Strategi
Publisert som del av Nasjonalbudsjettet 2008
Norges strategi for
bærekraftig utvikling
Strategi
Publisert som del av Nasjonalbudsjettet 2008
Norges strategi for
bærekraftig utvikling
Finansministerens forord
Regjeringen har bestemt at Norge skal være et foregangsland i arbeidet med bærekraftig utvikling. Derfor presenterte Regjeringen en ny strategi for Norges arbeid med bærekraftig utvikling i Nasjonalbudsjettet 2008. Vi ønsker at strategien skal få størst mulig utbredelse, og har derfor laget dette særtrykket.
Behovet for bærekraftig utvikling er satt på dagsorden fordi det er dyp fattigdom i mange utviklingsland, samtidig som presset på jordens økosystemer øker.
Forbruksmønsteret og ressursbruken i rike industriland er ikke bærekraftig.
Verdenskommisjonen for miljø og utvikling beskrev bærekraftig utvikling som en utvikling som ivaretar den nåværende generasjons behov uten å ødelegge
mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov. Utfordringen er å løfte millioner ut av fattigdom og samtidig sikre at våre etterkommere har mulighet til å nyte godt av tilsvarende livs- og levestandard som den vi har i dag.
Miljø- og utviklingsorganisasjoner, organisasjoner fra nærings- og arbeidsliv, kommuner og forsknings- og kunnskapsmiljøer har gjennom flere runder med høringer bidratt med innspill til strategien. Alle departementer har bidratt på sine områder. Som et viktig bidrag til strategien ba vi også svenske myndigheter foreta en evaluering av Norges politikk for bærekraftig utvikling. Mange av forslagene fra høringsrundene og evalueringen følges opp i den nye strategien.
Norges nye strategi for bærekraftig utvikling slår fast ambisiøse mål for Norges arbeid og vil være et viktig fundament for innsatsen vår i årene framover.
Oslo, desember 2007 Kristin Halvorsen Finansminister
Innhold
Innhold ... 5
1 Innledning ... 7
1.1 Bakgrunn... 7
1.2 Evaluering utenfra og bred høring av arbeidet med bærekraftig utvikling .... 8
1.3 Regjeringen gir ny giv til arbeidet med bærekraftig utvikling... 9
2 Bærekraftig utvikling er satt på dagsorden ...12
2.1 Ressurser og bærekraftig utvikling...13
2.2 Hvordan Norge kan bidra til global bærekraftig utvikling...14
3 Regjeringens prinsipper i arbeidet med bærekraftig utvikling ...16
3.1 Prinsipper for handling...16
3.2 Virkemidler i Regjeringens arbeid for bærekraftig utvikling...17
3.3 Oppdatering av indikatorsettet for bærekraftig utvikling ...19
4 Bærekraftig produksjon og forbruk ...20
4.1 Behov for endret produksjons- og forbruksmønster ...20
4.2 Store forskjeller i knappheten på natur- og miljøressursene ...21
4.3 Klimautfordringen ...24
5 Økonomisk og sosial utvikling ...31
5.1 Befolkningsutviklingen ...31
5.2 Høy global økonomisk vekst ...33
5.3 Bistand, gjeldslette og handel...34
5.4 Utviklingen i ulikhet internasjonalt ...36
5.5 Ekstrem fattigdom på vei ned...37
5.6 Utviklingen mot andre tusenårsmål ...38
5.7 Den nordiske samfunnsmodellen...40
6 Regjeringens politikk på temaområdene i strategien ...43
6.1 Internasjonalt samarbeid for en bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom ...43
6.2 Klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger ...48
6.3 Biologisk mangfold og kulturminner...55
6.4 Naturressurser ...61
6.5 Helse- og miljøfarlige kjemikalier...68
6.6 Bærekraftig økonomisk og sosial utvikling ...70
6.7 Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen ...78
7 Bred medvirkning og oppfølging...80
7.1 Samfunnsansvar i næringslivet ...80
7.2 Lokalforvaltningens rolle ...82
7.3 Frivillige organisasjoner...83
7.4 Miljøinformasjon, den enkeltes rolle og bærekraftig forbruk ...84
7.5 Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser...85
7.6 Utdanning for bærekraftig utvikling...86
7.7 Oppfølging ...87
1 Innledning
1.1 Bakgrunn
I Soria Moria-erklæringen ble det lovet en ambisiøs politikk for miljø og
bærekraftig utvikling. Det er Regjeringens syn at Norge skal bli et foregangsland i dette arbeidet. Strategien skal gi retning for arbeidet med bærekraftig utvikling for Regjeringen, kommuner, organisasjoner, bedrifter og den enkelte. Den skal også mobilisere til felles innsats. På denne bakgrunn legger Regjeringen nå fram en oppdatert nasjonal strategi for bærekraftig utvikling.
Denne strategien erstatter både strategien for bærekraftig utvikling lagt fram av Utenriksdepartementet høsten 2002 og den nasjonale handlingsplanen for
bærekraftig utvikling (Nasjonal Agenda 21), lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2004.
Strategien fokuserer på hvordan Norge kan bidra til en bærekraftig utvikling
globalt, og på hvordan vi skal sikre bærekraftig utvikling nasjonalt. Temaområdene i strategien er:
1. Internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom 2. Klima, ozonlaget og langtransportert luftforurensing
3. Biologisk mangfold og kulturminner 4. Naturressurser
5. Helse- og miljøfarlige kjemikalier
6. Bærekraftig økonomisk og sosial utvikling
7. Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen
Dette er de samme temaområdene som i handlingsplanen, bortsett fra at sosial utvikling er føyd til økonomisk utvikling i temaområde 6. Regjeringen vil fokusere mer på den sosiale dimensjonen enn det som tidligere er gjort. Dette ivaretas bl.a.
ved å løfte fram den nordiske velferdsmodellen og dens betydning for god
utnyttelse av samfunnets ressurser, for høy sysselsetting, rettferdig fordeling og å møte utfordringene fra globalisering og miljøtrusler på en offensiv måte.
Strategien er delt inn i 7 hoveddeler. I den første delen gis videre en redegjørelse for evalueringen som er blitt gjort av Norges arbeid for bærekraftig utvikling og av hvordan Regjeringen har gitt ny giv til dette arbeidet. Bakgrunnen for arbeidet med bærekraftig utvikling omtales i del 2. Regjeringens prinsipper og myndighetenes virkemidler i arbeidet redegjøres for i del 3. Klima og bærekraftig produksjon og forbruk gis en bred omtale i del 4. Den internasjonale utviklingen økonomisk og sosialt beskrives i del 5, med vekt på utviklingen i FNs tusenårsmål. Også
betydningen av den nordiske velferdsmodellen beskrives her. Regjeringens politikk på temaområdene i strategien omtales i del 6. Del 7 handler om andre aktørers rolle i arbeidet for bærekraftig utvikling, om miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser og om oppfølgingen av strategien.
Siden handlingsplanen ble lagt fram høsten 2003, har mye av den resterende
vitenskapelige usikkerheten rundt klimaendringer blitt ryddet vekk. FNs klimapanel IPCC la i februar 2007 fram første del av sin 4. hovedrapport. Rapporten omhandler den naturvitenskapelige statusen på klimaområdet og underbygger at vi er inne i en
periode med menneskeskapte klimaendringer. Den globale gjennomsnitts-
temperaturen er økt med ¾ °C de siste 100 år, og temperaturøkningen akselererer.
Hvor store klimaendringene vil bli, og hvor store konsekvenser de vil få, avhenger av det videre globale forløpet for utslipp av klimagasser. Norge skal derfor støtte aktivt opp under arbeidet med snarlig å få i stand en ambisiøs internasjonal avtale om å redusere utslippene av klimagasser. Norge skal ta sin del av byrdene ved å gjennomføre en ambisiøs klimapolitikk. Fordi klima og bekjempelse av fattigdom er helt sentrale utfordringer for bærekraftig utvikling, har vi gitt disse temaene bred behandling i strategien.
Det er avgjørende at strategien følges opp. Strategien er ikke en strategi bare for Regjeringen. Den sier også hva ulike grupper bør gjøre for å bidra. Vårt mål er at strategien ikke bare følges opp av staten, men av kommuner, næringsliv,
organisasjoner, forskningsmiljøer og den enkelte.
Nasjonalbudsjettet er Regjeringens viktigste planleggingsdokument. Regjeringen vil her hvert år følge opp strategien. Nasjonalbudsjettet behandles av Stortinget, noe som vil bidra til å sikre kontinuitet i oppmerksomheten om arbeidet med bærekraftig utvikling. Strategien vil også følges opp i andre meldinger, og de ulike departementene skal følge den opp på sine ansvarsområder. På miljøområdet vil den blant annet følges opp i meldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, der en også finner en mer detaljert gjennomgang av
utviklingen, både nasjonalt og internasjonalt. I tilknytning til strategien er det bygget opp et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling. På oppdrag fra Finansdepartementet har Statistisk sentralbyrå en årlig oppdatering av
indikatorsettet som vil vise om vi har framgang mot målene vi har satt oss.
1.2 Evaluering utenfra og bred høring av arbeidet med bærekraftig utvikling
Regjeringen ønsket en evaluering utenfra av politikken for bærekraftig utvikling, som et ledd i utviklingen av strategien. Før sommeren 2006 ble det tatt kontakt med svenske myndigheter for å få dem til å bidra til dette. En ekspertgruppe med fem representanter fra Sverige og én fra Uganda overleverte i mars 2007 sin rapport til finansministeren og miljøvernministeren. En viktig bakgrunn for rapporten var en bred høring av norske organisasjoner og forskningsmiljøer i januar 2007. Rapporten ga en nyttig og kritisk gjennomgang av norsk politikk og virkemiddelbruk og kom med mange forslag til forbedringer.
Evalueringsgruppen mener at det er unikt internasjonalt og en god løsning å legge koordineringen av arbeidet med bærekraftig utvikling til Finansdepartementet, fordi det er viktig å se arbeidet i sammenheng med budsjettet. Gruppen sier det er bred støtte for Finansdepartementets rolle. Den legger vekt på at økonomiske
virkemidler som gir en effektiv miljøpolitikk, bør utnyttes bedre. Gruppen peker på at en bør gjennomgå hvordan en kan styrke hensynet til bærekraftig utvikling i offentlige beslutningsprosesser. Gruppen mener at en bør vurdere å opprette et nasjonalt råd for bærekraftig utvikling for å styrke arbeidet utenfor
regjeringsapparatet.
Gruppen peker på at Norge har en viktig rolle å spille i arbeidet med karbonfangst og lagring. Norge har betydelig virkemiddelbruk mot klimagassutslipp, men CO-
avgiften bør være mer lik på tvers av sektorer for å fremme kostnadseffektivitet, og det er også behov for en mer langsiktig strategi i klimapolitikken. Gruppen mener at virkemidlene på området biologisk mangfold ikke er tilstrekkelige til å stanse tapet av mangfoldet innen 2010, og at det er lærdommer å hente fra EUs arbeid med Natura 2000. Norge berømmes for sjenerøs bistandspolitikk, men det pekes
samtidig på at utviklingsland som ikke er blant de 50 minst utviklede, møter høye handelshindringer.
Bred deltakelse fra organisasjoner
Norske institusjoner og organisasjoner har bidratt til arbeidet med
bærekraftstrategien på ulike stadier. I en tidlig fase av arbeidet deltok de i en internetthøring om innretningen av arbeidet med strategien. I januar 2007 deltok de i en to dagers høring utført av den svensk-ugandiske evalueringsgruppen. Offentlig høring av utkastet til strategi og det tilhørende indikatorsettet for bærekraftig utvikling skjedde sommeren 2007. 46 institusjoner og organisasjoner avga høringsuttalelse. Mange instanser mener det er svært viktig at Regjeringen har utarbeidet en ny strategi og er enig i fokuset, temaene som behandles og målet om Norge som et foregangsland for miljø og bærekraftig utvikling. Regjeringen får ros for ambisiøse klimamål. Flere så utkastet som en forbedring i forhold til tidligere strategi og handlingsplan. Mange av forslagene fra høringsinstansene omhandlet betydningen av at strategien må følges opp, langsiktighet i politikken og
institusjonelle grep. Flere vil styrke kommunenes rolle i klimapolitikken. Mange mente at strategien må vektlegge utvikling av energiteknologi og reduksjon av klimagassutslipp i Norge. Flere var opptatt av hvordan Norge skal arbeide for internasjonale avtaler. Organisasjonene peker på alvorlige utfordringer innen
biologisk mangfold, og mener at det trengs en kraftig opptrapping på dette området.
Bistand og muligheten for fattige land til å få solgt sine varer er et tema som også opptar mange organisasjoner. Flere er opptatt av når Regjeringen vil oppfylle løftet fra Soria Moria-erklæringen om 1 pst. av BNI til utviklingsformål.
Høringsuttalelsene og sammendrag av disse ligger på Finansdepartementets hjemmesider.
1.3 Regjeringen gir ny giv til arbeidet med bærekraftig utvikling Regjeringen følger opp målet i Soria Moria-erklæringen om å gjøre Norge til et foregangsland for miljø og bærekraftig utvikling. Den har i stor grad fulgt opp anbefalinger fra evalueringsgruppen og innspill fra norske organisasjoner som har vært opptatt av en ambisiøs klimapolitikk, bistand og bedre handelsvilkår for fattige land, biologisk mangfold og miljø og samfunnsansvar i offentlig og privat
virksomhet.
Regjeringen la i juni 2007 fram en klimamelding med svært ambisiøse mål for norsk klimapolitikk.
Norge vil arbeide for en ambisiøs internasjonal klimaavtale hvor alle land deltar.
Den nye avtalen bør inkludere internasjonal skipsfart og flytrafikk, utslipp fra avskoging, samarbeid om teknologi og om tilpasning til klimaendringer. Avtalen bør bygge på prinsippene fra Kyotoprotokollen, og en vesentlig del av kostnadene bør bæres av industrilandene.
Regjeringen har fremmet et forslag til et klimakvotesystem for perioden 2008 – 2012, som gjør at en større andel av klimagassutslippene blir omfattet av
økonomiske virkemidler. I 2008-budsjettet følges klimapolitikken opp gjennom en rekke tiltak:
- Miljø- og energiavgifter øker, mens andre skatter og avgifter reduseres. Det foreslås å øke CO2-avgiften for innenriks luftfart og grunnavgiften på fyringsolje. Omleggingen av bilavgiftene videreføres.
- Det foreslås å bevilge 505 mill. kroner til kjøp av klimakvoter og det bes om en fullmakt til å inngå avtaler om kjøp ut over dette på inntil 3 600 mill. kroner.
Regjeringens visjon er at Norge skal være en miljøvennlig energinasjon og være ledende innenfor utviklingen av miljøvennlig energi. Satsing på
energieffektivisering, fornybar varme og fornybar elektrisitet er sentrale elementer i denne politikken:
- Grunnfond for energieffektivisering og fornybar energi ble opprettet med et innskudd på 10 mrd. kroner i 2007 og vil gi en avkastning på 431 mill. kroner i 2008. Regjeringen foreslår i tillegg å bevilge 200 mill. kroner over budsjettet for 2008 til fornybar energi. Regjeringen tar sikte på å innføre en ny
støtteordning for produksjon av elektrisk kraft fra fornybare energikilder fra 1.
januar 2008.
- For 2008 foreslås det bevilget 995 mill. kroner til videre arbeid med CO2- håndtering på Kårstø og Mongstad og drift av Gassnova SF, en nettoøkning på 265 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2007.
Regjeringen øker bistanden til fattige land og bedrer markedsadgangen for fattige utviklingsland.
- Regjeringens budsjettforslag for 2008 innebærer offisiell utviklingsbistand (ODA) på 22 290 mill. kroner, tilsvarende 0,98 pst. av anslått BNI. Dette innebærer en nominell økning på 1 540 mill. kroner fra 2007.
- Regjeringen foreslår å øke satsingen på miljørettet utviklingssamarbeid med et ekstra krafttak på klima med 400 mill. kroner i forhold til 2007. Innsatsen på de øvrige områdene i handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid foreslås styrket med 75. mill kroner.
- Regjeringen foreslår at 14 nye land med lavt inntektsnivå får samme tollfrie adgang til det norske markedet som de 50 minst utviklede (MUL). I tillegg foreslås visse tollreduksjoner for øvrige utviklingsland. Regjeringen har økt oppmerksomhet på kapasitetsbygging for handel i utviklingsland.
Regjeringen la i juni fram en handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Handlingsplanen innebærer at:
- Miljøbelastningen knyttet til offentlige anskaffelser skal minimeres.
- Et nytt direktorat under Fornyings- og administrasjonsdepartementet,
Direktoratet for forvaltning og IKT som vil etableres 1. januar 2008, vil ha som en av sine oppgaver å følge opp handlingsplanen.
Stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand styrker arbeidet med biologisk mangfold. Det dreier seg om kartlegging og
overvåking, forvaltning og skjøtsel av vernede områder og om tilnærming til EUs Natura 2000. I 2008-budsjettet foreslås det å styrke følgende områder på
Miljøverndepartementets budsjett:
- Tiltak for kulturminner og kulturmiljøer
- Bruk, forvaltning og skjøtsel av verneområder og friluftsområder - Fjerning av miljøgifter og opprydding i sjøbunn
- Miljøforskning og miljøovervåking samt ulike klimatiltak
Bærekraftstrategien skal følges opp på ulike måter. Departementene er ansvarlig for oppfølging av strategien på sine områder. Bærekraft vil være et viktig tema i
stortingsmeldinger framover. Det dreier seg blant annet om Innovasjonsmeldingen og Perspektivmeldingen som skal legges fram høsten 2008.
Et viktig tiltak i oppfølgingen av bærekraftstrategien vil være å nedsette et
ekspertutvalg som skal utrede nærmere hvordan hensynet til bærekraftig utvikling og klima bedre kan inkluderes i offentlige beslutningsprosesser.
I Norge har det vært et godt og tett samarbeid mellom myndighetene og
organisasjoner om bærekraftig utvikling. Vi legger vekt på å videreutvikle dette samarbeidet, gjennom en ny møteplass der det legges vekt på samfunnsaktørenes roller og ansvar i oppfølging av strategien.
2 Bærekraftig utvikling er satt på dagsorden
Kampen mot fattigdom forblir en sentral utfordring for den rike del av verden så vel som for utviklingslandene. De senere år har spørsmål knyttet til
utviklingslandenes situasjon blitt løftet stadig høyere på den internasjonale dagsorden og drøftes nå regelmessig i fora som G8, OECDs Utviklingskomite og andre grupper av giverland. Ikke minst har FNs Tusenårserklæring, som ble vedtatt i 2000, bidratt til økt oppmerksomhet omkring verdens felles utfordringer i kampen mot fattigdom.
Den sentrale utfordringen er å løfte millioner av mennesker ut av fattigdom og samtidig sikre at våre etterkommere kan nyte godt av tilsvarende livskvalitet og levestandard som den vi har i dag. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, ledet av Gro Harlem Brundtland, sa det slik for 20 år siden: «En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov uten å ødelegge
mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov». Begrepet bærekraft slik det er forstått av kommisjonen, tar utgangspunkt i menneskelige behov og understreker solidaritet mellom generasjoner og globalt. Kommisjonen pekte på at veksten i verden måtte få nytt innhold for å sikre at utviklingen på lang sikt er innenfor naturens terskelverdier.
Brundtlandkommisjonen la til grunn at internasjonal fattigdom og jordas miljøtilstand er de to hovedutfordringene for å oppnå en utvikling som er
bærekraftig. Fattigdom og miljøødeleggelser har også vært de sentrale temaene i FNs arbeid med bærekraftig utvikling. Toppmøtet i 1992 (UNCED) vedtok Rio- erklæringen, med prinsipper for arbeidet med miljø og utvikling og en
handlingsplan for det internasjonale samfunnet – Agenda 21 – som siden har stått sentralt i arbeidet med bærekraftig utvikling.
At internasjonale fattigdomsutfordringer og truslene mot jordens miljøtilstand er hovedutfordringer, innebærer at arbeidet for bærekraftig utvikling i industriland som Norge må konsentreres om hvordan vi kan bidra til å løse disse globale hovedutfordringene.
FNs Tusenårsmål representerer sentrale mål for reduksjon av verdens fattigdom, jf.
boks 1 og er sentrale i mange lands arbeid med bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom.
Målene reflekterer at fattigdom har økonomiske, sosiale, og helse- og miljømessige dimensjoner. Toppmøtet i Johannesburg i 2002 videreførte i hovedsak linjene fra Rio samtidig som det ble satt nye konkrete mål:
- Halvering av andelen mennesker som ikke har tilgang til grunnleggende sanitære tjenester innen 2015.
- En betydelig reduksjon i tap av antall arter innen 2010.
- Minimalisering av bruken av miljø- og helsefarlige kjemikalier innen 2020.
Det ble også understreket at respekt for det kulturelle mangfoldet er én av flere forutsetninger for å kunne oppnå bærekraftig utvikling og sikre at utviklingen kommer alle til gode. Kulturarven er mange steder truet av ødeleggelse, og mindre språk- og kultursamfunn er under et økende press i en verden med økt integrasjon.
Tusenårsmålene er nyskapende også i den forstand at det er første gang den rike og den fattige del av verden sammen har inngått et forpliktende partnerskap for å fremme utvikling. Mens de 7 første målene representerer mål som
utviklingslandene selv har et hovedansvar for å nå – gjennom egne planer for fattigdomsreduksjon, gjennom et godt styresett, rettferdig fordeling og tilrettelegging av sosiale tjenester for egen befolkning – nedfeller det 8.
tusenårsmålet de forpliktelser den rike del av verden, inkludert Norge, har for å bidra til at disse målene faktisk kan nås. De rike landenes forpliktelser omfatter økt bistand, hensyn til de minst utviklede landenes særlige behov, bidrag til et åpent og regelbasert handelssystem, bidrag til å løse utviklingslandenes gjeldsproblemer, å sikre tilgang til rimelige medisiner og bidrag til å gjøre IKT og annen teknologi tilgjengelig.
2.1 Ressurser og bærekraftig utvikling
Brundtlandkommisjonen og tekstene som kom ut av Rio- og Johannesburg-
konferansene, bruker menneskelig velferd som målestokk for bærekraftig utvikling.
En sentral forutsetning for bærekraftig utvikling er dermed at samlede ressurser eller kapital i vid forstand – realkapital, menneskelig kapital i form av utdanning og kunnskap og natur- og miljøkapital pr. innbygger – minst opprettholdes over tid.
Historisk har velferdsutviklingen i Norge og andre land skjedd gjennom en sterk vekst i menneskelig kapital og realkapital på bekostning av naturen. Vi er blitt rikere og lever lenger, samtidig som natur og miljø er satt under betydelig press.
Boks 1 Tusenårsmålene
Høsten 2000 vedtok FNs Tusenårsforsamling en erklæring som stiller opp konkrete mål for bekjempelse av verdens fattigdom:
- Utrydde ekstrem fattigdom og sult - Grunnskoleutdannelse for alle
- Fremme likestilling og styrke kvinners stilling - Redusere barnedødelighet
- Forbedre mødrehelse
- Bekjempe hiv/aids, malaria og andre smittsomme sykdommer - Sikre en miljømessig bærekraftig utvikling
- Utvikle et globalt partnerskap for utvikling
De fleste av disse hovedmålene har tidfestete og konkrete undermålsettinger og indikatorer.
For eksempel er de to delmålene under hovedmål 1 å halvere andelen mennesker som lever på mindre enn 1 dollar om dagen innen 2015, og samtidig halvere andelen som sulter. Under hovedmål 7 er et sentralt delmål å halvere andelen mennesker uten tilgang til sikkert drikkevann innen 2015.
I mange sammenhenger kan det være rimelig å se på utviklingen i samlet kapital for å vurdere om utviklingen er bærekraftig, men ofte er det ikke mulig å erstatte nedbygging av miljøkapital med annen kapital. Natur- og miljøkapitalen står i en spesiell stilling, fordi man kan overskride naturens terskelverdier med uopprettelige følger slik at endringene blir irreversible. Klimaendringer, reduksjon i biologisk mangfold og endringer som følge av enkelte miljøgifter er eksempler på slike irreversible problemer. Norges politikk for en bærekraftig utvikling, herunder norsk miljøvernpolitikk, bygger derfor på mål som ses i forhold til naturens
terskelverdier.
Bærekraftig utvikling er først og fremst et globalt mål basert på solidaritet, både mellom generasjoner og mellom oss som lever i dag. Dette innebærer at
oppmerksomheten må rettes både mot verdens samlede ressurser eller kapital i vid forstand og mot hvordan disse ressursene er fordelt. I tråd med dette er det
vanskelig å tenke seg at utviklingen i et enkelt land kan kalles bærekraftig i en situasjon med store globale temperaturendringer, sterk stigning i havnivået og store, klimarelaterte folkeforflytninger. Samtidig er det ikke rimelig å karakterisere
utviklingen i et enkelt land som bærekraftig dersom det bygger ned naturressursene sine raskere enn det bygger opp øvrig kapital, noe som skjer i flere av verdens naturressursrike, men fattige land.
2.2 Hvordan Norge kan bidra til global bærekraftig utvikling
Norge er et lite land, men på enkelte områder har vi betydning i verdenssamfunnet langt ut over antall innbyggere. Vi er aktive når det gjelder gjeldslette, og vårt bistandsnivå er blant de høyeste i verden. Norge skal innta en mer offensiv holdning i det internasjonale arbeidet for å lette fattige lands gjeldsbyrde. Norge skal bidra aktivt til samarbeid mellom landene på miljøområdet og fremme internasjonal virkemiddelbruk som kvotesystemer og teknologisk samarbeid.
Tema som bistand, handel med utviklingsland og klimagassutslipp må ses i lys av en globalt bærekraftig utvikling. Samtidig har vi et ansvar for å ta vare på vårt eget samfunn. Sosiale og økonomiske utviklingstrekk i vårt eget land kan true eller støtte opp under målet om en bærekraftig utvikling. Store økonomiske forskjeller eller høy ledighet kan bidra til å svekke oppslutning om nødvendige tiltak. Vi må derfor ta vare på og videreutvikle fellesskapsløsningene innenfor den nordiske samfunnsmodellen, på måter som tar høyde for mangfoldet av mennesker, sikrer likeverdige muligheter for alle og bidrar til at den enkelte får utnyttet sine ressurser.
De fleste av politikkområdene og indikatorene i strategien kan ses både i et globalt og et nasjonalt lys. Hensynet til biologisk og kulturelt mangfold og hensynet til kulturminner vedrører det å ta vare på «vår del» av verdensarven. Alle land har en interesse av at andre land bidrar med sitt. Det er også bakgrunnen for ulike
internasjonale konvensjoner.
Mange av indikatorene og politikkområdene i strategien er omfattet av internasjonale konvensjoner eller protokoller, der Norge har konkrete mål og
forpliktelser: Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen, konvensjonen om biologisk mangfold, Granadakonvensjonen om arkitektur og Maltakonvensjonen om
arkeologiske kulturminner, ulike internasjonale avtaler vedrørende urfolk,
Montrealprotokollen om ozonlaget og LRTAP-konvensjonen og
Gøteborgprotokollen om sur nedbør, overgjødsling og bakkenært ozon.
Mange av de fattigste landene i verden har store råvareressurser som ikke har kommet befolkningen til gode. I tillegg har tappingen av ikke-fornybare ressurser ofte vært større enn investeringene i resten av samfunnet, slik at nasjonalformuen i vid forstand faller og utviklingen definitivt ikke er bærekraftig. I Norge har vi høy teknisk kompetanse på naturressurser, blant annet olje og gass. Vi har et godt lovverk, erfaring med institusjonsbygging, og vi har erfaring med å omdanne olje i bakken til andre former for kapital. Det er derfor betydelig interesse internasjonalt for Norges erfaringer som råvareprodusent. Flere og flere utviklingsland ber om råd og teknisk assistanse fra Norge. Her har vi viktige erfaringer å bidra med som få andre har. Dette er bakgrunnen for at Norge høsten 2005 lanserte programmet Olje for utvikling som skal bidra til overføring av kompetanse til utviklingsland.
Stern-rapporten peker på viktigheten av å utvikle en teknologi for å fange og lagre karbon. Den svenske gjennomgangen av Norges arbeid med bærekraftig utvikling peker på at Norge er i en unik posisjon til å bidra til utvikling av en slik teknologi som er viktig for verdenssamfunnet. I tråd med dette vil Norge arbeide aktivt for å bidra til å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2.
Statens Pensjonsfond – Utland er i ferd med å bli et av verdens største fond. Hva vi gjør gjennom fondet, har derfor både en direkte effekt og en viktig signaleffekt. Vi har etablert etiske retningslinjer som slår fast at fondet skal forvaltes slik at vi oppnår god avkastning over tid og dermed kommer framtidige generasjoner til gode. I tillegg pålegger vi oss som investor et medansvar for hvordan selskapene vi er investert i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene sine.
Retningslinjene angir utøvelse av eierrettigheter og utelukkelse av selskaper som virkemidler for å nå disse målene. Hvordan vi forvalter fondet, vil få stadig økende betydning, også ut fra et etisk perspektiv. Regjeringen har besluttet at de etiske retningslinjene skal evalueres innenfor denne stortingsperioden, for å sikre at de virker etter intensjonen.
Regjeringen forventer at alle selskaper tar samfunnsansvar enten de er offentlig eller privat eid. Regjeringen mener at norsk næringsliv bør vise et særskilt
samfunnsansvar ved å benytte de beste standardene tilgjengelig og sin beste praksis når de opererer i andre land, særlig i land der sosiale, etiske og miljømessige
forpliktelser står svakt. Regjeringen vil oppfordre land og selskaper til å slutte opp om internasjonalt anerkjente prinsipper og rapporteringsnormer slik at bedriftene kan etterprøves på sin innsats (slik som FNs Global Compact og Global Reporting Initiative, GRI). Norge er også en stor bidragsyter til FNs Global Compact.
3 Regjeringens prinsipper i arbeidet med bærekraftig utvikling
Behovet for en bærekraftig utvikling
Bærekraftig utvikling er satt på dagsorden fordi det er vedvarende fattigdom i mange utviklingsland samtidig som presset på jordens økosystemer øker.
Klimaendringer, overbeskatning av naturressurser og tap av biologisk mangfold er synlige tegn på dette. Vi har bare en klode. De rikeste delene av jordens befolkning belaster nå miljøet og ressursene så sterkt at andre ikke får rom for velstandsvekst uten at miljøets terskelverdier overskrides. På flere områder er disse grensene allerede overskredet. Miljø- og fattigdomsutfordringene krever endringer i produksjons- og forbruksmønstre for å redusere miljøbelastning fra økonomisk aktivitet. Forvaltningen av naturressursene må ivaretas gjennom en
økosystemtilnærming. Økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn må ses i sammenheng på tvers av sektorer og beslutningsnivåer. Hensynet til bærekraftig utvikling må ivaretas på alle politikkområder. Nedenfor presenteres Regjeringens prinsipper i arbeidet med bærekraftig utvikling.
3.1 Prinsipper for handling
Fred, menneskerettigheter, ytringsfrihet, likestilling og fravær av diskriminering på etnisk eller annet grunnlag er viktige verdier som understøtter arbeidet for en
bærekraftig utvikling både i rike land og i land under utvikling. Det er Regjeringens syn at en politikk for bærekraftig utvikling må bygge på:
Rettferdig fordeling
Vårt verdigrunnlag krever rettferdig fordeling både mellom de som lever i dag og mellom nåværende og framtidige generasjoner. Vi vil føre en politikk som bidrar til fortsatt økonomisk vekst, men denne må skje innenfor rammen av en bærekraftig utvikling, slik at ikke kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov blir undergravet. Regjeringen vil føre en politikk for å bekjempe fattigdom og redusere ulikhetene både i det norske samfunnet og internasjonalt. Regjeringen vil videreutvikle det norske velferdssamfunnet ved å satse på fellesskapsløsninger.
Internasjonal solidaritet
Fattigdommen i verden er en krenkelse av menneskeverdet, og kampen mot
fattigdom og for økonomisk og sosial utvikling, demokrati og menneskerettigheter er helt sentral. Verdens land har et felles, men differensiert ansvar for å motvirke de globale miljøproblemene. De rike land har hovedansvaret for slike problemer og størst økonomiske ressurser. Men ingen land, heller ikke de fattige, kan la være å ta miljøhensyn. Det skal være en nær sammenheng mellom det vi gjør nasjonalt og Norges innsats internasjonalt. Regjeringen vil fremme prinsippet om «tenk globalt – handle lokalt».
Føre-var-prinsippet
Miljøpolitikken skal bygge på føre-var-prinsippet om at der det er vitenskapelig usikkerhet, skal tvilen komme naturen til gode. Dette er i tråd med et langsiktig
perspektiv som respekterer naturens terskelverdier. Å unngå alvorlige, irreversible miljøendringer er avgjørende for å sikre en bærekraftig utvikling.
Prinsippet om at forurenseren betaler
Den som forurenser bør betale de reelle kostnadene ved skade på mennesker og miljø som de forvolder. Det at forurenseren betaler kan både redusere
miljøbelastning og bedre utnyttelsen av samfunnets øvrige ressurser. En konsekvent gjennomføring av et slikt prinsipp vil fremme miljøriktig atferd og sikre at
miljømålene nås til lavest mulig kostnad.
Felles innsats
Bærekraftig utvikling angår ikke bare myndighetene, men alle i samfunnet og krever en god dialog og felles innsats fra innbyggerne. Det er avgjørende at vi som forbrukere og deltakere i næringslivet velger miljøvennlig. Miljø og bærekraftig utvikling må tas opp i barnehage og skole, slik at barn og unge tidlig kan tilegne seg kunnskap om temaet. Det er også vesentlig å styrke relevant forskning for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag både for forvaltning, forbrukere og næringsliv.
Myndighetene har et ansvar for å ta i bruk effektive virkemidler, gi informasjon og legge til rette for miljøvennlige valg.
3.2 Virkemidler i Regjeringens arbeid for bærekraftig utvikling Det er knapphet på ressurser i verdenssamfunnet. Det er derfor svært viktig at innsatsen settes inn på de områder der den gir størst samfunnsnytte og slik at mål kan nås med lavest mulig ressursbruk. Dette er et sentralt utgangspunkt for Regjeringens arbeid med bærekraftig utvikling og gjør at vi kan sette oss høyere mål. På miljøområdet oppnås slik kostnadseffektivitet ved å sette ressursene inn på de områdene som gir størst miljøforbedring.
Internasjonalt samarbeid
Internasjonalt samarbeid er avgjørende for å nå globale bærekraftsmål og sikre en rettferdig byrdefordeling mellom land. Målet for Norges aktive internasjonale engasjement er å oppnå ambisiøse og forpliktende avtaler hvor flest mulig land er med. På klimaområdet er dette særlig presserende. Det er viktig at flere land enn i dag tar på seg forpliktelser og ansvar. Gjeldslette er et annet tiltak som krever medvirkning fra flere land for å få betydelig omfang.
Gjennom Nordisk råd deltar Norge aktivt i å følge opp og videreutvikle den nordiske strategien for bærekraftig utvikling. Gjennom sin velfungerende
samfunnsmodell og sine høye ambisjoner på bærekraftsområdet, kan de nordiske landene fungere som en positiv kraft både i og utenfor Europa.
EUs bærekraftstrategi og miljøarbeidet som skjer i EU er en viktig referanse i Norges arbeid med bærekraftig utvikling. Gjennom EØS-avtalen samarbeider Norge med EU- og EFTA-landene om utvikling og gjennomføring av regelverk på miljøområdet. På globalt nivå er samarbeidet innenfor FN, de multilaterale
bankene, det globale miljøfondet og WTO særlig viktig. FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) er det globale forumet for bærekraftig utvikling.
Økonomiske virkemidler
Miljøavgifter, omsettelige utslippskvoter og panteordninger er eksempler på økonomiske virkemidler. De økonomiske virkemidlene påvirker bedrifters og forbrukeres handlemåte ved å endre hvordan det lønner seg å opptre. De
økonomiske virkemidlene er styringseffektive hvis de brukes riktig, og bidrar til kostnadseffektive løsninger. Bedrifter og husholdninger vil av egen økonomisk interesse redusere bruken av avgiftsbelagte produkter. Likeledes vil økonomiske virkemidler stimulere til omstilling og teknologiutvikling. OECD anbefaler å styrke bruken av økonomiske virkemidler.
Administrative virkemidler
Direkte regulering er særlig aktuelt der det er fare for umiddelbar og alvorlig skade på miljø og/eller mennesker, eller der det spiller stor rolle hvor miljøbelastningen skjer geografisk. Forurensningsloven kan forby utslipp eller gi bedrifter et
utslippstak som begrenser deres utslipp av forurensende stoffer. Plan- og
bygningsloven er også viktig. God arealplanlegging kan gi et utbyggingsmønster som reduserer transportbehovet, bidrar til å ivareta det biologiske mangfoldet og hindrer nedbygging av dyrket jord. Mer effektive administrative prosesser er viktig, for eksempel for å få fram ny, fornybar energiproduksjon.
Forskning og utvikling
Forskning er nødvendig for å sikre kunnskapsbasen som skal ligge til grunn for bærekraftig utvikling. Regjeringens forskningspolitiske prioriteringer understøtter arbeidet for en bærekraftig utvikling, og den bevilger betydelige midler til relevant FoU. Norge har verdensledende kunnskapsmiljøer på en rekke felt. Norske forskere har deltatt aktivt i det internasjonale samarbeidet gjennom IPCC for å fremskaffe et kunnskapsgrunnlag om menneskeskapte klimaendringer. Norge vil også bidra med en egen utredning om konsekvenser for miljøet og naturressursene i nord av menneskeskapte klimaendringer (NorACIA). Norge tar et spesielt ansvar innenfor polarforskning, særlig innenfor miljøforskning. Norge har også tatt på seg å utvikle teknologi for å fange og lagre CO2. Slik teknologi kan være et viktig bidrag til å redusere klimautslipp internasjonalt. Forskning knyttet til utviklingsspørsmål bidrar til at Norge kan føre en politikk for fattigdomsbekjempelse basert på best mulig kunnskap.
Offentlige innkjøp
Gjennom innkjøp, energibruk, transport og avfallshåndtering m.m. påvirker staten og kommunene miljøet som forbruker, produsent, arealregulator byggherre og eiendomsforvalter. Ved planlegging av anskaffelser skal det tas hensyn til livssykluskostnader, miljømessige konsekvenser og universell utforming. Det er viktig at statlige og kommunale virksomheter etablerer rutiner og opparbeider kompetanse som grunnlag for å ta miljøhensyn ved innkjøp.
Konsekvensutredninger og konsesjonsbehandling
Konsekvensutredninger kartlegger konsekvensene ulike tiltak får bl.a. for miljøet.
Slike utredninger (eksempelvis utredningen av konsekvenser for miljø, fiskerier og samfunn av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten og Barentshavet) kan være av stor betydning for utforming av en helhetlig politikk for bærekraftig
utvikling. Plan- og bygningsloven inneholder bestemmelser om konsekvensutredninger av alle større utbyggingsprosjekter.
Bygging av anlegg for produksjon og overføring av energi krever konsesjon etter særskilt lovverk (energiloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven). I konsesjonsvurderingen skal alle fordeler og ulemper knyttet til tiltaket vurderes.
Tiltak som gis konsesjon, pålegges avbøtende tiltak for å redusere negative virkninger for miljø og andre samfunnsinteresser. Som grunnlag for
konsesjonsvurderingen inngår blant annet konsekvensutredninger gjennomført i hht. forskrift om konsekvensutredninger. Typisk vurderes tiltakets virkning på landskap, inngrepsfrie naturområder, biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljø, friluftsliv, reiseliv og reindrift og eventuelle andre vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn.
Tilrettelegging og informasjon
Miljøinformasjon er avgjørende for at den enkelte skal kunne ta miljøhensyn.
Myndighetene har plikt til å legge til rette for at den enkelte produsent og forbruker skal kunne opptre miljøvennlig. Loven om rett til miljøinformasjon pålegger
næringsutøver å gi informasjon om miljøkonsekvensene av sine produkter.
3.3 Oppdatering av indikatorsettet for bærekraftig utvikling For å følge med på om utviklingen går rett vei på ulike områder, har Regjeringen valgt å bruke indikatorer for bærekraftig utvikling. Indikatorsettet er blitt
gjennomgått. Det er bred støtte til hovedtrekkene i settet, men det har vært behov for enkelte justeringer for å knytte mål og indikatorer tettere sammen. Blant viktige endringer har vært å:
- Utvide antall land i indikator for handel til å omfatte alle minst utviklede land samt utviklingslandene samlet.
- I forbindelse med sur nedbør fokusere på Norges forpliktelser under Gøteborgprotokollen.
- Utvide indikatoren for bærekraftig fiskebestand til å omfatte sild i tillegg til torsk.
- Skifte ut indikatoren for petroleumskorrigert sparing, fordi den delvis overlapper med andre indikatorer og er vanskelig å formidle.
- Introdusere en indikator for inntektsforskjeller i Norge.
Generelt har det i høringsprosessen vært mange ønskemål knyttet til indikatorene.
Regjeringen er opptatt av å ivareta disse på en hensiktsmessig måte. Statistisk sentralbyrå bør i denne sammenheng fortsette å publisere fyldige analyser av indikatorene med relevant tilleggsinformasjon.
Flere høringsinstanser etterlyser indikatorer for bærekraftig forbruk. Regjeringen arbeider med å utvikle slike indikatorer. Det vil bli vurdert å inkludere en slik indikator i indikatorsettet ved neste anledning.
4 Bærekraftig produksjon og forbruk
Internasjonal fattigdom er på vei ned som følge av høy økonomisk vekst i mange folkerike utviklingsland. En rekke av disse landene har bred sosial framgang og sterk økning i forventet levealder. Den brede økonomiske veksten bidrar samtidig til økt press på det globale miljøet. Mens det er gjennomført effektive tiltak mot nedbrytingen av ozonlaget, er utfordringene knyttet til klima, tap av biologisk mangfold og utslipp av miljøgifter formidable. Betydelig avskoging i deler av verden er et problem som direkte bidrar til klimaendringer og redusert biologisk mangfold.
Det er avgjørende at framtidig verdiskaping skjer innenfor rammene av en
bærekraftig utvikling. En økonomisk utvikling bygget på bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre framstår derfor som et overordnet strategisk mål i arbeidet for bærekraftig utvikling. Dette krever at miljøbelastningen pr. produsert enhet
reduseres så mye at det oppveier virkningen av økt økonomisk aktivitet. En slik absolutt frakobling mellom økonomisk aktivitet og miljøbelastning står sentralt i FNs, OECDs, EUs og Nordisk Ministerråds arbeid for en bærekraftig utvikling.
4.1 Behov for endret produksjons- og forbruksmønster
Det er tre hovedkategorier av husholdningers forbruk som har spesielt store miljømessige konsekvenser: Bolig, mat og transport. Med økt inntekt følger økt boligareal, økt energibruk og økt andel elektrisitet i energiforbruket. De siste femten-tjue år har energiforbruket i boliger i Norge likevel vært noenlunde stabilt («frakoblet») på omtrent samme nivå som i andre nordiske land, men med en særlig høy andel elektrisitet og et stort potensial både for energiøkonomisering og for kraftig økt bruk av varmepumper, bioenergi og fjernvarme. Forbruket kan ventes å øke dersom prisene ikke øker. Andelen animalske produkter i matforbruket øker.
Dette bidrar til mer ressurskrevende matforbruk. Miljø- og ressursvirkningene av produksjonen av ulike matvarer har større miljøbetydning enn transportavstand. En relativt fast andel av husholdningenes tids- og forbruksbudsjett anvendes til
transport: Med stigende inntektsnivå blir denne andelen brukt til dyrere, raskere og mer miljøskadelige transportformer, som mer energislukende biler og flere og lengre flyreiser.
Det er behov for endringer i etterspørselen i retning mot mindre miljøbelastende varer og tjenester, økt ressurs- og energieffektivitet, mindre miljøbelastende energikilder og utvikling og bruk av mer miljøvennlige teknologier. Svak vekst i arbeidsstyrken i industrilandene kan føre til at den økonomiske veksten blir betydelig lavere enn den har vært de siste tiårene. Et sentralt spørsmål er hvorvidt befolkningen tar ut produktivitets- og velstandsøkningen i økt fritid og økt forbruk av tjenester med lav miljøbelastning eller i form av reiser, transport og materielt konsum med negative konsekvenser for miljøet. Både holdninger og økonomiske virkemidler kan påvirke denne utviklingen.
Ulike typer forbruk er i ulik grad miljøbelastende. OECD anbefaler derfor at virkemidler for bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre må settes inn så nær kilden for miljøskade som mulig, at en bør skille mellom ulike typer forbruk og rette virkemidlene mot de aktivitetene som gir miljøbelastning, snarere enn mot samlet forbruk. Det er viktig å endre produkter, infrastruktur og forbrukernes valg.
En riktig prising av ressurser og utslipp er helt avgjørende for å redusere
miljøbelastningen av produksjon og forbruk. Alle aktører i økonomien bør derfor stilles overfor de fulle kostnadene ved det de gjør, også kostnadene knyttet til forurensing og annen miljøbelastning.
For å oppnå endrede produksjons- og forbruksmønstre vil det derfor være nødvendig å øke bruken av miljø- og helsebegrunnede avgifter. Omsettelige utslippskvoter kan også utformes slik at effektene tilsvarer de fra avgifter.
Virkemidler som miljøavgifter, miljømerking og miljøvaredeklarasjoner, offentlig grønn innkjøpspolitikk, miljøhensyn i produktdesignfasen, livssyklusanalyse og miljøledelsessystemer kan spille en viktig rolle for å bidra til å redusere
belastningen av produksjon og forbruk. For å kunne sette tilstrekkelig ambisiøse miljømål og bruke økonomiske og andre virkemidler, er det nødvendig at
befolkningen både i Norge og i andre land er opptatt av og har kunnskaper om miljøet. Ellers vil det ikke være oppslutning om en tilstrekkelig ambisiøs politikk.
4.2 Store forskjeller i knappheten på natur- og miljøressursene Jordas beholdning av naturressurser er begrenset. Utfordringene på miljø- og
ressursområdet er store, men en må skille mellom de naturressursene som er knappe eller alvorlig truet og ressurser som lett kan erstattes.
De fornybare ressursene, som biologiske ressurser og komponenter i viktige økosystemer, er mest utsatt, både fordi de kan overutnyttes på en irreversibel måte og fordi ressursbildet, realprisutviklingen de siste tiårene og utsiktene framover tyder på at disse blir stadig knappere (jf. bl.a. OECD Environmental Outlook). Det gjelder fiskeressursene og havmiljøet, det gjelder tropiske skogområder, og det gjelder mange andre biotoper, for eksempel våtmarksområder som mangroveskog og korallrev.
Å sikre en miljømessig bærekraftig utvikling er tusenårsmål nr. 7. Ett av de tre delmålene er å integrere prinsipper om bærekraftig utvikling i landenes politikk og programmer og reversere tapet av miljøressurser. Andel av areal dekket av skog er en sentral indikator for dette målet. Omdanningen av skogareal til jordbruksland fortsetter i stort omfang, med rundt 13 millioner hektar pr. år, og bidrar blant annet med mellom 18 og 25 pst. av de menneskeskapte klimagasstilførslene globalt.
Samtidig plantes det mye ny skog, men de nyplantede områdene har ikke det samme biologiske mangfoldet som eldre skog. Nettotap av skog i perioden 1990 – 2000 var på 8,9 millioner hektar pr. år. I perioden 2000 – 2005 var nettotapet rundt 7,3 millioner hektar pr. år. Dette tilsvarer rundt 200 kvadratkilometer pr. dag eller mer enn hele Norges areal i løpet av 5 år. Fra tabell 1 ser en at nedgangen i
skogareal var svært stort i Latin-Amerika, Sørøst-Asia og Oseania, der skogarealet i utgangspunktet er stort.
Tabell 1 Andel av landareal dekket av skog, pst.
1990 2005
Nord-Afrika 1 1
Vest-Asia 3 3
Sør-Asia 14 14
Øst-Asia 17 20
Afrika sør for Sahara 29 26
Utviklete land 30 31
Samveldet av uavhengige stater 39 39
Latin-Amerika 50 46
Sørøst-Asia 56 47
Oseania 68 63
Verden 31 30
Kilde: United Nations The Millennium Development Goals Report 2007.
Gjennom de siste 15 – 20 årene har ressursknapphet, miljøvernpolitikk og bedre prising og forvaltning bidratt til å stabilisere eller til og med redusere det totale vannforbruket i mange land. Dette gjelder for eksempel både OECD-landene og Kina, på tross av høy økonomisk vekst. Selv om vannproblemene primært er nasjonale eller lokale forvaltningsproblemer, jf. UNDPs Human Development Report 2006, kan de mange steder være både store og alvorlige, og føre til konflikter.
Prisene på ikke-fornybare ressurser som metaller og andre mineraler har økt de siste årene, bl.a. som følge av rask vekst i etterspørselen fra Kina, som selv har lite slike ressurser. I et mer langsiktig perspektiv har likevel prisene reelt falt med rundt 1 pst. årlig. Lite tyder på at det vil være vesentlig knapphet på slike ressurser selv på lengre sikt. Metaller som jern og kobber kan for eksempel i noen anvendelser erstattes av aluminium, som utgjør 8 pst. av jordskorpa, og av silisium, som utgjør 47 pst. av jordskorpa og er en hovedressurs for moderne teknologier som
mikroprosessorer, solceller og optiske fibre. Ikke-fornybare ressurser kan dessuten i mange tilfeller oppnå en meget høy gjenvinningsgrad, avhengig av pris og
tilrettelegging. Av metallavfallet i Norge gjenvinnes nå 76 pst. Av blybatterier, elektrisk og elektronisk avfall, bildekk og glassemballasje gjenvinnes over 90 pst.
Jorda har store reserver av fossilt brensel, spesielt av kull, oljeskifer og tjæresand, og nesten ubegrenset tilgang på solenergi. Kostnadene ved utnyttelse av mange former for solenergi ligger imidlertid fortsatt langt over dagens kostnader ved produksjon av fossilt brensel, og verden står overfor en stor utfordring i å få til en overgang til karbonfrie og miljøvennlige energikilder, spesielt for å redusere menneskeskapte klimaendringer.
Over de siste 100 – 150 år har effektiviteten i bruk av energi gjennomgående økt med 1 – 1,5 pst. pr. år, eller tilsvarende halvparten av vekstraten i økonomien. Det skjer altså en betydelig frakobling, men ikke stor nok til at det totale forbruket går
ned. Det har vært en reduksjon i karbonintensitet i samme størrelsesorden, med en gradvis overgang fra ved og trekull til kull og deretter til olje, og etter hvert mer gass, kjernekraft og fornybare energikilder. Energibruken reflekterer bl.a.
teknologisk utvikling og en overgang fra vare- til tjenestekonsum med økende inntektsnivå. Norge har til tross for sterk økonomisk vekst hatt en klar nedgang i utslippene av bly, svoveldioksid, stoffer som bryter ned ozonlaget, lokale
forurensinger til vann og luft og av utslipp av fosfor og nitrogen til sårbare områder i Nordsjøen. Flere andre utslipp har økt, men ikke like raskt som BNP. Også
utslippene av klimagasser har falt i forhold til BNP, og siden 1990 har nedgangen i utslippsintensitet vært sterkere i Norge enn i de fleste andre industriland, jf. tabell 2. I Fastlands-Norge var det faktisk en nedgang i totale utslipp mellom 1990 og 2003.
Tabell 2 Endring i utslippsintensitet av klimagasser.
Vekst i BNP Utslippsendring Utslippsintensitet i 2004 1990 – 2004 1990 – 2004 Nivå Pst. av 1990
Australia 63,7 25,1 762 78
Canada 51,3 26,6 689 86
USA 56,7 15,8 587 77
Euro-området 33,8 2,7 345 78
Japan 22,4 6,5 304 89
Storbritannia 43,0 -14,3 303 61
Danmark 38,3 -1,1 276 74
Sverige 34,9 -3,5 199 73
Norge 60,7 10,3 187 71
Vekst i BNP og utslippsendring i pst., utslippsintensitet som antall tonn CO2-ekvivalenter pr.
million US dollar i 2005-priser og pst. av nivå i 1990 Kilde: OECD, UNFCCC og Finansdepartementet.
Norsk verdiskaping og produksjon går ikke bare til privat forbruk, men også til offentlig forbruk og til investeringer, ikke minst i bygninger og annen infrastruktur med lang levetid og betydelige miljøkonsekvenser. Store deler av norsk produksjon går til eksport, mye av norsk forbruk er basert på import, med miljø- og
ressursvirkninger i andre land. Regjeringen varsler i St.meld. nr. 26 (2006 – 2007) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand at det skal utvikles
indikatorer for å se på miljø- og ressursvirkningene av norsk forbruk for de viktigste forbrukskategoriene, bolig, mat og transport, og for sammenhengen mellom norsk forbruk og miljø i global sammenheng, ofte kalt Norges globale
«fotavtrykk». Beregninger fra Statistisk sentralbyrå tyder foreløpig på at slike eksport/importkorrigerte tall totalt sett er lavere både for norsk energiforbruk og for norske utslipp av klimagasser enn det som følger av en produksjonsbasert
beregningsmåte. Dette skyldes særlig at en del av den energikrevende produksjonen av metaller og petroleum eksporteres for å møte andre lands etterspørsel.
4.3 Klimautfordringen
Klimaet på kloden er i ferd med å endre seg, og det er menneskeskapte utslipp av klimagasser som forårsaker endringene. Spørsmålet er nå ikke lenger om
menneskelig aktivitet bidrar til å endre klimaet, men om hvor stor den irreversible skaden av klimaendringer blir for kloden. Siden den industrielle revolusjon har temperaturen på jorda allerede økt med rundt ¾ °C, og havnivået har steget med 17 cm. FNs klimapanel varsler ytterligere stigning i temperatur og havnivå, samt mer ekstremvær. Klimaendringene vil få svært alvorlige konsekvenser og vil ramme de fattige i utviklingsland hardest. Antall dødsfall på grunn av oversvømmelser, hetebølger, stormer og tørke vil kunne øke.
IPCCs 4. hovedrapport
FNs klimapanel IPCC la i februar 2007 fram den delen av sin 4. hovedrapport som omhandler den naturvitenskapelige status på klimaområdet. Rapporten skal danne et grunnlag for de internasjonale klimaforhandlingene. Delrapporten viser at vi er inne i en prosess med klart økende global temperatur, og at utviklingen i all hovedsak er menneskeskapt. Noen hovedkonklusjoner er at:
- Temperaturen på jorda har økt med 0,74 °C de siste 100 årene. Det er meget sannsynlig (over 90 pst.) at det meste av oppvarmingen de siste 50 årene er menneskeskapt. Klimaendringene skjer i større tempo enn tidligere antatt.
Temperaturen i Arktis øker nesten dobbelt så fort som gjennomsnittet for kloden.
- Ulike utslippsscenarier viser at den globale gjennomsnittstemperaturen ventes å øke mellom 1,1 og 6,4 °C de neste hundre årene. For de to neste tiårene ventes en økning på 0,2 °C pr. tiår.
- Temperaturen i havet har økt ned til minst 3000 meters dyp. Dette gjør at vannet utvider seg. At isbreer og snødekke minker på begge halvkuler, bidrar også til havnivåstigning. Havnivået ventes å stige med 19 – 58 cm i dette århundret.
- Havet har absorbert mer enn 80 pst. av varmen som er tilført det globale klimasystemet. Om den globale temperaturen fortsetter å stige, vil havets evne til å ta opp karbon reduseres. Dette vil igjen bidra til ytterligere
temperaturøkning.
Det forventes at årlig middeltemperatur i Norge vil øke med 2,5 – 3,5 °C de neste 100 år. Det ventes betydelig økning i nedbør og mer vilt vær. Norge vil trolig være blant de landene der de negative effektene av klimaendringer i utgangspunktet vil være moderate. Økt omfang av flom og skred, endrete vindforhold og økt havnivå kan kreve endringer i arealbruk. Mer nedbør kan gi økt tilsig til norske
vannkraftverk, endret temperatur kan ha betydning for energiforbruket.
I april 2007 la IPPC fram delrapporten om effekter av klimaendringer. Rapporten viser at klimaendringer vil ramme fattige land spesielt sterkt bl.a. gjennom hetebølger, oversvømmelser, vannmangel, redusert avling og ved at økt havnivå kan drive opptil hundretalls millioner mennesker på flukt. De fattige landene har også minst ressurser til å tilpasse seg klimaendringene. Landbruket, som er en sentral næring i utviklingslandene, er spesielt sårbart for klimaendringer.
I mai 2007 presenterte IPCC delrapporten om tiltak mot klimaendringer. Rapporten slår fast at om en skal greie å begrense temperaturøkningen til 2 – 2,4 grader, må konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på 445 – 490 deler pr.
million (ppm). For å nå dette må klimagassutslippene globalt reduseres med 50 – 85 pst. fra 2000 til 2050. Reduksjonen i utslippene må starte innen 2015. Rapporten anslår at tiltakene som er nødvendig for å oppnå en slik utslippsutvikling vil
redusere global økonomisk vekst med 0,12 prosentpoeng pr. år, slik at globalt BNP blir rundt 3 pst. lavere i 2030 og 5 – 6 pst. lavere i 2050 enn i en bane uten tiltak.
Høye kostnader ved å ikke handle mot klimaendringer
En annen omfattende rapport om klima ble lagt fram 30. oktober 2006 av den tidligere sjeføkonomen i Verdensbanken, Nicholas Stern. Rapporten ble skrevet på oppdrag fra det britiske finansdepartementet. Rapporten presenterer viktige
premisser for klimapolitikken globalt så vel som i det enkelte land og viser at løsning av klimautfordringen krever bred innsats.
I førindustriell tid var innholdet av klimagasser i atmosfæren 280 ppm. Stern-
rapporten peker på at den atmosfæriske konsentrasjonen av klimagasser vil fortsette å øke fra 430 ppm. i dag til 550 ppm. i 2035 og passere 635 ppm. i 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak mot utslipp av slike gasser. En slik utvikling vil ifølge rapporten gi store klimaendringer og betydelige økonomiske konsekvenser
tilsvarende en permanent reduksjon i globalt forbruk på mellom 5 og 20 pst. I den øvre del av intervallet er det blant annet tatt hensyn til helseeffekter og til mer ekstreme klimautslag som følge av tilbakekoplingseffekter – at klimaproblemene blir selvforsterkende. De økonomiske konsekvensene ventes å øke gjennom dette århundret og blir svært betydelige i det påfølgende århundret.
Rapporten argumenterer for at det vil være lønnsomt for verdenssamfunnet med tidlige og sterke tiltak mot klimaendringer for å unngå de verste utslagene.
Rapporten anbefaler en utvikling i globale utslipp av drivhusgasser som innebærer at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på 550 ppm. En slik utvikling tilsvarer en forventet langsiktig økning i temperaturen på 3 °C
sammenlignet med førindustriell tid. Stern-rapporten kommer også med klare anbefalinger om virkemiddelbruk, som vist i boks 2.
Stern-rapporten tar utgangspunkt i at en bane for globale utslipp som stabiliserer konsentrasjonen av drivhusgassene under 550 ppm. kan realiseres dersom globale utslipp når en topp om 10 – 20 år og så faller 1 – 3 pst. årlig til et nivå i 2050 som er 25 pst. lavere enn i dag. Kostnadene ved nødvendige tiltak anslås til 1 pst. av globalt BNP under forutsetning av at ressurser brukes noenlunde kostnadseffektivt.
Dersom det ikke kommer på plass en ambisiøs internasjonal klimaavtale innen 10 – 15 år, vil det ikke være mulig å begrense temperaturøkningen til 3 °C.
Ifølge nåværende kunnskap krever begrensning av temperaturøkningen til 2 °C at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på under 450 ppm. I Stern-rapporten anses en slik målsetting som svært krevende. Bakgrunnen for dette er at det eksisterer store reserver med fossilt brensel der utvinningskostnadene er lave, og at det bygges mange kullkraftverk som har flere tiårs levetid. De snarlige og kraftige utslippsreduksjonene som kreves for å nå 2-gradersmålet, vil derfor være vanskelig å realisere. Stern-rapporten gir et eksempel på en slik bane der
veksten i de globale utslippene snus til nedgang i løpet av 10 år, og der utslippene i 2050 ligger 70 pst. under dagens nivå.
Kyotoprotokollen
Kyotoprotokollen, som ble inngått i desember 1997, bygger på prinsippet om felles, men differensierte forpliktelser, som er nedfelt i FNs rammekonvensjon for klima (UNFCCC). Det at industrilandene har størst ressurser og det historiske ansvaret for det aller meste av utslippene, er bakgrunnen for at det var disse landene som påtok seg konkrete utslippsforpliktelser i avtalen. Samtidig fikk landene som påtok seg utslippsforpliktelser, tildelt kvoter nært knyttet til tidligere utslipp. Tildelte kvoter i årlig gjennomsnitt for Kyoto-perioden 2008 – 2012 varierte fra 8 pst. lavere enn utslippene i 1990 (EU15 m.fl.) til 10 pst. høyere enn i 1990 (Island). I henhold til protokollen er Norge tildelt en gjennomsnittlig årlig kvote for utslipp av
klimagasser for perioden 2008 – 2012 som er 1 pst. høyere enn det beregnede utslippet i 1990. Forhandlingsresultatet reflekterte i noen grad ulikhetene i kostnader ved utslippsreduksjoner og inntektsnivå blant industrilandene.
Protokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen. Kyoto-mekanismene består av handel med utslippskvoter, prosjektsamarbeid mellom industriland som har ratifisert protokollen (JI), og prosjektsamarbeid med utviklingsland (CDM).
Landene som har påtatt seg utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen, står for Boks 2 Stern-rapportens anbefalinger om virkemiddelbruk
Stern-rapporten peker på tre hovedvirkemidler mot klimaendringer: 1) en felles internasjonal pris på karbon som bidrar til global kostnadseffektivitet 2) forskning på lavkarbonteknologier for å redusere tiltakskostnader og 3) fjerning av hindringer for atferdsendring, blant annet knyttet til transaksjonskostnader og mangel på informasjon.
1) Det viktigste virkemiddelet er å etablere brede internasjonale avtaler og en internasjonal markedspris på utslipp av klimagasser. Dette vil kunne utløse klimatiltak i alle land og vil bidra til at tiltakene skjer der de koster minst, dvs. at en får mest mulig miljøeffekt for hver krone en bruker. Betydningen av kostnadseffektive tiltak understrekes av at klimautfordringen må møtes uten å undergrave arbeidet mot fattigdom og for en høyere levestandard for mange mennesker i dagens utviklingsland.
2) En pris på utslipp av klimagasser er en viktig forutsetning for at bedrifter skal finne det lønnsomt å utvikle lavutslippsteknologier. Men selv om det etableres en slik pris, kan bedriftene komme til å investere for lite i teknologiutvikling, både pga. usikkerhet om framtidige
klimaavtaler og fordi de ikke tar hensyn til andres nytte av de teknologier som utvikles.
Rapporten anbefaler derfor betydelig offentlig støtte til forskning og utvikling, demonstrasjon og tidlig utplassering av lavutslippsteknologier. Selv om vi får en sterk økning i bruken av fornybar energi, kan fossilt brensel likevel komme til å utgjøre over halvparten av klodens energiforsyning i 2050. Å utvikle teknologi for å fange opp CO2 fra brenning av fossile
energibærere og lagre den på steder der den ikke gjør skade kan derfor være en viktig del av klimapolitikken.
3) Minimumsstandarder for bygninger og maskiner har etter Stern-rapportens syn vist seg å være kostnadseffektive tiltak i situasjoner der prissignaler alene er for svake til å ha vesentlig effekt. For eksempel kan boligkjøpere lett komme til å legge for liten vekt på energikostnader og klimagassutslipp langt fram i tid. Bygninger og anlegg har lang levetid og det kan være vanskelig og kostbart å endre standard og teknologi når de først er bygget. Når
investeringskostnaden er relativt høy, ser det ut som forbrukerne reagerer utilstrekkelig på miljøavgifter knyttet til de løpende kostnadene. Rapporten understreker også betydningen av å realisere det store potensialet for billige klimatiltak knyttet til skog.
knapt 30 pst. av de globale utslippene av drivhusgasser, og andelen er avtakende. I 2000 hadde EU25 14 pst. av globale utslipp, Russland 5,7 pst., Japan 4,0 pst., Canada 2,1 pst. og Norge 0,2 pst., mens USA, Kina og India, som ikke har kvoteplikt under Kyotoprotokollen, sto for henholdsvis 20,6 pst., 14,8 pst. og 5,5 pst. av de globale utslippene.
En svakhet ved Kyotoprotokollen er at den verken er tilstrekkelig ambisiøs eller omfatter forpliktelser for mange nok land. Utslipp fra internasjonal skipsfart og flytrafikk er heller ikke omfattet av de kvantitative forpliktelsene i avtalen. Spesielt utviklingslandene har pekt på at klimaavtaler bør være basert på prinsippet om at forurenseren betaler. Ulike forslag om dette har vært presentert underveis i
klimaforhandlingene, blant annet om begrensning av tildeling av kvoter til rike land med store utslipp av drivhusgasser.
En mye omtalt side ved protokollen er at Russland og Ukraina fikk tildelt kvoter (i gjennomsnitt pr. år) i Kyotoperioden 2008 – 2012 tilsvarende utslippene i 1990, til tross for at utslippene ventes å være langt under dette nivået i Kyotoperioden.
Landene kan dermed bli selgere av et stort volum kvoter som vil kunne ha
betydning for kvoteprisen i markedet. Kvotesalg fra disse landene avhenger blant annet av om de får godkjent regnskapssystemer slik at de kan selge og i hvilken grad EU tillater at det blir kjøpt kvoter fra disse landene til EU. En klar
begrensning i kvotesalg fra disse landene gjør at utslippskuttene blir større i vestlige land, samtidig som kostnadene samlet sett blir høyere. Kyotoprotokollen tillater landene å spare kvoter, og «hot air» vil dermed også kunne dras med inn i neste forpliktelsesperiode. Dersom overskuddskvotene i Russland og Ukraina kommer på markedet, kan resultatet bli at industrilandene ikke trenger å
gjennomføre vesentlige utslippsreduksjoner. Det vil også kunne svekke tilliten til de fleksible mekanismene.
Behovet for ambisiøse klimaavtaler
I World Energy Outlook 2006 fra det internasjonale energibyrået IEA anslås det at globale CO2-utslipp vil øke med 55 pst. fra 2004 til 2030 hvis dagens politikk ikke endres. IEA anslår at utviklingslandene vil stå for hele ¾ av denne utslippsveksten.
Sett under ett vil de slippe ut mer enn OECD-landene fra og med 2012. Fra 2004 til 2030 ventes utviklingslandenes andel av verdens utslipp å øke fra 39 pst. til 52 pst.
Kina alene vil i dette scenariet være ansvarlig for 39 pst. av økningen i globale CO2-utslipp. Utslippene fra Kina vil mer enn dobles mellom 2004 og 2030 pga. høy økonomisk vekst og stor avhengighet av kull i industri og kraftforsyning. Kina har nå gått forbi USA i utslipp. Også andre asiatiske land, spesielt India, vil bidra sterkt til veksten i globale utslipp. Skal verdenssamfunnet klare å løse klimautfordringen, er det helt avgjørende å få på plass ambisiøse internasjonale klimaavtaler som også omfatter land som USA, Kina og India.
Lavt inntektsnivå og bekymring for egen utvikling, gjør at utviklingslandene vegrer seg mot å påta seg store kostnader ved klimatiltak. Det meste av utslippsveksten framover vil imidlertid skje der. Store utslippsreduksjoner globalt kan dermed kreve at industrilandene i tillegg til å finansiere tiltak i egne land, må finansiere omfattende tiltak i utviklingsland.
Utfordringene knyttet til globale klimaendringer er store og uoversiktlige, og en løsning vil kreve omforent innsats fra mange land. Skal en få fattige land med, må rike land vise at de tar problemet alvorlig og er villig til å bære betydelige
kostnader. Ifølge anbefalingen i Stern-rapporten er det vesentlig at det etableres en felles internasjonal pris på utslipp av karbon. Dette vil bidra til at de billigste tiltakene utløses først. Den kostnadsmessige byrdefordelingen mellom land vil avhenge av hvordan de tillatte utslippene (kvotene) blir fordelt mellom landene.
Med liten tildeling av kvoter må industrilandene finansiere betydelige tiltak både hjemme og i utviklingsland.
Det er foreslått mange prinsipper for byrdefordeling. Ett forslag er at kvotene blir fordelt til land etter hvor mange innbyggere de har. Dette vil innebære store inntektsoverføringer fra land med høye utslipp pr. innbygger (stort sett industriland) til land med lave utslipp pr. innbygger (typisk utviklingsland).
Effekten av dette kan illustreres. Gjennomsnittlige klimagassutslipp pr.
verdensborger er nå rundt 5 tonn. Gitt dagens utslipp og likt antall kvoter pr.
verdensborger, ville i-landene med samlet befolkning på 1 260 mill. få tildelt utslippskvoter tilsvarende 6 300 mill. tonn, men slippe ut 17 800 mill tonn. De ville måtte ha et kvotekjøp pr. år på 11 500 mill. tonn. Dersom en legger til grunn en pris på kvoter på rundt 100 kroner pr. tonn, noe som er klart lavere enn prisen i EUs kvotesystem for levering i 2008, ville dette innebære at i-landene måtte kjøpe kvoter for 1 150 mrd. kroner årlig. Dette beløpet er nesten dobbelt så høyt som nivået på utviklingsbistand.
Et alternativ som ville gi enda større inntektsoverføring, er at rike land ikke får tildelt kvoter i det hele tatt, men må kjøpe dem fra fattige land. Dersom et rikt land påtar seg en forpliktelse som innebærer at det ikke får tildelt kvoter, men må kjøpe alle kvoter det trenger fra andre land, sier man at landet er karbonnøytralt.
Utslippene i eget land motsvares fullt ut av de utslippsreduksjoner landet
finansierer i andre land. Regjeringen går inn for at Norge skal være karbonnøytralt i 2050.
Stern-rapporten anbefaler at industrilandene må ta et hovedansvar for å utvikle lavkarbonteknologi for å redusere kostnadene ved framtidige utslippsreduksjoner.
Norges satsing på karbonfangst og -lagring kan få betydning langt ut over
reduksjon i våre egne utslipp. Norge kan bidra til å utvikle teknologien, ikke minst kan satsingen gjøre teknologien billigere og dermed tilgjengelig til en pris flere kan bære – slik at den spres over hele verden.
Arbeidet med langsiktig klimapolitikk
Et økende antall land og delstater er i ferd med å utmeisle en mer langsiktig
klimapolitikk og posisjonerer seg for nye forhandlinger om en mer ambisiøs avtale etter Kyotoperioden 2008 – 2012.
EU har i flere år arbeidet med å utvikle et mer langsiktig mål i klimapolitikken samt et mål knyttet til fornybar energi. Hensyn til forsyningssikkerhet, spesielt knyttet til energiimport fra Russland, er også meget viktig for EU i dette arbeidet.
EU har besluttet at 20 pst. av energien i 2020 skal komme fra fornybare kilder.
EU vil forplikte seg til å redusere utslippene av klimagasser med 30 pst. innen 2020 regnet i forhold til 1990-nivå dersom andre industriland forplikter seg til
