Geografiske variasjoner i boforhold
En kvantitativ studie av boligen som velferdsgode og markedsvare i en storbykontekst
Siri Myrold Osnes
Masteroppgave i samfunnsgeografi
ved institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Samfunnsvitenskapelig fakultet
UNIVERSITETET I OSLO
Høst 2020
I
II
Geografiske variasjoner i boforhold
En kvantitativ studie av boligen som velferdsgode og markedsvare i en storbykontekst
III
© Siri Myrold Osnes
2020
Geografiske variasjoner i boforhold. En kvantitativ studie av boligen som velferdsgode og markedsvare i en storbykontekst
Siri Myrold Osnes
www.duo.no
IV
Sammendrag
I denne masteroppgaven undersøker jeg ulikhet i boligmarkedet gjennom å analysere geografiske variasjoner i indikatorer på vanskeligstiltes boforhold i tidsperioden 2001-2015.
Oppgavens utgangspunkt er antagelser om voksende ulikhet som følge av økende vektlegging av bolig som markedsvare på bekostning av dens funksjon som velferdsgode. Denne endringen relaterer til boligens dobbelte karakter: på én og samme tid fungerer bolig som et hjem og som et spare- og formuesobjekt. Norsk boligpolitikk har gjennomgått en omlegging fra en universell til en selektiv tilnærming. De siste tiårene har den selektive boligpolitikken vedvart, samtidig som boligpriser fortsetter å stige og gjeldsbelastningen øker. Det er særlig tre ulikhetsdimensjoner som danner bakteppe for denne oppgaven. Den første omhandler en økende stratifisering i boligmarkedet, med stadig mer utfordrende forhold for lavinntektsgrupper og vanskeligstilte. Den andre dimensjonen er forskjeller mellom generasjoner, hvor en familiseringstrend gjør seg gjeldende. Den tredje dimensjonen er den urbane: utviklingstendenser i byers styring og næringsgrunnlag, i kombinasjon med særegne trekk ved urbane boligmarkeder, forsterker geografiske variasjoner i stratifisering og familiesering.
Jeg tar utgangspunkt i indikatorer på boforhold for vanskeligstilte. Disse indikatorene er lav inntekt, trangboddhet og høy gjeldsgrad. Datamaterialet jeg benytter i analysen er levekårsundersøkelser (EU-SILC) med ‘bolig og boforhold’ som tema. Jeg benytter meg av lineære sannsynlighetsmodeller for å undersøke separate effekter av storbyer på indikatorene på boforhold for vanskeligstilte, kontrollert for øvrige sosiale og demografiske forhold.
Oppgavens analyseplan er todelt. Først sammenligner jeg indikatorer på boforhold for vanskeligstilte i storbyene med resten av landet. Her undersøker jeg også endring i perioden 2001 til 2015. Deretter undersøker jeg den geografiske dimensjonen nærmere for utvalget i 2015, ved å skille ut Oslo fra de nest største byene. Siden den generelle storbyeffekten antas å være ulik for forskjellige grupper, er en sentral del av analysen å undersøke samspill for ulike grupper i storbyene ved hjelp av interaksjonsledd.
Hovedfunnene indikerer et boligmarked preget av større ulikhet og stratifisering i 2015 enn i 2001. På landsnivå er enkelte grupper blitt mer utsatt langs flere av indikatorene på boforhold. Analysen viser en generell storbyeffekt på indikatorene for vanskeligstilte, både i 2001 og i 2015. En tilsynelatende forbedring for noen indikatorer på boforhold fra 2001 til 2015, viser seg imidlertid å tildekke en mer markant storbyeffekt for enkelte grupper. Samlet antyder mine funn en utvikling mot et tydeligere stratifisert boligmarked.
V
VI
Forord
Aller først vil jeg rette en takk til min dyktige veileder, Terje Wessel, for å gi raust av sin tid, for gode råd og tilbakemeldinger, og ikke minst for gjennomlesning av utkast. I tillegg takker jeg Osloforskning for tildeling av stipend, og håper dette arbeidet kan bidra til å rette søkelys mot ulikhetsskapende effekter i storbyens kommodifiserte boligmarked. Mine medstudenter, takk for å ha gjort studietiden til en interessant, lærerik og morsom tid. Venner og familie må takkes for å utgjøre en uvurderlig sosial sfære utenfor oppgaveskriving – det har jeg satt veldig stor pris på. En særlig rumlende takk til mamma for middager gjennom alle årene på Blindern!
Helt til slutt, Tord, takk for at du har gjort studietid og all annen tid så veldig mye bedre! Ikke minst, tusen takk for helt avgjørende hjelp til gjennom- og korrekturlesing (og for sene pastamiddager) i ukene før innlevering.
Siri Myrold Osnes Oslo, november 2020
VII
Innholdsfortegnelse
TABELLOVERSIKT ... IX FIGUROVERSIKT ... X
1 INNLEDNING ... 1
1.2PROBLEMSTILLINGER ... 2
1.3METODE OG DATA ... 3
1.4TEORETISK OG KONTEKSTUELT RAMMEVERK ... 4
1.5OPPGAVENS OPPBYGNING ... 5
2 NORSK BOLIGPOLITIKK I ENDRING ... 6
2.1ETTERKRIGSTIDEN – BRED BOLIGPOLITISK ENIGHET ... 6
2.2FRA 1970-TALLET: DEREGULERING OG LIBERALISERING ... 8
2.31990- OG 2000-TALLET –«DEN BOLIGSOSIALE VENDINGEN» ... 11
3 BOLIG – MELLOM VELFERD OG MARKED ... 13
3.1BOLIGEN SOM BÅDE ET VELFERDSGODE OG EN MARKEDSVARE ... 13
3.2VELFERDSREGIMER OG BOLIGREGIMER ... 14
3.3RESTRUKTURERING AV VELFERDSSTATER OG TILHØRENDE BOLIGSYSTEMER ... 16
3.4ULIKHET SOM FØLGE AV VOKSENDE BOLIGFORMUER? ... 19
3.5UTVIKLINGSTREKK I EN NORSK KONTEKST ... 23
3.5.1 Prisvekst, boligformuer og voksende boliggjeld i norsk kontekst ... 25
3.6OPPSUMMERING ... 28
4 BOLIG OG STORBYEN ... 29
4.1DEN URBANE DIMENSJON ... 29
4.2URBANISERING OG STORBYENS FORTRINN ... 30
4.3ENDRINGER I BYERS NÆRINGSGRUNNLAG ... 31
4.4NYLIBERALE DREININGER I BYERS STYRINGSGRUNNLAG ... 33
4.5URBANE BOLIGMARKEDER ... 35
4.6UTVIKLINGSTREKK I EN NORSK KONTEKST ... 37
4.6.1 Storbyutfordringer ... 40
4.6.2 Særskilte utfordringer i Oslo ... 41
4.7OPPSUMMERING ... 44
5 METODE OG DATA ... 46
5.1TEMA OG METODEVALG ... 46
5.2DATAMATERIALET ... 47
5.3VALG OG OPERASJONALISERING AV VARIABLER ... 48
VIII
5.3.1 Utfallsvariabel: mål på vanskeligstilte på boligmarkedet ... 48
5.3.2 Hovedforklaringsvariabel: geografisk lokalisering ... 51
5.3.3 Andre forklarings- og kontrollvariabler ... 52
5.4FORSKNINGSDESIGN OG ANALYSEPLAN ... 56
5.5STATISTISKE METODER ... 57
5.5.1 Krysstabeller ... 57
5.5.2 Lineær sannsynlighetsregresjon ... 57
5.5.3 Samspill og interaksjon ... 60
5.5.4 Statistisk signifikans og testmetoder ... 60
5.6METODISKE OG FORSKNINGSETISKE UTFORDRINGER ... 62
6 PRESENTASJON AV UTVALGENE ... 64
6.1PRESENTASJON AV UTFALLSVARIABEL: INDIKATORER PÅ BOFORHOLD FOR VANSKELIGSTILTE PÅ BOLIGMARKEDET ... 64
6.2PRESENTASJON AV KONTROLL- OG FORKLARINGSVARIABLER ... 68
6.3PRESENTASJON AV FAMILIESERINGSTRENDEN ... 76
6.5OPPSUMMERING ... 78
7 GEOGRAFISKE VARIASJONER I BOFORHOLD – STORBYENE OG RESTEN AV LANDET ... 79
7.1VARIASJONER I INDIKATORER PÅ VANSKELIGSTILTES BOFORHOLD I 2001 ... 80
7.2VARIASJONER I INDIKATORER PÅ VANSKELIGSTILTES BOFORHOLD I 2015 ... 83
7.3ULIK EFFEKT FOR GRUPPER I STORBYER? ... 87
7.4OPPSUMMERING ... 90
8 BOFORHOLD I STORBYENE – SKILLER OSLO SEG UT? ... 92
8.1BOFORHOLD I OSLO OG DE NEST STØRSTE BYENE I 2015 ... 92
8.2ULIKE EFFEKTER FOR GRUPPER I OSLO OG DE NEST STØRSTE BYENE ... 95
8.3GEOGRAFISKE VARIASJONER I FAMILISERINGSTRENDEN? ... 101
8.4OPPSUMMERING ... 103
9 AVSLUTTENDE DISKUSJON ... 104
9.1OPPSUMMERING AV EMPIRISKE FUNN ... 105
9.2IMPLIKASJONER AV FUNN ... 109
LITTERATURLISTE ... 112
VEDLEGG ... 121
IX
Tabelloversikt
Tabell 6.1: Andel vanskeligstilt, trangbodd, lavinntekt, høy gjeldsbelastning, 2001 og 2015...65
Tabell 6.2: Indikatorer på boforhold for vanskeligstilte og geografisk lokalisering, 2001 og 2015...66
Tabell 6.2.1: Indikatorer på boforhold for vanskeligstilte og geografisk lokalisering (Oslo og de nest største byene). 2015...67
Tabell 6.3: Geografisk lokalisering, 2001 og 2015...68
Tabell 6.4: Inntektskvartiler og geografisk lokalisering, 2001 og 2015...69
Tabell 6.4.1: Inntektskvartiler og geografisk lokalisering (Oslo og nest største byer). 2015...69
Tabell 6.5: Disposisjonsform i 2001 og 2015...70
Tabell 6.5.1: Disposisjonsform og geografisk lokalisering...70
Tabell 6.5.2: Disposisjonsform og geografisk lokalisering (Oslo og nest største byer). 2015...71
Tabell 6.5.3: Disposisjonsform og inntektskvartiler. 2001 og 2015...71
Tabell 6.5.4: Disposisjonsform og indikatorer på vanskeligstilt. 2001 og 2015...72
Tabell 6.6: Utdanningsnivå i 2001 og 2015...72
Tabell 6.6.1: Utdanningsnivåer og indeks for vanskeligstilt. 2001 og 2015...72
Tabell 6.7: Aldersfordeling i 2001 og 2015...73
Tabell 6.7.1: Aldersgrupper og indeks for vanskeligstilt. 2001 og 2015...74
Tabell 6.8: Familiesammensetning i 2001 og 2015...74
Tabell 6.8.1: Indeks for vanskeligstilt og familiesammensetning i 2001 og 2015...75
Tabell 6.9: Innvandrere i 2001 og 2015...75
Tabell 6.9.1: Innvandrerbakgrunn og vanskeligstilte, 2001 og 2015...76
Tabell 6.10: Kjønnsfordeling i 2001 og 2015...76
Tabell 6.11: Foreldrehjelp. 2015...77
Tabell 6.11.1: Foreldrehjelp og geografisk lokalisering. 2015...77
Tabell 7.1: Lineære sannsynlighetsmodeller, 2001: Lav inntekt, trangboddhet, høy gjeldsbelastning og indeks på vanskeligstilt...80
Tabell 7.2: Lineære sannsynlighetsmodeller, 2015: Lavinntekt, trangboddhet, høy gjeldsbelastning og indeks for vanskeligstilt...83
Tabell 7.3: Interaksjonsledd for ulike grupper i storbyene...87
Tabell 8.1: Lineære sannsynlighetsmodeller, 2015. Oslo og de nest største byene som egne kategorier. Avhengig variabel: lavinntekt, trangbodd, gjeldsbelastning, vanskeligstilt...92
Tabell 8.2: Interaksjonsledd for undergrupper i Oslo og Bergen/Trondheim/Stavanger, 2015...95
Tabell 8.3: Lineære sannsynlighetsmodeller for ulike former for foreldrehjelp ved boligkjøp, 2015...101
Tabell 8.3.1: Interaksjonsledd for foreldrehjelp for unge boligkjøpere, 2015...102
X
Figuroversikt
Figur 1: Illustrasjon av teoretiske sammenhenger...45
1 Innledning
Bolig blir ofte ansett som en av de fire dimensjonene av velferdsstaten, sammen med utdanning, helse og pensjons- og trygdeordninger (Stamsø, 2009). Bolig skiller seg i større grad fra de øvrige dimensjonene av velferdsstaten, og har blitt referert til som en vaklende søyle («wobbly pillar») under velferdsstaten (Torgersen, 1987). Denne beskrivelsen relaterer til boligens dobbelte karakter som et velferdsgode og som en markedsvare (Bengtsson, 2001). På den ene siden fungerer boligen som et hjem, hvor den karakteriseres som en forbruksvare. På den andre siden kan boligen også fungere som en form for sparing og dermed karakteriseres som et formuesobjekt. Boligen har derfor både en bruksverdi og en investeringsverdi på én og samme tid (Bengtsson & Ruonavaara, 2010).
I tråd med disse forutsetningene har forholdet mellom bolig, velferdsstat og marked i norsk kontekst variert over tid. Om boligen i størst grad har blitt behandlet i henhold til sin bruksverdi eller sin investeringsverdi har altså endret seg. Norsk boligpolitikk i etterkrigstiden var kjennetegnet av en universell, sosial og inkluderende tilnærming, hvor staten hadde ansvar for å sikre boliger for hele befolkningen, og boligens bruksverdi hadde forrang. Som et resultat av deregulering og liberalisering av både bolig- og kredittmarkeder i løpet av 1980-tallet, trakk staten seg tilbake fra hovedansvaret for allokeringen av boliger til fordel for det frie markedet.
Som en følge av disse utviklingstrekkene ble boligens investeringsverdi og dens funksjon som spare- og formuesobjekt viktigere. Med den boligsosiale vendingen utover 1990- og 2000-tallet (Sørvoll, 2011) ble dagens markedsbaserte, selektive og behovsprøvde boligpolitikk konsolidert, sammen med en bred oppslutning rundt det politiske målet om at flest mulig skal eie sin egen bolig.
De siste tiårene har en selektiv boligpolitikk vedvart, samtidig som boligpriser over hele landet – og spesielt i Oslo – har steget betydelig (SSB, 2019a). Samtidig er gjeldsbelastningen blant norske husholdninger stigende, og er nå blant de høyeste i OECD-land (OECD, 2019).
Følgelig er dagens debatt- og mediebilde preget av misnøye rundt høye boligpriser og den markedsorienterte boligpolitikken. Her fremheves at det blir stadig vanskeligere for unge med
«vanlige yrker», og ikke minst for vanskeligstilte og lavinntektsgrupper, å etablere seg og
2 opprettholde et boforhold i boligmarkedet (bl.a.: Dagsavisen, 2016; Gitmark, 2020; Gyberg, 2019; NRK, 2019; Åmås, 2019).
Det er særlig tre ulikhetsdimensjoner tett knyttet opp til bolig og boforhold som gjør seg gjeldende i forskningslitteraturen. Disse danner bakteppe for denne oppgaven. Den første handler om de stadig mer utfordrende forholdene for lavinntektsgrupper og vanskeligstilte, med økende boligpriser og dermed en høyere terskel for å etablere seg i eiermarkedet. Blant vanskeligstilte og fattige samfunnsgrupper har det for eksempel blitt mindre vanlig å eie sin egen bolig de siste årene (Gram Dokka, 2018). Den andre dimensjonen handler om forskjellene mellom generasjoner, hvor prisvekst og økende boligformuer fører økt betydning av å få økonomisk støtte fra familien. Tendensene peker dermed i retning av selvforsterkende prosesser som stratifisering og familisering (Tranøy, Stamsø & Hjertaker 2020). Som en konsekvens har boligformuer har blitt en viktigere ulikhetsskapende dimensjon i det norske boligmarkedet, og har spilt en sentral rolle i å reprodusere ulikhet på tvers av flere generasjoner (Galster & Wessel, 2019). Den tredje dimensjonen er den urbane. Boligmarkeder i byer fungerer annerledes enn i mindre urbane områder, som følge av særegne sosiale og økonomiske forutsetninger og utfordringer, med et sterkere press både på areal, priser og tjenester. I Oslo har man de siste tiårene opplevd en enda sterkere boligprisvekst enn i resten av landet (SSB, 2019a). Slike utviklingstrekk antyder at forskjeller mellom by og land ser ut til å bli mer avgjørende for boforhold.
1.2 Problemstillinger
Med dette bakteppet som utgangspunkt er formålet med oppgaven å undersøke hvordan ulikhet i boligmarkedet og sosiale dimensjoner av boforhold varierer geografisk og over tid. Jeg formulerer tre problemstillinger. De retter seg mot hvordan boligmarkedet fungerer stratifiserende i det norske velferdssamfunnet, hvor boligen har en rolle som både velferdsgode og markedsvare. For å belyse stratifisering i boligmarkedet, vil problemstillingene ta sikte på å undersøke ulike indikatorer på vanskeligstiltes boforhold. Problemstillingene tar for seg de geografiske og urbane dimensjonene ved boforhold, gjennom å undersøke hvordan storbyer skiller seg fra resten av landet, i tillegg til å undersøke om Oslo skiller seg fra andre storbyer.
Problemstillingene berører de tidsmessige aspektene ved å spesifisere analysen til endring mellom 2001 og 2015. Jeg spør:
3
i. Hvordan varierer indikatorer på boforhold for vanskeligstilte mellom storbyene og resten av landet?
ii. Har forskjellene i indikatorer på vanskeligstiltes boforhold endret seg mellom storbyene og resten av landet fra 2001 til 2015?
iii. Skiller Oslo seg fra de nest største byene for indikatorer på vanskeligstiltes boforhold i 2015?
1.3 Metode og data
For å besvare problemstillingene undersøker jeg geografiske og tidsmessige variasjoner i boforhold ved hjelp av kvantitative metoder. Jeg benytter meg av Levekårsundersøkelser (EU- SILC) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) med ‘bolig og boforhold’ som hovedtema. Med utgangspunkt i dette datamaterialet, som i tillegg til en spørreundersøkelse inneholder registerinformasjon om sosioøkonomisk bakgrunn (slik som inntekt, utdanning, innvandringsbakgrunn, bosted, kjønn, m.m.), analyserer jeg hvordan boforhold varierer geografisk, kontrollert for en rekke sosiale og demografiske forhold. For å undersøke endring i løpet av det definerte tidsrommet, benytter jeg meg av utvalg fra 2001 og 2015. Analysens utfallsvariabel er en indeks for vanskeligstilte på boligmarkedet, som består av tre indikatorer:
mål på trangboddhet, lav inntekt og høy gjeldsbelastning. Hovedforklaringsvariabelen er en geografisk variabel som skiller mellom storbyer (Oslo, og de nest største byene – Bergen, Trondheim og Stavanger) og resten av landet.
Analyseplanen er todelt. Først vil jeg sammenligne indikatorene på boforhold blant vanskeligstilte i storbyene som helhet med resten av landet. Her undersøker jeg også den tidsmessige variasjonen ved å se på endring fra 2001 til 2015. Deretter vil jeg undersøke den geografiske dimensjonen nærmere for utvalget fra 2015, ved å skille ut Oslo fra de nest største byene som en egne geografiske kategorier. I metodekapittelet redegjør jeg for valg og operasjonalisering av indikatorer for vanskeligstiltes boforhold, samt den geografiske hovedforklaringsvariabelen og en rekke kontrollvariabler. Her vil jeg også forklare de statistiske metodene jeg benytter meg av: krysstabeller, lineære sannsynlighetsmodeller og regresjonsmodeller med interaksjonsledd.
4
1.4 Teoretisk og kontekstuelt rammeverk
Oppgavens teoretiske og kontekstuelle rammeverk er todelt. Første del vil omhandle teoretiseringer av forholdet mellom bolig, velferd og marked. Disse teoretiseringene relaterer til boligens dobbelte karakter som både et velferdsgode og en markedsvare (Bengtsson, 2001).
Bolig er et sammensatt fenomen, og denne kompleksiteten har endret seg over tid. Som følge av restrukturering av velferdsstater og deregulering av bolig- og kredittmarkeder, har det skjedd et skifte i forholdet mellom bolig, velferdsstat og marked: boligen blir i større grad behandlet som en markedsvare i kraft av sin spare- og investeringsverdi. Som den voldsomme boligprisveksten illustrerer har boligformuer vokst parallelt med at reguleringer på boligen som markedsvare har avtatt. Disse tendensene har ført til en økende vektlegging av boligen som formuesobjekt, på bekostning av dens funksjon som velferdsgode eller som en sosial rettighet (Ronald & Dewilde, 2017). Når bolig i større grad blir behandlet som en markedsvare fungerer boligmarkedet i langt større grad stratifiserende, og terskelen for å komme inn på boligmarkedet blir høyere. Det medfører at sannsynligheten for dårligere boforhold blant vanskeligstilte grupper øker.
Den andre delen av det teoretiske rammeverket tar for seg hvordan disse tendensene utspiller seg mer markant i urbane kontekster. Parallelt med de nevnte skiftene mellom bolig, velferd og marked, foregår det også en sterk urbanisering. Byer er i stadig vekst, som følge av både tilflyttere og innvandrere. For å kaste lys over geografiske variasjoner, vil oppgavens teoretiske og kontekstuelle del derfor også undersøke den urbane dimensjonen. Parallelt med urbanisering, har mange vestlig byer gjennomgått en deindustrialisering. Det innebærer en økonomisk restrukturering og overgang til en ‘post-fordistisk’ produksjonsmåte, der finans- og tjenesteøkonomien står sterkere mens den tradisjonelle industriproduksjonen avtar. I urbane kontekster fungerer markedsmekanismer mer stratifiserende og bidrar til å heve terskelen både for å komme seg inn på boligmarkedet og for å klare å opprettholde et boforhold (Maclennan og Miao, 2017). Storbyer preges av å være områder med større press på areal, boligpriser, og på tjenestetilbudet. I tillegg kjennetegnes storbyer av større ulikhet, hvor man finner både de gruppene med aller best og de med aller dårligst levekår (Brattbakk et al., 2016). Med et større press i storbyene, antas det at også utfordringer knyttet til boforhold blir større.
Dette rammeverket vil kaste lys over sosiale og geografiske dimensjoner av boforhold og belyse hvordan boligmarkedet fungerer stratifiserende. Det vil også ramme inn hvordan indikatorene jeg undersøker empirisk kan forstås i et bredere teoretisk og kontekstuelt perspektiv.
5
1.5 Oppgavens oppbygning
Innledningsvis har jeg beskrevet tematikken som behandles i denne oppgaven. I oppgavens andre kapittel vil jeg gi en oversikt over endringer i norsk boligpolitikk siden de formative årene i etterkrigstiden frem til i dag. I kapittel tre tar jeg for meg teoretiseringer av forholdet mellom bolig, velferdsstat og marked. I fjerde kapittel undersøker jeg forholdet mellom bolig og den urbane dimensjonen. I metodekapittelet, kapittel fem, vil jeg redegjøre for tema og metodevalg, valg og operasjonalisering av variabler, samt forklare de statistiske metodene jeg benytter meg av. I kapittel seks presenterer jeg utvalgene fra 2001 og 2015 med relevante utfalls- og forklaringsvariabler. Kapittel sju utgjør den første delen av analysen, hvor jeg undersøker de tidsmessige og geografiske variasjonene i vanskeligstiltes boforhold, og gjør en sammenligning av storbyene og resten av landet mellom 2001 til 2015. I oppgavens åttende kapittel undersøker jeg den geografiske dimensjonen nærmere ved å undersøke hvordan Oslo skiller seg fra de nest største byene i utvalget fra 2015. I kapittel ni diskuterer jeg funnene mine og drøfter implikasjoner av funn og analyser.
6
2 Norsk boligpolitikk i endring
Dagens boforhold og samtidige boligpolitiske utfordringer må ses i lys av historiske linjer og en teoretisk bakgrunnsforståelse. Blant annet er det nødvendig å forstå de formative årene for det norske boligsystemet, med etterkrigstidens boligpolitiske rasjonale og den påfølgende omleggingen av boligpolitikken, som har formet nåværende system. I dette kapitlet vil jeg derfor sammenstille og redegjøre for noen av hovedtrekkene og endringene i norsk boligpolitikk i løpet av etterkrigstiden frem til i dag. En kan dele opp den norske boligpolitikken siden etterkrigstiden i tre perioder som avløser hverandre; en etterkrigstid med en bred boligpolitisk enighet, som fulgte av en dereguleringsperiode som begynte på 1970-tallet, men som fikk sitt ordentlige gjennomslag på 1980-tallet, og deretter en omdreining til en ny type sosial boligpolitikk på 1990- og 2000-tallet. I korte trekk kan man si at norsk boligpolitikk har beveget seg fra en universell til en selektiv strategi. I det følgende redegjør jeg for denne endringen, gjennom en beskrivelse av de tre boligpolitiske periodene.
2.1 Etterkrigstiden – bred boligpolitisk enighet
Årene etter andre verdenskrig fram til 1970-tallet har blitt betegnet som sosialdemokratiets orden (Annaniassen, 2002). Det offentlige hadde en dyptgripende og aktiv rolle i mange av samfunnets sfærer, også når det gjaldt boligproduksjon og boligfinansiering. Boligpolitikken ble en sentral del av samarbeidsregjeringens gjenreisningsprogram etter andre verdenskrig, og det var en bred politisk enighet blant de ulike politiske partiene om «å skaffe gode og tilstrekkelig rommelige boliger for alle», som det står skrevet i Felleserklæringen fra 1945 (Sørvoll, 2011, s. 21). Like etter andre verdenskrig var Norge preget av en omfattende boligmangel, både i byer og på landet, og boligsaken ble derfor satt høyt på den politiske agendaen. Boligpolitikken og boligbyggingen i etterkigstiden var karakterisert av behovsstyring og planmessighet. Det resonerte med datidens dominerende ideologiske oppfatning om at bolig var «[…] et nødvendig velferdsgode, eller en sosial rettferdighet, som […] skulle fordeles i tråd med befolkningens behov» (Sørvoll, 2016, s. 191). Løsningen på
7
boligmangelen ble en kombinasjon av boligkooperativer i byene og selveide småhus i bygdene, og målet for boligpolitikken var å bygge flest mulig rimelige boliger til hele befolkningen.
Etterkrigstidens boligpolitikk var basert på et tett samarbeid mellom Husbanken, kommunene og de private utbyggerne. Det var kommunenes aktive tomtepolitikk, Husbankens subsidierte boliglån og prisreguleringen som la grunnlaget for den praktiske gjennomføringen av boligpolitikken (Nordahl, 2012; Sørvoll, 2016). Nordahl (2012) viser at kommunene hadde fortrinn på tomtemarkedet og drev en aktiv tomtepolitikk der de kjøpte opp utmark som ble innlemmet i kommuneplanen og regulert til boligbygging. Kommunen solgte deretter tomtene videre for en rimelig penge til private byggherrer, boligkooperasjoner eller privatpersoner.
Selvkostprinsippet lå til grunn for tomtepolitikken. Prisene skulle reflektere bygg- og produksjonskostnadene og det var et ønske om at prisstigning skulle komme hele samfunnet til gode og ikke bare grunneieren. Sammen med kommunenes aktive tomtepolitikk ble Husbanken en av hovedmotorene for etterkrigstidens boligpolitikk. Husbanken ble opprettet i 1946 og skulle fungere som statens redskap for å nå målene om boligbygging til hele folket (Sørvoll, 2011). Kredittinstitusjoner var på dette tidspunktet underlagt streng statlig regulering, og Husbanken ble derfor en viktig institusjon for å tilby boligkooperasjoner og selvbyggere gunstige lån med lave renter og lang nedbetalingstid.
Boligkooperasjoner i byene ble en sentral del av etterkigstidens boligpolitikk. Disse ble det foretrukne alternativet til gårdeierveldet i byene; i mellomkrigstiden bodde 95% av befolkningen i Oslo i leieboliger, og leiegårdene ble forbundet med dårlige og utrygge boforhold i klassesamfunnet fra attenhundretallet (Skeie, 2004, s. 321; Sørvoll, 2016, s. 193).
Borettslag ble opprettet av boligkooperasjoner der beboerne eide borettslaget i fellesskap og hadde en eksklusiv bruksrett til en leilighet i borettslaget. Borettslagsleiligheter var gjenstand for prisregulering og underlagt forkjøpsrettsregler. Produksjonen, driften og omsetningen av borettslagene baserte seg på selvkostprinsipper, og målet for kooperasjonene var ikke «[…]
privat profitt, men en kontinuerlig bygging og drift av boliger til medlemmenes fordel»
(Sørvoll, 2016, s. 194). Med et ikke-kommersielt grunnlag var boligkooperasjonene også tuftet på en idé om solidaritet mellom de boende og de boligsøkende: systemet «[..] skulle komme alle boligsøkende til gode, ikke bare beboerne som tilfeldigvis solgte sin andel i en gunstig markedssituasjon» (Sørvoll, 2016, s. 195). Et mål for boligpolitikken var å skaffe rimelige boliger, og prisregulering ble dermed et svært viktig redskap. Prisene i både utleie- og borettslagssektoren var regulerte og underlagt offentlige takster. Prisene for andeler i borettslag ble beregnet utfra historisk selvkost. Altså tok man utgangspunkt i tomte- og byggekostnader på tidspunktet borettslaget ble oppført for å fastsette pris. Tanken var at borettshaverne skulle
8 få dekket utgiftene, men ikke tjene penger på boligsalget (Sørvoll, 2011, s. 227). For selveide boliger var prisreguleringen mer moderat, og ble avskaffet allerede i 1969 (Nordahl, 2012, s.
24).
Et underliggende prinsipp for etterkrigstidens boligpolitikk var nettopp universalisme:
nyproduksjonen av boliger og de gunstige statlige lånene og subsidiene skulle gagne hele befolkningen. Som et resultat av motstanden mot gårdeierne som tjente penger på folks bolignød oppsto det samtidig et sterkt fokus på eierskap: boligene som folk bodde i skulle enten eies individuelt, som småhus på landsbygda, eller kollektivt, som borettslag i byene. For eksempel var det en politisk ambisjon om at husholdningers boutgifter ikke skulle overstige 20 prosent av en gjennomsnittlig industriarbeiders inntekt (Sandlie & Gulbrandsen, 2017, s. 54).
Sørvoll (2011) påpeker at det etterhvert ble svært gunstig å være norsk boligeier. Boligeiere nøt godt av gode vilkår og betingelser både gjennom direkte statlig støtte og indirekte gjennom fradragsrett for gjeldsrenter, momskompensasjon og en vedvarende lav boligbeskatning. Det som er kjent som eierlinja i norskboligpolitikk har sitt opphav fra nettopp denne aktive promoteringen av boligeierskap kombinert med gunstige økonomiske særbetingelser for boligeiere.
2.2 Fra 1970-tallet: deregulering og liberalisering
Omleggingen av norsk boligpolitikk har blitt referert til som den nyliberale vendingen (Skeie, 2004). Til tross for at denne vendingen ofte tillegges høyresiden og Willoch I-regjeringen på 1980-tallet, hadde Arbeiderpartiet allerede påbegynt omfattende endringer av både penge- og boligpolitikk på slutten av 1970-tallet. Dette tiåret var preget av både høy inflasjon og høy arbeidsledighet på samme tid. Etter den internasjonale oljekrisen i 1973 la Arbeiderparti- regjeringen derfor om til en enda hardere motkonjunkturpolitikk med en ekspansiv økonomisk politikk i et forsøk på å motvirke nedgangstidene (Annaniassen, 2002). Arbeiderpartiets aktive motkonjunkturpolitikk varte frem til slutten av 1970-tallet, da det ble klart at nedgangstidene ikke bare var et forbigående fenomen, men at det dreide seg om en dyptgående struktur- og styringskrise (Annaniassen, 2002, s. 181; Skeie, 2004, s. 326). 1977 ble et skille for Arbeiderpartiet og boligbyggingen som samfunnsøkonomisk redskap; da ble lavrentepolitikken som hadde vært en helt sentral del av etterkrigstidens boligpolitikk forlatt, gjennom opphevelse av den politiske fastsettingen av renten og fristilling av bankene i henhold til innskuddsrenten.
Samtidig ble Husbankens andel av boligfinansieringen nedjustert – nå skulle en større del av boligbyggingen finansieres av private kredittinstitusjoner (Skeie, 2004, s. 326). Det eksisterte
9
ifølge Sørvoll (2011, s. 62) en politisk konsensus blant politikere både i Arbeiderpartiet og Høyre om at «[…] det private kredittvesenet, boligstandarden og boligdekningen i det norske velferdssamfunnet hadde blitt så godt at staten ikke lenger trengte å spille en dominerende rolle i boligfinansieringen». De direkte og universelle statlige overføringene forsvant derfor i et forsøk på å redusere underskuddene som hadde vokst under perioden med motkonjunkturpolitikk.
Parallelt med den påbegynte nedbyggingen av den aktive boligpolitikken, ble en helt ny sektor av boligmarkedet etablert, nemlig eierleilighetssektoren. Frem til 1970-tallet hadde eieformen vært forbeholdt frittstående hus utenfor byene, mens leiligheter i byene enten var eid kollektivt gjennom borettslag og andelsleiligheter eller de var disponert som utleieleiligheter.
Wessel (2002) viser at eierleilighetsformen i det stille hadde blitt brukt for enkelte nyoppførte leilighetskomplekser i løpet av 1960-tallet, og videre utover 1970-tallet fortsatte etableringen av eierleiligheter gjennom konvertering av borettslag, nybygging eller seksjonering av utleieboliger. Wessel peker på eierleiligheten som et helt nytt markedsprodukt, og konverteringen og seksjoneringen av borettslag og utleieleiligheter som et intensivt voksende marked. I 1976 ble det opprettet en lov mot konvertering og seksjonering til eierleiligheter, og dermed opphørte veksten i dette markedet midlertidig. Wessel viser her hvordan det raskt voksende markedet av selveierleiligheter påvirket det norske sosialdemokratiske boligsystemet:
«Uten sterk motstand vokste det frem en ny boligform og et nytt marked som kom til å undergrave både samvirkeprinsippet og de tilliggende innretningene i form av prisregulering, forkjøpsretter og allokeringsregler» (Wessel, 2002, s. 300).
Veksten av eierleilighetssektoren førte således til en todeling av markedet for leiligheter.
Selveieformen (som tidligere hovedsakelig hadde vært forbeholdt frittstående hus) var som nevnt blitt avregulert i 1969. Markedet for selveierleilighetene var altså et nokså nytt fenomen og de nylig konverterte, seksjonerte eller nybygde eierleilighetene var ikke underlagt den samme prisreguleringen som borettslag- og utleieleiligheter. Dette var ifølge Skeie (2004) med på å forsterke en av de grunnleggende skjevhetene i det boligpolitiske systemet, gjennom økte forskjeller mellom eiere av selveierboliger og etter hvert selveierleiligheter på den ene siden og innehavere av andelsleiligheter i borettslag og utleieleiligheter på den andre siden. Eiere av selveierleiligheter i det «frie» boligmarkedet bygget opp en betydelig verdistigning, som førte til en voksende avstand mellom prisene på selveierleilighetene i det fritt omsettelige markedet og leilighetene i de takstregulerte borettslagene (Sørvoll, 2011, s. 231). Ifølge Skeie (2004, s.
325) «[…] bygget det seg opp sterke interesser på innsiden av det boligpolitiske regimet som hadde interesse av at det ble sprengt»; det fritt omsettelige selveiermarkedet fremsto nå mye
10 mer attraktivt. Mange selveiere ønsket å realisere den opphopede verdistigningen i leilighetene sine, i tillegg til at borettshavere ønsket å oppheve reguleringene som hindret dem i å gå over i det mer lønnsomme selveiermarkedet.
Ifølge Skeie (2004) representerte – og representerer fremdeles - boligsubsidier en sentral og grunnleggende skjevhet i det boligpolitiske systemet. De universelle og generelle subsidiene (billige lån, direkte støtte og skattefradragene) som hadde ført til den sterke veksten av andelen boligeiere i landet, hadde også ført til at «[…] fordelene ble større jo større/dyrere boligen var og jo høyere inntekt eieren hadde » (Skeie, 2004, s. 325). Derfor var det store forskjeller innad i gruppen av selveiere; «[…] på den ene siden personer med høy inntekt og høyt boligforbruk, som fikk tilsvarende høye subsidier på den ene siden, og personer med lav inntekt og moderat boligforbruk, som fikk langt lavere subsidier» (Skeie, 2004, s. 325). På begynnelsen av 1980-tallet besto 60 % av boligsubsidiene av indirekte subsidier i form av skattefradrag (etter Arbeiderpartiets kutt i Husbankens midler og de generelle subsidiene i 1977), noe selveiere mottok en langt større andel av enn boretts- og andelshavere (Skeie, 2004, s. 325).
Det var på 1980-tallet liberaliseringen og dereguleringen av både kreditt- og boligmarkedet fikk sitt virkelige gjennomslag. Willoch vant valget i 1981, og i løpet av sin regjeringsperiode fra 1981 til 1986 slapp regjeringen ‘bankene fri’ og deregulerte boligmarkedet. I 1982 ble reguleringen av prisene på frittstående borettslag fjernet, og i 1983 ble det vedtatt en lov om eierseksjoner. Denne loven gjorde det igjen lovlig å seksjonere og omgjøre andels-, utleie- og borettslagsleiligheter til selveierleiligheter (Sørvoll, 2014, s. 351).
I 1984 liberaliserte Willoch-regjeringen kredittsektoren og bankene ble frisluppet. Det innebar at de fleste av begrensningene på kommersielle bankers utlånspraksis og –volum ble opphevet.
Året etter, i 1985, ble også bankenes utlånsrente deregulert (Sørvoll, 2011, s. 82). I 1988 ble også de tilknyttede borettslagene (boligbyggelag) deregulert og borettshaverne kunne selge boligene sine til markedspris (Stamsø, 2009, s. 213). Skeie (2004) viser at liberaliseringen av kredittmarkedene sammen med opphevingen av prisreguleringen førte til at flere fikk mulighet til å ta opp større lån. Som en konsekvens steg boligprisene. Fra 1984 til 1988 økte boligprisene på eiermarkedet kraftig, og i Oslo ble den gjennomsnittlige prisen på nye boliger fordoblet i løpet av denne perioden. Norge opplevde en ny turbulent økonomisk periode på slutten av 1980- tallet, som følge av både indre og ytre press på den norske økonomien. Etter en periode med oljeprisfall og bankkrise tok boligprisveksten slutt i 1988, og prisboblen sprakk. Boligprisene falt frem til 1993, da prisene var på sitt laveste.
11
2.3 1990- og 2000-tallet – «den boligsosiale vendingen»
Når det turbulente 1980-tallet var over ble det klart at det offentlige ikke lenger hadde hovedansvaret for å skaffe boliger til befolkningen. I løpet av 1990- og 2000-tallet gikk staten fra en aktiv og styrende til en tilbaketrukken rolle i boligsektoren. Blant mange politikere var det en oppfatning om at det boligpolitiske prosjektet hadde vært en suksess; de fleste norske husholdninger bodde i gode og trygge boliger, og dermed kunne boligmidlene heller rettes mot de gruppene som ikke klarte seg på det private boligmarkedet (Sandlie & Gulbrandsen, 2017, s. 58). Følgelig rettet derfor boligpolitikken seg nå i større grad mot spesifikke grupper i samfunnet, som eldre, ungdom, hjemløse, flyktninger og vanskeligstilte, i stedet for hele befolkningen. Boligpolitikken hadde altså gjort en omdreining fra å være generell og universell til å være selektiv, og Sørvoll (2011) kaller denne omdreiningen for «den boligsosiale vendingen».
Sørvoll (2011) viser at det i løpet av 1990-tallet, etter at boligprisene i 1993 begynte å stige igjen, var ungdommers etablering på boligmarkedet som var i fokus. Det rådet en oppfatning om at foreldregenerasjonen hadde trukket stigen opp etter seg, og gjort det vanskeligere for yngre generasjoner å etablere seg på boligmarkedet. Foreldregenerasjonen hadde nytt godt av gunstige statlige lånebetingelser og generøse subsidier, kombinert med en påfølgende prisvekst og dermed oppnådd et høyt velstandsnivå. Fokuset flyttet seg imidlertid på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet til vanskeligstilte på boligmarkedet, og boligpolitikken ble i større grad sammenkoblet med fattigdomsbekjempelse. Gruppene man innrettet seg mot var eldre, uføre, økonomisk vanskeligstilte, psykisk- og fysisk utviklingshemmede, rusmisbrukere, psykiatriske pasienter og flyktninger (Sørvoll, 2011, s.
288).
Husbankens samfunnsmessige rolle endret seg i løpet av 1990- og 2000-tallet. Den gikk fra å være en generell boligbank til å bli en selektiv velferdsetat i regjeringens fattigdoms- og velferdspolitikk (Sørvoll, 2011). I løpet av 1990-tallet sank Husbankens andel av nybygginger som et resultat av økning av kommersielle banker i et stadig mer konkurransedrevet marked. I 1995 finansierte fortsatt Husbanken 68 prosent av nybyggingen, men ti år senere sank Husbankens markedsandel til 20 prosent (Sørvoll, 2011, s. 104). I dag er Husbankens primærrolle å hjelpe vanskeligstilte med å skaffe seg og opprettholde et boforhold, gjennom
«[…] å forvalte støtte- og låneordningene rettet mot de vanskeligstilte, samt fungere som en assistent og kompetansesenter for aktørene i det boligsosiale arbeidet» (Sørvoll, 2011, s. 294).
De selektive og behovsprøvde boligsosiale virkemidlene innebærer blant annet bostøtte til
12 husholdninger som av ulike grunner har lave inntekter og høye boutgifter, samt startlån og boligtilskudd til vanskeligstilte som ønsker å etablere seg på boligmarkedet men som ikke har tilstrekkelig egenkapital til å få lån i private og kommersielle banker (Barlindhaug, 2012a).
Stortingsmeldingen «Om boligpolitikken» signaliserte 2000-tallets videre kurs for boligpolitikken, og var ifølge Sørvoll (2011, s. 310) «[…] uforbeholden i sitt forsvar for en selektiv, markeds- og eierorientert boligpolitikk». Boligmeldingen har som overordnet visjon om at flest alle skal kunne bo trygt og godt, og at flest mulig skal være selvhjulpne i boligmarkedet og være forsørget av egen inntekt (St. meld. nr. 23 (2003-2004)).
Hovedstrategien og hovedmålet for å nå visjonen er å tilrettelegge for et velfungerende boligmarked. Statens viktigste virkemidler er lover, regler, organisering, kunnskap og kommunikasjon. De økonomiske virkemidlene, slik som lån fra Husbanken, boligtilskudd og bostøtte, brukes kun for å korrigere markedet (St. meld. nr. 23 (2003-2004), s. 6). Det andre hovedmålet er å sørge for boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. Regjeringen foreslår å i enda større grad sikte de boligøkonomiske virkemidlene inn mot de vanskeligstilte, slik at man kan nå målet om at flest mulig skal være selvhjulpne på boligmarkedet (St. meld. nr. 23 (2003- 2004), s. 10). Den foregående NOU-en (norsk offentlig utredning) «Boligmarkedene og boligpolitikken» hadde ifølge Sørvoll (2011, s. 310) vært et kritisk korrektiv til utvikling mot en selektiv og markedsorientert boligpolitikk fra 1990-tallet frem til 2001. Utvalget i NOU-en hadde foreslått økt statlig styring for å løse de framtidige boligpolitiske utfordringene, blant annet gjennom en mer aktiv kommunal tomtepolitikk og økning i boligbeskatning. I stortingsmeldingen om bolig som fra 2013 «Byggje-bu-leve» (St. meld. nr. 17 (2012-2013)) fortsatte den samme kursen for den selektive, markeds- og eierorienterte boligpolitikken.
Den boligsosiale vendingen illustrerer en tydelig bevegelse fra boligen som et universelt offentlig velferdsgode, til en markedsvare som den enkelte selv har ansvar for å anskaffe i det private markedet. I løpet av omleggingen av boligpolitikken ble altså boligpriser og markedsreguleringer deregulert. Omleggingen var imidlertid mest merkbar i urbane områder: i storbyene var (og er) både borettslagssektoren og leiemarkedene større enn på mindre steder (og som vi så fantes det omtrent ikke selveierleiligheter i byene før 1970-tallet). På mindre steder har derimot selveierformen, selvbygging og fri prisdannelse alltid vært normen. På grunn av disse ulike forutsetningene for storbyene og mindre steder, kan en deregulering derfor ha gitt mer omfattende utslag i storbyene og resultert i større ulikhet i boforhold.
13
3 Bolig – mellom velferd og marked
I kapittel to beskrev jeg hovedtrekkene i endringer i norsk boligpolitikk, fra etterkrigstiden frem til i dag. I grove har boligpolitikken beveget seg fra en sosial til en selektiv politikk som følge av deregulering og omleggingen av boligpolitiske mål. Den historiske gjennomgangen har tydeliggjort hvordan boligen kan fungere ulikt i forskjellige historisk-politiske kontekster. I dette kapittelet vil jeg gå nærmere inn på teoretiseringer av forholdet mellom bolig, velferd og marked. Med restruktureringer av vestlige velferdsstater, kutt i offentlige utgifter og dereguleringer av både bolig- og kredittmarkeder, har boligen har fått en stadig viktigere rolle som en markedsvare og som et formue- og investeringsobjekt. Som følge av boligens funksjon som markedsvare har boligpriser steget, sammen med en tilhørende boliggjeld som forsetter å vokse. Disse tendensene bidrar til å skape nye skillelinjer i boligsystemer, med større forskjeller både innad og mellom generasjoner.
3.1 Boligen som både et velferdsgode og en markedsvare
Bolig blir ofte ansett som en av de fire dimensjonene av velferdsstaten, sammen med utdanning, helse og pensjons- og trygdeordninger. Samtidig skiller bolig seg fra de andre dimensjonene på flere ulike måter og har blitt referert til som en vaklende søyle («wobbly pillar») under velferdsstaten (Torgersen, 1987). I de øvrige dimensjonene av velferdsstaten skjer produksjon og distribusjon av tjenester i større grad under statlig kontroll og regulering, hvor fordelingen er knyttet til rettigheter og er bestemt av andre mekanismer enn markedsmekanismer (Stamsø, 2009). Man har for eksempel rett til skolegang, helsehjelp og ulike trygde- og pensjonsordninger både i og utenfor arbeidslivet. Fordelingen av boliger, derimot, er i mye mindre grad basert på rettigheter, og blir hovedsakelig fremskaffet gjennom det private markedet i regi av private aktører. Bolig ligner dermed i større grad på en markedsvare enn de øvrige dimensjonene av velferdsstaten. Nettopp derfor har Bengtsson (2001) pekt på boligen som både et velferdsgode og en markedsvare. Denne forståelsen bygger på boligens dobbelte eller tvetydige karakter; på den ene siden fungerer den som et hjem, hvor den karakteriseres av forbruk, mens på den andre siden fungerer den også som et investeringsobjekt, en form for
14 sparing og et formuesobjekt. Boligen har dermed på én og samme tid en bruksverdi og en investeringsverdi. Den utgjør derfor ifølge Ronald (2008, s. 11) et « [...] dynamisk element i sosiale strukturer»: boligen fungerer som et tilfluktssted, gir husly, og er midtpunktet for familielivet, det personlige og mest intime. Samtidig kan boligen som objekt sirkulere i et marked og dermed fungere som et objekt som bidrar til opphopning av økonomiske verdier, og som formuer kan «oppbevares i». Boligen, og dermed også formuen, kan overføres eller byttes mellom individer og på tvers av generasjoner. I tillegg er det et sentralt poeng at boligen skiller seg fra andre varer og tjenester ved at den er låst til et spesifikt geografisk punkt. Andre sentrale trekk ved boligen er at den har lang holdbarhet, tar lang tid å produsere, er forholdsvis dyre og kan ikke enkelt erstattes av andre varer, i tillegg til at den konsumeres over et lengre tidsperspektiv (når den konsumeres «brukes den ikke opp», men øker gjerne i verdi heller enn forringes – i motsetning til mange andre varer og velferdsgoder) (Bengtsson & Ruonavaara, 2010). En konsekvens av boligens dobbelte karakter er at statlig regulering og styring kan velge mellom å vektlegge boligers funksjon som velferdsgode eller som markedsvare (Fahey &
Norris, 2010).
3.2 Velferdsregimer og boligregimer
Esping-Andersen (1990) har utviklet en typologi av velferdsregimer i moderne vestlige stater.
Denne typologien, som etter hvert har blitt bredt anvendt i samfunnsvitenskapene, bygger på tre dimensjoner som gjør velferdsregimer ulike: graden av dekommodifisering av tjenester (altså uavhengigheten av markeder), velferdsstatens rolle i produksjonen av sosial stratifisering og blandingen mellom det offentlige og private i tjenesteyting. Med utgangspunkt i disse dimensjonene utviklet Esping-Andersen tre regimetypologier. Liberale velferdsstater kjennetegnes av minimal statlig inngripen, selektive og behovsprøvde tjenester, der private aktører og markedet spiller en sentral rolle i produksjon og distribusjon av velferdsgoder.
Korporatistiske velferdsstater kjennetegnes av at velferdstjenester er knyttet til status, klasse og arbeidsmarkedstilhørighet. Her spiller familien en mer sentral rolle i utformingen og fordeling av velferdsgoder. Sosialdemokratiske velferdsstater kjennetegnes av universelle og dekommodifiserte velferdstjenester og rettigheter, hvor produksjon og fordelingen i stor grad skjer utenfor markedet. Storbritannia og USA er typiske eksempler på liberale velferdsstater, kontinentale velferdsstater er typisk korporatistiske, mens skandinaviske velferdsstater kjennetegnes som sosialdemokratiske.
15
Til tross for at bolig langt på vei blir regnet som et velferdsgode og derfor også som en viktig del av velferdsstaten har bolig i stor grad blitt holdt utenfor den komparative litteraturen om velferdsregimer (Kemeny, 2001; Matznetter & Mundt, 2012). Likevel har fremskaffelse og produksjon av en boligmasse av adekvat standard vært en helt sentral del av velferdspolitikken.
Frem til begynnelsen av 1900-tallet hadde brorparten av befolkningen i vestlige land bodd i private leieboliger (Fahey & Norris, 2010). Med mål om å løse den akutte boligmangelen som dominerte etter andre verdenskrig, ble en politikk innrettet på anskaffelse av rimelige boliger for brede lag av befolkningen et sentralt kjennetegn i mange av etterkrigstidens vestlige velferdsstater (Kadi, 2014; Matznetter & Mundt, 2012; Richard Ronald & Dewilde, 2017).
Dette gjaldt uavhengig om velferdsstatene ble karakterisert som liberale, korporatistiske, eller sosialdemokratiske – det offentlige hadde i varierende grad et ansvar for å sikre befolkningen tilgang til boliger ved hjelp av ulike virkemidler. Blant virkemidlene fant man offentlige leiemarkeder, borettslag, regulering av leiepriser og boligpriser, offentlige finansierte boliglån med gunstige betingelser og subsidier til boligbygging. Dekommodifisering av boligen var tett koblet opp til en velferdsstrategi som bygde på ‘keynesiansk’ makroøkonomisk teori. I en slik strategi ville tilgjengelige og rimelige boliger frigjøre ressurser for annet forbruk, samt holde lønnskrav nede og dermed sikre samfunnsøkonomisk konkurransedyktighet (Kadi, 2014).
Til tross for at bolig ofte blir holdt utenfor konseptualiseringer om velferdsstater er velferdsregimer og boligregimer tett koblet sammen. Kemeny (2001, 2006) har utviklet den mest velkjente typologien for boligregimer med utgangspunkt i hvordan leiemarkedene i ulike boligsystemer blir organisert. Han skiller mellom såkalte dualistiske og integrerte leiemarkeder, der hovedforskjellen ligger i hvordan man organiserer den ikke-kommersielle leiesektoren. I dualistiske leiemarkeder finnes det to separate sektorer, hvor den offentlige ikke-kommersielle leiesektoren isoleres fra det private kommersielle leiemarkedet. Den offentlige leiesektoren er selektiv og behovsprøvd, og er forbeholdt de svakeste og vanskeligstilte i samfunnet, det vil si de som ellers ikke ville klart å opprettholde et boforhold i det private leie- eller eiermarkedet. I integrerte leiemarkeder er den offentlige ikke-kommersielle leiesektoren forsøkt kombinert og integrert med det private kommersielle leiemarkedet. Her er målet at integreringen skal dempe prisene i det kommersielle markedet og jevne ut forskjellene mellom det kommersielle og ikke- kommersielle markedet. I det integrerte leiemarkedet retter den ikke-kommersielle sektoren seg mot hele befolkningen, ikke bare de vanskeligstilte, og denne leiesektoren er følgelig betydelig større og tilgjengelig for flere enn den ikke-kommersielle sektoren i dualistiske leiemarkeder.
Organiseringen av den offentlige leiesektoren er gjerne tett koblet sammen med hvordan forsyningen av velferdstjenester i samfunnet for øvrig fungerer, og Kemeny integrerer
16 boligregimetypologien med Esping-Andersens velferdsregimetypologi. Dualistiske leiemarkeder er vanlig å finne i land som plasseres innenfor det liberale velferdsregimet, hvor man også ofte finner den største andelen av selveiere. Integrerte leiemarkeder finner man ofte i land som plasseres i de sosialdemokratiske og korporatistiske velferdsregimene hvor det offentlige leiemarkedet ofte er av betydelig størrelse, men også kombinert med andre ‘kvasi- eierskapsdisposisjonsformer’.
3.3 Restrukturering av velferdsstater og tilhørende boligsystemer
I løpet av 1970-tallet opplevde vestlige velferdsstater økonomiske nedgangstider som følge av økonomisk ustabilitet, oljekrise og en kombinasjon av høy inflasjon og arbeidsledighet på samme tid, såkalt «stagflasjon». Pierson (2006) påpeker at perioden fra andre verdenskrig frem til midten av 1970-tallet ble kalt for «velferdsstatens gullalder», da generelle tendenser besto i utvidelser av universelle velferdsstater med rettighetsbaserte velferdstjenester, bred politisk konsensus om en blandingsøkonomi og et system for omfattende velferdsordninger, samt forpliktelser til økonomisk vekst og full sysselsetting. I løpet av 1970-tallet opplevde imidlertid mange vestlige politiske økonomier økte spenninger og økonomiske problemer. I møte med endrede internasjonale økonomiske betingelser i årene etter oljekrisen i 1973 erfarte mange velferdsstater krise og var nødt til å foreta strukturelle tilpasninger. Etterkrigstidens politiske konsensus som støttet opp under den sosiale, politiske og økonomiske orden – en keynesiansk økonomisk politikk, med mål om full sysselsetting og økonomisk vekst, omfattende velferdsstat med høye offentlige utgifter, basert på et kompromiss mellom det politiske venstre og høyre – tok altså slutt i løpet av 1970- tallet.
Den politiske konsensusen ble i mange vestlige land erstattet av et økende innslag av nyliberale politiske programmer. Nyliberal styring bygger på en idé om at markeder må få operere fritt for å fungere på best mulig måte, og derfor at samfunnets velferd best skapes og opprettholdes gjennom liberalisering, privatisering, deregulering og utvidelse av individuelle friheter og markedsprinsipper. I en nyliberal styringsstrategi blir nasjonalstatens rolle å garantere et institusjonelt rammeverk som sørger for sterke eiendomsrettigheter, frie markeder og frihandel (Harvey, 2005). Jessop (2000a) fremholder at vestlige velferdsstater har mistet mye av sitt helhetlige preg, og blitt mer innrettet mot enkeltgrupper («residualpolitikk»).
Hensyn til full sysselsetting og høye offentlige utgifter for å sikre gode velferdsordninger, er byttet ut med et fokus på konkurransedyktighet, innovasjon og fleksibilitet i en åpen økonomi.
I slike velferdsstater er ikke lenger ytelser universelle og utelukkende basert på rettigheter, men
17
også forpliktelser, der velferdspolitikken i tiltagende grad blir underlagt krav til effektivitet og fleksibilitet.
Velferdsregimer og boligsystemer er tett koblet sammen, og endringene vestlige velferdsstater gikk gjennom i løpet av 1970- og 1980-tallet ble dermed også reflektert i en omlegging av boligpolitikken. Harloe (1995) peker på at etter en generell periode med dekommodifisering innenfor boligpolitikken under velferdsstatens ‘gullalder’, fulgte en periode med re-kommodifisering innen nasjonale boligsystemer. Som en del av velferdspolitikken ble altså boligpolitikken også gradvis endret til å etterfølge nyliberale idealer om frie markeder, privat eiendomsrett og individuelt ansvar (Kadi, 2014). Slike endringer innebar blant annet salg av offentlige sosialboliger. Et kjent eksempel på en slik re- kommodifisering er Thatcher-regjeringens ‘Right-to-Buy’ program i Storbritannia, som innebar at offentlig eide sosialboliger ble solgt til beboere for å kutte i offentlige utgifter. Et mindre kjent eksempel er liberaliseringen av det offentlige leiemarkedet i Sverige, som også innebar at kommunene solgte unna store deler av de offentlig eide utleieboligene (Christophers, 2013).
En generell trend i vestlige velferdsstater var å fjerne sosialboliger fra markedet, til fordel for utbygging av selveierboliger og dereguleringer av leiemarkeder (Musterd et al., 2017). Bruk av omfattende offentlig midler rettet mot boligsektoren var ikke lenger ansett som en økonomisk bærekraftig strategi for velferdsstater. Siden den akutte boligmangelen etter krigen var over, ble mange boligsubsidier kuttet ut, strammet inn eller endret til indirekte og selektive former for subsidier gjennom blant annet skattefordeler (Matznetter & Mundt, 2012). Elsinga og Ronald (2012) hevder at i de nye velferdsmodellene ble autonomi og ansvar i større grad flyttet fra det offentlige til det individuelle, noe som muliggjorde kutt i offentlige velferdsgoder og en økende re-kommodifisering av boliger. Det innebar derfor en tilbaketrekking av kollektive former for boligforsyning til fordel for individuelle.
Et uttrykk for re-kommodifiseringen og vektleggingen av markedsaspektene ved bolig i vestlige velferdsstater, har de siste tiårene vært den generelle veksten i andelen selveiere på bekostning av andre disposisjonsformer (Fahey & Norris, 2010; Ronald, 2008). Selveierformen har blitt den dominerende disposisjonsformen i de fleste vestlige land. Til tross for at selveierformen har vært sterkest forbundet med land som USA og Storbritannia med sine residuale og liberale velferdsstater, har man også sett en kraftig vekst i andelen selveiere i europeiske sosialdemokratiske og korporatistiske velferdsstater som i etterkrigstiden også utviklet omfattende sosiale boligutleiesektorer. I en europeisk kontekst har det også skjedd tydelige skift i rollen til den offentlige boligsektoren, som i stadig økende grad retter seg mot de mest marginaliserte heller enn befolkningen som helhet (Elsinga & Ronald, 2012). Den
18 økende dominansen av selveierskap har blitt tolket som en effekt av omstruktureringen av velferdsstater: som følge av kutt i offentlige utgifter, deregulering av bolig- og kredittmarkeder og et større individfokus, skulle folk eie sin egen bolig. Slik skulle de også spare i egen bolig og dermed sikre sin fremtidige velferd gjennom boligen som et investering- og spareobjekt.
Denne formen for velferd er kjent som «asset-based welfare», og har vært mest fremtredende i de liberale velferdsstatene (Ronald, 2008).
Flere forskere har også hevdet at selveierformen hadde ideologiske samfunnsvirkninger.
Kemeny (1981) hevdet at selveierformen var forbundet med en viss form for livsstil som involverte eneboliger i forsteder med en omfattende bilbruk, tradisjonelle kjønnsroller, og en tilbøyelighet til å ha politiske konservative verdier. Selveierformen har også blitt sidestilt med bedre og mer autonome samfunnsborgere, mens leieformen har blitt stigmatisert og ansett som en dårligere måte å bo på (Ronald, 2008). Rolnik (2013, s. 1061) hevder kutt i subsidier til sosiale boligsektorer sammen med stigmatisering av leieformen var avgjørende i «[...]
constituting the material and symbolic demand for the new product awaiting launch: credit for all to promote homeownership, a central element of an increasing individualized and consumption-based society». Rolnik hevder videre at med liberaliseringen av kredittmarkeder har myndigheter i vestlige land oppfordret særlig lavinntektsfamilier til å bli selveiere, med sikte på å øke slike husholdningers finansielle ressurser samtidig som de skal bli mindre avhengige av offentlig støtte. Finanskrisen i 2007, som hadde sitt utgangspunkt i det amerikanske boligmarkedet, illustrerer en ytterste konsekvens et bolig- og kredittregime påvirket av en slik ideologi. I krisen ble nye finansielle instrumenter ble tatt i bruk for å kunne tilby kreditt til husholdninger og individer som vanligvis ikke ville vært kvalifisert for slike lån, kjent som «subprime» lån. Det resulterte til slutt i en bølge av misligholdte lån, som ble startskuddet på den store finanskrisen.
Begrepet stiavhengighet har blitt påpekt som avgjørende for å forstå utvikling og omstrukturering av velferdsregimer og boligsystemer (Bengtsson & Ruonavaara, 2010).
Stiavhengighet handler om hvordan tidligere hendelser og institusjonelle ordninger former videre hendelsesforløp og politikkutforming. I de formative årene for utviklingen av boligsystemer og velferdsregimer ble ulike strategier valgt, og disse valgene har i neste omgang betydning for videre utvikling og omstrukturering av boligsystemer. Ruonavaara (2012) viser til eksempler fra skandinavisk boligpolitikk som illustrerer en slik form for stiavhengighet: i Danmark ble boligpolitikken i hovedsak rettet mot utleiesektoren, med enheter eid av små selvdrevne boligforeninger, mens i Sverige ble utleiesektoren eid og drevet av kommunale boligselskaper, og man fikk i likhet med Norge også en kooperativ sektor med kollektivt eide
19
borettslag. Ruonavaara (2012) viser at selv om dereguleringen av boligpolitikken som utartet seg i alle de nordiske landene fulgte en generell trend fra mer universelle former for boligpolitikk til selektive, har lokale institusjoner og normer effekt på utviklingen av slike omstruktureringer. De selvdrevne boligforeningene i Danmark vanskeliggjorde den konservative regjeringens ønske om å privatisere sosialboliger, noe som har bidratt til at utviklingen mot en mer selektiv boligpolitikk ikke har gått like langt i Danmark som i Sverige og de andre nordiske landene. I en annen kontekst påpeker også Kadi (2014) at «institutions matter». Studien viser hvordan ulike liberaliseringsreformer og restruktureringer utspiller seg forskjellig i Amsterdam, New York og Wien som følge av forskjellige velferds- og boligsystemer. Funnene gir støtte til en tese om at reformer og restruktureringer i en europeisk kontekst får et mer moderat uttrykk enn i USA blant annet på grunn av den institusjonelle arven.
3.4 Ulikhet som følge av voksende boligformuer?
Som en følge av generelle tendenser mot liberalisering av vestlige velferdsstater og boligsystemer, hvor bolig i langt større grad behandles i kraft av sin funksjon som markedsvare og investeringsobjekt, har en voksende litteratur de senere årene påpekt hvordan boligen i større grad enn tidligere er inkorporert i den globale makroøkonomien (bl.a.: Forrest & Hirayama, 2014; Rolnik, 2013; Ronald & Dewilde, 2017; Schwartz & Seabrooke, 2008; Aalbers, 2016;
Aalbers & Christophers, 2014). Her blir begrepet finansialisering brukt for å fremheve hvordan moderne kapitalistiske økonomier er helt avhengig av en vekst forankret i boliggjeld og boligkreditt, samtidig som boligmarkeder blir ustabile som følge av tette koblinger til volatile finansmarkeder. I sitt forsøk på å teoretisere forholdet mellom finansialisering og bolig, definerer Aalbers finansialisering som;
The increasing dominance of financial actors, markets, practices, measurements and narratives, at various scales, resulting in a structural transformation of economies, firms (including financial institutions), states and households (2016, s. 2).
Finansialiseringsbegrepet peker altså på en tendens hvor en finansiell logikk trenger inn i samfunnssfærer, både for den enkelte og på samfunnsnivå. Aalbers (2016) hevder at bolig er den mest sentrale komponenten i finansialisering. Han påpeker at få områder eller objekter i menneskers hverdag er så direkte koblet opp mot den globale økonomien som bolig. Boligens dobbelte karakter blir enda tydeligere gjennom finansialiseringsprosesser; på den ene siden er bolig en sentral del av den globale kapitalismen, mens på den andre siden fungerer bolig som en viktig og samlende enhet for familien og husholdningen. Aalbers og Christophers (2014)
20 fremholder at man derfor ikke kan forstå sirkulasjonen av kapital i dagens kapitalisme uten å anerkjenne boligens rolle i denne prosessen. Boligen fungerer som en måte å oppbevare verdi, samtidig som at boligen selv sirkulerer når vi selger og kjøper hjemmene våre, enten det er motivert av boligens bruks- eller bytteverdi. Forfatterne mener at bolig også må sees i lys av kapital som ujevne sosiale relasjoner, i form av ulikhet som genereres av kapital; «[...] when capital circulates, value […] is accumulated, distributed and stored as what we term «wealth»»
(Aalbers & Christophers, 2014, s. 380, min kursiv). I vestlige land, hvor bolig har blitt den viktigste kilden til individuell formue, blir ulikheten i sosiale relasjoner derfor enda mer synlig i boliglandskapet.
Ronald og Dewilde (2017) påpeker at selv om bolig og velferd alltid har vært tett koblet sammen, har dette forholdet blitt særlig påvirket av den voldsomme veksten i boligformuer.
Boligpriser, og dermed boligformuer, har vokst som følge av deregulering og omlegging av boligpolitikk, der bolig har beveget seg fra å bli behandlet som et velferdsgode til en markedsvare. Endringene har ført med seg en vektlegging av boligen som formuesobjekt.
Ronald og Dewilde peker på at parallelt med boligprisveksten har man også sett en tilhørende massiv vekst i husholdningsgjeld i forhold til bruttonasjonalprodukt (BNP). Ifølge Stephens mfl. (2015) kan finansialiseringen av bolig identifiseres nettopp gjennom hvordan selveierskap i stadig økende grad er koblet til gjeldsbelastning, muliggjort av deregulering av finansmarkeder på 1980-tallet, som i økende grad koblet lokale boligmarkeder sammen med globale finansmarkeder. Scwhartz og Seabrooke (2008) hevder også at husholdningsgjeldens forhold til BNP har blitt en av de viktigste dimensjonene å kategorisere boligsystemer etter, i kombinasjon med andelen selveiere. De argumenterer for at selv om nasjonale velferds- og skattesystemer ofte følger en stiavhengig utvikling, har transnasjonale trender som deregulering og liberalisering av boligfinansiering fundamentalt endret både finansinstitusjoners og boligeieres insentiver og preferanser til å opprettholde det globale systemet. Ifølge Schwartz og Seabrooke kobler et deregulert system for gjelds- og boligfinansiering mennesker og husholdninger sammen med globale kapitalbevegelser, på en mye mer direkte måte enn blant annet skatte- og velferdssystemer.
Ronald og Dewilde (2017, s. 19) viser til to sentrale dimensjoner av sosioøkonomisk ulikhet som følge av voksende boligformuer. Den første omhandler skillelinjer mellom generasjonene i opparbeidede boligformuer (ofte som et resultat av gunstig tidspunkt for inntreden på boligmarkedet). Den andre dimensjonen omhandler ulikheter innad i generasjoner, der forholdene blir stadig hardere for de fattige og vanskeligstilte. Til tross for at kreditt i form av boliglån har blitt tilgjengelig for flere som en følge av dereguleringer av kredittmarkeder,
