Rammebetingelser for internasjonal konkurransekraft
Kjell J. Sunnevåg
Forskningssjef, Samfunns- og næringslivsforskning SNF
1. Innledning
Globalisering og liberalisering har vært et viktig stikkord i den økonomiske debatten de siste årene.
Meningene er delte - og uvanlig sterke. Faktisk så sterke at representanter fra ulike politiske grupperinger utenfor de etablerte politiske system har stilt seg opp på barrikadene igjen på måter som minner om studentopprørene på 60-tallet. Noen er væpnet med slagord – andre med mer håndfast væpning som murstein og desslike. I midten av 2003 var det G8-møte, og sentrum av Genève og Lausanne så ut som krigssoner etter harde kamper mellom voldelig ungdom og store politistyrker. Verdens handelsorganisasjon, WTO, holdt sitt 5. ministermøte i Cancun i
september, der liberalisering av verdenshandelen med mat står høyt på dagsordenen. Også der ble WTO-delegatene møtt av kraftige demonstrasjoner. Ellers kan man minne om opptøyene knyttet til EU-toppmøtet i Gøteborg i 2001.
Hva er bakgrunnen for disse sterke meningsytringene? Bak barrikadene står de som mener at sterkere økonomisk integrasjon er en forutsetning for økt økonomisk vekst. Disse arbeider med sikte på å fjerne nasjonale institusjonelle barrierer samt redusere kostnadene knyttet til
internasjonal varehandel, internasjonale pengestrømmer og flyt av arbeidskraft. Foran
barrikadene står de som mener at globalisering og internasjonalisering innebærer økt utbytting av den tredje verden, mer ustabilitet gjennom bedre muligheter for bl.a. valutaspekulasjon og svekkede sosiale rettigheter.
Siktemålet med dettet notatet er ingenlunde å søke et svar med to streker under i denne diskusjonen, heller å peke på noen utfordringer Norge står overfor i denne sammenheng. I utgangspunktet skulle Norge ha gode forutsetninger for å klare seg i et stadig mer globalisert marked. Men godt begynt er som kjent bare halvt fullendt, og mange utfordringer gjenstår. Ikke minst har vi også et ansvar for at de tilpasningsløsninger som velges i samsvar med våre politiske målsettinger både hva gjelder det nasjonale, den tredje verden og ivaretakelse av naturressurser og miljø, både innenfor og utenfor landets grenser.
Fokus i dette notatet vil være rettet mot utfordringer for å utvikle norsk konkurransekraft i en stadig mer globalisert verden. Først vil jeg se på sammenhengen mellom konkurransekraft og utfordringer for økonomisk politikk, herunder penge- og finanspolitikken samt skatte- og avgiftspolitikken. Videre vil jeg se på andre handlingsparametere så som utdannings- og forskningspolitikken og offentlige investeringer i infrastruktur. Når vi snakker om norsk konkurransekraft er det vanskelig å komme utenom at dette dreier seg om mer enn et sett av nasjonale handlingsparametere. I en verden der kapital, varer og mennesker flytter seg stadig lettere over landegrensene blir vi stadig smertelig påminnet om at det også dreier seg om relative rammebetingelser. Her er skattekonkurranse mellom land for å tiltrekke seg kapital en velkjent problemstilling. Utfordringer dette stiller oss overfor er tema for den siste del av notatet. Men aller først vil vi se nærmere på globalisering som begrep.
2. Norsk økonomisk politikk i en globalisert verden
I Hagen, et al. (2002) beskrives globalisering som et begrep som omfatter tre utviklingsprosesser.
For det første innebærer det en utvikling i retning av verdensomspennende markeder, kapital som flyter fritt mellom land, bedrifter som driver virksomheter på tvers av landegrenser uten å føle seg bundet til noe bestemt land, og enkeltpersoner som velger å bosette seg og jobbe der hvor de synes at de har de beste personlige utfoldelsesmulighetene. Globalisering innebærer også en teknologisk utvikling i retning av en verden der fysisk avstand betyr mindre enn før. For det tredje innebærer globaliseringsprosessen at nasjonalstatene ikke lenger er de sentrale politiske enheter. Den avgjørende politikkutformingen skjer enten på regionale eller lokale politiske arenaer. Globalisering av varehandelen er på ingen måte et nytt fenomen, men kombinasjonen av ny teknologi, nye produkter, avregulering og utvikling av regionale og internasjonale markeder der ”de fire friheter” gjelder: Frihet for fri strøm over grensene av varer, tjenester, kapital og personer/arbeidskraft. Slike ”friheter” regionalt og til dels globalt har ført til at globaliseringen skjøt fart ut over 90-tallet. Det er særlig internasjonale kapitalbevegelser i form av
bedriftsinvesteringer og rene finansielle kapitalstrømmer som har hatt en eksplosjonsartet vekst.
Også internasjonal tjenestehandel har hatt en sterk vekst, mens varehandelen har ligget noe etter.
Videre er internasjonal migrasjon ubetydelig sett i forhold til arbeidsstyrken. I Hagen, et al.
(2002) pekes det videre på at arbeidskraftbevegelsen mellom rike land faktisk er lavere enn den var for 30-40 år siden (side 12-13).
I utgangspunktet skulle Norge ha gode forutsetninger for å lykkes i en stadig mer globalisert verden. Vi har lange tradisjoner for internasjonal handel og står sterkt ressursmessig, både hva det gjelder petroleumsressurser, andre naturressurser og kapital. Men ikke minst
kunnskapsressurser er et område hvor Norge står sterkt. I Norge er det 23,3% av befolkningen som har fullført universitets- eller høyskoleutdanning. I Norden ligger Finland høyest med 25%, mens Danmark ligger lavest med 18,4%.1
Imidlertid er det flere grunner til å advare mot å tro at vår sterke ressursbase kan være en
sovepute i lengden. For det første er det mange som mener at etterspørselsveksten fremover først og fremst vil være rettet mot høyteknologiske produkter og tjenester samt forbruksvarer og forbrukerrettede tjenester. Dette er områder hvor Norge har svake tradisjoner. Den andre
pekefingeren har med virkninger av petroleumsvirksomheten og petroleumsformuen å gjøre. Per 30. juni 2003 var markedsverdien av petroleumsfondet på hele 775 mrd. NOK.
1 Tall for 2001, kilde: SSB
Inntil for et par år siden brukte vi alle våre oljeinntekter - i hovedsak på å øke den offentlige sektors virksomhet. I de årene som er gått etter at oljeinntektene begynte å strømme inn over landet, er staten og kommunene blitt Norges største arbeidsgivere. Staten er landets desidert største kapitalist, den største eier, den største investor. Dette har vært en utvikling som har gått på bekostning av privat virksomhet. Norsk konkurranseutsatt industri har i lengre tid vært under nedbygging. Spesielt i de siste årene har tapet av konkurransekraft vært betydelig. Men selv om situasjonen, sammenlignet med EU som vist i tabellen under, ikke avtegner noen krise, er det all grunn til å se fremover.
Finanspolitikken, det vil si de politiske beslutninger som fastsetter statens inntekter og utgifter, er nå underkastet den såkalte handlingsregelen. Handlingsregelen innebærer at Stortinget har bundet seg til ikke å bruke de løpende oljeinntekter til å dekke sine budsjettutgifter, men tillater seg bare å inntektsføre en viss årlig avkastning av Petroleumsfondet. Likevel, selv med handlingsregelen er det grunn til å tro at konkurranseutsatt virksomhet, bortsett fra olje- og gassvirksomheten, også i årene fremover vil tape til fordel for skjermet og offentlig sektor. Samtidig vil vi ha vedvarende
relativt høyere lønnskostnader i forhold til andre land. Dette er det som enkelte økonomer har kalt ”The curse of natural resources” (se for eksempel Sachs og Warner (2001)). Det er ikke vanskelig å se at dette representerer en fare for fortsatt tap av relativ konkurranseevne. Klovland, et al. (2003) peker på at erfaringsgrunnlaget tilsier at slike økonomier ofte får redusert sin langsikte vekst- og velstandsutvikling fordi den midlertidige rikdommen har bidratt til dårlig ressursutnyttelse over tid.
I denne sammenheng er det viktig å merke seg at konkurransearenaene utvikler seg gjennom globale og regionale markeder. Norske arbeidstakere vil på stadig flere områder møte
konkurranse fra mobile arbeidstakere i et stadig større europeisk arbeidsmarked. Vår oljerikdom og en stadig større offentlig og skjermet sektor har til nå dempet mye av effekten av
industrinedbyggingen som har funnet sted. I Klovland, et al. (2003) spørres det om
petroleumsformuen står i fare for å bli en ”soveputeeffekt” ved at velmente tiltak i form av sjenerøse overføringer har sin motpost i form av at man mister grepet i struktur- og
tilbudssidepolitikk.
På den annen side har rikdommen gitt en rekke positive effekter for det norske samfunn. Og i forhold til mange andre land som har fått uventet rikdom, har Norge også vist relativt god disiplin. Imidlertid vil den samlede effekten av lavere oljeaktiviteter i årene fremover og løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten og avkastning fra petroleumsfondet gjøre at vi i lengden ikke vil bli skjermet for de ubehagelige konsekvensene av industriavviklingen. Samtidig vet vi at nedbygging eller utflytting av industri i stor grad er prosesser som ikke uten videre kan
gjenopprettes. Det tar lang tid å skape ny alternativ verdiskaping i konkurranseutsatt virksomhet den dagen petroleumsvirksomheten igjen blir marginal i norsk økonomi. Mange har pekt på at vi derfor allerede nå må innrette politikken mot å reversere nedbyggingen av annen
konkurranseutsatt virksomhet. Dette er imidlertid ingen liten utfordring for en liten åpen
økonomi, som på den ene siden må forholde seg til det internasjonale, konkurransepregede markedet, og på den andre siden ønsker å bevare og utvikle det norske velferdssamfunnet.
Spørsmålet er så hvordan finans- og pengepolitikken skal utformes for å møte disse
utfordringene. Finanspolitikken omfatter de retningslinjer staten følger i sin økonomiske styring av landet. Den skaffer seg inntekter gjennom skatter og avgifter, og hvordan pengene skal fordeles, fastsettes i statsbudsjettet. Talsmenn for den nåværende og den forrige regjering, samt sentrale representanter for partene i arbeidslivet, har tatt til orde for en forholdsvis stram
finanspolitikk som kan gi grunnlag for en pengepolitikk med redusert rente og en inntektspolitikk som støtter opp under ønskene om å unngå en fortsatt forverring i konkurranseevnen.
Selv om handlingsregelen åpner for hensyntagen til konjunktursituasjonen - noe statsbudsjettet for 2004 bærer preg av - er det pengepolitikken, basert på et fleksibelt inflasjonsmål, som er det primære stabiliseringspolitiske virkemiddelet. Klovland et al (2003) peker på at en slik
arbeidsdeling er i tråd med hva som er vanlig internasjonalt, og at det synes som om det er regjeringens intensjon å videreføre denne strategien. La oss derfor ta for gitt denne
arbeidsdelingen, og at en stram finanspolitikk er ønskelig på sikt, ikke minst for å unngå at offentlig virksomhet fortsatt ekspanderer på bekostning av privatvirksomhet. Dermed er det naturlig at oppmerksomheten rettes mot utformingen av pengepolitikken.
Debatten om norsk pengepolitikk har i hovedsak dreid seg om den skal innrettes mot et
inflasjonsmål eller en stabil valutakurs. Stabil valutakurs var det styringsmålet som ble benyttet frem til 1999. Dette styringsregimet innebærer at sentralbanken setter opp renten når kronen er svak og ned når den er sterk. Å styre etter et inflasjonsmål innebærer at innenlandsk stabilisering og fremtidig forventet inflasjon betyr alt for Norges Banks rentesetting. I et slikt system setter
sentralbanken typisk opp renten i oppgangstider mens renten settes ned i nedgangstider. De siste årene har Norges Bank fulgt et inflasjonsmål.
I løpet av 2002 ble imidlertid denne politikken utsatt for sterk kritikk fra sentrale aktører i norsk økonomi. Utgangspunktet var en usedvanlig sterk kronekurs, noe som skapte store problemer for norsk eksportvirksomhet. Nedleggelser, trusler om utflytting av virksomhet fra Norge og økt arbeidsledighet fyrte opp under kritikken. Noen kritikere var opptatt av at sentralbanken ikke tok tilstrekkelig hensyn til utviklingen i kronekursen når den fastsatte renten. Andre pekte på at sentralbanken ikke i tilstrekkelig grad tok inn over seg de signaler som økt ledighet innebar med hensyn til fremtidig inflasjon, og at styringsrenten ble satt ned for sent. Senere har styringsrenten blitt satt ned i syv omganger, fra 7,0% i desember 2002 til 2,5% ni måneder senere. I samme periode har prisen på euro variert mellom 7,3 og 8,2 NOK/EUR. Dette er vist i figuren under.
I retningslinjene for pengepolitikken av mars 2001 står det at man skal ta sikte på en årlig prisstigning på 2,5%. Videre skal pengepolitikken bidra til å stabilisere valutakursen. Stabile valutakurser gir gode rammevilkår for økonomiske beslutninger i internasjonalt
konkurranseutsatte næringer. Spørsmålet er hvordan dette kan oppnås.
Fra midt på 1970-tallet til midt på 90-tallet var konjunkturutviklingen i Norge og EU ut av fase.
Norske eksportbedrifter var råvareorientert, særlig var oljesektorens gradvise innfasing i norsk økonomi avgjørende. Det har også blitt pekt på finanspolitikkens og dereguleringen av
finansmarkedene på 80-tallet sin rolle i denne sammenheng. Forskutteringen av store oljeinntekter på
slutten av 70-tallet ga en kraftig utgiftsvekst over offentlige budsjetter. På 80-tallet var norsk økonomi preget av store oljeinvesteringer. Dette kombinert med frislippet av kredittmarkedene gjennom finansmarkedsdereguleringen påvirket norsk økonomi inn over 90-tallet. Samlet sett ga dette en systematisk annen konjunkturutvikling enn landene i kontinental-Europa.
Dette har vært bakgrunnen for en hovedinnvending mot et norsk ØMU-medlemskap. Imidlertid pekes det i en analyse i Mandag Morgen (nr. 2, 13. oktober 2003) på at i de siste årene har norsk økonomi i EU vært i harmoni. Videre påpekes det at uten store og egenskapte rystelser er det all grunn til å tro at konjunkturene i Norge og EU vil fortsette å være i takt. Petroleumsfondet og handlingsregelen vil bidra til å sikre en stor grad av stabilitet. Samtidig ligger de største
oljeinvesteringene bak oss, og avkastningen på fondet vil svinge i takt med europeisk økonomi. I analysen pekes det videre på at Norge ikke er så spesiell som vi liker å tro, og at
hovedinnvendingen mot et ØMU-medlemskap ikke lenger er holdbar.
Det er flere fordeler ved en helt fast kronekurs mot euro. Noen av disse er relatert til
forutsigbarhet og transaksjonskostnader. Det er helt åpenbart at vekslingskostnader vil falle - eller helt bortfalle dersom euro ble norsk valuta. Næringslivet vil også helt klart dra nytte av den forutsigbarhet en fast valutakurs vil innebære. En stabil valutakurs fremholdes av
næringslivsledere som et viktig rammevilkår for fremtidig verdiskaping i Norge. Andre fordeler som det har blitt pekt på er at dette vil kunne bidra til å disiplineres av partene i arbeidslivet ved at sammenhengene mellom lønnsoppgjør og konkurranseevne ble langt klarere enn i dag.2 Det er mulig å oppnå full stabilitet i forhold til euro uten å innføre den, men slike løsninger anses imidlertid for lite realistiske. På sikt er medlemskap i EU og innføring av euro det mest realistiske redskapet for å oppnå disse fordelene. Dette innebærer imidlertid en avveining mellom flere forhold enn kun næringslivets konkurransevilkår.
3. Skatter og avgifter
Skatte- og avgiftssystemet skal ivareta proveny- og fordelingshensyn og bidra til en effektiv utnyttelse av naturressurser, arbeidskraft og kapital. Et stadig viktigere hensyn i utformingen av skattepolitikken er nettopp globalisering. Globalisering innebærer økt mobilitet av kapital, og etter hvert også arbeidskraft. Dette setter begrensninger på hvilke skattefundament som kan beskattes relativt hardere enn andre land. Handelslekkasje over svenskegrensen er et talende eksempel på dette. Videre vil selvsagt internasjonale forpliktelser innebære at skatte- og
avgiftspolitikken i andre land legger begrensninger både på skatte- og avgiftsnivået i Norge og på hvordan vi kan utforme enkelte skatte- og avgiftsformer.
Hvis vi først tar et lite tilbakeblikk 15 år tilbake i tid, husker vi at Aarbakke-utvalget la grunnlaget for skattereformen av 1992. Dette var en gjennomgripende og prinsipielt fundert reform av inntektsbeskatningen, særlig innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen.3 Bakgrunnen for utvalgets arbeid var bl.a. en observasjon av at skattemotiverte investeringer førte til en relativt lav avkastning på investert kapital på fastlands-Norge. Sentrale prinsipper for skattereformen var blant annet å legge vekt på brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser.
2 Mandag Morgen, nr.2, 13. oktober 2003, side 17.
3 Jf. NOU 1989: 14 ”Bedrifts- og kapitalbeskatningen - en skisse til reform”.
Etter 1992 er skattesystemet blitt endret en rekke ganger, delvis på bekostning av de prinsippene som skattereformen bygde på. I januar 2002 ble det igjen nedsatt et utvalg som skulle se på skattesystemet på nytt – Skauge-utvalget. Utvalgets innstilling er presentert i NOU 2003: 9. Det er flere forhold som gjorde det nødvendig å se på skattesystemet på nytt. For det første var det viktige områder som ikke ble endret gjennom skattereformen av 1992, blant annet
formuesbeskatningen, boligbeskatningen og særregler for primærnæringene. For det andre ble delingsmodellen endret flere ganger etter 1992, hovedsakelig i en retning som økte satsforskjellen i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter. Dette førte til økte spenninger i skattesystemet og at økte ressurser ble benyttet til skattetilpasninger heller enn produktiv virksomhet. Stadige endringer i skattelovgivingen utover 90-tallet innebar også en direkte undergraving av prinsippene som Aarbakkeutvalget bygget på. Flere betydelige endringer i skattereglene ble vedtatt for så å bli reversert kort tid etter; blant annet avskrivningssatser, utbytteskatt og konjunkturavgift på bygg.
Samlet sett bidrar dette til å undergrave de målsettinger som økonomer holder som sentral i forhold til utformingen av et skattesystem, nemlig forutsigbarhet. Hyppige endringer har neppe bidratt til at norske eller utenlandske investorer oppfatter Norge som et stabilt og forutsigbart skatteregime.
Økonomer fremholder gjerne også en annen sentral målsetting for skattesystemet: nøytralitet.
Nøytralitet innebærer at skattesystemet i minst mulig grad skal påvirke aktørenes handlinger.
Derigjennom minimeres velferdstapet knyttet til skatteleggingen. Nøytralitet omfatter spørsmål som berører både nivå og utforming. Nivå vil i en globalisert verden også være et spørsmål om relativt nivå.
I NOU 2003: 9 pekes det på at internasjonale sammenligninger av skattenivå og skattesatser i ulike land viser at:
• Bedriftsbeskatningen er forholdsvis moderat i Norge, både målt ved bedriftenes gjennomsnittlige effektive skattesatser og effektive marginalskattesatser.
• Norge kommer også relativt godt ut når bedrift og eier ses under ett, fordi Norge, i motsetning til de fleste andre OECD-land, ikke skattlegger utbytte og tilbakeholdt overskudd dobbelt.
• Norge har i motsetning til de fleste andre land en formuesskatt som bidrar til å øke den samlede beskatningen av kapital. På den andre siden er fast eiendom gjennomgående høyere beskattet i andre land enn i Norge.
Likevel kan det være noen utfordringer å peke på i denne sammenheng. For det første er det et spørsmål om bedriftsbeskatningen skal rettes inn mot nøytralitet eller vekst. I Klovland, et al.
(2003) poengteres det at et flatere skattesystem kan ha positive effekter på innovasjonstakten i norsk økonomi som ikke er fanget opp i tradisjonelle modeller. Dette gjør forfatterne på bakgrunn av arbeider av Lee og Gordon (2003), som med utgangspunkt i et stort utvalg av land bl.a. finner at en reduksjon i bedriftsskattesatsen med 10% kan øke BNP-veksten med så mye som 0,7%.
Klovland, et al. (2003) mener at dette også er et argument for å se på formuesskatten.
Formuesskatten i Norge ligger høyere enn i de gjenværende OECD-land som fortsatt har
formuesskatt. I regjeringens budsjett både for 2003 og for 2004 er imidlertid et av målene å fjerne fordelsbeskatningen av boliginvestering. For perioden 1985-2001 utgjorde boliginvesteringer om lag 1/3 av bruttoinvesteringene i fastlands-Norge.
Et problem med fordelsbeskatningen av boligbeskatning er at den er vanskelig å begrunne på en forståelig måte. Dermed utsettes den for et kontinuerlig politisk press, til tross for at fagøkonomer
er klare på vridningseffektene av å beskatte boligkapital vesentlig lempeligere enn for eksempel bankinnskudd. Å lette boligbeskatningen ytterligere vil føre til ytterligere overinvestering i eiendom, på bekostning av andre spareformer, og som kan bidra til å kanalisere kapital til produktive investeringer. Særlig i en tid hvor kapital blir mer mobil vil det være viktig å prioritere immobile skattefundament fremfor mobile.
Det er flere uheldige sider ved formueskatten i et internasjonalt perspektiv. Klovland, et al.
(2003) peker på at denne skatteformen for det første kan gi uheldige likviditetsutslag for bedrifter i oppstartsfasen siden skatten faller på verdier og ikke inntekt. Dette kan påvirke entreprenørers evne til å ta risiko og derigjennom påvirke nyskapings- og vekstevne i økonomien. For det andre faller formueskatten på kapital som er internasjonalt mobil. Insentivene til investeringer i Norge vil således være negativt korrelert med formueskattens størrelse. Særlig er finanskapitalen svært mobil internasjonalt. Som påpekt over er imidlertid fast eiendom gjennomgående høyere beskattet i andre land enn i Norge. En konklusjon er således at regjeringen heller enn å redusere boligbeskatningen i Norge bør skjerpe den, på beskatning av lempeligere beskatning av mobile innsatsfaktorer.
En side ved internasjonalisering er at rammebetingelsene må tilpasses en virkelighet med mobile innsatsfaktorer. Dette virker begge veier. På den ene siden kan ikke Norge over tid ha
rammebetingelsen som innebærer et disinsentiv for at mobile innsatsfaktorer finner veien til Norge, på den annen side vil ikke andre land som vi konkurrerer med akseptere at norske rammebetingelser legger grunnlaget for at norske bedrifter konkurrerer på bedre vilkår – og motsatt. Dette innebærer også - i utgangspunktet - et redusert regionalpolitisk handlingsrom.
Utbyggingen av Snøhvit-feltet er et eksempel som inneholder alle disse ingrediensene. Først klaget miljøvernorganisasjoner norske myndigheter inn til Eftas overvåkingsorgan ESA på bakgrunn av det de mente var skattemessige insentiver spesifikt rettet inn mot å realisere utbyggingen. Løsningen ble en tilpasning av regelverket slik at tilsvarende skatteregler ble gjort gjeldende for alle tilsvarende typer utbygging av LNG-anlegg i Norge. Deretter ble norske entreprenørmiljøer tatt på sengen da det viste seg at et spansk verft gikk seirende ut av anbudskonkurransen for en vesentlig del av utbyggingen. Beskyldningene om juks og skjulte subsidier haglet.
Et annet eksempel er den differensierte arbeidsgiveravgiften. Eftas overvåkingsorgan ESA har slått fast at den differensierte arbeidsgiveravgiften i Norge er i strid med EØS-avtalens vilkår for statsstøtte. ESA vil ikke lenger godta ordningen slik den er i dag, der landet er delt inn i 5 soner med fra null til 14,1 prosent arbeidsgiveravgift. Dagens ordning må derfor legges om.
Regjeringen har argumentert for at det er nødvendig med en tre års gradvis overgang til full avgift. Budsjettforslaget for 2004 legger opp til en slik gradvis opptrapping, samt inneholder flere kompensasjonstiltak.4 Regjeringen har gjort det klart at de økte avgiftsinntektene skal
tilbakeføres til distriktene. Finnmark og Nord-Troms er imidlertid fortsatt sikret null arbeidsgiveravgift. For resten av landet har regjeringen arbeidet med en rekke kompensasjonstiltak for de berørte områdene - i tillegg til overgangsordningen.
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
4 Regjeringen har lagt vekt på at privat næringsvirksomhet så langt som mulig skal beholde den fordelen som ligger i dagens differensierte arbeidsgiveravgift. Statsstøtteregelverket tillater at et samlet støttebeløp til et foretak på inntil 100 000 euro over tre år, kan gis fritt uten ESAs godkjennelse. Regjeringen foreslår videre å innføre en ordning med direkte transportstøtte. Ordningen vil kompensere for en del av merkostnadene til transport for bedrifter som har en perifer beliggenhet. Merkostnadene må dokumenteres for hvert enkelt foretak. Transport over 350 km til og fra, samt innenfor virkeområdet for differensiert avgift, vil få transportstøtte.
Det er god grunn til å ta utgangspunkt i at det vil bli stadig vanskeligere å opprettholde skattemessige særvilkår som tar sikte på særbehandle næringsvirksomhet ut fra regionale kriterier.
4. Direkte virkemidler
Om internasjonale avtaler legger begrensninger på det nasjonale og regionalpolitiske
handlingsrommet, er der fortsatt en rekke handlingsparametere tilgjengelig for å sikre gode og likeverdige rammebetingelser for internasjonal konkurransekraft. Utgangspunktet for å drøfte slike offentlige virkemidler bør imidlertid være godt faglig fundert.
Et viktig direkte virkemiddel er utdannings- og forskningspolitikken. De norske
forskningselitesentrene tar sikte på å kopiere den danske suksessen på grunnforskningssiden. Det er for tidlig å si noe om effekten, men dette kan vise seg å være et av de viktigste
forskningspolitiske grep i Norge på lang tid. Her vil jeg imidlertid se spesielt på en ordning som har vært på plass noen år, og som nå skal evalueres, nærmere bestemt SkatteFUNN. SkatteFUNN skal stimulere til forskning, utviklingsarbeid og nyskaping – i foretaket alene, i samarbeid med andre foretak eller sammen med FoU-institusjoner. Tilsvarende ordninger er implementert i andre land. SkatteFUNN gir søkerbedriften et fradrag i skatt på inntil 20% av kostnadene til et godkjent FoU-prosjekt etter nærmere regler. SkatteFUNN retter seg mot norske bedrifter, og den øvre grensen er på 4 millioner kr pr. år ved prosjekter i egen bedrift. Alle bedrifter i Norge kan søke.
Mindre bedrifter får 20% fradrag. Større bedrifter får 18 % fradrag. Definisjonen på små bedrifter er at to av tre vilkår under må være oppfylt: i) omsetningen må være lavere enn 80 millioner kroner, ii) balansesummen må være mindre enn 40 millioner; eller iii) bedriften må ha færre enn 100 ansatte.
Myndighetene støtter FoU på en rekke måter, ikke minst gjennom finansieringen av grunnforskning på universitetene og høyskolene. En viktig begrunnelse for også å støtte forskningen i bedriftene, for eksempel gjennom skattemessig fradrag for slike utgifter, er de eksterne effekter som kan være knyttet til slik virksomhet. Eksterne effekter er virkninger som en bedrift ikke tar inn over seg i sin vurdering av lønnsomheten av FoU. Dette kan føre til for lav FoU i samfunnsøkonomisk forstand, derav skattemessige eller andre insentiver som innebærer en form for subsidiering. Klyngeeffekter nevnes ofte som et eksempel i slike sammenhenger.
Spørsmålene relatert til SkatteFUNN - og tilsvarende ordninger - er flere. For det første er det viktig å vite om ordningen representerer en subsidiering av virksomhet som bedriftene ville ha gjennomført uansett. For det andre er det et spørsmål om de eksterne effektene av FoU- aktivitetene er av en slik størrelsesorden at de rettferdiggjør ordningen. Hvis ikke disse
spørsmålene kan besvares bekreftende er det all grunn til å se på alternative virkemidler ut fra en målsetting om å kanalisere knappe ressurser dit de kaster mest av seg.
Et annet område myndighetene har betydelig handlingsrom innenfor, i motsetning til skatte- og avgiftspolitikken, er offentlige investeringer i infrastruktur. Med infrastruktur menes en organisasjons eller et samfunns underliggende struktur og rammeverk. Når man snakker om infrastrukturen i et land eller en region, menes vanligvis det nett av fysiske anlegg som danner grunnlaget for virksomhet, for eksempel veier, havner, lufthavner, kraftverk, jernbane,
telekommunikasjonsmidler og andre vitale serviceanlegg i et samfunn. Infrastruktur av denne typen har høye faste og små marginale kostnader, og betegnes ofte som naturlig monopol. Dette
er da også bakgrunnen for et sterkt offentlig engasjement i forhold til å finansiere infrastruktur.
Infrastruktur, om det nå dreier seg om transport til vanns, lands, luft eller elektronisk påvirker bedrifters kostnadsstruktur på en direkte måte. En funksjonell og effektiv infrastruktur er av stor betydning for verdiskapingen i landet på flere måter. For det første legger samferdsel beslag på store ressurser, ikke minst i Norge. For det andre er billig og rasjonell transport avgjørende for at økonomien for øvrig skal fungere tilfredsstillende. Infrastrukturen binder landet sammen og knytter Norge til utlandet. Effektiviteten i infrastrukturen er dessuten viktig for næringslivets konkurransevilkår i forhold til andre land og blir således viktig for å opprettholde økonomisk vekst i landet. I NOU 2001: 29 henvises det til en undersøkelse der International Institute for Management Development (IMD) har spurt topp- og mellomledere i næringslivet om hvordan de oppfatter den tradisjonelle infrastrukturen i sitt eget land. I figurene under gjengis resultatene for noen av landene.
FIGUR3
Det ser altså ut til at Norge har noen gjenstående utfordringer på dette området sammenlignet med andre land. For næringslivet er det viktig at den ønskede infrastrukturen er tilgjengelig og tilfredsstiller krav til presis og sikker levering til en konkurransedyktig pris. Det er også viktig at utviklingen av infrastrukturen er tilpasset de behov som til ulike tider gjør seg gjeldende. Her har myndighetene en utfordring, ikke minst i forhold til en nøktern vurdering ut fra
samfunnsøkonomisk lønnsomhet av alle de ”gode” tiltak som til enhver tid dukker opp.
5. Utdanning
Jeg har tidligere presentert tall som viser at Norge ligger på topp både i nordisk og europeisk sammenheng hva gjelder utdanningsnivå. Det er helt klart dette kan være et godt utgangspunkt for å møte de utfordringer Norge står overfor. Men det er samtidig grunn til å stille flere kritiske spørsmål før man setter i gang en storsilt konvertering av petroleumsformue til kunnskapskapital.
For det første er det viktig å spørre om det er rett type kompetanse det investeres i. For det andre er det viktig å spørre om vi får god nok avkastning på de pengene som investeres i utdanning i Norge.
Figuren under viser prosentvis endring i registrerte studenter ved universitetene etter fagområde
mellom høstsemesteret 1996 og 2000. Fagområder med størst vekst domineres av farmasi, medisin og psykologi med henholdsvis 53, 60% og 36% vekst, dvs. fagområder rettet inn mot omsorgssektoren. Unntaket er fiskerifag med 59% vekst. Matematisk-naturvitenskaplige fag har en negativ endring på om lag 1% i perioden, og studentene her utgjør i 2000 14,5% av den samlede studentmassen.
Det er mange faktorer som påvirker fordelingen av søknadene til høyere utdanning. Til en viss grad er valg av yrke påvirket av det man kan kalle motepåvirkede trender. Men også mer fundamentale faktorer påvirker valgene. Forventninger til utviklingen i det fremtidige
arbeidsmarkedet vil alltid være en sentral faktor. Relative lønnsforskjeller mellom ulike yrker spiller også en rolle. Videre vil innretningen av utdanningsinnhold og lærernes
utdanningsbakrunn i grunnskole og videregående utdanning spille inn. Sist, men ikke minst vil prioriteringer med hensyn til utdanningstilbud og -kapasitet på universitet og høyskole være en viktig faktor. For eksempel er den store økningen i antall studenter på medisin resultatet av en bevisst satsing på utdanningskapasitet.
Dette innebærer at det er flere variabler myndighetene kan påvirke dersom det anses som
nødvendig i forhold til fremtidige nasjonale utfordringer i forhold til hva vi skal leve av som nasjon
i fremtiden. Men det er viktig å være klar over at det tar lang tid før denne typen satsinger gir utslag i internasjonalt konkurransedyktige og levedyktige næringer og arbeidsplasser.
Det andre spørsmålet er om vi får god nok avkastning på de pengene som investeres i utdanning.
Det er gode grunner til å stille dette spørsmålet. En undersøkelse i regi av OECD viser at Norge er i topp i OECD sammenheng med hensyn til andelen av brutto nasjonal produkt som investeres i utdanning, men under midt på treet i forhold til hva vi får igjen for pengene, målt i
elevresultater. Dette er vist i figuren under.
Vi ser av figuren at det ikke er slik at lave kostnader til utdanning er synonymt med dårlige elevprestasjoner. Norge har for eksempel mer enn dobbelt så høye kostnader per elev som Korea, men dårligere elevprestasjoner. Nå skal man være klar over at sammenligningsgrunnlaget nok er noe urettferdig i figuren over. Innretningen av utdanningen vil være vesensforskjellig mellom land, ikke minst ut fra de utfordringer landet står overfor. Norge har på 80-tallet hatt en innretning som har beveget seg fra realfagene mot samfunnsfagene. Det innebærer selvsagt at elevprestasjoner målt langs dimensjoner som matematikk og andre naturvitenskaplige fagområder vil bli relativt dårligere. Men dette trenger ikke være uheldig, det kan være at avkastningen av utdanningen øker i forhold til fagområder som samsvarer med samfunnets behov i den fasen det befinner seg i. Imidlertid vet vi at på sikt er det en utfordring for norsk økonomi å reversere nedbyggingen av norsk konkurranseutsatt virksomhet. Dette innebærer andre satsinger i utdanningen enn de vi har sett på de siste tyve årene.
Samtidig vil det være behov for å sikre at utdanningen er effektiv, i den forstand at man får mest mulig igjen for de pengene som investeres i sektoren. Det har vært utført en rekke studier som ser på sammenhengen mellom pengebruk og utdanningskvalitet. Resultatene synes å peke i retning av at en av de viktigste tingene vi kan bruke pengene på er lærerkvalitet. Dette impliserer flere ting. For det første må læreryrket kunne tilby betingelser som gjør at det tiltrekker seg de beste kandidatene. For det andre må det aksepteres at det stilles krav til resultater for at gode
betingelser og jobbsikkerhet kan opprettholdes. Her står myndigheter og ikke minst lærerorganisasjonene overfor noen utfordringer i forhold til tradisjonelle tankemønstre.
6. Næringspolitikken
Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.
Offentlige inngrep i form av næringsstøtte kan legitimeres i de tilfeller der markedene svikter og dermed ikke klarer å oppfylle samfunnsoppgaver som det er betalingsvilje for. I jordbruket er det først og fremst eksistensen av kollektive goder som kan legitimere inngrep (kulturlandskap, matvareberedskap og spredt bosetting), men det er gode grunner til å spørre om næringsstøtten til denne sektoren i omfang og innretning er tilpasset behov og målsettinger for sektoren. I
nasjonalbudsjettet er næringspolitikken fortsatt karakterisert ved relativt store overføringer til jordbruket. Men for å få et samlet bilde av næringsstøtten for denne sektoren må man også ta i betraktning den direkte støtten som gis gjennom jordbruksavtalen og den indirekte støtten som skjer gjennom skjerming. I Klovland, et al. (2003) vises det til tall fra OECD, som viser at overføringene til jordbruket i gjennomsnitt utgjorde 19,6 mrd. kroner for perioden 1998-2000.
Dette innebærer at hvert av de 79 000 årsverkene mottar en støtte på kr. 247.000 per år. For 2001 er den samlede støtten til jordbruket i Norge anslått til 67% av produksjonsverdien. Støtten til jordbruket i Norge målt som andel av produksjonsverdien i 2001 var mer enn dobbelt så høy som OECD-gjennomsnittet. Bare i Sveits utgjorde støtten til jordbruket en høyere andel av
produksjonsverdien enn i Norge i 2001. I EU utgjorde støtten 34% av produksjonsverdien i jordbruket i 2001 (St.meld. nr. 1, 2003-2004). Nok en effekt av næringsstøtten og skjermingen av norsk landbruk er at u-land ikke finner det lønnsomt å eksportere landbruksprodukter til Norge, noe som peker tilbake til innledningen til dette notatet, og protestene mot internasjonale
handelsavtaler som bl.a. går på at slike avtaler er rettet inn mot fortsatt ivaretakelse av i-landenes behov.
All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. En høyere næringsstøtte enn det som kan begrunnes med samfunnsmessige
målsettinger knyttet til kulturlandskap, matvareberedskap og målsettingen om å bevare en spredt bosetting vil kanalisere flere ressurser til sektoren enn det som er ønskelig. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. For å unngå at jordbruksstøtten fortrenger fremveksten av andre næringer som er mer lønnsomme for samfunnet, er det derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling. I
internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTOavtalen om subsidier og utjevningsavgifter samt landbruksavtalen i WTO får stadig større
betydning for omfanget av og utformingen av næringsstøtten.
I denne sammenheng kan det nevnes at ministermøtet i regi av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) i Cancún, Mexico, nylig i sammenbrudd. På dette møtet har forhandlinger om en ytterligere liberalisering av handelen med jordbruksvarer vært et av de viktigste temaene. En viktig årsak til at det ikke ble oppnådd enighet i Cancún var at u-landene krevde større
handelsliberalisering enn det i-landene var villige til å innrømme. Møtet endte resultatløst, men det ble enighet om å fortsette forhandlingene. Før eller siden vil dette resultere i en ny
handelsavtale som vil representere store utfordringer for norsk landbruk. På den ene side vil dette innebære at handlefriheten til å utforme en nasjonal landbrukspolitikk i Norge bli betydelig redusert. På den annen side kan dette innebære nettopp det som skal til for å tvinge norsk landbruk til å foreta de tilpasninger som er nødvendig for at landbruket skal innse hvilke komparative fortrinn det skal spille på i en nasjonal og internasjonal sammenheng for å bli en levedyktig næring på sikt. Alle som har sett den produktdifferensiering blant annet fransk, gresk og italiensk landbruk spiller på, og som har sett mangfoldet presentert på Bøndenes dag i norske byer, vil innse at potensialet for norske tradisjonelle matvarer er betydelig. Tradisjonene og kreativiteten er der, det gjelder å skape spillerommet.
7. Oppsummering
I en stadig mer globalisert økonomi konkurrerer nasjoner i økende grad om å tiltrekke seg næringsaktivitet, kapital og arbeidskraft. I utgangspunktet skulle den pågående
globaliseringsprosessen være til fordel for Norge, ikke minst fordi kostnadene ved å flytte varer og tjenester mellom land reduseres, ved at tilgangen på ny teknologi og kunnskap øker og gjennom de positive virkningene av økt konkurranse for den samlede ressursbruken. Norge har også gode forutsetninger og tradisjoner for internasjonal konkurranse.
Det er en rekke forhold som har betydning for hvor attraktivt det er å investere i et land, herunder infrastruktur og nærhet til markeder, tilgang på naturressurser, den økonomiske politikken generelt, beskatningen i forhold til andre land, samt i hvilken grad rammebetingelsene er
forutsigbare og oppfattes å være stabile. I dette notatet har jeg sett nærmere på enkelte aspekter i forhold til å legge til rette for internasjonal konkurransekraft på sikt. Et sentral trekk er at det nasjonale handlingsrom i forhold til å utforme rammebetingelser som spesielt tilgodeser særlige næringer blir redusert. Et stikkord er harmonisering av skatter og avgifter mellom land som konkurrerer med hverandre. Videre legger internasjonal mobilitet av varer, kapital og arbeid føringer for hvor hardt enkelte skattefundament kan beskattes relativt til andre.
Dette innebærer at større vekt må legges på andre virkemidler når siktemålet er å skape rammebetingelser som legger grunnlaget for at norsk næringsvirksomhet kan utvikle seg til levedyktige næringer på sikt. Her vil en målrettet utdanningsstrategi være et viktig grep. Videre vil det være viktig å skape en konkurransearena som oppveier den ulempe det geografisk sett er å ligge i utkanten av Europa. Her kan offentlige investeringer i infrastruktur representere viktige grep. Endelig vet vi at nedbygging av næringsvirksomhet ofte er en irreversibel prosess, som innebærer til dels store kostnader. I den grad dette skjer, må det være ut fra at virksomheten ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, det vil si at ressursene kan benyttes mer lønnsomt i andre sektorer av økonomien. Dersom nedbyggingen skjer på grunn av kortsiktige svingninger i valutakurser, eller at norske rammebetingelser for øvrig oppfattes som lite stabile, har vi et problem – og en utfordring.
