdatert på nytt lovverk og
rammeplan. Det bekreftast av styrarane i intervju at dei får oppdatert informasjon frå barnehagemynde.
I intervju seier barnehagemynde at dersom det er noko nytt i lovverket blir dette tatt opp på styrarmøter. Som eksempel har barnehagemynde brukt mykje tid på ny Rammeplan for
barnehagen, med særleg fokus på vaksenrolla. Det at mynde har rettleia og hatt fokus på voksenrolla syner at barnehagemynde har forstått kva den nye rammeplanen for barnehage gjenge ut på. Eit anna eksempel er arbeidet med ny pedagognorm og ny bemanningsnorm. Vi meiner at barnehagemynde har sannsynleggjort at rettleiinga er basert på oppdatert og
gjeldande forståing av barnehagelova.
Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndes rettleiing er basert på oppdatert og gjeldande barnehagelov.
Deltema: Tilsyn
2.2.7 Brukar barnehagemynde tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren?
Barnehagemynde skal bruke tilsyn som verkemiddel der det er nødvendig. Tilsyn er kontroll av om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova. Barnehagemynde kan bare føre tilsyn med forhold som er regulerte i barnehagelova. Tilsyn er utøving av offentleg myndigheit, og inneber å undersøkje praksis og påleggje endring av lovstridig praksis. I motsetning til rettleiing kan barnehagemynde gjennomføre tilsyn mot barnehageeigaren sin vilje. Vurderinga av om det er nødvendig med tilsyn, skal baserast på barnehagemynde si risikovurdering.
Tilsynsrapport frå 2016 syner at barnehagemynde har oppsummert og komme med pålegg.
Det er ført tilsyn i Treungen barnehage. Einingsleiar for skule seier i varsel om tilsyn med Treungen barnehage at ein veljar å føre tilsyn med den største barnehagen for å gjere
erfaringar en kan nytt i seinare tilsyn. Det er i varselet ikkje sagt noko om kva paragrafar ein vil føre tilsyn med.
Rapportering i BASIL viser at det ikkje er gjennomført tilsyn med dei andre barnehagane i åra 2013 til 2018.
2.2.8 Er barnehagemyndes tilsyn basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova?
For å gjennomføre tilsyn må barnehagemynde vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten.
Barnehagemynde må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren.
Barnehagemynde i Nissedal har ført tilsyn med Treungen barnehage i 2016.
Dokumentasjonen Fylkesmannen har fått inneheld skjema for utfylling i ulike fasar av
tilsynet, samt tilsynsrapport. Innhaldet i tilsynsdokumentasjonen er tilpassa dei paragrafane det føres tilsyn med. Tilsynet frå 2016 syner lovforståing på dei tema ein har ført tilsyn på.
2.2.9 Innhentar barnehagemynde informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova?
Barnehagemynde må ha nok og eigna informasjon om barnehagen sin praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova med forskrifter, jf. barnehagelova § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd. Det følgjer av forvaltningslova § 17 at barnehagemynde må opplyse saka så godt som mogleg før ho gjer vedtak.
Barnehagemynde har innhenta dokumentasjon som opplyser dei områda i Tilsynsskjema 1 som ein har etterspurt og som gjeld dei områda ein skal vurdere.
2.2.10 Vurderer og konkluderer barnehagemynde om
barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova?
For å sørgje for regelverksetterleving må barnehagemynde vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikkje innafor tema i tilsynet. For å kunne konkludere må barnehagemynde vurdere barnehagen sin praksis opp mot dei aktuelle rettslege krava, jf.
barnehagelova § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd.
Barnehagemynde i Nissedal kommune gjennomførte barnehagetilsyn i 2016. Ein barnehage blei valt fordi den var størst og ein var ute etter tilsynserfaring som skulle nyttas i seinare tilsyn. Dei andre barnehagane har ikkje hatt tilsyn sidan 2013. Det er framlagt dokumentasjon etter tilsynet. Dokumentasjonen viser skjema ein har nytta, varselbrev og tilsynsrapport. Det er forvaltningsmessige manglar i dokumenta. Det er mellom anna ikkje informert om retten til å klage ved avdekka brot på regelverket. Varselbrevet inneheld ikkje lovheimel og rettslege krav det skal førast tilsyn med. Når det gjeld val av tema i tilsynet (Tilsynsskjema 1) er det uklart om det ligg risikovurdering til grunn. Barnehagemynde sitt tilsyn med barnehagane er lovlegheitstilsyn. Barnehagemynde skal konkludere i sin tilsynsrapport om barnehagens praksis er lovleg eller ikkje. I rapporten frå 2016 gir barnehagemynde barnehagen pålegg, men det er utydeleg at det er lovbrot; «Barnehagen må ta ein gjennomgang på «gamle tilsette».».
Nissedal kommune vurderer og konkluderer ikkje på lovleg / ikkje lovleg i tilsynet.
2.2.11 Formidlar barnehagemynde sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren?
Barnehagemyndige må formidle sine vurderingar og konklusjonar frå tilsynet skriftleg til barnehageeigaren, uavhengig av om ho har avdekt brot på regelverket i tilsynet eller ikkje.
Der barnehagemyndigheita har avdekt brot på regelverket, vil det vere vanskeleg for
barnehageeigaren å endre praksisen sin utan å få vurderingane og konklusjonane frå tilsynet skriftleg. Der barnehagemyndigheita ikkje har avdekt brot på regelverket, tilseier likevel dei ulovfesta prinsippa om forsvarleg saksbehandling og god forvaltningsskikk at
barnehageeigaren har krav på å få vite kva for vurderingar som er gjorde i tilsynet, og kva for konklusjon barnehagemyndigheita har falle ned på.
Det er nødvendig med skriftleggjering av barnehagemyndigheita sine vurderingar og konklusjonar for å sikre etterprøvbarheit og likebehandling. Vidare er det nødvendig at den skriftlege rapporten blir formidla til barnehageeigaren for å sikre at barnehageeigaren sin rett til kontradiksjon blir teken vare på. Tilsynsrapporten inneheld konkrete beskrivingar av barnehagen og barnehagemyndigheita sine vurderingar og konklusjonar som det er viktig at barnehageeigaren får moglegheit til å uttale seg om.
Tilsynsrapport frå 2016 syner at barnehagemynde har oppsummert og komme med pålegg.
Vurderingar og konklusjonar blir formidla skriftleg til tilsynsobjektet.
2.2.12 Gir barnehagemynde pålegg om retting berre i dei tilfella der ho har konkludert med at eit forhold er ulovleg eller uforsvarleg?
Barnehagemynde kan ikkje gi pålegg om retting i andre tilfelle enn der ho har funne at eit forhold er i strid med barnehagelova med forskrifter, eller er uforsvarleg, jf. barnehagelova § 16 andre ledd første punktum.
I tilsynsrapporten etter tilsynet i Treungen barnehage er det gitt pålegg om at barnehagen må utarbeide kompetanseplanar. Det er ikkje eit krav i barnehagelova med forskrifter, at
barnehagen skal ha kompetanseplanar. Barnehagemynde kan ikkje pålegge barnehagen å rette dette.
2.2.13 Gir barnehagemynde ein frist for retting i pålegga sine om retting til barnehageeigaren?
Barnehagemynde må gi barnehageeigaren ein frist for å rette opp brot på regelverket som vart avdekt i tilsynet. Fristen må tilpassast typen og omfanget av brotet. Fristen skal ikkje vere lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeigaren skal kunne rette
regelverksbrotet, jf. barnehagelova § 16 andre ledd første og andre punktum.
Etter tilsynet i 2016 er det i rapporten gitt frist for retting av pålegg.
2.2.14 Følgjer barnehagemynde opp at brota på barnehagelova har blitt retta?
Barnehagemynde må forsikre seg om at barnehageeigaren korrigerer ulovleg praksis slik at praksis blir i samsvar med barnehagelova og forskrifter. Det går fram av merknadene til barnehagelova at barnehagemynde har ein valfridom knytt til bruk av pålegg, når ho har avdekt ulovlege forhold i barnehagen. Barnehagemynde har derimot ikkje ein valfridom knytt til at barnehageeigaren faktisk må rette det ulovlege forholdet, jf. barnehagelova § 8 første ledd. For å oppnå dette må barnehagemynde nytte pålegg eller rettleiing, jf. barnehagelova § 16 første og andre ledd.
I Fylkesmannens tilsyn får vi ikkje dokumentert rutinar for oppfølging av lovbrot og
avslutning av tilsyn. Nissedal kommune har ikkje en praksis i tilsynsarbeidet som sikrar at det er etablert lovleg praksis i barnehagen før ein avsluttar tilsynet.
Oppsummering – Barnehagemyndes bruk av § 16 Tilsyn
Barnehagemynde i Nissedal kommune gjennomførte barnehagetilsyn i 2016. Ein barnehage blei valt fordi den var størst og ein var ute etter tilsynserfaring som skulle nyttas i seinare tilsyn. Dei andre barnehagane har ikkje hatt tilsyn sidan 2013. Det er framlagt dokumentasjon etter tilsynet. Dokumentasjonen viser skjema ein har nytta, varselbrev og tilsynsrapport. Det er forvaltningsmessige manglar i dokumenta. Det er mellom anna ikkje informert om retten til å klage ved avdekka brot på regelverket. Varselbrevet inneheld ikkje lovheimel og rettslege krav det skal førast tilsyn med. Når det gjeld val av tema i tilsynet (Tilsynsskjema 1) er det uklart om det ligg risikovurdering til grunn.
Fylkesmannen vurderer at tilsyn frå barnehagemynde i Nissedal ikkje sikrar regelverksetterleving.
3 Politiattest
3.1.1 Rettslege krav
«Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd.
Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift.
Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet.» Jf. Forskrift om politiattest i barnehager Regelverket om politiattest ble fastsett i barnehagelova første gang i 1996 for å
utelukka at personar som er dømt for seksuelle overgrep mot barn får arbeide i barnehage.
Den siste endringa trådde i kraft 01.12.15. Det innebar at reglane blei harmonisert med de overordna rammene for barneomsorgsattester som følger av politiregisterloven. Dette betyr at ikkje kunn seksuelle lovbrot, men også valds-, rans- og narkotikalovbrot vil sjåast på
politiattestar etter barnehagelova. Seksuelle lovbrot vil gi et absolutt yrkesforbod. Ved tilsetting vil det være opp til arbeidsgivar å avgjere kva betydning de andre merknadene i politiattesten skal få.
Attesten vil også vise om vedkommande er siktet eller tiltalt etter dei reglane som gjelder på området. Inntil saken er avgjort vil vedkommande få et midlertidig tilsettingsforbod i
barnehagen, sjølv om dei formelt kan tilsetjast etter loven.
Med «Den som skal tilsettast fast eller midlertidig» meiner ein alt barnehagepersonale; faste, midlertidige, vikarar og sivilarbeidar uavhengig av kor korte arbeidsforhold det er snakk om.
Det går fram av forskrift om politiattest i barnehage § 2 at politiattesten skal leggast fram før tilsetting.
§ 19 andre ledd gir barnehageeigar og kommunen som barnehagemynde anledning til å krevje politiattest for personar som regelmessig opphelder seg i barnehagen, som for eksempel vaktmeister, reinhaldar og barnehagens eigar, eller denne sin nærståande. Også andre som har vesentleg innflytelse på barnehagens drift kan det krevjast politiattest. I vurderinga av om politiattest skal innhentast skal ein leggja vekt på om opphaldet eller innflytelsen gir vedkommande moglegheit til å være i direkte kontakt med barna, jf. forskrifta
§ 2.
Forskrifta utfyller barnehagelovas regler. I § 3 framkommer det at attesten ikkje skal være eldre enn tre månader når den leverast. § 4 seier at arbeidsgivar i utlysingsteksten skal gjere søkaren oppmerksam på at politiattest vil bli kravd ved tilsetting. Attesten skal kunn leggjast fram av den som får tilbod om tilsetting. I tilbodet skal det tas atterhald om at merknader på attesten kan føre til endringar i tilbodet om stilling. Det skal gå fram av tilsettingssakenes dokumenter at politiattest er levert.
Forskrifta § 6 seier at ved godkjenning av barnehage skal kommunen innhente politiattest frå barnehageeigar, eigar av barnehagens lokalar og deira familiemedlemmer dersom dei har anledning til å være i direkte kontakt med barna i barnehagen. Kommunen skal ikkje
nemnt over har levert attest med merknader skal kommunen også vurdere om ein skal avslå godkjenning. Kommunen skal heller ikkje godkjenne en barnehage der eigar skal arbeide og leverer attest med merknader som medfører yrkesforbod.
§ 7 seier at politiattesten skal oppbevarast utilgjengeleg for uvedkommande. Den skal makulerast når den er brukt til formålet den er innhenta for. Opplysningar som går fram av en politiattest er sensitive personopplysningar, og regelverket om teieplikt gjeld.
Forskrifta § 8 gir tilgang til å foreta en fornya vandelskontroll i samsvar med
politiregisterloven § 43. Dette gir arbeidsgivar eller kommunen som barnehagemynde ved behov moglegheit til å forsikre seg om at krava til vandel framleis er oppfylt. Det kan kunn innhentast opplysningar tilsvarande dei som gjekk fram av opphaveleg levert politiattest.
3.1.2 Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar
Fylkesmannen har undersøkt om kommunen som barnehagemynde, gjennom aktiv rettleiing og/eller tilsyn, ser til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk jf.
barnehagelova § 19.
Fylkesmannen har motteke eigenvurderingsskjema og dokumentasjon frå Nissedal kommune.
Dette, saman med intervju er grunnlag for Fylkesmannen sine vurderingar. Vi har undersøkt innlevert dokumentasjon og kontrollert den opp mot krav fastsett i barnehagelova.
Einingsleiar for barnehage har ansvar for alle arbeidsavtalar, og at politiattest og skjema for teieplikt er motteke før ein tilsett tek til i barnehagen. Barnehagemynde har møter med
styrarane ein gong i månaden der mellom anna politiattest kan være temaet. Barnehagemynde kontrollerer at det ved tilsettingar blir opplyst i utlysingstekst blir gjort klart at det vil bli kravd politiattest ved tilsetting. Barnehagemynde kontrollerer og at barnehageeigar sikrar at politiattesten ikkje er eldre enn 3 månader.
Barnehageeigar har rutinar på at ingen som skal jobbe i barnehagen tek til før politiattest er funne i orden. Barnehageeigar gir tilsett informasjon om at arbeidsavtala er grunnlaget for å søke politiattest. All dokumentasjon på motteke politiattest blir sendt til arkiv. Ansvarlege på arkiv makulerer attesten og dokumenterer at attesten er funne i orden. Stadfesting blir lagt i personalmappa med kopi til einingsleiar til orientering.
Før ein tilsett tek til i barnehagen går einingsleiar gjennom skjema «Sjekkliste for informasjon til nye tilsette» med den tilsette. Resten har den einskilde styrar ansvar for.
Barnehageeigar har ikkje rutinar når det gjeld reinhaldarar og vaktmeister.
Nissedal er ein liten kommune med 4 små barnehagar. Einingsleiar for barnehage er styrar, barnehageeigar og barnehagemynde. Det gir god oversikt, samtidig som det kan være utfordrande å skilje rollar og ansvar.
Fylkesmannen har tidlegare i denne rapporten konkludert med at tilsyn frå barnehagemynde i Nissedal ikkje sikrar regelverksetterlevelse. Politiattest er et tema i tilsynet frå 2016 og det er gitt pålegg, men det kan ikkje dokumenterast lukking av lovbrotet.
I eigenvurderingsskjemaet seier barnehagemynde at dei ikkje har funne rutinar for reinhaldarar og vaktmeister. Dette er eit lovbrot og har vært kjend over tid utan at
barnehagemynde har gjort noko med det. Forskrift om politiattest i barnehagar § 7 andre ledd er tydelege på at det kunn er dei som trenger opplysningane i en politiattest for å kunne ta stilling til tilsetting eller godkjenning av barnehage som bør få innsyn i denne. I Nissedal har arkivet ei rolle i behandlinga av politiattestar. Vi har ikkje fått opplysningar om at
barnehagemynde har gjort ei risikovurdering av denne praksisen. Fylkesmannen stiller spørsmål ved om barnehagemynde har rett lovforståing av reglene om politiattest.
Barnehagemynde påser ikkje regelverksetterleving når det gjeld barnehagelova § 19.
4 Konklusjon på tilsynet
Nissedal kommune har samla sett god oversikt over barnehagetilbodet. Det er god dialog med alle barnehagane. Einingsleiar for barnehage har gjennom administrative system, god kontakt og årleg rapportering i BASIL god oversikt over barn og bemanning i barnehagane. Felles kompetanse- og kvalitetstiltak gjennomførast.
Barnehagemynde i Nissedal er delt mellom einingsleiar for skule og einingsleiar for barnehage. Barnehagemynde sitt ansvar for å gjere risikovurderingar og ta i bruk dei
verkemidla ein har som barnehagemynde blir ikkje fullt ut gjennomført. Rettleiing blir i stor grad gjort «ad hoc» og ikkje skrifteleggjort. Tilsynet i 2016 framstår som ein test meir en ei lovlegheitsvurdering. At ein ikkje gjer risikovurderingar eller fører tilsyn kan kome av at einingsleiar for skule ikkje har nok kunnskap om barnehagane. Fylkesmannen har ikkje fått stadfesta nokre treffpunkt mellom einingsleiar for skule og styrarane/eigar. Ei anna årsak kan vere mangelfull rolle- og/eller lovforståing.
Det at det dagleg er personar i barnehagen som ikkje har levert godkjend politiattest eller som ikkje barnehagemynde har kunnskap om har levert politiattest er et alvorleg brot på
regelverket. Fylkesmannen ser svært alvorleg på at barnehagemynde over tid har vært kjend med dette utan å gripe inn.
5 Frist for retting av regelverksbrot
I kapitla ovanfor har vi konstatert at de ikkje oppfyller regelverket på alle område. Vi gir dykk frist til å rette regelverksbrota, jf kommunelova § 60 d.
Frist for retting er satt til 1. februar 2019 for pkt. 1 (under) og frist er satt til 1.
desember 2018 for pkt. 2 (under). Før fristen må de sende oss ei erklæring om at forholda er retta og i utgreiing om korleis brota er retta.
Dersom de ikkje har retta regelverksbrota før rettefristen, vil vi vedta pålegg om retting. Eit pålegg om retting er eit vedtak som de kan klage på jf. Forvaltningslova kapittel VI.
Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter at rettefristen er over:
1. Nissedal kommune skal påse at barnehagane i kommunen etterlev krava i barnehagelova, jf. §§ 8 og 16.
Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at
o Barnehagemynde i Nissedal kommune må gjøre risikovurderinger og vurdere tilsyn etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 16
2. Nissedal kommune som barnehagemynde må bruke dei verkemidla dei har etter barnehagelova til å påse at barnehaganes praksis er i tråd med § 19 i barnehagelova, med tilhøyrande forskrift. Kommunen må i sine vurderingar legge til grunn riktig lovforståing.
Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova § 18.
Vedlegg: Liste over dokumentasjon
Organisasjonskart over kommunen
Delegasjonsreglement
Oversikt over ansvarsoppgåver mellom barnehagemynde og barnehageeigar
Innkalling frå styrarsamling 26. februar -18.
Referat frå styrarsamling 26 februar -18
Innkalling til styrarsamling 19 mars -18.
Referat frå styrarsamling 19 mars -18.
Innkalling til styrarsamling 18 april -18
Referat frå styrarsamling 18.april -18
Innkalling til styrarsamling 30.mai -18
Referat frå styrarsamling 30.mai -18
Innkalling til styrarsamling 13.juni -18
Referat frå styrarsamling 13.juni -18
Vurderingsskjema
Reglement – nytilsette – Nissedal kommune
Sjekkliste for informasjon til nye tilsette i barnehagen
Rutine for godkjenning av barnehagar
Tilsyn 2016-spørjeskjema
Varsel om tilsyn
Plan for tilsyn
Tilsynsrapport – Treungen barnehage 2016
Varsel om tilsyn 2013
Budsjett og økonomiplan for Nissedal kommune 2018
Reviderte vedtekter januar 2018
Årsplan Kyrkjebygda barnehage
Brev til føresette vedr foreldrebetaling
Årsplan Haugsjåsund barnehage
Årsplan Treungen barnehage
Praktisk info Treungen barnehage
Beredskapsplan Treungen barnehage
Modellkommuneprosjektet
