Vurdering av konsekvenser av regulering av bly i forbrukerprodukter
Sammendrag ... 2
1 Bakgrunn og tidligere prosess ... 3
1.1 Bakgrunn ... 3
1.2 Tidligere prosess ... 4
2 Problembeskrivelse ... 4
2.1 Stoff eller stoffgruppe ... 4
2.2 Definisjoner og avgrensninger ... 4
2.3 Forekomst ... 5
2.4 Effekter på helse og miljø – vurdering av risiko ... 6
3 Bruksområder og alternativer ... 8
3.1 Kjente bruksområder ... 8
3.2 Omsetning og utslipp av bly i Norge ... 8
3.3 Alternativer til bly i produkter ... 11
4 Gjeldende politikk ... 12
4.1 Nasjonale mål ... 12
4.2 Regulering av bly i produkter i Norge ... 13
4.3 Arbeid med regulering av bly i andre land, regionalt og globalt ... 14
5 Forslag til regulering og begrunnelse ... 16
5.1 Forslag til regulering ... 18
6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler ... 19
7 Vurdering av konsekvenser ... 20
7.1 Nytte ... 20
7.2 Kostnader ... 22
7.3 Andre virkninger ... 24
7.4 Oppsummering og konklusjon ... 24
8 Referanseliste ... 25
Sammendrag
Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv. 2010 og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten) (jf.
Prop. 1 S (2009-2010)) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010.). Bly er et av stoffene som er omfattet av de nasjonale målene.
Bly bioakkumulerer og er ikke nedbrytbart. Bly er giftig i lave konsentrasjoner, akutt giftig for mennesker og kronisk blyforgiftning kan gi nevrotoksiske og immunologiske virkninger.
Blyforbindelser er reproduksjonsskadelige. Bly er meget giftig for vannlevende organismer, og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet. Bly bioakkumuleres i fisk og pattedyr. Dette er forhold som gjør at effektene må betraktes som irreversible. Helse- og miljøeffekter av bly vil først kunne vise seg om mange år.
For å oppnå begrensning av risiko for utslipp av bly og de konsekvenser dette kan ha, anses det nødvendig å regulere bly i forbrukerprodukter. Det foreslås en regulering med ulike grenseverdier avhengig av hva som reguleres. Eksempler på kjente bruksområder for bly som vil bli regulert er byggematerialer, fiskeredskaper, vektlodd, smykker/bijouteri, maling/lakk, lim, glasurer, emalje, plastprodukter som bygningsartikler som profiler til dører og vinduer, tapet, gulvbelegg, leker, reiseartikler, fritidsartikler, hobbyprodukter og tekstiler.
Bly forekommer i forbrukerprodukter, både som metall og som kjemisk blyforbindelse.
Norske omsetningstall viser at det årlig omsettes minimum er 450 tonn bly i
forbrukerproduktene som foreslås regulert. Den reelle mengden bly er imidlertid høyere ettersom importerte, faste bearbeidede produkter, spesielt forbrukerprodukter, ikke er med i omsetningstallene. Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) har gjennomført analyser av importerte produkter som viser at mange forskjellige produkter inneholder til dels store mengder bly og blyforbindelser.
Siden bly i produkter ikke omdannes i løpet av produktets levetid, vil hele mengden bly som brukes i produkter kunne lekke ut til miljøet når produktet ender som avfall. Avrenning av bly kan medføre forurensning av grunnvann og vassdrag. Når bly spres til grunnvann og vassdrag, kan utslippene gjøre store skader lokalt (for eksempel ved å forringe drikkevannskvaliteten) og de kan også tas opp i næringskjedene.
Bly spres i naturen gjennom diffuse utslipp som er vanskelig å kontrollere. Vi har data fra målinger i urenset sigevann fra deponier, som viser forhøyede nivåer av bly. Dette viser at bly i produkter kan lekke ut i naturen. Forbrukerprodukter som foreslås regulert, vil i stor grad ha mulighet for å havne ukontrollert i naturen og dermed ikke bli forsvarlig håndtert som avfall.
For å redusere utslipp av bly i naturen, er det viktig å fjerne bly i potensielle kilder, dvs fjerne forbrukerprodukter med bly fra markedet.
For metallisk bly finnes det flere alternativer som både oppfyller tekniske egenskaper, for eksempel jern, stål, kobber, og som har mye mindre alvorlige helse- og miljøegenskaper. For mange av de aktuelle PVC-produktene hvor bly benyttes som stabilisator, finnes det også alternative stoffer. Disse er tatt i bruk i norsk produksjon. Det fins også erstatningsstoffer for bly i maling og glasurer.
Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi betydelig redusert tilførsel av bly til miljøet, og redusere risiko for helse- og miljøskader.
Nytten forventes derfor å være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Forslaget gjør unntak for bruksområder der det ikke finnes alternativer eller der disse medfører vesentlige kostnader.
1 Bakgrunn og tidligere prosess
1.1 Bakgrunn
Bly og blyforbindelser (heretter kalt bly) som foreslås regulert, er en prioritert miljøgift og dermed blant de farligste vi kjenner til. Virkningen av denne typen stoffer er meget alvorlige ved at de er lite nedbrytbare, bioakkumulerende og/eller giftige, reproduksjonsskadelige og kreftfremkallende. Dette er forhold som gjør at effektene må betraktes som irreversible.
Miljøgifter er en alvorlig trussel mot kommende generasjoners helse, mot miljøet og den fremtidige mattryggheten. Miljøgifter samler seg i naturen og i maten vi spiser og har egenskaper som gjør at det er for sent å sette inn tiltak når skaden er oppstått.
Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv. 2010 og 2020 (Prop.1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til Stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten). Bly er et av stoffene som står på prioritetslisten.
I arbeidet med å nå disse målene, legges det til grunn at det skal iverksettes tiltak for å møte en identifisert trussel fra disse helse- og miljøfarlige kjemikaliene selv om det vitenskaplige grunnlaget kan være usikkert. Regulering for å redusere eller stanse bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier er basert på eksisterende kunnskap om kjemikaliers helse- og miljøegenskaper og de effekter disse kan ha på kort og lang sikt. Denne kunnskapen må ses i sammenheng med de krav til beskyttelse av helse og miljø som samfunnet har. Føre var- prinsippet tilsier at når man har identifisert en konkret trussel mot helse eller miljø fra kjemikalier, skal det iverksettes tiltak for å redusere eller eliminere denne trusselen selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert.
Produkter er en viktig kilde til utslipp av bly i Norge. På bakgrunn av dokumentasjon om alvorlige helse og miljøeffekter, forekomstdata i Norge og potensiell risiko for
langtidseffekter, mener vi det er grunnlag for å fastsette ytterligere reguleringer som begrenser kildene og reduserer utslippene av bly.
Forbrukerprodukter er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering av miljøgiftene. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene.
Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, blir derfor utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten direkte eller indirekte via miljøet. Å redusere mengden helse- og miljøfarlige stoffer i produkter er et viktig grep for å redusere mengden farlig avfall som oppstår. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet.
Den økende spredning av stoffer som frigjøres fra produkter og spres i miljøet, fører til at mennesker eksponeres ved å puste, spise, drikke, eller at stoffene absorberes gjennom huden.
Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi det tar svært lang tid å redusere disse til et nivå som ikke innebærer risiko for skade. I tillegg forekommer eksponering for mange ulike stoffer, og kunnskap om
synergieffekter, dvs. hvordan mennesker og miljø påvirket av eksponering for flere stoffer samtidig, er utilstrekkelig.
Den mest effektive måten å begrense problemer knyttet til et stoff som finnes i en rekke ulike produkter er å regulere så nært kilden som mulig og så tidlig som mulig i leverandørkjeden.
Det er mye vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter, på et senere tidspunkt når produktene er spredd ut på markedet. Forslaget om å regulere bly i forbrukerprodukter oppfyller derfor de generelle prinsippene for
risikohåndtering.
Helse- og miljøeffekter av bly vil først kunne vise seg om mange år. Det er derfor avgjørende å begrense risiko knyttet til bruk av produkter med bly. Særlig fordi overvåkningsdata viser at stoffene gjenfinnes i det norske miljøet. For å oppnå begrensning av risiko mener vi det er nødvendig å regulere forbrukerprodukter som inneholder bly i produktets homogene enkeltdeler. Det foreslås en regulering med ulike grenseverdier avhengig av hva som skal reguleres. Produkter som inneholder mindre enn disse grenseverdiene kan lovlig omsettes.
1.2 Tidligere prosess
Forslag om regulering av bly i forbrukerprodukter var inkludert i et tidligere forslag om å regulere en rekke miljøgifter i forbrukerprodukter som Norge sendte på nasjonal høring og notifiserte til ESA (iht direktiv 98/34/EC) og WTO i 2007. Det ble foreslått en grenseverdi på 0,01 vekt % for bly og blyforbindelser i forbrukerprodukter med visse unntak. Vi mottok flere kommentarer til det notifiserte forslaget, i hovedsak fra bransjeorganisasjoner for elektronikk, metall og glass. De fleste kommentarene gikk på at den foreslåtte grenseverdien var for streng for flere bruksområder, og det ble tatt opp at det norske forslaget burde harmoniseres med det danske forbudet. EU-kommisjonen påpekte at det norske forslaget ville berøre mange
produkter og at utslippene fra disse er marginale sett i forhold til gjenværende utslipp av bly i Norge.
Forslaget som nå notifiseres er revidert i forhold til forslaget fra 2007 med bakgrunn i kommentarer i høringsprosessen som da ble gjennomført.
2 Problembeskrivelse
2.1 Stoff eller stoffgruppe
Denne konsekvensvurderingen omfatter bly og blyforbindelser. Med bly menes både bly i metallisk form og i kjemiske forbindelser. Det finnes flere cas.nr. for de forskjellige blyforbindelsene.
2.2 Definisjoner og avgrensninger
Konsekvensvurderingen omfatter bly og blyforbindelser som er brukt i forbrukerprodukter.
Med forbrukerprodukter menes ethvert produkt som er beregnet på forbrukere og som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, i tråd med definisjonen i lov av 11. juni 1976 nr 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 2 a.
Bly er regulert på noen bruksområder i dag, både i Norge og i EU. Bruksområder som allerede er regulert i annet regelverk omfattes ikke av dette forslaget.
Reguleringen gjelder ikke næringsmidler, tobakk, matemballasje, gjødsel, medisinsk utstyr, samt transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler, dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Disse bruksområdene vil derfor ikke bli nærmere omtalt i
konsekvensutredningen.
Reguleringen gjelder ikke næringsmidler, tobakk, matemballasje, gjødsel, medisinsk utstyr, samt transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler, dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Disse bruksområdene vil derfor ikke bli nærmere omtalt i
konsekvensutredningen.
2.3 Forekomst
Bly er påvist i humussjikt, sedimenter i innsjø og fjorder, jordsmonn og i dyrearter. Flere steder i Norge er blykonsentrasjonene i naturen høyere enn det som regnes som naturlige bakgrunnsverdier. De forhøyede nivåene skyldes både tilførsler via luftstrømmer fra andre land (langtransport) og lokale utslipp. Reduksjon av lokale utslipp er en viktig del av arbeidet med å nå den nasjonale målsetningen om stans i de nasjonale utslippene av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø innen 2020. Et viktig bidrag i den sammenheng vil være å stanse produksjon, import, bruk og omsetning av forbrukerprodukter som
inneholder bly.
Nivåer av bly måles i elver, sediment, luft og nedbør, blåskjell og fisk i en rekke programmer.
Bly er funnet i sedimentprøver i indre Oslofjord, og over bakgrunnsnivå i torskelever og blåskjell.
Bly kan spres i naturen gjennom diffuse utslipp som er vanskelig å kontrollere. Avrenning av helse- og miljøfarlige kjemikalier kan medføre forurensning av grunnvann og vassdrag. Når helse- og miljøfarlige stoffer spres til grunnvann og vassdrag, kan de gjøre store skader lokalt (for eksempel ved å forringe drikkevannskvaliteten) og kan også tas opp i næringskjedene.
Avrenning av helse- og miljøfarlige kjemikalier kan også forurense grunnen under en ulovlig avfallsplass. Derfra kan de tas opp i næringskjedene.
De som skal drive deponi for avfall, må ha tillatelse etter forurensningsloven. I tillatelsen blir det stilt krav om overvåking og årlige målinger av utslipp av miljøgifter, deriblant bly, fra avfallsdeponiene1. Mengde og konsentrasjon av bly måles i sigevann fra deponiene.
Resultatene skal rapporteres til forurensningsmyndighetene og registreres i Klifs database
”Forurensning”.
Vi har data fra målinger i urenset sigevann fra deponier, som viser forhøyede nivåer av bly.
Dette viser at bly i produkter kan lekke i naturen. I tillegg til avfall på deponier med tillatelse, kastes avfall i naturen og oppbevares på forskjellige lagringsplasser rundt omkring, såkalte villfyllinger. Selv om kartlegging og kontrollen med disse er intensivert, er det fremdeles avfall som ligger lagret uforsvarlig flere steder.
Resultater av disse målingene i 2007-2008 viser at det er relativt stor variasjon i mengde bly som slippes ut fra ca. 80 avfallsdeponier i Norge, men at det for svært mange av dem slippes ut betydelige mengder bly til sigevannet hvert år. Det foreligger ikke samlede tall for utslipp av bly fra disse deponiene. Mengdene fra de ulike deponiene varierer fra noen få gram til flere kg bly pr. år. Konsentrasjonen av bly i sigevannet varierer i mindre grad, og utgjør betydelige mengder for svært mange av deponiene. Sammenligner man måleresultatene med kravene til
1 Avfallsforskriften kap. 9, veileder TA 2077/2005
konsentrasjon av bly i tabellen for tilstandsklasser for tungmetaller i ferskvann (tabell 1), viser det seg at 80-90 % av anleggene rapporterer om konsentrasjoner av bly i urenset sigevann som tilsvarer tilstandsklasse IV eller V, dvs sterkt eller meget sterk forurenset.
Tabell 1 Utdrag fra veileder for klassifisering av miljøgifter i ferskvann, tabell 6)2 I
ubetydelig forurenset
II Moderat forurenset
III Markert forurenset
IV Sterkt forurenset
V Meget sterkt
forurenset
Bly µ/l < 0,5 0,5 – 1,2 1,2 – 2,5 2,5 – 5 >5
For ca. 25 % av de 80 avfallsdeponiene som har rapportert om utslipp, går sigevannet til kommunale renseanlegg. Utslipp av bly fra kommunale renseanlegg ble i 2008 registrert til 1200 kg (ref. Statistisk sentralbyrå). For ca. 75 % av deponiene er resipientene for sigevann bekker, elver og fjorder. Mengde bly som kan ende opp i resipienter er avhengig av om deponiene har egne renseanlegg og hvor gode disse er.
Det er således et potensiale for uheldige utslipp av bly fra flere steder, særlig gjennom diffuse utslipp som er vanskelig å kontrollere. Dette til tross for at avfall skal kastes på deponier som skal ha tillatelse og sigevannsoppsamling med rensing, Det er dermed ikke usannsynlig at betydelig mengder bly kan komme ut i naturen og gjøre skade på miljø og helse enten direkte eller indirekte.
2.4 Effekter på helse og miljø – vurdering av risiko
Helse- og miljøskader knyttet til blyeksponering har vært kjent i svært mange år og er veldokumentert.3 Opptak av bly skjer ofte sakte og under langvarig kronisk eksponering.
Utskillelse av bly fra organismer skjer langsomt. Den biologiske halveringstiden for bly i mennesker, pattedyr og fisk er meget lang.
Helse
Bly bioakkumulerer og er ikke nedbrytbart. Bly er giftig i lave konsentrasjoner, akutt giftig for mennesker og kronisk blyforgiftning kan gi nevrotoksiske og immunologiske virkninger.
Blyforbindelser er reproduksjonsskadelige (klassifiseres som rep.cat.1), kan gi hjerneskader, fosterskader, skader på forplantningsevnen, for tidlig fødsel, dødfødsel eller lav fødselsvekt hos barnet og kan hemme bloddannelsen hos mennesker. Blyforbindelser, for eksempel blyacetat, er klassifisert som mulig kreftfremkallende (carc.cat. 3).
Mennesker eksponeres for bly først og fremst via luftveiene, men også gjennom mage- tarmsystemet. Organisk bly blir også tatt opp gjennom huden. Blodet transporterer blyet til celler og vev i kroppen. Mesteparten lagres i skjelettet. Bly akkumuleres i skjelett og bløtvev og skilles langsomt ut. Halveringstiden for bly i skjelettet er ca. to år.
Blyopptak i kroppen kan blant annet ha betydning for barns innlæringsevne, adferd og intelligens. Helseeffekter hos mennesker har vist seg ved blodblyverdier fra 0,3 µmol/l. Ved denne verdien finner man effekter på stoffskiftet, nyrer og hjerte-/karsystemet. Disse
effektene er basert på et stort antall epidemiske studier, og utgjør ingen alvorlig helserisiko for enkeltmennesket. I studier på barn har man ved blodblyverdier på ca. 0,5 µmol/l funnet
forsinket utvikling, nedsatt IQ og adferdsforstyrrelser. Andre effekter som er registrert er anemi og nedsatt hørsel. Ved blodblyverdier på ca. 1,5 µmol/l starter flere alvorlige
2 TA1478/1998 Klassifisering av miljøkvalitet i ferskvann
3 UNEP Interim review of scientific information on lead, October 2006
helseeffekter å opptre hos voksne. Marginalen mellom blodblyinnhold som er målt hos kvinner i fertil alder og barn uten kjent blyeksponering, og de nivåer der målbare effekter er funnet på gruppenivå, er relativt liten (faktor 2-5). Et foster kan få hjerneskader ved
blodblynivåer som er ufarlige for moren. Bly passerer via morkaken til fosterets blod, og det utskilles også i morsmelk. Skade på sentralnervesystemet hos små barn er påvist ved
blodblyverdier ned til 0,5 µmol per liter blod.
Kilder til blyeksponering kan være forurenset luft, drikkevann og næringsmidler eller ved å puste inn støv eller ved inntak av jord. Selv små mengder bly kan medføre helseskade.
Identifiserte risikogrupper er bl.a. kvinner i fertil alder, fostre, barn som svelger eller suger på blyholdige produkter, sportsfiskere som selv støper sine fiskeredskap av bly, personer som bruker loddetinn til hobbyformål, personer som eksponeres fra bly ved feil bruk av glaserte produkter som keramikk kjøpt i utlandet.
Bly i produkter som fargestifter og smykker kan utgjøre en alvorlig helserisiko ved at barn kan svelge slike produkter. Barn som svelger smådeler som inneholder bly, kan utsettes for høye blykonsentrasjoner siden blyioner utløses fra metallet i magens sure miljø. Dødsfall er rapportert i USA hvor barn har svelget deler av et smykke som inneholdt bly4.
Miljø
Bly er meget giftig for vannlevende organismer, og kan forårsake uønskede
langtidsvirkninger i vannmiljøet (klassifisert som R 50-53). Bly bioakkumuleres i fisk og pattedyr.
Blyioner løses ut fra metallisk bly, spesielt i surt miljø. Når metallisk bly omdannes til forbindelser som er biotilgjengelig og giftige, påvirker det helse og miljø negativt. Denne omdanningen skjer via syrer som fins i magesekken hos ulike arter og via korrosjon i grunnen og vann. Korrosjonshastighet varierer sterkt avhengig av hvilke forhold metallisk bly utsettes for. Fuktighet og surhetsgrad har avgjørende betydning for korrosjonshastigheten.
Blyforbindelser bindes sterkt til partikler i jord, og mobiliteten er vanligvis lav, men den øker med økende surhetsgrad. I vann kan bly forekomme som blyioner i sure vann (med høy mobilitet og biotilgjengelighet), eller som blykarbonat i mer alkaliske vann, som kompleks med oppløst organisk materiale adsorbert til partikler som leire og organisk materiale (med lavere mobilitet og begrenset biotilgjengelighet).
Når bly ender som avfall, spres det i miljøet. Blyholdige produkter som havner i avfallet kan via forbrenning bidra til nedfall av bly fra luften. Bly kan også lekke ut fra blyholdige varer som havner på deponier. Bly i miljøet kan føre til direkte forgiftning av fugler og andre dyr som får i seg bly (for eksempel fra fiskeutstyr), direkte eller indirekte via næringskjeden. 5 Metallisk bly utgjør et mindre forurensningsproblem enn blyforbindelser. Dette skyldes at for flere av bruksområdene for metallisk bly, som for eksempel blyholdige batterier og
akkumulatorer, vil det være en tilfredsstillende innsamling og avfallsbehandling. Utslippene knyttet til bruk av disse produktene vil være minimale.
Den bruken av metallisk bly som utgjør et problem, er knyttet til produkter som er vanskelige å samle inn etter bruk. Dette vil typisk gjelde forbrukerprodukter som fiskeredskaper,
smykker/bijouteri, hobbyprodukter og gardinlodd. Disse produktene havner ofte direkte i
4 RAPEX,2006, uke 12, 0191/06
5 COWI, Final report November 2004: Advantages and drawbacks of restricting the marketing and use of lead in ammunition, fishing sinkers and candle wicks.
naturen (fiskeredskap) eller i vanlig husholdningsavfall. Bly vil da lekke ut fra produktene og finnes igjen i sigevann før det når resipientene.
Kjemiske blyforbindelser i plast og maling vil kunne spres ved gjenvinning/gjenbruk av materialene, og dermed resirkuleres i bruk før det til slutt ender som avfall.
3 Bruksområder og alternativer
3.1 Kjente bruksområder
Bly kan forekomme i produkter som rent metall i for eksempel ammunisjon, båtkjøler, vektlodd, fiskeredskaper, smykker og bijouteri, hobbyprodukter. Bly kan også forekomme som kjemiske blyforbindelser som stabilisator i plast og som fargepigment i maling og glasurer, og som sådan forekomme i svært mange produkter av plast eller produkter som er malt eller har glasur, i glassvarer, fargestifter, leker, elektriske og elektroniske produkter og batterier/akkumulatorer. Bly kan forekomme i importerte produkter, særlig i produkter av PVC-plast og produkter av resirkulert PVC-plast spesielt fra land utenom Norge og EU. Bruk av bly som stabilisator i PVC-plast er redusert i norsk produksjon.
Eksempler på kjente bruksområder for bly som foreslås regulert er byggematerialer,
fiskeredskaper, vektlodd, smykker/bijouteri, maling/lakk, lim, glasurer, emalje, plastprodukter som bygningsartikler som profiler til dører og vinduer, tapet, gulvbelegg, leker, reiseartikler, fritidsartikler, hobbyprodukter og tekstiler.
3.2 Omsetning og utslipp av bly i Norge
Basert på tall for omsetning av bly i produkter som er registrert i norsk utslippsstatistikk, utgjør mengde bly i produkttyper som helt eller delvis foreslås regulert ca. 9000 tonn årlig (i produkter både til yrkesmessig og til privat bruk). Vi har ikke detaljert kunnskap om hvor stor del av dette som vil være bly i forbrukerprodukter, men et forsiktig anslag er ca. 5 %, hvilket utgjør ca. 450 tonn bly pr.år.
Tall for omsetning og utslipp av bly i 2008 er satt opp i tabell 2 nedenfor.
Vi har begrenset informasjon om innhold av bly og blyforbindelser i importerte produkter og har derfor svært mangelfull oversikt over mengde importerte produkter som kan inneholde bly og hvor mye bly de kan inneholde. Blyforbindelser i importerte faste bearbeidede produkter er ikke registrert i det norske produktregisteret, og en stor del av disse produktene og utslipp fra disse, er derfor ikke med i de registrerte tallene.
For de aller fleste blyholdige produkter vil det ikke være bly utslipp av betydning i brukstiden. Produktene har lang levetid og vil først ende som avfall flere år etter omsetningstidspunktet.
Bly som går til gjenvinning vil kunne ende opp i nye forbrukerprodukter og på den måten på nytt komme inn i avfallskjeden, med fare for at de ikke blir tatt forsvarlig hånd om når de ender som avfall.
PVC som inneholder bly kan også gå til gjenvinning. Resirkulert blyholdig materiale vil da kunne bli blandet med ny PVC, noe som medfører at bly vil kunne fordeles i større mengder i
nye PVC-produkter. Ved kjemisk gjenvinning av materialer vil bly kunne frigjøres og ende opp i en avfallsfraksjon og dermed komme ut i miljøet via luft eller vann.
Andre blyholdige produkter ender som vanlig avfall som enten samles i det kommunale avfallshåndteringssystemet (til forbrenning eller på deponi) eller som avfall i naturen (villfyllinger).
Tallene som foreligger for omsetning og utslipp av bly til luft, vann og jord i 20086 ble beregnet til ca. 180 tonn. Dette er utslipp fra industrivirksomhet (rapporterte måleresultater) og fra noen produktgrupper (beregnede utslippsmengder). Utslippsmengdene av bly i 2008 domineres av utslipp fra produkter og utgjør ca. 92 % av totale utslipp i Norge (ca. 1628tonn), se fig.1. Utslipp fra forurenset grunn på ca. 10 tonn er ikke medregnet.
Utslipp til vann domineres av utslipp fra fiskeredskaper, mens utslipp til jord domineres av utslipp fra ammunisjon. Det antas at utslipp til vann fra fiskeredskaper til forbrukere utgjør ca.
43 tonn (samme som utslipp fra fiskeredskaper til yrkesmessig bruk), og registrerte utslipp av bly i kommunale avløp og kloakkslam utgjør ca. 3 tonn i 2007.
Figur 1 Nasjonale utslipp av bly til luft, vann og jord, samt totalt utslipp av bly i Norge (2008) fordelt på kilder
Økt import av produkter, spesielt PVC-produkter fra land uten regulering på området, vil relativt sett utgjøre en mer betydningsfull kilde til blyutslipp på det norske markedet etter hvert som vi får kontroll over flere av dagens mest betydelige kilder som utslipp fra industri og produktgrupper som samles inn og behandles på forsvarlig måte. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet.
6”Prioriterte miljøgifter – Status i 2008 og utslippsprognoser”.
0,0 50,0 100,0 150,0 200,0
Industri Kommunale kilderDiffuse kilder Olje/gass Produkter
tonn/år Total
Luft Vann Jord
Tabell 2 Omsetning og utslipp av bly i Norge 2008
Kilder Omsetning (tonn) Utslipp til luft, jord, vann (tonn) Avfall (tonn)
Industrikilder 6
Kommunale kilder 3
Diffuse kilder 3
Olje og gassvirksomhet 2
Produkter 162
Blyhagl og annen ammunisjon 105 76 11
Maling og lakk* 13 1 Ikke kjent
Laboratoriekjemikalier 0,05 0 0,03
Plast(tilsetting i PVC)* 3 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Glassvarer* 77 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Blåsesand 3 1 1,5
Batterier, akkumulatorer 13566 Ikke i brukstiden 12941
Metalliske produkter (industri
og byggevarer)* 8402 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Kabler 7322 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Fiskeredskap* 338 85 169
Seilbåtkjøl 2226 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Glasurer* 5 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Andre metalliske produkter* 226 Ikke i brukstiden Ikke kjent
Andre produkter* 12 Ikke kjent 2,6
Sum 32297 177 Ikke kjent
* Omfatter helt eller delvis forbrukerprodukter som foreslås regulert i ny forskrift.
Omsetningstallene for de ulike produktgruppene er hentet fra flere kilder:
- Blyhagl og annen ammunisjon: Statistikk for utenrikshandel, Forsvaret, Det frivillige skyttervesen, Norges skytterforbund
- *Maling og lakk: Produktregisteret - Laboratoriekjemikalier: Produktregisteret
- *Glassvarer: Produktregisteret, Statistikk for utenrikshandel - Blåsesand: Produsent/leverandør
- Batterier, akkumulatorer: Statistikk for utenrikshandel, Bilimportørenes landsforening - *Metalliske produkter: Statistikk for utenrikshandel
- Kabler: Kabelprodusenter
- *Fiskeredskap: Produsent, importør - Seilbåtkjøler: Statistikk for utenrikshandel - *Glasurer: Produktregisteret
- *Andre metalliske produkter (div.mindre prod.): Statistikk for utenrikshandel - *Andre produkter (div.kjemikalier): Produktregisteret
Analyser utført av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) i perioden 2005-2009 viser funn av bly i ulike importerte plastprodukter, bl.a. plastbelagte tekstiler, andre plastprodukter, og smykker, se tabell 3.
Produktene som er analysert er importert, og er i all hovedsak produsert i Kina. De er ikke registrert som blyholdige produkter i offentlig statistikk over utenrikshandel. Disse
produktene er dermed ikke med i den nasjonale oversikten over omsetning (tabell 2), og utslipp er derfor heller ikke beregnet og tatt med i oversikten over nasjonale utslipp av bly.
I tabell 3 er det kun tatt med produkter som inneholder mer enn 0,1 vektprosent bly (1000 mg/kg).
Det er også funnet bly i svært mange andre produkter i området 0,01 – 0,1 vektprosent.
Tabell 3 Mengde bly i forbrukerprodukter – analyseresultater
Produkt mg/kg
(avrundet til nærmeste 100)
Vektprosent (%) 1.Metallisk bly
1. 2.Kjemisk blyforbindelse
Bilbarnesetetrekk* 3100 0,3 2
Matboks* 1139 0,1 2
Hageslange* 4500 0,5 2
Reservedunk bensin* 5800 0,6 2
Ryggsekk* 2600 0,3 2
Huskesete* 3000 0,3 2
Toalettmappe* 1800 0,2 2
Regntøy*** 15000 1,5 2
Lommebok*** 12000 1,2 2
Pengepung* 2100 0,2 2
Pengepung* 12400 1,2 2
Sparkesykkel-håndtak*** 8900 0,9 2
Puslespill-klokke* 6200 0,6 2
Puslespill med magneter* 40300 4,0 2
Bøtte - malt* 16000 1,6 2
Ring* 9500 1,0 1
Smykke med anheng** 800000 80 1
Smykke med anheng** 840000-900000 84-90 1
Øredobber** 410000 41 1
Øredobber** 750000 75 1
Ring** 760000 76 1
Smykke med anheng** 730000-940000 73-94 1
Smykke med anheng** 52000 5,2 1
Armbånd** 860000-900000 86-90 1
Smykke med anheng** 780000 78 1
Smykke med anheng** 2000 0,2 1
Smykke med anheng** 30000-240000 3-24 1
Smykke med anheng** 820000-920000 82-92 1
Smykke med anheng** 790000 79 1
Smykke med anheng** 800000-940000 80-94 1
Smykke med anheng** 30000-200000 3-20 1
Smykke med anheng** 840000-870000 84-87 1
* Måling med XRF-instrument av Klima- og forurensningsdirektoratet
** Analysert av Assay Office, Birmingham, rapport 19.09.08, 2008/167.82
*** Analysert av Force Technology
3.3 Alternativer til bly i produkter
Mengde bly i produkter er redusert gjennom flere tiår. Dette viser at det fins alternativer til bly i mange type produkter, og at det er mulig å erstatte dette med andre stoffer. Likevel finner vi fremdeles bly i mange produkter hvor bly kunne vært erstattet med annet mindre helse- og miljøfarlig stoff. Det må derfor arbeides videre for å redusere mengde bly i produkter. Dette gjelder spesielt importerte produkter.
Oversikt over alternativer til bly er beskrevet i flere rapporter. I denne sammenheng nevnes UNEP (United Nations Environment Programme) har utarbeidet en rapport med oversikt over vitenskapelig informasjon om bly7
Danmark har siden 2001 hatt en egen forskrift som regulerer bruk av bly og blyforbindelser for utvalgte bruksområder. I forbindelse med revisjon av denne forskriften i 2006, ble det konstatert at det har foregått en positiv utvikling med
7 UNEP Interim review of scientific information on lead, October 2006
alternativer til bly og blyforbindelser både i Danmark og internasjonalt.8 Deres regulering gjennom snart 10 år viser at det fins alternativer til bly i en rekke bruksområder.
Sverige har utarbeidet rapport om bly i varer. Her nevnes flere alternativer.9 Norge har vurdert alternativer til bly i PVC10, og det er konkludert med at det fins alternativer til bly i PVC.
I tabellen nedenfor oppsummeres mulige alternativer til bly og blyforbindelser i produkttyper som vil bli omfattet av den foreslåtte reguleringen.
Tabell 4 Alternativer til bly i forbrukerprodukter Produkt Alternativer og begrensninger Metallisk bly
Beslag rundt vinduer, piper osv.
Bløte profiler: Sink som er bløtt og kan bli behandlet omtrent som bly.
Aluminium kombinert med polymer eller gummi;
Stive profiler: Rustfritt stål, aluminium eller andre materialer
Takplater Flere alternativer er tilgjengelig. Vanskelig å finne alternative for historiske bygninger
Fiskeutstyr Legeringer av sink og jern/stål, samt alternativer basert på jern, volfram, tinn og vismut. Jern/stål er ansett som de mest miljøvennlige og rimeligste alternativene. Sink er mindre miljøskadelig enn bly. Når det gjelder tinn, wolfram og vismut er det mangelfulle data mhp mulig miljøskade.
Annet: leker, smykker, gardinvekter, telys og andre lys,
hobbyartikler
Alternativer varierer med bruk og kan være plast, tinn, aluminium, rustfritt stål, jern, edelt metall osv. Lysveker kan erstattes med tykkere bomullstråd.
Blyforbindelser
PVC-stabilisatorer Alternativer er kalsium/sinkforbindelser
Pigmenter Flere alternativer er tilgjengelig, f.eks. tinn-sink-titanat, vismut-vanadat. Ulike stoffer avhengig av kostnad, farge, værbestandighet osv.
Rusthindrende primere Sinkfosfat eller sinkoksid kombinert med jernoksid.
Sikkativer i maling Flere alternativer er tilgjengelig, f.eks. zirconium- eller kalsiumbaserte forbindelser.
Pigmenter og glasurer Flere alternativer er tilgjengelig, f.eks. alkaliborsilikat-, sink/strontium- og vismuth- forbindelser
4 Gjeldende politikk
4.1 Nasjonale mål
Norge har nasjonale mål om vesentlige utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv. 2010 og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prop.1 S (2009-2010) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010):
8 Evaluering av blybekendtgørelsen, Miljøministeriet-Miljøstyrelsen - Miljøprojekt nr. 1080 2006
9Kemikalieinspektionen Bly i varor, Rapport nr. 3/07,
10 Konsekvensutredning av mulig forskrift om utfasing av bly i PVC, SFT - TA 1964/2003
- Utslipp av enkelte miljøgifter (jf. Prioritetslisten) skal stanses eller reduseres vesentlig innen 2010.
- Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø skal kontinuerlig reduseres med det målet å stanse utsleppene innen en generasjon (dvs. innen 2020).
30 stoffer og stoffgrupper er prioritert og ført opp på prioritetslisten som omfattes av denne målsettingen. Bly er et av stoffene som står på prioritetslisten.
4.2 Regulering av bly i produkter i Norge
Bly reguleres på flere områder i EU/EØS-regelverk som er implementert i norsk rett.
Hovedområdene for regulering i Norge listes opp nedenfor.
Miljøverndepartementet (Klima- og forurensningsdirektoratet)
Elektriske og elektroniske produkter: Grense på 0,1 %. Unntak for visse områder.
RoHS-direktivet (Dir. 2002/95/EF)/produktforskriften § 3-18, vedlegg V
Maling: Forbud mot blykarbonater og blysulfater. Unntak kan gis for restaurering. Dir.
89/677/EØF art 17 og 18/ produktforskriften § 2-5.
Emballasje: Summen av bly, kadmium, kvikksølv og seksverdig krom skal ikke overstige 100mg/kg. Unntak for emballasje utelukkende produsert av blykrystallglass.
Dir. 94/62/EF art 11/produktforskriften § 3-11
Batterier: Forbud mot innmonterte batterier med over 0,4 % bly (med unntak i vedlegg II til kap. 3 i produktforskriften). Dir 91/157/EØF, dir 93/86/EØF og dir 98/101/EF.
Produktforskriften § 3-14 b jf 3-13 d. Nytt batteridirektiv (dir. 2006/66/EF) er fastsatt.
Bensin: Forbud mot blymengde over 0,005 g/l. Dir 98/70/EF og dir 2003/17/EF.
Produktforskriften § 3-16, vedlegg IV. Grensen er satt fordi noe bly forekommer naturlig i råolje. Bly tilsettes ikke i bensin i Norge eller EU.
Blyhagl: Forbud mot blyhagl. Produktforskriften § 2-5
I henhold til Produktforskriften § 7-1 kan det ved enkeltvedtak gjøres unntak fra bestemmelser i forskriften.
Justisdepartementet (Direktoratet for sikkerhet og beredskap)
Leketøy: Leketøyforskriften kap.4, vedlegg 9 (Dir. 1988/378/EØF og 2008/329/EF) Helse – og omsorgsdepartementet (Mattilsynet)
Kosmetikk: Kosmetikkforskriften (Dir. 76/768/EF), vedlegg IIA: Forbudt.
Spormengder tillatt: I kosmetikk 20mg/kg. I tannpasta 1 mg/kg
Matemballasje: Forskrift om materialer og gjenstander i kontakt med næringsmidler (matkontaktforskriften) (Dir. 1935/2004/EF), vedlegg III og IV: Grenseverdier for utlekking av bly
Landbruksdepartementet (Mattilsynet)
Avløpsslam: Forskrift om gjødselvarer mv.: Krav til innhold av tungmetaller i gjødsel og jord hvor det skal dyrkes matvarer, krav til bruk av slam. Grenseverdi for bly: 50 mg/kg TS
I tillegg er det reguleringer og krav til bly og blyforbindelser i regelverk for farlig avfall, deponering og forbrenning av avfall, og blyinnhold i drikkevann og vannforekomster.
4.3 Arbeid med regulering av bly i andre land, regionalt og globalt
I tillegg til EU-direktiver som regulerer bly og blyforbindelser på flere områder, har enkelte land også nasjonale reguleringer vedrørende bly i produkter. Det pågår også arbeid i flere andre land og globalt, for å få til en strengere regulering av bly. Her nevnes noen av de reguleringer som foreligger og arbeid som pågår.
Danmark
Danmark har en egen nasjonal regulering vedrørende bly og blyforbindelser som regulerer bruk av bly på flere områder: Bekendtgørelse nr. 1082 om forbud mod import og salg af produkter, der indeholder bly (sist revidert september 2009).
Bekendtgørelsen har vært notifisert i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF (Informationsproceduredirektivet), senest endret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF. Bekendtgørelsen inneholder bestemmelser, som gjennomfører deler av Rådets direktiv 89/677/EØF (EF-Tidende L 398/89, s. 19). Det kom kommentarer fra flere EU-land da forslaget ble notifisert. Den danske regjeringen vurderte imidlertid at det danske forbudet levde opp til traktatkravene og reguleringen trådte dermed i kraft 1. desember 2000.
Danmark begrunner behovet for den strenge reguleringen med at deres kjemikaliepolitikk er slik at bly ikke skal akkumuleres verken i biosfæren (består av alt levende på jorden (dyre- og planteriket)) eller teknosfæren (de menneskeskapte materialer og produkter som samfunnet består av). Videre vises det til at bly ønskes ut av avfallsstrømmen for å lette
avfallshåndteringen og minimere mengde farlig stoffer i avfallet. De vil unngå at mennesker overhodet eksponeres for bly siden bly er skadelig ned i meget små doser. Utgangspunktet er at de ikke ønsker muligheten for at befolkningen skal eksponeres for bly11.
Den danske forskriften forbyr import og salg av produkter som inneholder bly. Bly og blyforbindelser reguleres på to måter i Danmark. Med bly forstås grunnstoffet bly, både i metallisk form og i kjemiske forbindelser. Med produkter, som inneholder bly eller
blyforbindelser, forstås produkter, hvor bly inngår med mere enn 100 ppm (mg/kg) (0,01 %) i produktets homogene enkeltdeler.
For produkter som inneholder kjemisk blyforbindelse er det listet opp noen unntak som gjelder inntil videre. Dette er først og fremst unntak på spesielle områder som kan defineres som yrkesmessig bruk, elektriske og elektroniske produkter (EE-produkter), glass til spesielle formål, glasurer til tegl og klinker, og transportmidler.
Forskriften forbyr også metallisk bly i spesifikt nevnte produkter og produktgrupper som bl.a.
produkter til hobbyformål, smykker, bygningsartikler, fiskeredskap til forbrukere og gardinvekter (blylodd).
For områdene som ble regulert finnes det gode alternativer som kan brukes istedenfor bly.
Forskriften ble revidert i 2007. I forkant av denne revisjonen ble det gjennomført en
konsekvensvurdering av mulige endringer (Miljøprojekt Nr. 1080 2006). Det ble spesielt gjort en vurdering på områder hvor det var unntak i reguleringen, samt områder/produktgrupper hvor det var søkt om dispensasjoner.
11 Poul Bo Larsen, Miljøstyrelsen: uttalelse til Jyllandsposten
Konklusjonen var at justering av reguleringen kunne gjennomføres med økt nytteverdi uten større konsekvenser med hensyn til kostnader. For flere områder viste det seg at det hadde skjedd en overgang til blyfrie produkter. Det ble foreslått å fjerne flere unntak i forskriften for kjemiske blyforbindelser, og legge til flere områder hvor metallisk bly brukes.
Flere midlertidige unntak kunne oppheves fordi det var kommet alternativer bl.a. til glasurer, emaljer og pigmenter til kunsthåndverk, bilruter og coating til planglass, og metallisk bly til reparasjon og ombygging av hus. Evalueringen konkluderte med at det var relevant å justere forskriften på flere punkter. Direkte og indirekte utslipp av bly til miljøet ved produksjon, bruk og avfallshåndtering av produkter som inneholder bly kunne dermed reduseres ved ytterligere regulering.
Enkelte områder mangler fremdeles alternativer. Dette gjelder imidlertid særlig områder som går inn under yrkesmessig bruk.
Sverige
Miljømyndighetene i Sverige har på oppdrag fra regjeringen utredet konsekvensene ved regulering av bly i produkter12. Det er gjennomført analyser av kostnader og alternativer. På bakgrunn av disse analysene anbefalte de bl.a. følgende:
Regulering av bly i fiskeredskap
Regulering av bly i forbrukerprodukter, bl.a. i tinnsoldater/loddetinn for hobbybruk, smykker/bijouteri, fargestifter for hobbybruk, lysveker, vektlodd
Sverige har hatt en ordning med frivillig utfasing av bly fiskeredskap til private siden 1990- tallet. Kemikalieinspeksjonen inngikk et samarbeid med sportsfiskebransjen og andre relevante aktører med en informasjonskampanje i 1998 om å fiske blyfritt, men det viser seg at dette ikke har gitt tilstrekkelig reduksjon i bruk av bly i fiskeredskap blant fritidsfiskere.
EU
Bly fins i mange produkter og enkelte blyforbindelser er regulert i EU/EØS gjennom flere rettsakter, jf. punkt 4.2.
3 bly-forbindelser er oppført på kandidatlisten (SVHC-stoffer (Substances of Very High Concern)) i REACH desember 2009.
Lead chromate, cas.nr. 7758-97-6
Lead chromate molybdate sulphate red (C.I. Pigment Red 104), cas.nr. 12656-85-8 Lead sulfochromate yellow (C.I.Pigment Yellow 34), cas.nr. 1344-37-2
Bly og organiske blyforbindelser står på listen over prioriterte stoffer i vannrammedirektivet som et B*-stoff. Det betyr at bly vurderes av EU for plassering i gruppe A-stoffer.13 Utslipp av A-stoffer skal opphøre innen 2020. Vannrammedirektivet er implementert i den norske vannforskriften.
Andre
Nederland har i lengre tid utredet området og vurderer nå en frivillig ordning med utfasing av blyholdige fiskeredskap. I USA, Canada og UK er det forbud mot bruk av blyholdig
fiskeredskap i deler av landene.
12 Kemikalieinspektionen, Bly i varor, Rapport 3/07
13 Forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften), vedlegg VIII (EUs vannrammedirektiv)
USA og Canada har forbud mot bly i smykker, og Japan overveier å innføre lignende regler.
Andre land som Finland, USA, Canada og Australia har innført regler mot bly i lysveker. I tillegg har Canada nylig (november 2010) revidert sin lov om farlige produkter ved å innføre en grense for bly på 90 mg/kg i følgende kategorier av forbrukerprodukter:
1. Produkter, unntatt kjøkkenredskaper, som kan komme i kontakt med munnen ved normal bruk
2. Produkter ment for bruk i forbindelse med lek eller læring for barn under tre år.
Miljømyndighetene i Frankrike har utarbeidet rapport om bly i forbrukerprodukter og konkluderer med at bly i forbrukerprodukter må begrenses14. På bakgrunn av dette har de utarbeidet et restriksjonsforslag15 på begrensning av bly i smykker. Forslaget er levert til ECHA og skal behandles videre i EU-systemet. Det er sendt på høring med frist 21.desember 2010.
Internasjonale avtaler om bly:
Bly er prioritert i Nordsjødeklarasjonene og omfattes av protokollen for tungmetaller under UNECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning. UNECE-protokollen omfatter både krav om utslippsreduksjoner og bruk av best tilgjengelig teknikk (BAT). Bly og organiske blyforbindelser står på OSPARs list for priority action (2007). Under OSPAR har miljøvernministrene i deltagerlandene underskrevet på at bl.a. innen en generasjon (25 år) skal bly kun finnes i miljøet i konsentrasjoner tilsvarende naturlig forekomst.
Innenfor det internasjonale forum for kjemisk sikkerhet (IFCS) og FNs miljøprogram (UNEP) undersøkes det for tiden om det er grunnlag for flere internasjonale avtaler om å begrense bruken av bly.
5 Forslag til regulering og begrunnelse
På bakgrunn av den dokumentasjon vi har om alvorlige helse og miljøeffekter, forekomstdata i Norge og potensiell fare for risiko for langtidseffekter, mener vi det er grunnlag for å
fastsette ytterligere reguleringer som begrenser kildene og reduserer utslippene av bly. De produktene som omfattes av forslaget utgjør minimum ca. 450 tonn bly. Dette er en potensiell kilde til utslipp av bly i miljøet, og er en betydelig mengde av et stoff som er uønsket og som det er satt mål for skal fases ut innen 2020. Bly lekker fra deponier og målinger påviser bly i sigevann som går til ulike resipienter. Vi har ikke oversikt over hvor store mengder som fanges opp av renseanlegg og hvor mye som ender opp i miljøet.
Hovedinnvendingen fra de fleste høringsinstansene mot forslaget som ble sendt på høring i 2007, var at grenseverdien var for streng og at forslaget var for omfattende ved at det bl.a.
omfattet nødvendig tilstedeværelse av bly i bl.a. metaller og legeringer.
Vi har studert Danmarks reviderte regulering på bly nærmere, og har nå endret vårt forslag i tråd med den danske reguleringen. Norges forslag omfatter kun regulering av bly i
forbrukerprodukter, mens Danmark også regulerer produkter til yrkesmessig bruk.
Vi har tatt hensyn til flere av kommentarene fra høringsprosessen i 2007 ved fastsettelse av foreslått grenseverdi og omfang av reguleringen. Dette innebærer at det norske forslaget vil
14 Advantage of limiting the use of lead in a number of consumer products, ISBN-NET: 978-2-11-097006-0
15 http://echa.europa.eu/consultations/restrictions/information_note_lead_in_jewellery_en.asp
regulere forbrukerprodukter som inneholder mer enn 0,01 vekt % bly og skiller mellom metallisk bly og kjemiske blyforbindelser. Omfanget av reguleringen er forskjelllig for disse to bruksmåtene. Det fins alternativer for bruksområder som foreslås regulert, og vi har unntatt flere bruksområder der det pr. i dag ikke finnes alternativer som er gode nok.
Forslaget omfatter ikke bruksområder som stål, tinn, messing, aluminium legeringer, kobber og spesialglass. Gjennom høringsprosessen er vi gjort oppmerksom på at produkter som benytter resirkulert glass som råstoff, ikke vil klare grenseverdien på 0,01 vekt % bly. Det er en målsetting å øke gjenvinning av avfall og det er viktig å tilrettelegge for dette der det er hensiktsmessig og mulig. Vi foreslår derfor en særskilt grense på 0,05 vekt % bly for produkter av resirkulert glass. Forøvrig er områdene som er regulert i RoHS-direktivet (dir.
2002/95/EF) hvor grensen er 0,1 vekt % bly i produktenes homogene deler, unntatt fra
forslaget til regulering av bly i forbrukerprodukter. Andre unntak er områder hvor bly allerede er regulert i Norge, se kap. 4.2.
En utvidet regulering vil redusere mengde bly som potensiell kilde til utlekking og forekomst i miljøet, og redusere risiko for helseskader.
EU-kommisjonen kommenterte at tiltaket som ble foreslått i høringsutkastet i 2007 ikke var forholdsmessig. De viser til de refererte utslippstallene i konsekvensvurderingen (som ble sendt på høring mai 2007) og påpekte at produktene som ble foreslått regulert kun utgjør ca. 2
% av de totale blymengdene.
Det er riktig som EU-kommisjonen sier at de største mengdene bly finnes i metalliske produkter som enten allerede er regulert eller unntatt fra forslaget. Like fullt utgjør produktene som omfattes av forslaget, minimum ca. 450 tonn bly som er en vesentlig potensiell kilde til utslipp av bly i miljøet (fiskeredskaper til forbrukere utgjør ca. 170 tonn som er ca. 50 % av totale mengden fiskeredskaper). 450 tonn er i seg selv en betydelig mengde av et stoff som står på prioritetslisten og som det er satt nasjonale mål for
begrensning og utfasing av. Dette er en vesentlig mengde av et helse- og miljøfarlig stoff som dermed utgjør stor potensiell kilde til utslipp i miljøet. Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi betydelig redusert tilførsel av bly til miljøet, og
redusere risiko for helse- og miljøskader. Vi forventer at nytten vil være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Forslaget gjør unntak for bruksområder der det ikke finnes alternative stoffer som kan anvendes, eller der bruk av alternative stoffer medfører vesentlige kostnader. Forslaget går derfor ikke lenger enn nødvendig for å oppnå de formålene som søkes oppnådd, og kan ikke anses som
uforholdsmessig.
Den sterke økningen i salg av forbrukerprodukter med større utvalg og kortere levetid på produkter, kan øke spredningen av farlige kjemiske stoffer. For de fleste produkter er det ikke meningen at stoffer skal avgis under bruk. Imidlertid er det flere eksempler på at kjemiske stoffer kan spres fra produktene, slik at utslippene strekkes over tid (produktets hele
livssyklus) og rom (folk blir eksponert indirekte via miljøet), for eksempel som en følge av utlekking av betydelige mengder bly fra fiskeredskap som hvert år mistes i vann. I tillegg kommer utlekking fra deponier, hvor blyholdige produkter havner. I motsetning til industrielle punktkilder, er diffuse utslipp fra produkter mer spredt i samfunnet og kan noen ganger være assosiert med stoffer som forekommer i materiale med lang levetid. Kunnskap om
mekanismene og omfanget av diffuse utslipp fra produkter er mangelfull.
Når det gjelder en del produkter som forelås regulert, deriblant maling, lakk, lim, smykker, importerte musikkinstrumenter, fiskeredskaper og ulike plastprodukter (PVC) som for eksempel hageslanger, bensinkanner, tapeter, plastbokser, elektriske ledninger og støpsel er ikke de registrerte omsetnings- og utslippstallene dekkende. Økt import av produkter, spesielt PVC-produkter fra land uten regulering på området, vil kunne føre til at produkter vil utgjøre en mer betydningsfull kilde til blyutslipp på det norske markedet etter hvert som vi får kontroll over flere av dagens mest betydelige kilder.
Flere av forbrukerproduktene som omfattes av forslaget defineres ikke som farlig avfall, men inngår i den vanlige avfallstrømmen. Disse produktene bidrar ikke til direkte utslipp i
bruksfasen, men utgjør først og fremst et problem når de ender som avfall. Som avfall har de et potensial for utlekking til miljø hvis de ikke blir tatt hånd om på en forsvarlig måte.
Fiskeredskaper som blir liggende igjen i sjøen og i ferskvann, vil over tid lekke ut bly til miljøet. De utgjør også en risiko for å bli tatt opp direkte av fugler, fisker og pattedyr i fiskeområdene og kan forårsake forgiftninger. Mange av de aktuelle produktene er
byggevarer som har lang levetid i et bygg og ender som rivningsavfall på et senere tidspunkt.
Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet.
Regulering av farlige stoffer i forbrukerprodukter er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering av miljøgiftene. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne
beskytte seg mot utslippene. Å redusere mengden helse- og miljøfarlige stoffer i
forbrukerprodukter, er også et viktig tiltak for å redusere mengden avfall med farlige stoffer.
5.1 Forslag til regulering
Det foreslås å regulere forbrukerprodukter med innhold av bly og blyforbindelser på følgende måte, og at denne reguleringen inkluderes i Produktforskriften:
Det er forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette forbrukerprodukter som inneholder kjemiske blyforbindelser, når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,01 vektprosent.
Forbudet i første ledd gjelder ikke:
- blymønje til restaurering av historiske gjenstander, - drivstoff til fly,
- maling som reguleres i produktforskriften § 2-5, - korrosjonsbeskyttelsesmaling med under 250 ppm bly, - antibegroingsmaling med under 1250 ppm bly, - krystall- og blyglass,
- optisk glass,
- produkter som er produsert av resirkulert glass som reguleres i tredje ledd,
- glasurer og emaljer på produkter som må antas ikke kommer i kontakt med næringsmidler, - emballasje, batterier samt elektriske og elektroniske produkter og utstyr som reguleres i
produktforskriften §§ 3-11, 3-13 til 3-14 og 3-17 til 3-19,
- kosmetikk regulert i generell forskrift 26.oktober 1995 for produksjon, import og frambud mv av kosmetikk og kroppspleieprodukter (kosmetikkforskriften).
Det er forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette forbrukerprodukter som er produsert av resirkulert glass som inneholder kjemiske blyforbindelser, når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,05 vektprosent.
Det er forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette følgende forbrukerprodukter som inneholder metallisk bly, når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,01 vektprosent:
- produkter til hobbyformål, - telys og andre lys,
- gardinvekter,
- produkter til dekorative formål, herunder smykker, - produkter til takdekking og inndekking av bygninger, - fiskeredskaper til fritidsbruk
Forbudene i første og tredje ledd gjelder ikke næringsmidler, matemballasje, gjødsel, tobakk, legemidler, transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler og dekk og lignende
tilbehør til transportmidler. Forbudene gjelder heller ikke reservedeler til forbrukerprodukter som er gjort tilgjengelig for omsetning før XX.XX.XXXX.
Med forbrukerprodukt menes et hvert produkt som er beregnet på forbrukere eller som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, jf. definisjonen i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 2a. Med homogene enkeltdeler menes et materiale som ikke kan deles mekanisk i ulike materialer.
For forbrukerprodukter gjelder denne paragrafen foran annen regulering i denne forskrift, med mindre annet følger av paragrafen her.
6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler
Etter Norges vurdering kan den helse- og miljøeffekten som søkes oppnådd med forslaget, ikke oppnås med mindre restriktive tiltak. I det følgende vurderes alternative virkemidler til vårt forslag til regulering.
Forslaget begrunnes bl.a. med at forbrukere mangler kunnskap om helse- og miljøproblemer knyttet til bruk av produkter som kan inneholde slike stoffer, hvordan forbrukerne skal
beskytte seg mot eventuell eksponering fra disse og hvordan produktene skal håndteres når de ender som avfall. Det kan spørres om dette er et problem som kan løses gjennom
informasjonskampanjer rettet mot forbrukere. Imidlertid viser all erfaring, basert på OECD- undersøkelser og annen forskning, at informasjonskampanjer ikke er tilstrekkelig for å redusere utslippene av prioriterte miljøgifter. Tiltaket er for lite målrettet og for usikkert i forhold til å nå de nødvendige mål. . Informasjonskampanjer er derfor ikke et relevant alternativ til den foreslåtte reguleringen.
Etter Norges syn kan tilsvarende helse- og miljøeffekt heller ikke oppnås med økonomiske virkemidler, slik som en avgift. En avgift er mest hensiktsmessig i tilfeller der man kun ønsker å redusere bruken av stoffet og i tilfeller der det ikke haster med å redusere utslippene.
Som en følge av de helse- og miljøskadelige egenskapene ved bly, er det viktig med en så rask reduksjon av bruk og utslipp som mulig. Dette innebærer at en avgift ikke er et
hensiktsmessig virkemiddel. Økonomiske virkemidler har generelt vist seg mindre effektive enn bruks- og omsetningsrestriksjoner for å oppnå utslippsreduksjoner. Det vil videre være svært vanskelig å lage et avgiftssystem som kan gi samme effekt som den foreslåtte
reguleringen. Særlig vil det store antallet mulige bruksområder gjøre det svært komplisert å utforme og håndheve et avgiftssystem.
Det er heller ikke tilstrekkelig å innføre tiltak på et senere tidspunkt i omsetningskjeden.
Returordninger vil for eksempel være mindre handelsbegrensende enn en regulering, men gir ikke samme helse- og miljøeffekt. Å regulere nær utslippskilden er den mest effektive
reguleringsmåten når siktemålet er å oppnå rask utslippsreduksjon. Dersom tiltak innføres på et senere tidspunkt, når produktene er spredt på markedet, er det vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter. Videre vil risikoen for lekkasjer og utslipp være større når de utslippsreduserende tiltakene først introduseres etter at
produktene har kommet på markedet. Det vil være mer effektivt å regulere nær kilden. Mange forbrukere mangler relevante kunnskaper om returordningene, og det er vanskelig å
kontrollere at forbrukere benytter seg av de returordningene som eksisterer.
Restriksjoner fremstår videre som et langt mer effektivt tiltak enn merking av bly-holdige produkter. Det er lite sannsynlig at merking i seg selv vil redusere risikoen for spredning eller eksponering av bly.
Frivillige avtaler mellom myndighetene og bransjen har vært effektive tiltak på andre miljøområder, bl.a. for å sikre forsvarlig avfallshåndtering. I denne saken, der formålet er å oppnå rask utslippsreduksjon, fremstår imidlertid frivillige avtaler som et langt mer usikkert tiltak enn innføring av restriksjoner. Videre finnes bly for en stor del i importerte produkter.
Disse er vanskelige å fange opp med frivillige avtaler. De foreslåtte restriksjonene vil derfor være et mer effektivt tiltak for å oppfylle det formålet som søkes oppnådd.
7 Vurdering av konsekvenser
Forslaget til regulering av bly i forbrukerprodukter vil redusere omsetning av bly med ca. 5 % (ca. 450 tonn bly årlig), av den mengden som er registrert i dag. Selv om 5 % er en
forholdsvis liten prosentmessig andel, utgjør dette en betydelig mengde i masse. I tillegg forventes det en betydelig reduksjon av bly i importerte faste produkter som vi ikke har full oversikt over mengde og omfang av. Dette gjelder bl.a. et stort og variert utvalg av
plastprodukter, plastbelagte tekstiler, smykker og malte produkter.
Ved å fjerne forbrukerproduktene med bly fra markedet, vil potensielt utslipp og mulighet for helse- og miljøskader reduseres vesentlig.
7.1 Nytte
Det fins alternativer til bly for de områdene som foreslås regulert, som er miljømessig og økonomisk akseptable. Regulering av bly i forbrukerprodukter vil kunne føre til nytteeffekter som reduserte helse- og miljøskader ved redusert blybelastning, men disse er svært vanskelige å kvantifisere. Dette vil være det beste virkemiddelet fordi man ønsker å redusere utslippene betydelig på kort sikt.
Helse:
Generelt vil risiko for helseskade, både for akutte skader og kroniske effekter, reduseres ved å fjerne bly fra forbrukerprodukter på markedet. Gevinst vil kunne oppnås i form av redusert sykelighet i befolkningen og reduserte kostnader i tilknytning til dette, men er ikke mulig å kvantifisere.
Nytteeffekter for helse:
- Direkte nytteeffekt for helse oppnås ved at risikoen for akutt forgiftning reduseres kraftig dersom smykker og fargestifter med bly forbys og fjernes fra markedet.
- Ved å forby bly i fiskeredskap til fritidsfiske, vil muligheten for helseskade som kan oppstå ved eksponering i forbindelse med støping/omstøping av fiskeredskap reduseres.
- Tilsvarende effekt oppnås ved å forby blyholdig materialer til hobbybruk som lodding, støping og maling.
- Indirekte nytteeffekt for helse vil oppnås dersom bly tas ut av produkter. Da vil mengde bly som kan akkumuleres i næringskjeden bli redusert, og det vil være mindre sannsynlig at mennesker får i seg bly gjennom mat og drikkevann.
Miljø:
Positive miljøeffekter ved å regulere bly i forbrukerprodukter vil være at mengde bly som kan lekke ut og akkumuleres i miljøet vil reduseres betydelig.
Nytteeffekter for miljø:
- Fugl og fisk vil kunne bli skadet direkte eller indirekte gjennom opptak av bly som blir liggende i naturen. Dette vil kunne redusere antall og arter. Det er et mål at biomangfoldet opprettholdes, og reduksjon av bly til miljøet vil kunne bidra til dette.
- Regulering av bly vil på sikt redusere mengde bly i avrenning fra deponier (i sigevann) som går både til kommunale renseanlegg og egne renseanlegg til elver, bekker og fjorder.
Sigevann fra ca. 75 % av deponiene med utslippstillatelse, går ikke gjennom kommunale renseanlegg. Muligheten for diffus spredning av bly vil bli redusert.
- Ved kjemisk gjenvinning av materialer vil bly kunne frigjøres og ende opp i en avfallsfraksjon og dermed komme ut i miljøet via luft eller vann. Dersom bly fjernes i forbrukerprodukter vil mengden bly fra avfallsfraksjoner til miljøet reduseres.
Annet:
Det er et mål å gjenvinne og gjenbruke mest mulig av avfallsfraksjoner som oppstår. En forutsetning må da være at disse fraksjonene ikke inneholder miljøgifter. Dermed vil mulighet for helse- og miljøskader knyttet til produkter av gjenvunnet materiale reduseres og bruk av nye råvareressurser reduseres.
Positive effekter:
- Mengde bly i slagg og aske fra forbrenningsanlegg vil bli redusert og øke mulighetene for bruk av disse produktene.
- PVC-plast som inneholder bly kan i dag gå til gjenvinning. Resirkulert blyholdig materiale vil da bli blandet med ny PVC, noe som medfører at bly vil kunne fordeles i større mengder i nye PVC-produkter. Redusert mengde bly i plast vil øke mulighetene for gjenvinning av plast til nye produkter uten bly.
- Dersom PVC-materialet inneholder blyforbindelser som overstiger grensen for farlig avfall, skal det leveres til godkjent mottak og behandles særskilt. Dersom bly fjernes fra PVC vil det gi mulighet for reduserte kostnader ved fremtidig avfallsbehandling.
- Klimakur 2020 har utredet en rekke tiltak og virkemidler som kan bidra til å nå det nasjonale målet for utslipp av klimagasser i 2020. Det foreligger et forslag om 40 % materialgjenvinning av all plast. Plast som inneholder miljøgifter skal ikke
materialgjenvinnes. Forslaget til regulering av bly i forbrukerprodukter vil være et viktig for å bidra til at det finnes tilstrekkelig plast uten miljøgifter for å nå dette målet.
7.2 Kostnader
Det er svært komplisert å skaffe informasjon om innhold av bly i det meget betydelige antall produkter som er på markedet i Norge. Det norske produktregisteret inneholder informasjon om kjemiske stoffer og produkter (stoffblandinger). Dette registeret inneholder imidlertid ikke informasjon om innhold av stoffer i faste- og bearbeidede produkter. I tillegg er det svært komplisert å estimere utslippsmengder fra disse produktene, deres spredning i miljøet og å anslå hvilke helse- og miljøskader som vil oppstå som en følge av dette. Vi har i hovedsak basert vurderingene på det som finnes av eksisterende rapporter både når det gjelder bruksområder, forbruksmengder og konsekvenser.