Fafo-rapport 2009:52 ISBN 978-82-7422-710-1 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20142 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen
N-0608 Oslo www.fafo.no
Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen, Sissel C. Trygstad
Nytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter
Fafo
Utvalgte virksomheter i statsforvaltningen har i løpet av de siste årene prøvd ut et nytt regnskapssystem som et supplement til kontantregnskapet.
På oppdrag fra LO har Fafo intervjuet tillitsvalgte og ledere i tre
virksomheter, representanter fra eierdepartement og det politiske nivået for å få kunnskap om erfaringer som er høstet i utprøvingsperioden. Fafo har blant annet vært opptatt av om nytt regnskapssystem påvirker den daglige driften, maktforhold i virksomhetene og politikernes muligheter for innsyn og kontroll.
Nytt regnskapssystem
i tre statlige virksomheter
En intervjuundersøkelse
Berge, Hagen, TrygstadNytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter
Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen, Sissel C. Trygstad
Nytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter
En intervjuundersøkelse
Fafo-rapport 2009:52
© Fafo 2009
ISBN 978-82-7422-710-1 ISSN 0801-6143
Omslagsfoto: © Tore Wuttudal / NN / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling
Trykk: Allkopi AS
Innhold
Forord ... 5
Kapittel 1 Introduksjon ... 7
1.1 Fra kontantregnskap til…? ...7
1.2 Hvorfor nytt regnskapssystem? ... 8
1.3 Evaluering og høring... 9
1.4 Kritisk forskning og høylytt mediedebatt ... 10
1.5 Gangen i rapporten ...17
Kapittel 2 Problemstillinger og metodisk tilnærming ...19
2.1 Hva skal «barnet» hete? ... 19
2.2 Problemstillinger og metodisk tilnærming ... 20
2.3 Forskning på kontroversielle felt ... 24
2.4 Oppsummering ... 26
Kapittel 3 Utviklingstrekk i staten ... 27
3.1 Like endringstiltak, men ikke nødvendigvis likt utfall ...27
3.2 Trinn mot full markedseksponering ... 28
3.3 Høyt utdannede arbeidstakere og stadige endringer ... 32
3.4 Endring og vurdering av egen arbeidssituasjon ... 35
3.5 Oppsummering ... 39
Kapittel 4 Informantenes holdninger og vurderinger ... 41
4.1 Påvirkning på daglig drift, prioriteringer og strategi ...41
4.2 Nytt regnskapssystem – innsyn og gjennomsiktighet ... 48
4.3 Mer markedsdreining? ... 53
4.4 Oppsummering – et godt egnet system? ... 58
Kapittel 5 Sammenfatning og avslutning ... 61
5.1 Informantenes kunnskapsnivå ...61
5.2 Forholdet mellom nivåer – fra virksomhet til politisk nivå ... 64
5.3 Et skritt på veien?...67
5.4 Avslutning ... 70
Litteratur ... 73
Vedlegg 1 Intervjuguide ...77
Forord
Nye regnskapsprinsipper har vært under utprøving i statsforvaltningen siden 2005. I utgangspunktet besto prøveprosjektet av ti virksomheter; Fiskeridirektoratet, Forsvars- bygg, Husbanken, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger. Fra høsten 2007 ble også Justervesenet innlemmet. LO har gjennom flere år fulgt utprøvingen av de nye regnskapsprinsippene ved å finansiere flere forskningsprosjekter der dette har vært tema, der forskere fra Høgskolen i Rena, Handelshøyskolen i Bergen og Fafo har vært involvert. Bakgrunnen for prosjektene har vært et internasjonalt og nasjonalt press på at offentlig sektor bør ta i bruk de samme prinsippene for økonomistyring og regnskap som private virksomheter benytter.
I denne rapporten har Fafo sett nærmere på ulike brukeres oppfatninger av og er- faringer med de nye regnskapsprinsippene. Vi har intervjuet et utvalg tillitsvalgte og ledere i tre virksomheter, byråkrater i eierdepartement og utvalgte politikere. Sentrale spørsmål til informantene har vært om de opplever at de nye regnskapsprinsippene påvirker den daglige driften, prioriteringene og strategiene i virksomhetene, om de har betydning for innsyn og gjennomsiktighet og om nye regnskapsprinsipper driver de tre virksomhetene i retning av mer markedsbaserte løsninger. Intervjuene ble gjen- nomført i løpet av vår og tidlig høst 2009. Vi ønsker å rette en spesiell takk til de som hadde tid og lyst til å dele tanker og erfaringer med oss.
På intervjutidspunktet var det uklart om de nye regnskapsprinsippene ville bli obligatoriske for statlige virksomheter. I statsbudsjettet for 2010 (St.prp. nr. 1, kap 9) ble det slått fast at statsregnskapet fortsatt skal føres etter kontantprinsippet, men at statlige virksomheter, i samråd med overordnet departement, kan føre egne virk- somhetsregnskaper etter de nye regnskapsprinsippene i tillegg til det obligatoriske kontantregnskapet.
Dette prosjektet har hatt en referansegruppe som har bestått av ulike personer i ulike faser. Vi vil takke Eystein Gjelsvik (Samfunnspolitisk avdeling i LO), Else Annie Hansen og Arnfinn Ihle (Fagforbundet), Janina Hortman (Norsk Jernbaneforbund), Terje Olsson (EL & IT forbundet), Tone Rønoldtangen (NTL), Anne Berit Sagedal (Forvarsbygg), Tor-Arne Solbakken (LO), Anita Solhaug (NTL) og Tone Sønsterud (tidligere LO Stat) for nyttige innspill og kommentarer underveis i prosjektet. En spesiell takk retter vi til Fanny Voldnes, nestleder i Næringspolitisk avdeling i LO, som har ledet referansegruppen. På Fafo retter vi en stor takk til Jon M. Hippe, som har
lest og kommentert rapporten, og til Fafos informasjonsavdeling som har bidratt til at denne rapporten nå kan publiseres. Alle feil og mangler står imidlertid forfatterne ansvarlig for.
Fafo, desember 2009
Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad (prosjektleder)
Kapittel 1 Introduksjon
Spørsmål om offentlig sektors egenart har preget den offentlige debatten de siste to tiårene. Hva skal det offentlige ha ansvar for? Hvordan kan offentlig sektor styres best mulig, og i hvilken grad skal det offentlige benytte prinsipper hentet fra privat sektor? Begreper som modernisering, forenkling og fornyelse har fulgt i kjølvannet av denne debatten. Hva ulike aktører har lagt i de ulike begrepene, har imidlertid vari- ert. Moderniseringsbølgen på begynnelsen av dette tiåret var eksempelvis knyttet til utskillinger og selskapsetableringer av virksomheter i statsforvaltningen, noe som har medført at statsforvaltningen i dag er mindre enn det den var på 1990-tallet, og sam- mensetningen av ansatte har endret seg i takt med utskillingene.1 Samtidig har det også foregått store endringer innad i forvaltningen. Én av endringene de siste årene har dreid seg om utprøving av nytt regnskapssystem. I denne rapporten har vi intervjuet ulike aktører som i større eller mindre grad er berørt av denne utprøvingen. Vi har intervjuet politikere, styrerepresentanter, ledere og tillitsvalgte i tre ulike statlige virksomheter for å få kunnskap om deres erfaringer. Sentrale spørsmål er om nytt regnskapssystem har påvirket beslutninger og maktforhold internt i virksomhetene og politikernes muligheter for kontroll av ressursforbruk og prioriteringer.
1.1 Fra kontantregnskap til…?
I statsforvaltningen har det inntil i dag vært vanlig å benytte kontantregnskapet. Dette regnskapet har vært utviklet spesielt for offentlig sektor, for å sikre styringen over de tjenestene som det offentlige tilbyr borgere og brukere. Hovedformålet med kontant- regnskapet er å belyse inntekter og finansielt grunnlag for offentlig virksomhet, og å vise hvordan dette er fordelt på ulike offentlige formål og aktiviteter (Jensen og Mon- sen 2009:15). I 2005 ble det igangsatt et prøveprosjekt der felles standarder for føring av statlige virksomheters interne regnskaper skulle utprøves i ti pilotvirksomheter i statsforvaltningen. Senere ble det elleve virksomheter. Fra Finansdepartementets side ble det lagt vekt på at hovedhensikten med å ta i bruk det nye regnskapssystemet
1 Vi refererer her til den juridiske definisjonen av statsforvaltningen, der helseforetakene holdes uten- for.
var å gi virksomhetene et bedre beslutningsgrunnlag for å bedre ressursstyringen og effektivitetsvurderingene. De nye regnskapsprinsippene hadde klare likhetstrekk med de som benyttes i private virksomheter, der bedriftsøkonomisk lønnsomhet er av avgjørende betydning.
Kritikken mot det nye regnskapssystemet har imidlertid vært relativt omfattende.
Det har blitt stilt spørsmål ved om dette systemet, med sin vektlegging av lønnsom- het, er godt egnet til å forvalte fellesskapets ressurser til beste for borgerne. Det har blitt kritisert for at det bidrar til å innføre bedriftsøkonomiske styringsprinsipper i offentlig sektor, at det påvirker demokratisk styring i negativ retning, og at det er svært komplisert.
I denne rapporten skal vi synliggjøre de ulike frontene i debatten, men først og fremst er det aktørenes erfaringer med bruk av regnskapssystemene som står i sen- trum. Sentrale spørsmål er blant annet om nytt regnskapssystem etter informantenes oppfatning påvirker den daglige driften i positiv eller negativ retning, om det påvirker makt- og innflytelsesstrukturer i virksomhetene, om det bidrar til mer markedsbaserte løsninger og sist, men ikke minst, om det påvirker det politiske nivåets innsyn og kontroll med virksomhetene.
1.2 Hvorfor nytt regnskapssystem?
I utredningen Hva koster det? (NOU 2003:06) tilrådde utvalget at statsbudsjettet og statsregnskapet skulle forlate kontantregnskapet som føringsprinsipp til fordel for det som omtales som periodiseringsprinsippet. Som en del av oppfølgingen av NOU 2003:06 ble det i statsbudsjettet for 2004 lagt opp til å utvikle regnskapsstandarder og prøve ut regnskapsføring etter periodiseringsprinsippet i et uvalg statlige virksom- heter. I utgangspunktet besto prøveprosjektet av ti virksomheter; Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Universitetet i Ber- gen og Universitetet i Stavanger. Fra høsten 2007 ble også Justervesenet innlemmet som pilotvirksomhet. Fra juni 2006 ble ansvaret for å videreføre utprøvingen overført til Senter for statlig økonomistyring (SSØ). Det er likevel fortsatt Finansdepartementet som har ansvaret for å fastsette nye standarder samt å vedta endringer i eksisterende standarder.
I 2009 kom SSØ med sin sluttrapport fra «periodiseringsprosjektet» (SSØ 2009).
Her kan vi lese at hovedmålet med prosjektet har vært:
Mer effektiv ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter, mål og
• resultater).
Sammenlignbar kostnadsinformasjon (mellom statlige virksomheter, mellom
• statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virk- somheter, over tid med seg selv).
Bedre oversikt over statens eiendeler.
•
I tillegg legges det vekt på at den informasjonen som fremkommer også skal kunne brukes i etatsstyringen og som tilleggsinformasjon til Stortinget.
De virksomhetene som har deltatt i prøveprosjektet har i utprøvingsperioden ført to regnskaper. De har ført kontantregnskap og de har ført regnskap etter de nye regnskapsprinsippene. Hvorvidt Bondevik II-regjeringen og senere Stoltenberg II- regjeringen forutså at utprøvingen av nytt regnskapssystem skulle skape så stor debatt som det faktisk har gjort, er uvisst. Men både på forskerhold og hos andre deltakere i den offentlige debatten har temperaturen vært høy. I avsnittene under viser vi ulike standpunkter i diskusjonen.
1.3 Evaluering og høring
I løpet av de fire årene det nye regnskapssystemet har vært under utprøving, har det blitt gjennomført en evaluering og en høringsrunde som hadde svarfrist 9. januar 2009.
Den første evalueringen ble gjennomført av Statskonsult i 2006. I Statskonsults evalueringsrapport fremgår det blant annet at
det som omtales som periodisert regnskap gir bedre styringseffekt,
•
informasjon om kostnader og effektivitet er mer tilgjengelig,
•
kombinasjonen av de to regnskapsprinsippene ser ikke ut til å ha vesentlig betyd-
• ning i styringen, og
man er tilfreds med prosjektets organisering og prosess som helhet,
•
Av mer problematiske effekter vises det til:
Liten involvering av ledere unntatt ledere innen økonomi og administrasjon.
•
Økte kostnader eller merarbeid, selv om disse omtales som relativt små, men av en
•
viss betydning.
Ikke aller regnskapsmessige valg passer alle virksomheter like godt (Statskonsult
•
2006, s. 2–3).
I tillegg presenterte Regjeringen en oppsummering av erfaringene med nye regnskaps- prinsipper i statsbudsjettet for 2010, kapittel 9 (se 1.4 og 5.4).
Høringsuttalelser
Før jul i 2008 ble det gjennomført en høringsrunde om de nye regnskapsprinsippene.
I skrivende stund har fortsatt saken status som «under behandling» på Finansde- partementets nettsider. Formålet med høringen var å innhente faglige vurderinger og synspunkter på de regnskapsmessige veivalgene og tilpasningene som er gjort i de foreløpige statlige regnskapsstandardene (Finansdepartementet i høringsnotat av november 2008).
Totalt 33 instanser avga en høringsuttalelse, mens fem instanser ikke ønsket å avgi høringssvar eller kvitterte med «ingen merknad». Majoriteten av høringsuttalelsene er positive til at det er etablert felles standarder for offentlige virksomheter som velger å føre sitt internregnskap etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. Aller lengst går Den norske Revisorforening (2009), som mener at utprøvingen av de nye regn- skapsprinsippene bør være et første skritt på veien mot et periodisert statsregnskap. To høringsuttalelser er negative til å skulle innføre de nye statlige regnskapsstandardene.
Helse- og omsorgsdepartementet (2009) peker på at de er enige i målene med de nye regnskapsprinsippene (mer effektiv ressursbruk, sammenlignbar kostnadsinformasjon og bedre oversikt over statens eiendeler). Samtidig oppfatter departementet at de nye regnskapsprinsippene ikke synes å være godt egnet for å nå disse målene. De peker på at de nye prinsippene er «mest hensiktsmessig i forretningsdrift der man skal doku- mentere avkastning på den innskutte kapital».
Landsorganisasjonen i Norge (LO) stiller også spørsmålstegn ved hvor hensiktmes- sige disse prinsippene er for offentlig sektor. LO (2009a) peker plant annet på at «det mest interessante er det beløpet som staten faktisk har brukt på eiendelen og ikke en beregnet verdi basert på kompliserte og subjektive regler». LO stiller blant annet spørsmål ved nødvendigheten av å verdifastsette Jernbaneverkets jernbaneskinner dersom skinnene ikke skal selges. Således er de også skeptiske til at åpningsbalansen skal fastsettes «til bruksverdi vurdert til gjenanskaffelsesverdi» (markedsverdi) og peker på at en bygning ved Universitetssykehuset i Nord-Norge som ble verdsatt til 23,4 millioner i 2003, ble solgt to år etter for 600 000. Vi kommer tilbake til hørings- uttalelsene fra våre virksomheter i kapittel 5.
Foruten evalueringer og høring er det også gjennomført forskning både nasjonalt og internasjonalt som har sett på ulike sider av det nye regnskapssystemet.
1.4 Kritisk forskning og høylytt mediedebatt
I løpet av de siste årene er det skrevet flere forskningsrapporter som har sett på ulike sider ved det nye regnskapssystemet. Noen har sett nærmere på systemets røtter og
samfunnet så vel som den enkelte virksomhet (Jensen 2007), og det har vært lansert et alternativ til dagens system – kameralregnskapet (Monsen og Jensen 2009). Monsen og Jensen foreslår at det utvikles et felles prinsippgrunnlag for regnskap i kommuner, fylkeskommuner og staten basert på finansiell periodisering og de behov regnskap for offentlig virksomhet skal dekke.2 Vi gjengir noen av disse forskningsbidragene i avsnittet under, uten noen ambisjon om å presentere alt som er skrevet av forskning på nye regnskapsprinsipper i det offentlige.
Som det vil fremgå av presentasjonen under, bruker ulike forskere ulik betegnelse.
Dette kommer vi tilbake til i kapittel 2. Her benytter vi den betegnelsen som forfat- terne selv har brukt i sine rapporter.
Forskning på feltet – i kortversjon
Jensen (2007) fremhever at overgangen til det han omtaler som forretningsbaserte regnskapsprinsipper er en metode som gjenspeiler en tro på at marked, konkurranse og bedriftsøkonomiske styringsprinsipper kan bidra til å utvikle mer effektive vel- ferdsgoder. Jensen etterlyser dokumentasjon på slike resultater. Videre argumenterer han for at innføring av disse regnskapsprinsippene innebærer at bedriftsøkonomiske styringsprinsipper blir nedfelt som hovedprinsipp for økonomistyringen i offentlige virksomheter (ibid. s. 14). Han beskriver også (i korte trekk) hovedforskjellen på de to regnskapssystemene. Til grunn for kontantregnskapet ligger prinsippet om at offentlige virksomheter disponerer inntekter for å realisere velferdspolitiske mål knyt- tet til tjenester, produkter og tiltak som dekkes ved fellesskapsløsninger. Resultatet av virksomheten er de velferdseffekter som oppnås. Økonomisk overskudd er som resultatmål irrelevant. Det viktigste økonomiske styringssystemet er budsjetter og økonomiske planer. Regnskapet viser hvordan budsjettet blir gjennomført og belyser virksomhetenes økonomiske status, som gir grunnlag for en kontroll av økonomiske disposisjoner, resultater og effektivitet.
Hovedformålet med forretningsmessig virksomhet er å oppnå resultater i form av økonomisk overskudd. De disponerer ressurser og har kostnader som settes inn i en produksjonsprosess for å skape produkter som selges i et marked. Hensikten er å skape salg som gir inntekter. Målet er størst mulig profitt eller overskudd. Hva slags produkt som leveres og hvem som kjøper produktene, er underordnet dette målet. Det viktigste økonomiske styringsredskapet er regnskapet, som er utviklet for å vise det økonomiske resultatet. Jensen påpeker at det ikke er noen felles bestemmelser om budsjettsystem
2 Forfatterne påpeker at det også bør vurderes hvordan enkel bokføring kan gjennomføres og hvilke virkninger det vil ha, og de oppfordrer til at man spesielt bør vurdere å innføre kameralregnskap i form av forvaltningskameralistikk.
for forretningsvirksomhet, og at det er opp til den enkelte hvorvidt en skal ha det og hvordan det eventuelt skal utformes og brukes:
«Bruk av regnskapsloven som bestemmelser for økonomisk styring av offentlig virksomhet er derfor utilstrekkelig. Fokus på de økonomiske resultatmål i regn- skapsloven vil kunne gi misforståelser og misvisende styringsmål for offentlig virksomhet» (Jensen 2007:18).
Også Monsen (2008) påpeker viktigheten av å analysere forretningsregnskapet i of- fentlige organisasjoner kritisk.3 Han viser til internasjonal forskning som både har stilt spørsmål ved nytten av private regnskapsteknikker i offentlig sektor, og empiriske studier i offentlige organisasjoner der forretningsregnskapet er innført.4 Han skriver:
«Selv om resultatene fra disse studiene varierer, fremhever Paulson (2006, s. 47–48) at de fleste stiller kritiske spørsmål ved innføringen av forretningsregnskapet i of- fentlige organisasjoner» (ibid. s. 66).
Kritikken mot manglende forskning som etterprøver nytten eller om et konsept eller system holder hva det lover, er en kritikk som vi også kjenner igjen fra diskusjonen knyttet til New Public Management.
Internasjonalt har Newberry og Pallot (2006) vært sterkt kritiske. De viser at bruk av nytt regnskapssystem i New Zealand har ført til en finansiell utarming av statlige enheter. Bruk av regnskapsloven, med fokusering på inntjening, insentiver og deling av bestiller og utfører, har ført til økt privatisering. De er sterkt kritiske til at bytte av regnskapssystem fra regjeringshold ble omtalt som mer teknisk enn politisk, og konkluderer blant annet med:
«I New Zealand synes det som om tekniske mekanismer har bidratt til å redusere offentlige myndigheters omfang og evne til å utføre sine oppgaver. Hvilken stør- relse offentlig sektor bør ha, eller hvorvidt privatisering er ønskelig, er spørsmål som det ikke finnes bare ett riktig svar på. Men hvis vi tror på demokratiet, bør disse spørsmålene tas opp i åpen politisk diskusjon og debatt i stedet for å søkes gjennomført med tekniske midler og skjult for offentligheten, herunder dem som innebærer regnskapsførsel. Ved å bidra til en demokratisk debatt, kan andre land finne det nyttig med en detaljert undersøkelse av den virkelige effekten av tilsyne- latende nøytrale tekniske mekanismer» (ibid. s. 19).
3 Forretningsregnskap er den betegnelsen Monsen bruker, og viser til at systemet måler lønnsomhet og ikke pengeperiodisering.
Foruten de interne virkningene i offentlig sektor, er også Newberry og Pallot opptatt av at nye regnskapsprinsipper vanskeliggjør politisk innsyn og demokratisk kontroll.
Vi skal presentere ytterligere noen forskningsfunn.
I 2008 gjennomførte Fafo en spørreundersøkelse blant ledere og tillitsvalgte i pilotvirksomhetene som prøver ut de nye regnskapsprinsippene, omtalt i rapporten som forretningsbasert regnskap, samt til ledere og tillitsvalgte i en sammenlignbar gruppe av virksomheter som på undersøkelsestidspunktet ikke hadde tatt i bruk det nye regnskapssystemet. Intensjonen med undersøkelsen var blant annet å synliggjøre om nytt regnskapssystem etter informantenes oppfatning påvirket virksomhetsstyring og beslutningsstruktur i virksomhetene. I undersøkelsen fremkom det blant annet at brukere av det nye regnskapssystemet i større grad svarer at informasjonen brukes aktivt i virksomhetsstyringen til å:
gjennomføre sammenligninger og beslutningsanalyser,
•
måle effektivitet og lønnsomhet til tjenester og virksomhetsområder,
•
sammenligne kostnader og ressursbruk med andre tilbydere av sammenlignbare
• tjenester.
Ledere og tillitsvalgte hadde imidlertid svært ulike oppfatninger av om det nye regn- skapssystemet bidrar til å eksempelvis flytte oppgaver fra pressområder eller til å øke kvaliteten. Sju av ti ledere svarte at forretningsbasert regnskap bidrar til økt kvalitet på tjenestene, mens den tilsvarende andelen blant tillitsvalgte var 5 prosent. Noe av begrunnelsen for det store avviket kan være ulike oppfatninger om hva kvalitet er. Når forskjellen var så vidt stor, er det likevel grunn til å tro at det dreier seg om en reell uenighet. Det var også funn i materialet som antydet at respondentene mener at det nye regnskapssystemet i større grad tilrettelegger for å privatisere og/eller delprivatisere tjenester i virksomheten:
37 prosent av de som brukte forretningsbasert regnskap, svarte at dette regnskaps-
• systemet i svært stor eller stor grad tilrettelegger for privatisering eller delpriva- tisering av tjenester i virksomheten. Den tilsvarende andelen av de som brukte kontantregnskap, var 15 prosent.
Det at en andel respondenter svarte at regnskapssystemet kan bidra til å tilrettelegge for privatisering og/eller delprivatisering, betyr ikke at de mener dette er en ønsket utvikling. Det er også grunn til å understreke at beslutninger knyttet til privatisering eller delprivatisering er politiske.
Et gjennomgående funn i undersøkelsen var svært ulike oppfatninger blant til- litsvalgte og ledere i de virksomhetene som benyttet det nye regnskapssystemet. Blant tillitsvalgte var det tidvis en relativt stor andel som svarte «vet ikke» på de ulike spørs- målene. Åtte av ti tillitsvalgte og fire av ti ledere hadde heller ikke fått opplæring i det
nye regnskapssystemet. Når regnskapsinformasjonen i relativt stor grad brukes aktivt i virksomhetsstyringen, vil manglende opplæring kunne innvirke på tillitsvalgtes og lederes muligheter for påvirkning i de fora der økonomirelaterte spørsmål diskuteres.
Utviklingen i offentlig sektor tyder på at disse foraene både blir flere og viktigere. Derfor er kompetanseoppbygging, særlig blant tillitsvalgte når det gjelder bruk og betydning av forretningsbasert regnskap, viktig for å kunne øve innflytelse på beslutninger av betydning for de ansatte.
Som det fremgår av denne gjennomgangen, har de nye regnskapsprinsippene blitt møtt med kritikk i akademia. Noe av grunnen til det er trolig å finne i at regnskapsregler er med på å forme den økonomiske virkeligheten (Tranøy 2009), og fordi reglene vil være med på å bestemme blant annet beregning av eiendeler, hvordan kostnader og inn- tekter skal fordeles over tid, hvordan ansattes fremtidige pensjon skal føres i regnskapet (ibid. s. 5). Men også i media har debatten gått høylytt i løpet av det siste året.
Debatten i media
På forsommeren 2009 var det en intens debatt i avisa Klassekampen, der sentrale politi- kere, forskere og fagbevegelsen deltok i en kronikkutveksling om regnskapsstandardene.
I tillegg var det i samme avis en omfattende dekning om saken på redaksjonell plass.
Selv om debatten var på sitt mest intense på forsommeren 2009, var den ikke ny av dato. I februar 2008 valgte statssekretær i Finansdepartementet, Ole Morten Geving (Sp), å redegjøre for Regjeringens ønske med prøveprosjektet (Geving 2008). Han viste blant annet til at Regjeringen ikke betraktet dette som en styringsreform eller som et forsøk på å begrense den politiske styringen av de statlige forvaltningsorganer.
Kontantprinsippet skal også i fremtiden ligge fast, og bevilgningsvedtakene skal ikke endres. Han fremholder imidlertid at man med prøveprosjektet vil undersøke om nyt- teverdien av merinformasjonen ved å ha et regnskap ved siden av kontantregnskapet, overstiger kostnadene ved å bringe denne informasjonen til veie. Han tar også avstand fra påstander om at de nye regnskapsprinsippene er blindt å overføre regnskapsprinsip- pene fra private bedrifter til offentlige virksomheter:
«De foreløpige regnskapsstandardene som er utviklet og under utprøving, er basert på periodiseringsprinsippet og på regnskapsreglene i privat sektor så langt de passer.
Det er dog gjort vesentlige tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger på flere sentrale områder».
I februar 2009 fremholder SSØ-direktør Marianne Andreassen at diskusjonen om de nye regnskapsprinsippene bygger på misforståelser og lite kunnskaper om hva de faktisk innebærer, samt hvilke prinsipper de bygger på (Klassekampen 2009a). Professor Bjarne Jensen fremholder på sin side at det er forkjemperne som misforstår (ibid.):
«Mange tror at bare ved å innføre private regnskapssystem så får man for eksempel bedre vedlikehold i offentlig sektor. Dette er tull. Bedre vedlikehold får man ved å kartlegge behovet, organisere noen til å drifte det og ved å sette av penger».
Mens forkjemperne stadig viser til de nye regnskapsprinsippene som et forsøk på å få bedre informasjon og beskriver det som en teknisk endring, advarer motstanderne om at dette er et New Public Management-verktøy (NPM) og et første steg på veien til fristilling og privatisering av offentlige virksomheter. Den 4. april skriver Marianne Andreassen i en kronikk at det er direkte feil å snakke om innføring av en kommer- siell og forretningsmessig tankegang (Andreassen 2009). Hun viser videre til at det i statsforvaltningen er samfunns- og velferdsmålene som er avgjørende, og hevder at regnskapsstandardene er tilpasset dette. Hun peker på at målet er å gi god informasjon til bruk i styringen av statlige virksomheter, for å oppnå best mulig tilbud til befolk- ningen. Professor Stein Østre repliserer noen dager senere at effektivisering av offentlig sektor har pågått siden «tidenes morgen», men at innføringen av forretningsmessige ledelses- og styringsprinsipper i offentlig forvaltning ikke kan oppfattes som noe annet enn NPM (Østre 2009a). I et senere innlegg argumenterer Østre for at Andreassen bør erkjenne at statlig økonomistyring baseres på normative vurderinger og vil ha politiske virkninger (Østre 2009b). Mot slutten av april konstaterer Johan Nygaard (2009):
«Selv om de rødgrønne sier at de ikke vil privatisere en gitt virksomhet, er det altså SSØ sin oppgave å innføre økonomistyringssystemer som legger til rette for at Erna og Siv kan gjøre det».
Påstanden fra Nygård blir underbygget av et oppslag 27. mai, der Klassekampen (2009b) i artikkelen «FrP lykkelige for SSØs modeller i forvaltningen av offentlig sektor – Rødgrønn FrP-politikk» slår fast at Finansdepartementet hjelper FrP å til- rettelegge for omfattende konkurranseutsetting i offentlig sektor. I artikkelen blir det vist til et intervju med stortingsrepresentant Per-Willy Amundsen (FrP), som påpeker at innføringen av regnskapsmodeller med lønnsomhetsberegninger fra næringslivet i hele offentlig sektor, er avgjørende for å gjennomføre FrPs politikk. I samme artikkel fremholder skribent Bjarne Jensen at:
«FrP nå sier akkurat det som SSØ egentlig driver. For FrP er målet er å sammenligne kostnadene i offentlig sektor med kostnadene i privat sektor, slik at det kan gjøres forretninger av offentlig virksomhet. Det er jo det samme som SSØ driver med når de innfører regnskapsprinsipper fra næringslivet i offentlig sektor».
Videre argumenterer Jensen for at SSØs posisjon er et demokratisk problem, siden alle partiene på Stortinget med unntak av FrP, tydelig har sagt at de ikke ønsker en forretningsstyrt offentlig sektor.
Dagen etterpå fremholder førsteamanuensis Bent Sofus Tranøy at verktøyene som SSØ bruker i styringen av offentlig sektor, er utviklet av private revisjonsfirmaer. Han viser til at regnskapsregler aldri er nøytrale, men at de alltid favoriserer noen interesser og hensyn på bekostning av andre (Klassekampen 2009c).
Den 2. juni fremholder stortingsrepresentant Rolf Terje Klungland (Ap) at man har behov for de nye regnskapsprinsippene for å få oversikt over kostnadene i offentlig sektor. Han erkjenner at høyresida nok vil bruke kostnadsinformasjonen til å privatisere og konkurranseutsette offentlig sektor. Samtidig påpeker han at venstresida kan bruke informasjonen til å få et bedre bilde av hva tjenestene i offentlig sektor koster, og dermed bedre ivareta en kostnadskontroll i det offentlige (Klassekampen 2009d).
Ole Morten Geving svarer flere ganger på kritikken, både på redaksjonell plass og i kronikker. Den 3. juni henviser han til sine tidligere uttalelser. I en kronikk samme dag tar han avstand fra en del av påstandene som blir rettet mot Regjeringen (Geving 2009):
«Regjeringen har ingen hemmelig privatiseringsplan for offentlig sektor. Artiklene inneholder faktafeil, udokumenterte påstander og en stor dose konspirasjonsteori om Finansdepartementets og SSØs rolle».
Han viser igjen til at prøveprosjektet ikke innebærer en styringsreform, men at «sup- plerende regnskapsinformasjon fra periodiserte virksomhetsregnskaper er ment som kilde for tilleggsinformasjon». Samme dag omtaler Klassekampen på redaksjonell plass et anbefalingsnotat fra Finansdepartementet til SSØ. I notatet fra 2004, revidert i 2006, anbefalte Finansdepartementet at «offentlig sektor får en harmonisering med regnskapsbestemmelsene for privat sektor». I artikkelen reagerer stortingsrepresentant Rolf Reikvam (SV) på notatet, som han oppfatter å være i strid med Regjeringens politikk (Klassekampen 2009e).
I debatten blir det også lansert alternative forslag til dagens ordning. Professor Nor- vald Monsen presenterer det alternative kameralregnskapet i en kronikk 4. juni. Dette er et regnskapssystem som er utviklet for offentlig sektor i de tysktalende land, og som ivaretar politikernes ønske om merinformasjon, samtidig som det ikke baserer seg på de samme regnskapsprinsippene som man opererer med i privat sektor (Monsen 2009).
Samme dag tar fagdirektør Harald Brandsås i Den norske Revisorforening til orde for at staten bør gå enda lenger og avskaffe hele kontantregnskapet. Han fremholder dessuten at de nye statlige regnskapsstandardene (SRS) er bygd på nøytrale prinsipper, der formålet er å speile virksomheten best mulig (Klassekampen 2009f ).
Debatten nådde en foreløpig avklaring da finansminister Kristin Halvorsen den 24. juni langt på vei forskutterte utfallet av den forestående politiske behandlingen av prøveprosjektet (Halvorsen 2009). Finansministeren tar der avstand fra påstanden om at de nye regnskapsprinsippene er første steg på veien mot å legge lønnsomhetsvurde-
slår videre fast at Regjeringen kommer til å gå inn for at dagens system for budsjettering og regnskapsføring i staten (kontantregnskapet) skal videreføres. Hun utyper at dette vil innebære at offentlige virksomheter kan føre regnskaper i tillegg til de obligatoriske kontantregnskapene, men at dette vil være en frivillig ordning:
«De som har fryktet at forsøkene med utprøving av internt virksomhetsregnskap i statlige virksomheter basert på periodiseringsprinsippet skulle munne ut i et obligatorisk nytt styringssystem til erstatning for dagens ordning, kan ta det med ro. Jeg tror mange av de som engasjerer seg i denne debatten tar utgangspunkt i at man her har jobbet med regnskapssystemer som skal komme til erstatning for det gjeldende kontantprinsippet. Det har det ikke vært snakk om, og utprøvingsarbeidet endrer ingen styringsprinsipper i staten».
I statsbudsjettet for 2010 (St.prp. nr. 1, kap 9) bekreftes finansministerens tidligere uttalelser. Det blir slått fast at statsregnskapet fortsatt skal føres etter kontantprinsip- pet. Det tillates at statlige virksomheter, i samråd med overordnet departement, fører egne virksomhetsregnskaper etter periodiseringsprinsippet i tillegg til det obligatoriske kontantregnskapet. I denne sammenheng vil de statlige regnskapsstandardene være anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder. Regjeringen påpeker også at den tidligere klart har avvist budsjettprinsipper i staten etter modell for hva man finner i privat sektor, med blant annet utvidet disponerings- og finansieringsfullmakter for statlige virksomheter, og at denne politikken skal ligge fast.
1.5 Gangen i rapporten
Som kapittel 1 har vist, er det forskningsfeltet vi her går inn i preget av sterke mot- stridende oppfatninger – i alle fall i offentligheten. Vi vet mindre om hvordan de aktørene som bruker det nye regnskapssystemet vurderer dette ute i virksomhetene, og det er det som er hovedtema i denne rapporten. De motstridende oppfatningene er med på å prege fremstillingen i denne rapporten. I kapittel 2 starter vi derfor med en diskusjon om «hva skal barnet hete» – et sentralt spørsmål er ganske enkelt hva de nye regnskapsprinsippene skal omtales som. Her presenterer vi også problemstillinger og metodisk tilnærming. I kapittel 3 ser vi nærmere på den sektoren vi er inne i. Her benytter vi tilgjengelige data som forteller om endringer og arbeidstakernes vurdering av egen arbeidssituasjon. I kapittel 4 gjengir vi viktige empiriske funn i undersøkelsen.
I det siste kapittelet fremhever vi sentrale funn og diskuterer disse i lys av mulige kon- sekvenser og utviklingsretninger.
Kapittel 2 Problemstillinger og metodisk tilnærming
I samfunnsvitenskapen kan det være vanskelig å finne nøytrale begreper som dekker de endringer eller politiske vedtak vi ønsker å beskrive. Dette fordi de begrepene vi benytter kan være ideologisk ladet, selv om de som bruker dem ikke nødvendigvis er seg dette bevisst. Det er for eksempel stor forskjell på om man kaller det «fritt skolevalg» eller
«karakterstyrt opptak», selv om begge betegnelsene kan ses som forsøk på å beskrive det samme fenomenet – nemlig opptak til videregående skole. I statsforvaltningen har vi hatt en tilsvarende distinksjon mellom «modernisering», som var begrepet som Bondevik II-regjeringen benyttet for å omtale endringer i forvaltningen, mens Stoltenberg II-regjeringen brukte betegnelsen «fornying». Vi møter en slik utfordring når vi skal undersøke hvordan ulike aktører vurderer de nye regnskapsprinsippene som er under utprøving i statsforvaltningen.
2.1 Hva skal «barnet» hete?
Hva man skal kalle de nye regnskapsprinsippene har vært gjenstand for stor debatt.
Mens det offisielle navnet (brukt av blant annet Finansdepartementet og SSØ) for de nye prinsippene er «periodisert regnskap», benytter andre «lønnsomhetsregnskap»
eller «forretningsbasert regnskap». De sistnevnte argumenterer for at periodisert regnskap ikke er et godt og presist begrep. For det første fordi vekten flyttes fra velferdsproduksjon til lønnsomhet, og for det andre fordi alle regnskap har periodi- seringsprinsipper (se også Jensen 2007:69 og Monsen og Jensen 2009). Å reservere
«periodiseringsprinsippet» (i bestemt form) til å beskrive et bestemt regnskapssystem, kan følgelig oppfattes som upresist. Av denne grunn valgte Fafo i en tidligere studie å omtale de nye regnskapsprinsippene som «forretningsbasert regnskap» (se Trygstad 2008).5 Dette begrepet har sin bakgrunn i at de nye regnskapsprinsippene har klare likhetstrekk med prinsippene for god regnskapsskikk (GRS) som benyttes av private
5 Denne betegnelsen ble benyttet av oppdragsgiver i forbindelse med utvikling av prosjektene om nye økonomistyringssystemer i offentlig sektor. Forretningsbasert regnskap ble også benyttet i B. Jensens rapport Offentlige velferdsgoder (2007).
virksomheter. Tilhengerne av de nye regnskapsprinsippene i offentlig sektor protes- terer mot dette begrepet, fordi de mener at det er med på å skape et inntrykk av at offentlige virksomheter skal drives som private bedrifter. Riktignok erkjennes det at de regnskapsstandardene som er utviklet og er under utprøving, er basert på regnskaps- regler fra privat sektor så langt de passer, men at det er gjort vesentlige tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger på flere sentrale områder. Videre viser tilhengerne til at det blant annet for offentlige virksomheter ikke eksisterer et krav om profitt, og at prising av eiendom ikke er basert på eiendommens markedsverdi, men derimot på basis av historiske vedlikeholds- og fornyingskostnader, mens det for nybygg er oppførings- kostnadene som gjelder. Det fremholdes at de nye regnskapsprinsippene ikke har som mål at offentlige virksomheter skal drives som om de var private, men at det derimot eksisterer et ønske om å få en bedre oversikt over virksomhetenes økonomiske situasjon til enhver tid, samt å kunne synliggjøre hva det koster å sitte på eiendomskapital.
Som det fremgår av kapittel 1, er det klare motstridende fronter i diskusjonene knyt- tet til utprøving av nytt regnskapssystem. På den ene siden har vi de som argumenterer for at dette kun handler om innføring av en ny teknikk og derved er fritt for politiske implikasjoner. På den andre siden har vi de som argumenterer for at dette er en endring, som er ideologisk drevet i retning av mer marked. Under våre informantintervjuer har vi spurt hva de selv kaller de nye regnskapsprinsippene. De fleste benytter «periodisert regnskap», men det er også noen som kaller det for «god regnskapsskikk» eller ganske enkelt «regnskapet». Det var bare én av våre informanter som brukte «lønnsomhets- regnskap» og «forretningsbasert regnskap».
For at debatten ikke skal stoppe opp allerede ved hva man skal kalle det nye regn- skapssystemet, vil vi i fortsettelsen i denne rapporten benytte begrepene nye statlige regnskapsstandarder (SRS), nye statlige regnskapsprinsipper eller ganske enkelt nytt regnskapssystem. Vi oppfatter dette å være begreper som gjør at vi kan diskutere endrede regnskapsprinsipper uten at begrepsbruken bidrar til unødvendig støy og med det en lite konstruktiv debatt. I intervjusituasjonen har vi bevisst valgt å bruke begrepet de nye regnskapsprinsippene. Begrunnelsen for dette var at vi ikke ønsket at selve betegnelsen skulle vekke motstand hos informantene og dermed påvirke data- innsamlingen i negativ retning.
2.2 Problemstillinger og metodisk tilnærming
Tidligere forskning, og ikke minst funn i den kvantitative undersøkelsen, har dannet grunnlag for de hovedproblemstillingene som vi forfølger i denne rapporten. De kan oppsummeres som følger:
Mener informantene at nytt regnskapssystem har påvirket virksomhetens daglige
• drift, prioriteringer og strategi? Herunder forholdet mellom fag og økonomi innad i virksomhetene.
Mener informantene at nytt regnskapssystem har påvirket makt- og innflytelses-
• forholdene i virksomhetene? Herunder blant annet mellom tillitsvalgte og ledere, og mellom ulike profesjonsgrupper.
Mener informantene at nytt regnskapssystem har bidratt til større grad av innsyn og
• gjennomsiktighet? Herunder mellom virksomheter, mellom nivåer i forvaltningen og mellom forvaltning og politikk.
Mener informantene at nytt regnskapssystem har bidratt til en dreining mot fristil-
• ling og konkurranseutsetting, privatisering og delprivatisering?
Mener informantene at nytt regnskapssystem er godt egnet i de virksomhetene
•
som undersøkes?
Som det fremgår av denne gjennomgangen, er det mange som kobler innføring av nye økonomistyringsprinsipper til andre mer kjente endringer, som bestiller–utførermo- dellen, mål- og resultatstyring, utskillinger, konkurranseutsetting og privatisering.
Metodisk tilnærming
Denne undersøkelsen bygger på intervjuer med ulike aktører i tre statlige virksomheter som i dag benytter SRS. De tre virksomhetene er Jernbaneverket, Forsvarsbygg og Uni- versitetet i Oslo. To av virksomhetene har vært del av pilotprosjektet, mens Universitetet i Oslo har igangsatt arbeidet med å innføre de nye SRS. Både Jernbane verket og Forsvarsbygg tok imidlertid i bruk det nye regnskapssystemet før pilotprosjektet ble igangsatt i 2005. Først ute var Jernbaneverket, som i 1996 tok i bruk regnskapet i deler av virksomheten. Forsvarsbygg startet utprøving i 2004. Det betyr at erfaringsgrunn- laget blant aktører i de tre virksomhetene er forskjellig. Virksomhetene er også svært ulike hva gjelder oppgaver.
Om virksomhetene
Forsvarsbygg ble etablert som et forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet i 2002. Forsvarsbygg er organisert som egen virksomhet med eget styre, vedtekter, nettobudsjettering av driften og med tilhørende reguleringsfond. I årsrapporten for 2008 kan vi lese at:
«Forsvarsbygg drives etter tilnærmet forretningsmessige prinsipper og fungerer, innen de gitte rammebetingelser, som en komplett og profesjonell eiendomsvirk- somhet med Forsvaret som hovedkunde» (ibid. s. 44).
Hovedkontoret er i Oslo, og virksomheten er inndelt i seks forretningsområder:
Forsvarsbygg Utvikling, Forsvarsbygg Utleie, Skifte Eiendom, Forsvarsbygg Futura, Nasjonale Fesningsverk, Forsvarsbygg Fellestjenester. Ved inngangen til 2008 var det 1279 årsverk fordelt på 1504 ansatte.
Jernbaneverket ble i 1996 skilt ut fra NSB som en infrastrukturetat, underlagt Samferdselsdepartementet. Jernbaneverket eier jernbanespor, perronger og venterom, stasjoner bygget etter 1996, elektrisk baneanlegg, signal- og sikringsanlegg, anlegg for trafikkstyring og telekommunikasjon. Jernbaneverkets oppgaver er å tilby togselskapene i Norge et sikkert og effektivt transportsystem, planlegge, bygge ut og vedlikeholde Jernbanenettet inkludert stasjoner og terminaler, styre togtrafikken, planlegge og utarbeide rutetabeller samt fordele sporkapasitet mellom de ulike togselskapene. Ved utgangen av 2008 hadde Jernbaneverket 2957 fast ansatte fordelt på 2896 årsverk. Det har vært en svak økning innen administrative funksjoner og i Trafikk og utbygging, mens det har vært en nedgang på om lag 20 årsverk innen drifts- og vedlikeholds- apparatet sammenlignet med 2007.
Universitetet i Oslo er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (se tabell 3.1) underlagt Kunnskapsdepartementet. Dette er den største av virksomhetene, og de har i dag omkring 27 700 studenter og 5900 ansatte ved UiO (www.uio.no). Vi har i dette prosjektet valgt ut Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet, som består av ni insti- tutter, fire sentra samt solobservatoriet på Harestua. På grunn av Universitetets størrelse og mange nivåer har vi valgt å konsentrere intervjuene til ett fakultet. I tillegg har vi intervjuet ledere og tillitsvalgte på sentralt nivå, samt ansatterepresentanter i styret.
Utvalg av informanter
I de tre virksomhetene har vi intervjuet tillitsvalgte og ledere. I de tilfeller der det er etablert et styre, har vi også intervjuet representanter i dette. Også informanter i eier- departementene er intervjuet, med ett unntak. I ett av departementene ønsket ikke de aktuelle personene å delta i undersøkelsen. Det kan være flere grunner til dette, og vi unnlater å spekulere nærmere på hvorfor. Også statssekretærer i de tilhørende departe- menter er forsøkt intervjuet, også her med unntak. På politisk nivå har vi fått intervjuer med to statssekretærer og en komitérepresentant. Totalt er 27 stykker intervjuet.
Noen av intervjuene har blitt gjennomført enkeltvis, mens andre har blitt gjen- nomført i grupper. Eksempelvis har tillitsvalgte i enkelte tilfeller blitt intervjuet samlet.
Lengden på intervjuene har strukket seg på mellom halvannen til to timer. Opptak av intervjuene er benyttet i noen tilfeller, andre ganger har intervjudata blitt notert ned fortløpende.
På forhånd var det utarbeidet en semistrukturert intervjuguide.6 Siden virksom- hetene er så vidt forskjellige, ble spørsmålene tilpasset de ulike virksomhetene, samt
at ulike deler av intervjuguiden ble vektlagt noe forskjellig, alt etter hvilke aktører vi snakket med. I tabell 2.1 fremgår virksomhetene, nivåene og antall informanter som inngår i undersøkelsen.
Tabell 2.1 Virksomheter, nivåer og informanter
Nivåer Antall informanter
Politisk nivå Statssekretærer og komitérepresentant 3 Byråkrati Finansdepartementet, Forsvarsdeparte-
mentet, Kunnskapsdepartementet og Samferdselsedepartementet
3
Virksomheter Forsvarsbygg, Jernbaneverket og Universite- tet i Oslo
3 styrerepresentanter, 7 ledere, 13 tillitsvalgte
I tabellen er det to tillitsvalgte som figurerer både som tillitsvalgte og som ansatte- representanter i styret.
Noen av informantene var selvskrevne i den forstand at det kun finnes én leder av finanskomiteen, eller én økonomidirektør. I andre tilfeller har vi gjort et utvalg, dette gjelder både på leder- og tillitsvalgtsiden i virksomhetene. Der valgmulighetene har vært flere, har vi etter beste evne forsøkt å finne frem til informanter som på under- søkelsestidspunktet hadde kunnskap om det nye regnskapssystemet. På tillitsvalgtsiden har dette tidvis vært en krevende jobb, fordi mange synes å ha – etter egen mening – mangelfull kjennskap til systemet og til eventuelle endringer ved bruk av det. Det kan også legges til at vi foruten tillitsvalgte fra NTL, også har intervjuet tillitsvalgte fra UNIO, Akademikerne og YS, selv om hovedtyngden er NTL-tillitsvalgte.
En metodisk utfordrende tematikk
Det å skulle undersøke ulike aktørers holdninger og erfaringer til det nye regnskaps- systemet i staten, har tidvis vært en krevende oppgave. En åpenbar grunn er at selve tematikken er svært komplisert. En annen grunn er at frontene, som vi har sett, har vært relativt harde. Det har derfor vært en tematikk som har vært preget av «støy», i den forstand at informantenes oppfatninger i større eller mindre grad kan ha vært formet av det offentlige ordskiftet. Dette har også medført at vi som forskere tidvis har blitt tillagt meninger og motiver som bryter med forskerrollen; en rolle som mest mulig åpent utformer problemstillinger, møter sine informanter og analyserer funnene.
Som forskere har vi blant annet måttet forholde oss til spørsmål som: Har pro- blemstillinger, tilnærming og valg av informanter vært preget av forutinntatthet? Er denne studien preget av åpenhet, eller har vi vært ute etter å få bekreftet en allerede definert «sannhet»? Vårt utgangspunkt har vært å innhente data for å få kunnskap
om de problemstillingene som vårt arbeid er organisert rundt. Som det vil fremgå av rapporten, har vi få entydige konklusjoner på om eksempelvis utprøving av SRS, sett fra informantenes ståsted, bidrar til en dreining mot mer marked i statsforvaltningen eller om det rett og slett er med på å forhindre utskillinger fordi virksomhetene har blitt mer bevisst sin ressursbruk og forvaltning. Vi har heller ingen klare svar på om den informasjonen som fremkommer i det nye systemet bidrar til at demokratisk innsyn og kontroll har blitt bedre eller verre. Grunnen er ikke manglende svar, men at svarene varierer så vidt mye. Dette har delvis sammenheng med manglende kunnskaper hos informantene samt at det er vanskelig å vite hva som kan være de langsiktige konse- kvensene. Både ledere og tillitsvalgte påpeker også at det er vanskelig å skille eventuelle endringer som følge av nytt regnskapssystem fra andre endringer.
Om målingsproblemer
En annen utfordring i dette prosjektet har vært knyttet til måling – undersøker vi det vi faktisk sier vi skal undersøke? Når sentrale tema er om og ikke minst hvordan bruk av nytt regnskapssystem påvirker arbeidssituasjonen i virksomhetene, makt- og innfly- telsesforholdene internt og politikernes muligheter for innsyn og kontroll, så får vi et problem. For bruk av nytt regnskapssystem er kun én av flere endringer som har preget statlig forvaltning i løpet av de siste årene. På universitetene ble eksempelvis kvalitets- reformen og ny finansieringsordning iverksatt ved studiestart i 2003, og Forsvarsbygg ble etablert som forvaltningsbedrift i 2002, noe som selvsagt vil påvirke den interne styringen. Alle de tre virksomhetene praktiserer også bestiller–utførermodellen og mål- og resultatstyring. Dette er endringer som i like stor grad kan ha vært utløsende faktorer til eventuelle endringer som informantene fremhever. Derfor er den «rene»
effekten av utprøving av SRS nærmest umulig å utlede.
På den annen side kan det hevdes at nytt regnskapssystem er en endring som kan bidra til å forsterke allerede eksisterende trekk som preger stadig flere offentlige virksomheter, der forholdet mellom økonomiske målindikatorer og profesjonsfaglige betraktninger synes å stå i konflikt med hverandre. Og, der ikke nødvendigvis byrå- kratiet er blitt borte, men endret som følge av en rekke ulike rapporteringskrav som arbeidstakere og ledere må forholde seg til i virksomhetene. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 3.
2.3 Forskning på kontroversielle felt
Valg av teoretiske perspektiver påvirker forskningsdesign og de analysene som gjøres.
Siden dette verken er et eksperiment eller en kunnskapstest blant brukere av det nye regnskapssystemet, gir denne rapporten ingen svar på om de som er positive eller
negative til dette regnskapssystemet uttaler seg på bakgrunn av «riktig» eller «gal»
informasjon. Vi anlegger blant annet et institusjonelt perspektiv når vi her analyserer informantenes oppfatninger, og vi betrakter offentlig sektor som et felt som blant an- net har vært preget av en tilpasning til organisasjonskonsepter som har fått karakter av å være tidsriktige.
Offentlig sektor har de siste årene vært gjennom omfattende endringer, og mer eller mindre konsistente organisasjonsoppskrifter har vært lansert. Felles for disse er at de er fremstilt som et oppgjør med byråkratimodellen. Det har vært argumentert for at avbyråkratisering, desentralisering og markedsmekanismer skal føre til mer fleksible arbeidsorganisasjoner tilpasset nye betingelser – blant annet kjennetegnet av et stort behov for velferdstjenester, men begrensede økonomiske midler (jf. Olberg og Trygstad 2007). Til tross for at organisasjonsoppskriftene har sitt utspring i organiseringen av virksomheter innenfor privat sektor, har de fått stor anvendelse også i offentlig sektor i en rekke vestlige land, også i Norden. Det er likevel få tegn på en konvergerende ut- vikling i disse landene (jf. Christensen og Lægreid 2001a, Pollitt og Bouckaert 2000).
Eksempelvis har Sverige og Danmark i større grad enn Norge tatt i bruk konkurranseut- setting og fritt brukervalg (Berge mfl. 2009). En bærende idé har likevel fått gjennom- slagskraft. Skal offentlig sektor bli mer effektiv og forbedre tjenestekvaliteten, må den i større grad benytte virkemidler som er hentet fra privat sektor, som eksempelvis bruk av konkurranse og marked. Innføring av nytt økonomistyringssystem kan også betraktes som ett slikt virkemiddel. Men, som både empiri og teori understreker, hvordan et nytt virkemiddel eller «verktøy» fortolkes og praktiseres, kan være svært forskjellig i ulike land. Olberg og Trygstad (2007) argumenterer blant annet for at nye organisatoriske prinsipper eller verktøy bidrar til spenninger, som kan fortolkes som:
«(…) uttrykk for en type institusjonell ’resistens’, der importerte organisasjons- konsepter møter et arbeidsliv som allerede er strukturert gjennom institusjonelle ordninger, interesser, fortolkningsrammer, parts- og maktforhold».
Dette betyr at de konsekvensene eksempelvis et nytt regnskapssystem får, ikke bare vil kunne variere stort mellom land, men også mellom offentlige virksomheter i samme land, endog også innen samme virksomhet på tvers av avdelinger eller enheter. Vi antar med andre ord at dette systemet i større eller mindre grad blir tilpasset den virkelig- heten det skal virke innenfor. Den betydning det får for virksomheten, vil blant annet være avhengig av ulike aktørers holdninger til det, hvor integrert det er i andre deler av virksomheten, og den nytten ulike aktører føler at de har av det nye systemet.
Forskning på kontroversielle felt krever høy forskningsetisk bevissthet. Tolkning av data blir lett et spørsmål om å sortere argumenter for og imot det tiltaket som skal studeres, i dette tilfellet et nytt regnskapssystem.
I dette prosjektet har vi forsøkt å løse dette gjennom først å gjennomføre en empi- risk analyse, hvor vi etter beste evne søker å gjengi de svar våre informanter har gitt på
våre spørsmål. Svarene er sortert etter spørsmål som springer ut av våre problemstil- linger. Dernest (kapittel 4) løfter vi blikket og forsøker å gi en mer samlet vurdering og analyse av vår empiri.
2.4 Oppsummering
I dette kapittelet har vi redegjort for problemstillinger, metode og forskningsdesign. Vi startet med en diskusjon om hva vi skal kalle det nye regnskapssystemet som har vært og er under utprøving i statlige virksomheter. Vi har i denne rapporten valgt å betegne det som nye statlige regnskapsstandarder (SRS), som nye statlige regnskapsprinsipper eller som nytt regnskapssystem. De fleste av våre informanter svarer imidlertid at de bruker periodisert regnskap, når vi har spurt dem hva de kaller det nye systemet. I alt har vi intervjuet 27 informanter, herunder politikere, byråkrater, styrerepresentanter, ledere og tillitsvalgte på ulike nivåer. Styrerepresentanter, ledere og tillitsvalgte er hentet fra Forsvarsbygg, Jernbaneverket og Universitetet i Oslo. Som vi skal komme tilbake til i neste kapittel, er det store problemer forbundet med å utlede hva som er konsekvensene ved innføring av SRS. Grunnen er at det har skjedd store endringer i statsforvaltningen de siste årene – også i våre virksomheter.
Kapittel 3 Utviklingstrekk i staten
I dette kapittelet presenterer vi noen sentrale utviklingstrekk som preger statsforvalt- ningen. Dette er viktig bakgrunnsinformasjon når vi i denne rapporten skal synliggjøre hvordan våre informanter vurderer mulige endringer av nytt regnskapssystem i virk- somhetene. Statlig sektor har, som tidligere omtalt, vært igjennom store endringspro- sesser. Dette gjør det vanskelig å skille effekten av de ulike endringene fra hverandre.
Til tross for at de store utskillingene har vært lagt på vent i de siste fire årene, har det likevel skjedd endringer innad i forvaltningen. For å belyse noen av disse, benytter vi data blant annet fra SSBs levekårsundersøkelser, Fafos HMS-undersøkelse 2008 og Bedriftsdemokratiundersøkelsen 2009.
3.1 Like endringstiltak, men ikke nødvendigvis likt utfall
Mange av endringstiltakene som er forsøkt innført i offentlig sektor i Norge, har også preget utviklingen i en rekke andre vestlige land, men deres gjennomslagskraft og ef- fekter på offentlig sektor har variert. Størst gjennomslagskraft fikk de i Storbritannia og New Zealand, der endringene gikk i retning av nedbygging av offentlig sektor i retning av en minimumsstat. I de nordiske landene har ikke endringene i offentlig sektor klare sammenhenger med borgerlige eller sosialdemokratiske regjeringer. Det kan likevel sy- nes som om NPM-tiltak har blitt betraktet som et nødvendig virkemiddel for å rendyrke det offentliges kjerneoppgaver, slik at det offentlige på sikt skal kunne øke effektiviteten og styrke sin virksomhet (Berge mfl. 2009, Pollitt og Bouckaert 2000). Det er også forskjeller mellom disse landene. Mens Norge, på grunn av høye oljeinntekter, lettere har kunnet bygge ut offentlig sektor, førte økonomiske nedgangstider til et sterkere endringspress på offentlig sektor i Sverige og Danmark, særlig i 1990-årene (Berge mfl. 2009). Christensen og Lægreid (2001) relaterer NPMs ulike gjennomslagskraft blant annet til ulike politiske systemer. De peker på at land med topartisystemer gjerne har gjennomført mer omfattende reformer enn land med flerpartisystemer. Særlig komplisert kan det bli å få til omfattende endringer med mindretallsregjeringer, som Norge har hatt flest av de siste 30 årene. Innenfor slike systemer får reformene lettere karakter av å være pragmatiske og skrittvise. Dette kan være en av forklaringene på at det er vanskelig å finne klare politiske skiller med hensyn til ønsket om å modernisere
offentlig forvaltning i Norge på 1990-tallet. Etter at Arbeiderpartiet skiftet syn på omorganiseringen av Televerket i perioden 1991 til 1992, var motstanden mot liberali- sering liten,7 og det var relativt bred politisk enighet da fulliberaliseringen av Televerket ble vedtatt i 1997.8 På begynnelsen av 2000-tallet kom utskillelser, selskapsetableringer og markedseksponering under stadig større debatt, og da Stoltenberg I-regjeringen tok over i 2005, ble blant annet den planlagte liberaliseringen av Posten og konkurranse- utsettingen av drifts- og vedlikeholdsoppgavene i Jernbaneverket reversert.
Som vi allerede har omtalt, er det en sentral kritikk mot de nye regnskapsprinsip- pene at de tilrettelegger for privatisering av offentlige tjenester. Hvorvidt våre infor- manter stiller seg bak denne kritikken, skal vi komme tilbake til i kapittel 4. Her skal vi se nærmere på den generelle utviklingen i offentlig sektor. Er det slik at økt bruk av markedsmekanismer har tiltatt i de senere årene?
3.2 Trinn mot full markedseksponering
Grad av markedseksponering kan betraktes som en prosess. Gjennom arbeidet med den forvaltningspolitiske kommisjonen, beskrives disse prosessene i Sverige på 1980- og 1990-tallet som ulike steg eller trinn (SOU 1997:38, s. 88–89).9 På første trinnet blir
markedsinnslag forsøkt etablert gjennom en innføring av bestiller–utførermodellen.
En part, avdeling eller enhet blir da ansvarlig for å formulere mål, mens den andre blir ansvarlig for utførelsen. Dette fører blant annet til en ny rolleinndeling, og målet er økt spesialisering og økt effektivitet. Det andre steget i endringsprosessen er gjerne at den interne utførerenheten konkurranseutsettes ved at eksterne utførere konkurrerer om samme oppdrag. Konkurranseutsetting betraktes da som et tiltak som skal bidra til ytterligere effektivisering. I det tredje steget dreier det seg om utskillelse av virksom- heten til eget aksjeselskap – gjerne 100 prosent eid av staten. Det aller siste trinnet er at aksjeselskapet delvis eller helt privatiseres.
Trinn en og to er eksempler på det vi tidligere har omtalt som intern fristilling, som viser til endringer innenfor offentlig sektor der ulike statlige og kommunale virksom- heter gis en større grad av autonomi vis-à-vis den politiske ledelsen. Innenfor statsfor- valtningen kan etableringen av Forsvarsbygg brukes som eksempel. Mindre tydelige eksempler er funksjonsinndelte resultatenheter etter bestiller–utførermodellen.
7 Da Televerkets konkurransevirksomhet ble skilt ut i eget selskap TBK i 1988, var telemonopolet i realiteten brutt (Dølvik og Ødegård 2004).
8 Kun RV og Sp forsvarte telemonopolet.
9 Også i NOU 2000: 19, Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? henvises det til de samme trinnene,
Trinn tre er å regne som ekstern fristilling, der virksomhetene blir et eget juridisk subjekt utenfor stats- og kommuneforvaltningen. Statsaksjeselskap er et godt eksempel på en slik ekstern fristilling.
De ulike trinnene mot full markedseksponering viser altså til en utvikling der flere beslutninger overlates til markedet. Det kan være snakk om reelle markeder med reelle kunder, som for Telenor sin del, eller det kan være snakk om kvasimarkeder og kvasikun- der som oppstår som et resultat av en bestiller–utførermodell internt i forvaltningen.
Inndelingen må likevel ikke tolkes som at innføring av bestiller–utførermodellen på sikt med nødvendighet vil føre til selskapsetablering og salg, men sorteringen kan likevel gi mening når det gjelder å klassifisere de ulike endringsprosessene som skjer i offentlig sektor. Uavhengig av hvilket trinn en virksomhet befinner seg på, har mar- kedsmekanismer i offentlig sektor, som allerede omtalt, blitt betraktet som effektivt. Et viktig argument i den forbindelse er at tilknytningsformen påvirker grad av autonomi.
Formelle og legale regler og prosedyrer som er bindende for offentlig sektor, bør ha en mindre viktig rolle, og mer bør overlates til ledelsen i den enkelte virksomhet. I dette ligger det også en klar byråkratikritikk, som snarere bygger på en politisk enn en analytisk forståelse:
«For many reformers ‘bureaucracy’ means hierarchy and rules, an overly large and intervening public sector, or simply everything that is wrong with the public sec- tor» (Olsen 2009:306).
I en slik forståelse ser man ifølge Olsen (ibid.) bort fra det faktum at det weberianske byråkratiet har vært et organisatorisk prinsipp, og utelater at offentlig sektor som insti- tusjon har en funksjon i seg selv, ved å trekke opp en klar distinksjon mellom offentlig og privat sektor. Når det argumenteres for et behov for større grad av autonomi, blant annet for å begrense byråkratiet, er det derfor snevre definisjoner som ligger til grunn for de to begrepene (ibid.). Spørsmålet er hvilken gjennomslagskraft denne måten å tenke på har fått.
Hva viser eksisterende data?
Så vidt oss bekjent foreligger det ingen tilgjengelig oversikt over utbredelse av eksem- pelvis bestiller–utførermodellen i statsforvaltningen, men det finnes data som forteller om utbredelsen på kommunalt nivå. Og, her er det store forskjeller mellom Norge på den ene siden og Sverige og Danmark på den andre. I 2006 hadde 80 prosent av Sveriges kommuner tatt i bruk modellen i eldreomsorgen. I Danmark innførte den borgerlige regjeringen et lovpålagt skille mellom bestiller/forvaltning og utfører/drift i danske kommuner i 2006 (Berge mfl. 2009).
I Norge er bestiller–utførermodellen mindre utbredt, selv om det har skjedd en utvikling på 2000-tallet. I 2000 hadde 16 prosent av norske kommuner innført bestiller–utførermodellen på noen områder (15 prosent) eller alle områder (1 pro-
sent). I 2008 var denne andelen fordoblet. 31 prosent av kommunene hadde da tatt i bruk modellen på noen områder (24 prosent) eller alle områder (5 prosent). I Norge er bestiller–utførermodellen mest benyttet i pleie og bistand i hjemmet, institusjons- basert pleie og omsorg samt vedlikehold av bygninger, i nevnte rekkefølge. Særlig er modellen innført i de store kommunene, og den berører derfor en betydelig andel av befolkningen og mange arbeidstakere (Trygstad, 2009).
I den omtalte undersøkelsen om erfaringer med regnskapssystemet (Trygstad 2008) var det stilt spørsmål om bestiller–utførermodellen var innført i de virksomhetene der respondentene arbeidet. 65 prosent svarte positivt på dette. Vi fant imidlertid ingen sammenheng mellom bruk av regnskapssystem og bruk av bestiller–utførermodellen.
Sett i forhold til kommunal sektor, fremstår denne andelen som noe høy, og det er altså kun respondenter fra 20 virksomheter som var omfattet av undersøkelsen.
Også når det gjelder konkurranseutsetting er det et større datatilfang i kommunal sektor, og det er også data som forteller om utviklingen over år. I 2001 brukte kom- munene 2,6 prosent av driftsbudsjettet til å kjøpe tjenester fra private. I 2003 hadde denne andelen økt til fire prosent. Vi mangler tall for senere år, men i «Undersøkelse om kommunal organisering» kan vi se hvilke tjenester som var konkurranseutsatt i 2008.
Det området som var mest eksponert for konkurranseutsetting, var drift og vedlike- hold av kommunale veier. I 2008 svarte 38 prosent av landets kommuner at de hadde innført konkurranseutsetting på dette området. Dernest fulgte renovasjonstjenester, med 26 prosent. Ellers hadde om lag fire prosent av kommunene konkurranseutsatt institusjonsbasert pleie og omsorg, herunder blant annet Oslo og Bergen. Dersom vi sammenligner tallene med tilsvarende tall fra 2004, har det ikke vært noen økning i antall kommuner som svarer at de har konkurranseutsatt disse tjenestene, snarere motsatt (Trygstad 2009).
Når det gjelder fristilling i form av selskapsetableringer, vet vi at andelen aksjeselskap økte med 102 prosent i kommunal sektor fra 2001 til 2007. I statlig sektor økte antall heleide statlige aksjeselskaper med 92 prosent i perioden 1996 til 2005, mens andelen deleide statlige aksjeselskaper økte med 42 prosent. I perioden 1995 til 2005 var det også en økning i antall virksomheter som ble helt eller delvis solgt. I denne perioden ble for eksempel Statoil og Telenor børsnotert.
Valg av tilknytningsform vil påvirke bruk av regnskapssystem. Skillet går mellom en statlig virksomhet som er del av staten som rettssubjekt, og de fristilte virksomhetene som er selvstendige rettssubjekter. I tabell 3.1 har vi listet opp ulike tilknytningsformer med eksempler på selskapstyper.
Tilknytningsformen vil påvirke bruk av regnskapssystem. Eksempelvis har helse- foretakene benyttet nye regnskapsprinsipper etter fristillingen og den påfølgende selskapsetableringen. Skillet går mellom en statlig virksomhet som er del av staten som rettssubjekt og de fristilte virksomhetene som er selvstendige rettssubjekter. Den
sistnevnte gruppen av virksomheter er pålagt å følge regnskapsloven, som et hvilket som helst annet selskap i det private (Trygstad 2008).
Spørsmålet er om bestiller–utførermodellen og konkurranseutsetting også er dri- vere når det gjelder innføring av nytt regnskapssystem, eller om nytt regnskapssystem er driver når det gjelder å innføre bestiller–utførermodellen. Hvis vi forholder oss til empiriske data, har vi ingen muligheter for å besvare disse spørsmålene, fordi vi man- gler slike data. Som vi kommer tilbake til i kapittel 4 benyttet de virksomhetene vi har undersøkt ulike former for skyggeregnskap til kontantregnskapet før utprøving av det nye regnskapssystemet ble tatt i bruk.
Kan vi så konkludere med at markedslignende tiltak har økt i offentlig sektor? Der- som vi ser på bruk av bestiller–utførermodellen i kommunal sektor, er svaret ja. Vi har også sett at utskillinger og selskapsetableringer har økt, men i statlig sektor har dette delvis stoppet opp siden 2005, mens det har tiltatt i kommunal sektor. Når det gjelder konkurranseutsetting viser tall fra kommunal sektor ingen økning, og vi mangler data fra statlig sektor til å konkludere på dette punktet. Svaret er derfor beroende på hvilket tiltak, eller trinn vi ser på, og hvilken sektor vi undersøker.
I de neste avsnittene skal vi se nærmere på endringstiltak og noen av de endrings- effektene som kan leses ut av ulike data, og vi sammenligner situasjonen i staten med privat og kommunal sektor.
Tabell 3.1 Ulike tilknytningsformer
Selskapstyper Eksempler
Selvstendig juridisk selskap
Private aksjeselskap
Fra spredt til konsentrert eierskap
Fra 100% familieeie til børsnoter- te selskap uten dominerende eier Aksjeselskap med andel statlig eie StatoilHydro
Heleide statsaksjeselskap NSB, Posten, Mesta
Særlovsselskap Vinmonopolet, Norsk Tipping
Statsforetak Regionale helseforetak
Del av staten som juridisk subjekt
Forvaltningsbedrifter Statens Pensjonskasse, Statens kartverk Andre ordinære
forvaltningsorgan
Utlendingsnemnda Forvaltingsorgan m/særskilte
fullmakter
Universiteter, NUPI, NFR Sentraladministrative organ Direktorater, etater,
departementer Kilde: Den nye staten (Trygstad mfl. 2006)
