Sikkerhet for hvem?
En kritisk diskursanalyse av flyktningsituasjonen i Norge 2015/2016
Lise Helene Leroy Wilhelmsen
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
Høst 2016
Sikkerhet for hvem?
En kritisk diskursanalyse av flyktningsituasjonen i
Norge 2015/2016
© Lise Helene Leroy Wilhelmsen 2016
Sikkerhet for hvem? En kritisk diskursanalyse av flyktningsituasjonen i Norge 2015/2016 Lise Helene Leroy Wilhelmsen
http://www.duo.uio.no Trykk: Copycat, Nydalen
Sammendrag
Hvilke betydning har virkelighetsoppfatninger for politisk handling? Kan politisk elite konstruere trusler mot samfunnet? Denne oppgaven studerer sammenhengen mellom virkelighetsoppfatninger hos politisk elite og politisk handling utenfor ordinære prosedyrer på asyl- og innvandringsfeltet i Norge. Studien analyserer problemforståelse på elitenivå (regjeringen) og på samfunnsnivå gjennom tekst og diskursiv praksis. Analysen av problemforståelse danner grunnlaget for å studere hvilke handlingsrom trusselbilder gir for gjennomføring av ekstraordinære politiske vedtak. Utgangspunktet er den sterke økningen i antall asylsøkere som kom til Norge i 2015 og utover 2016.
I oppgaven benyttes sikkehetiseringsteori for å forklare hvordan problemforståelse gir handlingsrom for ekstraordinære politiske vedtak. Teorien sier at dersom det forekommer en intersubjektiv konstruksjon av en trussel – mellom politisk elite og samfunnsaktører – mot samfunnet og dets kollektive identitet, altså norsk samfunnsmessig sikkerhet, vil politiske aktører iverksette ekstraordinære politiske vedtak på feltet.
Hypoteser avledet fra sikkerhetiseringsteori testes med kritisk diskursanalyse. Kritisk diskursanalyse gir et innblikk i politiske aktørers virkelighetsoppfatninger, og hvordan deres handlingsrom former og formes av disse virkelighetsoppfatningene. Gjennom Faircloughs (1992) kritiske diskursanalyse studerer denne oppgaven forholdet mellom tekst, diskursiv praksis og sosial praksis.
Analysen viser 1) at politisk elites konstruksjon av en trussel etablerer i liten grad handlingsrom for gjennomføring av ekstraordinære politiske vedtak. Kritisk diskursanalyse avslører likevel rammene for politisk handling innenfor ordinære prosedyrer, og sikkerhetiseringsteori bidrar til forståelse av hva slags politisk handling vi kan forvente. Og 2) at politisk elite konstruerer asylsøkere som en trussel mot samfunnet og dets kollektive identitet, men at samfunnsaktører ikke aksepterer denne konstruksjonen og har en ulik problemforståelse. Elitenivå og samfunnsnivå operer med ulike virkelighetsoppfatninger på asyl- og innvandringsfeltet i Norge.
Forord
Etter fem år på Universitetet i Oslo er det blandede følelser rundt endelig å fullføre mastergraden. Det har uten tvil vært en berikende opplevelse, både faglig og sosialt. Det er mange som fortjener en takk for at jeg har fått dette til.
Først og fremst vil jeg takke min veileder Anton Steen for gode og konstruktive tilbakemeldinger. Jeg vil også takke min biveileder Øivind Bratberg for innspill og inspirasjon. En takk går også til Ivar Utne for nyttige innspill og kommentarer helt på tampen.
Min familie og mine venner skal også takkes. Takk til mamma, pappa, Aase og Henrik for at dere alltid har troen, for oppmuntrende ord og ikke minst for kommentarer og korrekturlesing. Deres ubetingede støtte er helt uvurderlig. Takk til alle kjære venner for motiverende ord, og for at dere minner meg på at det finnes et liv utenfor Blindern. En spesiell takk går til dere som har vært her for meg denne høsten.
Merci aussi à toi, mamie. La plus courageuse du monde.
Sist, men ikke minst, må jeg få rette en stor takk til Karl, for at du har sett det som din viktigste oppgave å få meg til å le denne høsten. Det er ingen tvil om at du har holdt motivasjonen min oppe. Takk!
Jeg tar det hele og fulle ansvaret for innholdet i denne masteroppgaven.
Lise H. Leroy Wilhelmsen Oslo, 18. desember 2016
Antall ord: 39.015
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Oppgavens formål og problemstilling ... 1
1.2 Teori og metode ... 2
1.3 Fremgangsmåte ... 4
1.4 Avgrensninger ... 5
1.4.1 Begrepsavklaring ... 5
1.4.2 Tidsavgrensning ... 6
1.4.3 Samfunnsmessig sikkerhet og analytiske dimensjoner ... 6
1.5 Tidligere forskning på sikkerhetisering og innvandring ... 7
1.6 Oppgavens struktur ... 10
2 Empirisk bakteppe ... 11
2.1 Innvandring til Norge og asylpolitisk utvikling ... 11
2.2 Flyktningkrise i Europa ... 14
2.2.1 Årsaker til krisen ... 14
2.3 Flyktningsituasjonen i Norge ... 15
2.4 Oppsummering ... 19
3 Teoretisk rammeverk ... 20
3.1 Sosialkonstruktivisme og ideer i samfunnsvitenskap ... 20
3.2 Konseptet om sikkerhet ... 21
3.2.1 Sikkerhet som en sosial konstruksjon ... 23
3.3 Sikkerhetiseringsteori ... 24
3.3.1 Sikkerhetiseringsteori som teoretisk tilnærming ... 24
3.3.2 Sikkerhetiseringsteori, en fruktbar teori? ... 27
3.3.3 Teoretiske kriterier ... 28
3.4 Samfunnsmessige sikkerhetstrusler ... 28
3.4.1 Nasjonal sikkerhet ... 29
3.4.2 Kulturell identitet ... 30
3.4.3 Velferdsstaten ... 32
3.5 Oppsummering: analyseskjema og hypoteser ... 35
4 Kritisk diskursanalyse som teori og metode ... 36
4.1 Kritisk diskursanalyse som teori ... 37
4.1.1 Diskursorden og makt ... 38
4.2 Kritisk diskursanalyse som metode ... 39
4.2.1 Diskurs og praksis gjensidig konstituert ... 40
4.3 Operasjonaliserte kriterier ... 41
4.4 Kritisk diskursanalyse i praksis ... 42
4.4.1 Valg og avgrensning av aktører ... 42
4.4.2 Valg og avgrensning av tekst ... 43
4.4.3 Aktør og struktur ... 46
4.4.4 Intertekstualitet ... 47
4.4.5 Valg og avgrensning av diskurs ... 47
4.4.6 Lingvistiske verktøy ... 48
4.5 Metodologiske utfordringer ... 49
4.6 Oppsummering ... 52
5 Politisk elites diskursive praksis ... 53
5.1 Nasjonal sikkerhet ... 53
5.1.1 Kriminalitet ... 53
5.1.3 Integrering for å bevare et trygt samfunn ... 58
5.2 Kulturell identitet ... 58
5.2.1 ”Våre” grunnleggende verdier ... 58
5.2.2 Verdier som skaper et utrygt samfunn ... 60
5.2.3 Asylsøkere som en potensielt destabiliserende faktor ... 62
5.3 Velferdsstaten ... 63
5.3.1 Moderat velferdspatriotisme ... 64
5.3.2 Radikal velferdspatriotisme ... 66
5.3.3 Integrering for å sikre velferdsstaten ... 66
5.4 Alternativ diskurs ... 69
5.5 Konklusjoner av politisk elites diskursive praksis ... 72
5.6 Oppsummering ... 73
6 Samfunnsaktørers diskursive praksis ... 75
6.1 Nasjonal sikkerhet ... 75
6.1.1 Integrering for å hindre radikalisering og vold ... 75
6.2 Kulturell identitet ... 78
6.2.1 Norsk homogenitet utfordres ... 78
6.2.2 Integrering for et multikulturelt samfunn og norske verdier ... 80
6.3 Velferdsstaten ... 82
6.3.1 Moderat og radikal velferdspatriotisme ... 82
6.3.2 Integrering for å skape bidragsytere ... 83
6.4 Alternative diskurser ... 86
6.4.1 Vern av asylinstituttet ... 86
6.4.2 Solidaritetsdiskurs ... 87
6.5 Konklusjoner av samfunnsaktørers diskursive praksis ... 89
6.6 Oppsummering ... 91
7 Sosial praksis og diskusjon ... 92
7.1 Diskursiv og sosial praksis ... 92
7.1.1 Endringer i Utlendingsloven ... 93
7.2 Diskusjon ... 94
7.2.1 Betingelser for sikkerhetisering ... 94
7.2.2 For strenge teoretiske kriterier? ... 97
7.2.3 Alternative forklaringer på sosial praksis ... 99
7.2.4 Alternativ meningsdannelse ... 100
7.2.5 Maktrelasjoner ... 101
7.2.6 Motsatt kausalitet? ... 102
7.2.7 Sikkerhetisering og kritisk diskursanalyse ... 102
7.3 Videre forskning ... 103
8 Avslutning ... 105
Litteraturliste ... 107
Vedlegg 1 Datamateriale ... 112
Figur 1: Antall asylsøknader til Norge etter måned, januar 2014 til august 2016...16
Figur 2: Politisering og sikkerhetisering ...25
Figur 3: Faircloughs tredimensjonale diskurskonsept ...39
Tabell 1: Analyseskjema ...35
Tabell 2: Tekstutvalg, elitenivå ...44
Tabell 3: Tekstutvalg, samfunnsnivå ... 46
1 Innledning
1.1 Oppgavens formål og problemstilling
Hvilken betydning har virkelighetsoppfatninger for politisk handling? Kan politisk elite konstruere trusler mot samfunnet?
I 2015 opplevde Norge en drastisk økning i antall asylankomster. På det meste ble det registrert over 8.000 asylsøkere på en måned, og totalt mottok Norge 31.145 asylsøknader i 2015 (UDI, 2016a). Sammenlignet med 2014 var antallet 11.480 stykker (UDI, 2015a).
Flyktningsituasjonen som oppsto i 2015 og som vedvarte utover 2016 resulterte i omfattende endringer på asyl- og innvandringsfeltet i norsk politikk. Norge fikk sin første innvandrings- og integreringsminister, og gjennom endringer i Utlendingsloven ble feltet gjenstand for betydelige innstramninger. Norge har ikke sett en strengere asyl- og innvandringspolitikk.
I forbindelse med den første rekken av lovendringer i Utlendingsloven høsten 2015, ble ordinære prosedyrer for lovbehandling brutt for første gang i fredstid i Norge (Strand, 2015).
Forslagene til endringer ble forelagt og behandlet uten ordinær høringsrunde eller komitébehandling. Ble gjennomføringen av endringene i Utlendingsloven utenfor ordinære prosedyrer legitimert gjennom politiske aktørers problemforståelse? Ifølge sikkerhetiseringsteori kan politiske aktører få gjennomslag for ekstraordinære politiske vedtak gjennom en intersubjektiv (mellommenneskelig) konstruksjon av et saksfelt som et sikkerhetsproblem. Kan vi forstå asyl- og innvandringsfeltet som sikkerhetisert? Mer overordnet, kan politiske aktører konstruere en virkelighetsoppfatning som bidrar til å legitimere politisk handling som ellers ikke ville blitt akseptert? Og hvilke aktører spiller inn ved en konstruksjon av en virkelighetsoppfatning som legitimerer ekstraordinære tiltak?
Vår tilgang til virkeligheten går alltid gjennom språk. Med språk skaper vi mennesker representasjoner av virkeligheten som ikke bare reflekterer, men også former virkeligheten (Jørgensen & Phillips, 2002, s. 9). Virkelighetsoppfatninger eller problemforståelser er styrende for handling – og alle virkelighetsoppfatninger formes og opprettholdes gjennom språk. Språkbruk og handling har derfor en nær forbindelse, og menneskelig handling kan forstås som meningsstyrt. På samme måte får politiske handlinger mening gjennom ulike former for språkbruk, da politiske ideer skapes, gjenskapes og endres gjennom kollektive
virkelighetsoppfatninger – diskurser. Valg av ord definerer handlingens karakter. Følgelig har språkbruk en aktiv rolle i å definere handlingsrom. Men hvor sterke føringer legger virkelighetsoppfatninger for politiske aktørers handlingsrom? Og kan språklige konstruksjoner av virkelighetsoppfatninger legitimere politisk handling utenfor ordinære prosedyrer?
Denne masteroppgaven studerer sammenhengen mellom politiske aktørers virkelighetsoppfatninger og politisk handling utenfor ordinære prosedyrer på asyl- og innvandringsfeltet i Norge. Formålet er å analysere problemforståelse på innvandringsfeltet blant politisk elite – elitenivå – og blant samfunnsaktører – samfunnsnivå – gjennom studiet av språk og diskurs, og hvilke handlingsrom dette gir for gjennomføring av ekstraordinære politiske vedtak. Dette prosjektet søker svar på følgende problemstilling: I hvilken grad kan sikkerhetiseringsteori forklare hvordan problemforståelse leder til politisk handling utenfor ordinære prosedyrer i lys av flyktningsituasjonen i 2015/2016?
1.2 Teori og metode
Sikkerhetiseringsteori utgjør en mulig forklaring på hvordan vi kan forstå hvilke handlingsrom problemforståelse etablerer for politiske vedtak av ekstraordinær karakter.
Teoriens utgangspunkt er studiet av hvordan et fenomen konstrueres gjennom språk og diskurs, for deretter å studere hvorvidt konstruksjonen legitimerer politisk handling utenfor ordinære prosedyrer. Sikkerhetiseringsteori opererer innenfor den sosialkonstruktivistiske skole, hvor ideer og identitet utgjør sentrale puslebrikker i de dynamikkene som utgjør virkeligheten. Innenfor en sosialkonstruktivistisk tilnærming utvider teorien konseptet om sikkerhet utover det tradisjonelle perspektivet innen sikkerhetsstudier. Tradisjonelt i sikkerhetsstudier er staten den sentrale aktøren, og objektet som potensielt er eksistensielt truet. Staten er dermed referanseobjektet for sikkerhet, og militærmakt sikrer dens overlevelse. Et samfunn er i likhet med en nasjonalstat innrettet mot overlevelse, og samfunnsmessig sikkerhet er en utvidet forståelse av konseptet om sikkerhet. Det dreier seg om ideen om en kollektiv identitet og et fellesskaps evne til å vedvare i sin essensielle karakter under endrede forhold. Sikkerhetsperspektivet ligger i at et samfunn som mister sin identitet ikke lenger vil kunne bestå. Det norske samfunnet og dets kollektive identitet er denne studiens referanseobjekt. Sikkerhetiseringsteori postulerer at konstruksjonen av en trussel kommer til syne gjennom talehandlinger, som igjen legitimerer politisk handling av
ekstraordinær karakter. For at et saksfelt skal anses som sikkerhetisert, må konstruksjonen av en trussel aksepteres av et relevant publikum. Teorien postulerer at dersom det forekommer en intersubjektiv konstruksjon av en trussel – mellom politisk elite og samfunnsaktører – mot samfunnet og dets kollektive identitet, altså norsk samfunnsmessig sikkerhet, vil politiske aktører iverksette ekstraordinære politiske vedtak på feltet.
Sikkerhetiseringsteori søker altså å forklare hvordan konstruerte virkelighetsoppfatninger legitimerer gjennomføring av en viss type handling. I så henseende er kritisk diskursanalyse en fruktbar metodologisk tilnærming. Formålet med kritisk diskursanalyse er å studere forholdet mellom tekst, dens lingvistiske og semantiske struktur, diskursiv praksis, de diskurser som artikuleres i og gjennom tekst og sosial praksis, konkrete handlinger.
Bergström og Boréus (2005) definerer diskurs som ”en samling utsagn i en bestemt sosial kontekst – samt skrevne og uskrevne regler for hva som kan og ikke kan sies i konteksten”
(sitert i Bratberg, 2014, s. 29). Diskurser er samlinger av ideer og tolkningsrammer som legger avgjørende premisser for hvordan vi forstår virkeligheten omkring oss. Diskurser strukturerer rammene for menneskers ideer som igjen medfører bestemte perspektiv på virkeligheten (Bratberg, 2014, s. 30). Diskurs handler altså om samspillet mellom språk og en samfunnsmessigvirkelighet der mening kontinuerlig skapes og endres, og en diskursanalyse avdekker nettopp hvilke meningsdannelser som skaper hvilke perspektiv. I kritisk diskursanalyse studeres hvilke konsekvenser diskursiv praksis har for sosial praksis. Studiet av tekst og diskursiv praksis avslører hvorvidt det er konstruert en virkelighetsoppfatning om en trussel. Sammen med studiet av sosial praksis vurderer kritisk diskursanalyse deretter sammenhengen mellom konstruksjonen og konsekvensene i det sosiale rom.
Hvordan er virkeligheten egentlig, og hvordan får vi kunnskap om den? Kritisk diskursanalyse er en kvalitativ metode som legger et fortolkende vitenskapssyn til grunn. Et premiss i fortolkende vitenskapstenkning er at mening (nærmere bestemt ideer og oppfatninger) ligger til grunn for handling (Bratberg, 2014, s. 32). Ontologi og epistemologi er sentrale begreper i diskursanalyse. I et fortolkende vitenskapssyn kan ontologi, læren av hvordan ting er og hva verden består av, ikke skilles fra epistemologi, læren om hvordan kunnskap frembringes og tilegnes (Neumann, 2010, s. 14). Det ontologiske grunnsynet er at vi ser verden gjennom diskurser som er i konstant endring, men at nettopp fordi handlingsbetingelser stadig gjenskapes ligger diskursanalysens fokus på det epistemologiske
1.3 Fremgangsmåte
Oppgaven anvender sikkerhetiseringsteori for å forklare problemforståelse rundt flyktningsituasjonen i Norge i 2015/2016, og hvorvidt problemforståelse danner handlingsrom for ekstraordinære politiske vedtak. Dette fordrer en deduktiv prosess (Manheim, Rich, Willnat, & Brians, 2006, s. 18). For å svare på problemstillingen struktureres oppgaven på basis av tre forskningsspørsmål:
1) I hvilken grad konstruerte politisk elite asylsøkere som en trussel mot samfunnsmessig sikkerhet under flyktningsituasjonen i 2015/2016?
2) På hvilken måte ble politisk elites konstruksjon utfordret av andre aktører i den norske samfunnsdebatten, og med hvilket gjennomslag?
3) På hvilken måte legitimerer politisk elites diskursive praksis gjennomføring av ekstraordinære politiske vedtak?
Forskningsspørsmål 1 fordrer diskursanalyse av elitenivå, altså uttalelser av politisk elite.
Som den utøvende makt utgjør regjeringen politisk elite, da det er regjeringen som fremmer forslag i Stortinget. Følgende statsråder har de relevante statsrådspostene for denne analysen, og representerer regjeringens diskurs på asyl- og innvandringsfeltet samlet sett: statsminister Erna Solberg (H), justis- og beredskapsminister Anders Anundsen (FrP), barne-, likestillings- og inkluderingsminister Solveig Horne (FrP) og innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug (FrP).1 Analysematerialet er tekster som uttrykker diskursposisjoner tydelig.
Datamaterialet består av taler, kronikker, stortingsinnlegg og uttalelser i media. Det er valgt ut tekster hvor statsrådene i stor grad har kontroll over resonnementet i uttalelsen, og kan legge frem sitt syn uavbrutt.
Forskningsspørsmål 2 fordrer diskursanalyse av samfunnsnivå, altså samfunnsaktører som uttrykker seg i meningsbærende tekster i avisene Aftenposten, VG og Dagsavisen. Avisene er både blant de største riksdekkende avisene i Norge, og kan sies å representere en henholdsvis konservativ, uavhengig og sosialdemokratisk politisk tradisjon. Tekstutvalget baserer seg på innhold fra papiraviser da disse har en større andel meningsbærende stoff, samt har en
1 Listhaug overtok de aktuelle ansvarsområdene fra Anundsen og Horne 16.12.15.
tendens til mer selvstendig og egenprodusert innhold sammenlignet med nettaviser (IMDi, 2015, s. 37). Ved å studere i hvilken grad og på hvilken måte politisk elites diskursive praksis utfordres i den bredere offentlige debatten, kan oppgaven reflektere over ulike virkelighetsoppfatninger og hvilke mulighetsrom som eksisterer. Media fungerer i dette tilfellet som plattform for meningsytringer, men også som aktør da jeg inkluderer leder- og kommentarartikler forfattet av avisenes redaksjoner.
Forskningsspørsmål 3 fordrer studiet av sosial praksis. Legitimerer problemforståelse ekstraordinære politiske vedtak som blir iverksatt? Dette studeres ved å diskutere endringene i Utlendingsloven av høsten 2015, hvor lovendringer ble hastebehandlet og vedtatt i Stortinget utenfor ordinære lovendringsprosedyrer.
Oppgaven foretar en analyse av diskursiv praksis blant politisk elite og samfunnsaktører på asyl- og innvandringsfeltet. Det er altså ikke en analyse av asylsøkere. Oppgaven har ikke til hensikt å etablere retningslinjer for hvordan politiske aktører og samfunnsaktører bør fremstille asylsøkere, ei heller si hvem som har rett. Derimot analyserer oppgaven hvordan ideer formuleres, etableres og forsvares, samt synliggjør hvilke konsekvenser dette har for politisk handling. Ved å kartlegge hvilke ideer som kommer til uttrykk økes vår forståelse for hvordan asylsøkere møtes ute i samfunnet, samt idegrunnlaget for politikken som vedtas på feltet.
1.4 Avgrensninger
1.4.1 Begrepsavklaring
I denne oppgaven henviser begrepet flyktningsituasjon til den rekken av hendelser som oppsto i Norge i lys av at antallet asylsøknader økte kraftig i 2015. Situasjonen er en ringvirkning av en europeisk flyktningkrise hvor hundretusenvis av mennesker flyktet (og fortsatt flykter) til Europa fra områder i krig og konflikt. Situasjonen er omtalt ved ulike varianter og sammensetninger av ord som ’flyktning’, ’migrant’, ’krise’, ’tilstrømning’. Med tanke på de klart definerte årsakene, og de politiske omveltningene dette har hatt for Europa kan det med rette kalles en europeisk krise. I norsk kontekst kan det diskuteres hvor store omveltningene har vært. Særlig er det vanskelig å kalle det for en krise i Norge etter desember 2015.
En person som kommer til et land på egenhånd og som søker beskyttelse i dette landet defineres som asylsøker (FN, 2016). I henhold til FNs verdenserklæring for menneskerettigheter har alle mennesker rett til å søke om og ta i mot beskyttelse mot forfølgelse. Det er likevel opp til hver enkelt stat å bestemme hvem som får tilgang til riket, i henhold til det statlige suverenitetsprinsippet. Migrasjon er en samlebetegnelse for forflytning av individer eller grupper av mennesker (FN, 2016).
1.4.2 Tidsavgrensning
Det er ikke et nytt fenomen at asylsøkere i varierende antall har kommet til Norge. Likevel er det analytisk nødvendig å definere et avgrenset tidsrom for den aktuelle flyktningsituasjonen.
Et klart tidsperspektiv bidrar både til å strukturere utvalget av datamateriale og selve analysen. Analysen tar for seg den norske regjeringens og norske samfunnsaktørers diskurs og praksis i lys av flyktningsituasjonen. Det er derfor naturlig å tidfeste analysen til da situasjonen først befestet seg i Norge. Tidsmessig er utgangspunktet statsministerens redegjørelse for Stortinget om situasjonen i Middelhavet og de humanitære krisene i Syria og Irak. Innlegget ble holdt 30. april 2015. Det var også i april 2015 at en båt med over 700 migranter forliste utenfor Libyas kyst, og norske medier for alvor begynte å rapportere om flyktningsituasjonen. Høsten 2015 så den store økningen i antall asylsøknader til Norge.
Tidsperspektivet begrenses til juni 2016. Antallet asylsøknader er gjennom hele 2016 på et lavere nivå enn tidligere år, men debatten rundt og politikkutformingen på asyl- og innvandringsfeltet er i denne perioden fortsatt sterkt preget av flyktningsituasjonen. Samtidig er den mest akutte utviklingen over, og våren 2016 fungerer også som en slags kontroll- periode for analysen. Innenfor dette tidsrommet forventes det å være perioder med høyere og lavere aktivitet. Særlig i perioder med høy aktivitet, politisk og i media, kan diskursiv endring lettere avsløres ved utvikling ”på bakken”.
1.4.3 Samfunnsmessig sikkerhet og analytiske dimensjoner
Konseptet om sikkerhet studeres i denne oppgaven i en samfunnsmessig kontekst, altså samfunnets evne til å vedvare i sin essensielle karakter i møte med en (konstruert) trussel.
Rammen av samfunnsmessig sikkerhet er kompleks. Overordnet sett dreier det seg om regulering og konstituering av tilhørighet til et samfunn, og omfatter fordelingen av rettigheter og plikter basert på kulturelle og sosioøkonomiske kriterier (Huysmans, 2006, s.
63). For å analysere den sosiale konstruksjonen av asylsøkere som en trussel er det essensielt
å studere på hvilken måte asylsøkere kan oppfattes å utgjøre en trussel mot samfunnet og dets kollektive identitet. For å forstå dette benyttes Huysmans’ (2000) rammeverk. Huysmans plasserer asylsøkere som en trussel mot samfunnssikkerhet innenfor 3 ulike dimensjoner:
1. Nasjonal sikkerhet (terrorisme, kriminalitet).
2. Kulturell identitet (kultur, verdier).
3. Velferdsstaten (bruk og misbruk av begrensede økonomiske ressurser)
Mathisen (1997, s. 19) påpeker at diskurser ikke foreligger som klart avgrensede empiriske fenomener, men at forskeren må rekonstruere dem slik at diskursbegrepet kan forstås analytisk. Huysmans (2000) rammeverk danner et deduktivt utgangspunkt for den empiriske analysen, og avdekker hva slags diskurser aktører forventes å samles rundt. Hvorvidt aktører knytter seg til en eller flere av disse diskursene, eller opererer utenfor dette klassifikasjonsskjemaet avsløres i analysen. De tre dimensjonene er også gitt av andre forskere i studier av sikkerhetisering og innvandring.2Det tas utgangspunkt i en negativ forståelse av sikkerhet - fraværet av en trussel (jf. avsnitt 3.2). Denne kategoriseringen er både relevant for en analyse i norsk kontekst ettersom Norge er et liberalt demokrati og har et godt utviklet velferdssystem, men også som et bidrag til å øke forståelsen av samfunnsmessig sikkerhet som konsept.
1.5 Tidligere forskning på sikkerhetisering og innvandring
Sikkerhetiseringsteori har som utgangspunkt at sikkerhet ikke begrenser seg til tradisjonelle militære sikkerhetsproblemer, men at sikkerhetsagendaen kan diversifiseres på ulike måter.
Sikkerhet innenfor en samfunnsmessig arena er et slikt alternativ og viser til at sikkerhet kan dreie seg om relasjoner av kollektiv identitet (Buzan, Wæver, & de Wilde, 1998, s. 7).
Sikkerhetiseringsteori anser innvandring blant de vanligste truslene mot samfunnssikkerhet, og temaet er følgelig bredt diskutert i forskningslitteratur. Å plassere migrasjon generelt, og irregulær innvandring spesielt, innenfor sikkerhetsstudier er ikke et nytt fenomen – akkurat som migrasjon ikke er et nytt fenomen i verden.3 Det er i dag fokus på hvordan forflytning av mennesker skaper uro og usikkerhet, og at migrasjon må anses som et sikkerhetsspørsmål (Bali, 2013; Bourbeau, 2011). Bourbeau (2011, s. 1) understreker at kontroll av migrasjon og
2 Se for eksempel (Weiner, 2011).
3 Asylsøkere utgjør kun en liten del av paraplybetegnelsen innvandring, men det anses likevel som dekkende i forhold til mitt fokus på asylsøkere. Mye av litteraturen omtaler også irregulær innvandring som er det vi på
oppfatningen om at visse individer utgjør en potensiell trussel ikke er et nytt fenomen. Det som imidlertid er nytt er i) forståelsen av at migrasjon i en kollektiv sammenheng utgjør en eksistensiell trussel mot en stats sikkerhet, ii) den fremtredende rollen migrasjon har fått som en sikkerhetstrussel og iii) de tilhørende effekter i politisk praksis (som har gjennomgått store endringer) (Bourbeau, 2011, s. 1). Dette finner støtte i litteratur som argumenterer for at migrasjon har utviklet seg til å bli et høypolitisk spørsmål, altså et saksfelt som omfatter en stats vitale interesser (Weiner, 2011, s. 253).
Sammenhengen mellom innvandring og sikkerhet har altså vært gjenstand for omfattende akademisk debatt de siste 20 årene. Abiri (2000, s. 2) tar for seg hvordan EUs innvandringspolitikk (en av de mest prominente debattene på området) dreier seg om en sikkerhetisering av innvandringspolitikken. Schengen-samarbeidet presenteres ofte som utgangspunktet for en økt kobling mellom innvandring og sikkerhet, og for å ha tåkelagt området for innvandrings- og kontrollmekanismer i EU (Huysmans, 2000, 2006, s. 752;
Levy, 2005, s. 35). En rekke akademikere (se eks. Huysmans, 2000, 2006; Karyotis, 2007;
Levy, 2005) viser derfor til at EUs innvandringspolitikk i økende grad har blitt sett i sammenheng med sikkerhetstrusler. På nasjonalt nivå er det foretatt flere casestudier som bekrefter de samme funnene. I The Securitization of Migration: A Study of Movement and Order foretar Bourbeau (2011) en komparativ analyse av sikkerhetisering av innvandring i Canada og Frankrike mellom 1989 og 2005. Mer nylig har Lazaridis og Skleparis (2016) undersøkt sammenhengen mellom sikkerhetisering og innvandring i Hellas, og funnet at sikkerhetisering av innvandring har vunnet frem ved hjelp av høyreradikale grupperinger.
Sett bort i fra de nevnte bidragene er det et begrenset antall forskere som faktisk anvender sikkerhetiseringsteori på empirisk materiale. Videre er det en tendens til at begrepet sikkerhetisering anvendes i bidrag som ikke redegjør for det teoretiske utgangspunktet i tilstrekkelig grad, noe som medfører en uklar forestilling om sammenhengen mellom innvandring og sikkerhetspraksiser (Abiri, 2000, s. 2).
Tyngdepunktet i forskningslitteraturen på sikkerhetiseringteori ligger i dens teoretiske utvikling. Forskere har for eksempel utfordret teorien på spørsmålet om identitet (McSweeney, 1999). Williams (2003) hevder at ved å legge vekt på talehandlinger begrenses teoriens forklaringskraft da den overser andre viktige elementer som produksjonen av bilder, også gjennom TV og internett, og bruken av symboler. Balzacq (2005, s. 172) argumenterer for at sikkerhetisering må forstås som en strategisk praksis som utfolder seg innenfor, og som
en del av, en konfigurasjon av omstendigheter som inkluderer kontekst, publikum og maktrelasjonen mellom taleren og lytteren. Flere har søkt å utvide selve rammeverket (Bourbeau, 2015; Knudsen, 2001; McDonald, 2008; Stritzel, 2007). Her er det interessant å trekke frem Stritzel (2007, s. 368) som tar til ordet for en dynamisk og lagvis triangulering av tekst, kontekst og posisjonell makt ved sentrale aktører i sikkerhetiseringsprosessen. Stritzel definerer de tre nivåene som analyse av lingvistiske og semantiske virkemidler, samhandlingen mellom tekst og diskursiv praksis, samt maktposisjonen som er gitt visse aktører og som dermed kan påvirke kollektiv meningsdannelse. Målet er å utviklet et rammeverk som inkorporerer handling, prosess og maktrelasjoner. Denne modellen er besnærende lik det tredimensjonale diskurskonseptet som fungerer som metodologisk rammeverk i denne analysen.
Dette tar meg over i såkalte forskningshull i den aktuelle litteraturen. Til tross for at sikkerhetiseringsteori eksplisitt anbefaler diskursanalyse som forskningsdesign, er det ingen eksisterende studier som anvender Faircloughs (1992) kritiske diskursanalyse.
Forskningsdesignet søker som nevnt å kartlegge på hvilken måte diskurs muliggjør praksis, og synes å passe godt med det teoretiske rammeverket som søker å forklare hvordan talehandlinger legitimerer ekstraordinære politiske vedtak. Mye av eksisterende litteratur baserer seg på alternativer til betydningen av talehandlinger, og det kan synes som om flere bidrag graver dypere ned i denne bestanddelen av sikkerhetisering enn hva som er intensjonen til teoriens utviklere Buzan, Wæver og de Wilde. Denne studien bidrar med et mer overordnet blikk på talehandlingenes funksjon i politikkutvikling. Videre eksisterer det som nevnt et begrenset antall bidrag som anvender teorien empirisk. Det er heller ingen bidrag som tidligere har anvendt teorien i en norsk kontekst, dette til tross for at innvandring generelt har vært en sentral del av norsk debatt og forskning de siste tiårene. Få tidligere studier har foretatt en analyse av hvordan sikkerhet forstås i det norske samfunnet i dag, og hvordan norsk kollektiv identitet konstitueres i forhold til asylsøkere som ankommer landegrensene. I forlengelsen av dette kan anvendelsen av teori på empiri bidra til økt innsikt i hvilke av de tidligere bidragene med sikte på teoriutvikling som bør studeres videre.
Implisitt vil denne studien studere hvilke teoretiske bestanddeler som bidrar til teoriens forklaringskraft.
1.6 Oppgavens struktur
Inkludert innledningskapittelet er oppgaven delt inn i åtte kapitler. I kapittel 2 redegjøres det for oppgavens empiriske bakteppe. Det redegjøres først for norsk innvandringshistorie, med fokus på tidligere bølger av asylsøkere og den tilhørende politikkutformingen. Deretter presenteres årsakene til flyktningkrisen i Europa, og hvordan situasjonen utviklet seg i Norge.
I kapittel 3 presenteres oppgavens teoretiske rammeverk som tar utgangspunkt i sosialkonstruktivisme og dens forståelse av sikkerhet. Det redegjøres for sikkerhet som konsept, før sikkerhetiseringsteori diskuteres Deretter følger en presentasjon av de tre diskursbegrepenes analytiske dimensjoner. I kapittel 4 presenteres kritisk diskursanalyse som metode. Kritisk diskursanalyse kan anses som både teori og metode. Det vises derfor til sentrale teoretiske elementer, før det presenteres hvordan kritisk diskursanalyse benyttes metodisk. Kapittelet vil også ta for seg utvalg av analysemateriale. Til slutt diskuteres metodologiske utfordringer ved bruk av kritisk diskursanalyse. I kapittel 5 analyseres forskningsspørsmål 1, hvorvidt politisk elite konstruerer asylsøkere som en trussel. Kapittelet presenterer diskursiv praksis på elitenivå, gjennom en analyse av uttalelser av Solberg, Anundsen, Horne og Listhaug. I kapittel 6 analyseres forskningsspørsmål 2, hvorvidt regjeringens diskursive praksis utfordres av samfunnsaktører. Kapittelet presenterer diskursiv praksis på samfunnsnivå gjennom en analyse av meningsbærende tekster i Aftenposten, VG og Dagsavisen. I kapittel 7 analyseres forskningsspørsmål 3, hvorvidt diskurs legitimerer ekstraordinære politiske vedtak. Kapittelet diskuterer også hvilke empiriske implikasjoner som kan trekkes av funnene som helhet, samt forslag til videre forskning. Avslutningsvis oppsummeres konklusjonen på oppgavens problemstilling og forskningsspørsmål i kapittel 8.
2 Empirisk bakteppe
Bakteppet for oppgaven er flyktningsituasjonen som oppsto i Norge i 2015 og som fortsatt står sentralt på den politiske agenda i 2016. Kapittelet redegjør for norsk innvandringshistorie med fokus på innvandring basert på beskyttelsesbehov, og tilhørende politikkutforming.
Deretter presenteres årsakene til flyktningkrisen i Europa, og hvordan situasjonen utviklet seg i Norge fra april 2015 frem til juni 2016.
2.1 Innvandring til Norge og asylpolitisk utvikling
Diskusjonen omkring hvem som har rett til opphold, hvor grensene skal settes og hvem som må avvises er sentrale elementer i norsk innvandringsdebatt. Innvandringspolitikk generelt dreier seg om hvem som skal gis permanent eller midlertidig opphold i Norge, og dermed adgang til riket (Hagelund, 2002b, s. 39).4 Innvandring basert på beskyttelsesbehov setter ulike verdier og hensyn opp mot hverandre. Universelle rettigheter, internasjonale forpliktelser og solidaritet brytes ofte mot hensyn til statlig suverenitet, kulturell og religiøs homogenitet, stabilitet og nasjonal velferd. Hvilke hensyn er det som har regjert i norsk henseende? Og hvordan har innvandring til Norge artet seg i moderne tid? Denne redegjørelsen baserer seg i stor grad på Brochmann og Kjeldstadlis (2014) bidrag.
Året 1967 regnes som starten for den såkalte ”nye innvandringen” til Norge. Året markerer en ny trend i flyttemønsteret til og fra Norge i at nettoinnvandring var betydelig høyere enn tidligere år (SSB, 2012). Siden 1967 har Norge hatt innvandringsoverskudd hvert år (SSB, 2012).5 Det nye med innvandring var også at de første ikke-europeiske menneskene kom til Norge, særlig arbeidsinnvandrere fra Pakistan, Tyrkia og Marokko (Brochmann &
Kjeldstadli, 2014, s. 217–18). Grunnet det beskjedne antallet innvandrere holdt regjeringen en liberal linje i innvandringspolitikken. Det var i tillegg høyt ansett at utlendinger ønsket å komme til perifere Norge (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 221).
Et økende antall innvandrere, en oppfattelse av økende sosiale og økonomiske utfordringer som følge av deres ankomst, samt restriksjoner i nærliggende europeiske lands innvandringspolitikk genererte i et ønske om å utvikle tiltak for å begrense og kontrollere
4 Vi kan skille mellom Arbeidsinnvandring, innvandring basert på beskyttelsesbehov, familieinnvandring og innvandring basert på utdannelse (NOU 2011:7, 2011, s. 24).
innvandring til Norge (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 220–23). Dette kulminerte i innførelsen av en midlertidig innvandringsstopp i 1975 som ga norske myndigheter en pause til å løse de umiddelbare utfordringene som hadde dukket opp (Brochmann, 2014, s. 119).
Innvandringsstoppen ble gjort permanent i 1981 (Brochmann, 2014, s. 119). Betegnelsen innvandringsstopp er lite dekkende da det i realiteten kun ble innført stopp i adgangen til arbeidstillatelse uten dispensasjon. Asylsøkere, utlendinger med fagspesifikke kvalifikasjoner, studenter og andre grupper ble fortsatt innvilget dispensasjoner. 6 Innvandringsstoppen introduserte Norge for en selektiv innvandringspolitikk som har vært toneangivende for politikken siden.
Det er vanlig å skille mellom tre ”bølger” av innvandring til Norge (Brochmann &
Kjeldstadli, 2014, s. 254). Enslige, mannlige arbeidsmigranter regnes som den første, og ble avsluttet med innvandringsstoppen. Denne gruppens rett til familiegjenforening ledet deretter til den andre bølgen. Utover 1980-tallet ble innvandring basert på beskyttelsesbehov et fremtredende tema, og asylsøkere og flyktninger dominerte den tredje bølgen. De første gruppene av flyktninger kom til Norge via FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR).7 Dette var hovedsakelig vietnamesiske båtflyktninger og chilenske opposisjonelle (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 256).Fra midten av 1980-tallet begynte det å komme flere individuelle asylsøkere enn overføringsflyktninger (kvoteflyktninger). Bare mellom 1985 og 1987 økte antallet asylsøknader fra 829 til 8.613 stykker (UDI, 2015c).8 Dette satte datidens asylsystemet under press da det ikke var forventet slike drastiske økninger, og asylpolitikk ble et av landets mest kontroversielle temaer. Blant de større politiske partiene hersket det stor enighet om å føre en restriktiv innvandringspolitikk frem til 1990-tallet (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 279). Det var for eksempel tydelig at målet var å stramme inn innvandringspolitikken da Utlendingsloven ble vedtatt i 1988 (Brochmann &
Kjeldstadli, 2014, s. 331).9
6 Bare frem til 1980 ble det innvilget 23.000 dispensasjoner. Omtrent halvparten gjaldt for utenlandske arbeidere, og 25 % for familiegjenforening (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 233).
7 Norge ratifiserte FNs Flyktningkonvensjon i 1951, og senere tilleggsprotokollen som utvidet konvensjonen til å gjelde flyktninger fra hele verden (FN, 2016).
8 1987 var dog et toppår.
9 I tråd med politiske skillelinjer avtegnet de ulike partiene seg noe ulike. Høyre og Arbeiderpartiet la vekt på realpolitiske aspekter, og fremmet en ”streng, men human” politikk (NOAS, 2013). Sentrums- og
venstrepartiene la i større grad vekt på solidaritet og nestekjærlighet. Fremskrittspartiet gjorde seg synlige i debatten ved å stille kostnader ved asylsystemet opp mot tilbudet av tjenester til ”våre egne”, i tillegg til å se asylsøkere som farer for den nasjonale, kulturelle enheten Norge (NOAS, 2013).
På begynnelsen av 1990-tallet initierte norske myndigheter en revisjon av asylpolitikken.
Dette var i hovedsak på grunn av borgerkrigen i det tidligere Jugoslavia som skapte Europas frem til da største grupper av asylsøkere (Brochmann, 2014, s. 121). i Norge var det politiske svaret til denne utviklingen en ”helhetlig flyktningpolitikk” som inkluderte aspekter som bistand, nødhjelp, konfliktløsning og internasjonalt samarbeid. Siktemålet var å redusere menneskers grunnlag for flukt, samt å tilby effektiv beskyttelse i nærområdene (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1995). Midlertidig beskyttelse og prinsippet om retur var nye grunnleggende premisser (Brochmann, 2014, s. 121). Asylsøkere med opphold skulle forlate Norge når, og hvis, de kunne returnere trygt til hjemlandet. Norske myndigheter introduserte også kollektive tillatelser som et ressursbesparende virkemiddel i en antatt kortvarig konflikt (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1995). Revisjonen var også et resultat av Norges tilknytning til det europeiske fellesskapet gjennom EØS-avtalen, Schengen-tilknytningen og Dublin-samarbeidet hvor kontrollspørsmål dominerte (Brochmann, 2014, s. 121). Den europeiske harmoniseringen innebar en nedbrytning av interne grenser, og en styrking av ytre grenser. I denne sammenheng ble visumplikt et effektivt virkemiddel (Brochmann &
Kjeldstadli, 2014, s. 327).10
Blant samfunnsaktører var debatten splittet. Byrådslederen for Arbeiderpartiet (Ap) i Oslo, hevdet i 1991 at samfunnet var drevet av en ekstrem velvillighet overfor asylsøkere. Han kalte det ’den norske ”snillismen”’ (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 358). I bunn lå et ønske om strengere krav til asylsøkere, støttet av Høyre (H) og Fremskrittspartiet (FrP). I boken Jeg er ikke rasist, men... kritiserte Brox ”den moralske elite” – de som nektet å se innvandring som et problem og dermed sto i veien for utviklingen av praktiske løsninger på et prekært samfunnsproblem (Gullestad, 2002, s. 30). Samtidig var det mye fokus på asylsøkeres menneskerettigheter og rettssikkerhet, og den offentlige diskursen var sterkt preget av humanitetstenkning og solidaritet (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 359).
Siste halvdel av 1990-tallet så en oppmykning av den norske asylpolitikken. Skjønn skulle utøves mer liberalt i forvaltningen. Dette åpnet for at kvinner som risikerte kjønnsrelatert forfølgelse og mennesker som risikerte forfølgelse basert på seksuell orientering kunne søke om asyl. Mens velferdsstatlige hensyn hadde satt premissene til reguleringene på 1970-tallet, ble problemstillingen snudd på hodet i denne perioden. Bekymring for mangel på arbeidskraft
og vilkår for å opprettholde en omfattende velferdsstat medførte positive holdninger til innvandrere, hvor de ble ansett som en kjærkommen ressurs (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 360). Følgelig var dette tuftet på ønsket om innvandrere som produsenter av velferd fremfor konsumenter. Sammenlignet med andre europeiske land ble Norge ansett som relativt liberalt på denne tiden, noe som kan være en årsak til at starten av 2000-tallet så en økning i antall asylsøknader (UDI, 2015c).
Utformingen av norsk asylpolitikk på 2000-tallet ble preget av terrorangrepene i USA 11.
september 2001. Islamskepsisen ble tydeligere, og kontrollaspektet samt potensielle trusler ble sterkere vektlagt (Eide & Simonsen, 2007, s. 168). Tilpasninger til europeiske standarder fikk mye plass, og innebar innstramminger av norsk regelverk (Brochmann & Kjeldstadli, 2014, s. 322–324). Både under Bondeviks sentrum-høyre regjering 2001 – 2005 og Stoltenbergs rødgrønne regjering 2005 – 2013 ble det gjennomgående ført en asylpolitikk med siktemål om innstramminger. Den rødgrønne regjeringen la blant annet frem 13 punkter med innstramningstiltak i asylpolitikken i 2008 (Statsministerens kontor, 2008). Bakgrunnen var en plutselig økning i antall asylsøkere. Returer ble et prioritert felt. Innstrammingene resulterte i den kraftigste nedgangen i antall asylsøkere blant alle europeiske land. Kun mellom 2009 og 2010 sank antallet asylsøknader til Norge med over 7.000 stykker (UDI, 2015c). I 2011 skrev daværende UDI-direktør Ida Børresen i en kronikk at det ikke lenger var mulig med ytterligere innstramminger i asylpolitikken uten å bryte internasjonale konvensjoner (Børresen, 2011). Denne redegjørelsen viser at asyl- og innvandringspolitikken jevnt over har vært gjenstand for relativt bred politisk enighet.
2.2 Flyktningkrise i Europa
Verden er i dag vitne til den verste flyktningkrisen siden andre verdenskrig. Ifølge UNHCR er 65,3 millioner mennesker i verden på flukt fra sine hjem, og av disse har 24,5 millioner krysset landegrenser (UNHCR, 2015, s. 5). Siden 2014 har Europa sett en økning i mennesker som flykter til Europa i håp om bedre framtidsutsikter.
2.2.1 Årsaker til krisen
Økningen i asylsøkere er et resultatet av flere forhold. Den pågående borgerkrigen i Syria er en viktig faktor. Konflikten er inne i sitt femte år, og har drevet omtrent fire millioner syrere på flukt til nabolandene Tyrkia, Libanon og Jordan. I flere år har syrere vært avventende i
disse landenes flyktningeleirer i håp om en fredelig løsning i hjemlandet. Uten slike utsikter har mange etterhvert mistet troen på å kunne vende tilbake til Syria. Samtidig har situasjonen i flyktningleirene forverret seg. Store mangler i finansiering og bistand frarøver flyktninger for grunnleggende behov som mat, vann og utdanning (UNHCR, 2015, s. 6). Mennesker fra Afghanistan, Irak og Eritrea har tilsvarende vurdert sine muligheter for en trygg fremtid i hjemlandet som så små at Europa har blitt et ettertraktet mål. Økningen i migrasjon over det østlige Middelhavet blant disse gruppene har altså vært en viktig årsak til økningen i asylankomster til Europa (UNHCR, 2015, s. 8). Greske øyer opplevde en markant økning i ankomster av asylsøkere, men nesten ingen søknader om asyl. Brorparten reiste videre gjennom Balkan mot Sentral- og Nord-Europa, med Tyskland eller Sverige som endelig destinasjon.11 Dette har resultert i en menneskelig vandring gjennom store deler av Europa.
Økningen i personer som ønsker å ta seg til Europa har resultert i en industri av menneskesmugling som livnærer seg på å frakte asylsøkere til Europa på ulovlig vis.
Industrien får en selvforsterkende effekt ved at flere og flere får informasjon om rutene samtidig som flere menneskesmuglere da vil tilby ulike reiseveier til Europa. Totalt ankom over 1 million mennesker Europa over Middelhavet i løpet av 2015 (UNHCR, 2015, s. 7). Til sammenligning var tallet for 2014 på 216.000 ankomster (UNHCR, 2015, s. 7).
2.3 Flyktningsituasjonen i Norge
Flyktningsituasjonen som utspant seg i Middelhavet og ved EUs grensestasjoner fikk følgelig mye oppmerksomhet i Norge. 19. april 2015 rapporterte italiensk kystvakt om en forlist båt utenfor Libyas kyst, og UNHCR meldte senere om minst 700 druknede mennesker (The Guardian, 2015). Hendelsen fikk stor oppmerksomhet i norske medier. 30. april 2015 redegjorde statsministeren for situasjonen i Middelhavet og de humanitære krisene i Syria og Irak for Stortinget (Solberg, 2015a). Bildene av overfylte båter med mennesker på flukt fra krigssoner skapte stort engasjement i Norge. Det ble mobilisert for å øke antallet syriske overføringsflyktninger til Norge. For å skaffe til veie et beslutningsgrunnlag angående en slik økning i kvoten, sendte barne-, likestillings- og inkluderingsminister Horne ut en anmodning til norske kommuner om å kartlegge deres mulighet til å bosette et ekstra antall flyktninger i 2015 og 2016. Alle stortingspartiene utenom Sosialistisk Venstreparti (SV) og FrP ble 10.
juni 2015 enige om at Norge skulle ta imot 8.000 syriske kvoteflyktninger over en treårs
11 Både Tyskland og Sverige har relativt enkle prosedyrer for midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere, samt at
periode (Aftenposten, 2015).12 Før avtalen lå antallet på 1.500 overføringsflyktninger årlig.
Norge bidro med redningsfartøy til EUs grensekontroll Frontex for å avhjelpe situasjonen i Middelhavet.
Fra mai 2015 opplevde også Norge en økning i antall asylsøknader. Som vi ser av figur 1 var dette antallet (1225 stykker i mai) ikke avvikende fra det generelle antallet asylsøknader gjennom hele 2014. Det er også normalt å se en økning om våren da været gjør reiserutene mer tilgjengelige. Frem til juli er antallet jevnt over det samme som for 2014 (jf. figur 1). Det er fra august 2015 at antallet asylsøkere øker utover normalen. Økningen topper seg i perioden september til november, en periode hvor landet mottar 21.783 asylsøknader på tre måneder (UDI, 2016a). Dette er uten tvil den perioden med flest asylsøknader (jf. figur 1).
Figur 1: Antall asylsøknader til Norge etter måned, januar 2014 til august 2016 Kilde: (UDI, 2015b, 2016b, 2016a).
Som følge av økningen i asylsøkere la regjeringen frem et tillegg til statsbudsjettet 2016 for å håndtere og finansiere rekken av tiltak knyttet til økningen. Utgiftsøkningene ble beregnet til 9,5 milliarder kroner, og 4,2 milliarder ble omdisponert innenfor bistandsbudsjettet (Solberg, 2015d). Det er ifølge statsministeren en etablert praksis at flyktningerettede tiltak i eget land kan omdisponeres fra bistandsbudsjettet (Solberg, 2015d).
12 FrP og SV stilte seg utenfor forliket da de mente antallet på 8.000 var henholdsvis for stort og for lite.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000
Antall asylsøknader etter måned 2014 - 2016
Det var økningen i asylsøkere som kom på sykkel over grensestasjonen Storskog i Øst- Finnmark som genererte mest oppmerksomhet og debatt høsten 2015.13 I løpet av noen måneder kom det omtrent 5.500 asylsøkere til Norge fra Russland over Storskog grensestasjon (VG, 2016). Menneskene som kom over Storskog var en heterogen gruppe, men rundt en tredjedel var syrere som hadde reist gjennom Russland for å komme til Norge (VG, 2016). Ruten gjennom Russland er betydelig tryggere enn den over Middelhavet for mennesker i Midtøsten med mål om å nå en Schengen-grense. I forbindelse med de økte asylankomstene over Storskog la regjeringen frem forslag til lovendringer i Utlendingsloven, også kjent som Storskogvedtaket, 13.11.15. Disse forslagene til lovendring ble hastebehandlet i Stortinget. Uten hverken høringsrunde eller komitébehandling ble lovendringsforslagene sanksjonert 20. november 2015 (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015a). Følgende tre forslag til endringer i Utlendingsloven ble vedtatt: 1) raskere retur, åpnet for muligheten til ikke å realitetsbehandle asylsøknader fra personer som har hatt opphold i trygge tredjeland. Dermed kan asylsøkere sendes tilbake til Russland uten en vurdering av asylsøknaden i Norge. 2) instruksjon av UNE, åpnet for at regjeringen får instruksjonsadgang overfor UNE.14 Det innebærer at regjeringen har myndighet til å instruere UNE på lovtolkning, skjønnsutnevnelse samt vurdering av sikkerhetssituasjonen i landene som vurderes. Regjeringen fikk dermed full politisk styring av UNE, og instruksjonsretten ble umiddelbart benyttet til å sende en instruks om at asylsøknader fra personer som krysset grensen fra Russland ikke skulle realitetsbehandles.15 3) bruk av tvangsmidler, åpnet for bruk av tvangsmidler for å sikre at asylsøkere ikke forsvinner mens søknaden behandles.
Endringene i Utlendingsloven ble som nevnt forelagt og behandlet i ekspressfart uten ordinær høringsrunde og komitébehandling. Dette leddet i en lovendringsprosess er viktig for at saksbehandling i fagkomiteen skal foregå basert på god og riktig informasjon. I tillegg gir høringsrunden interesseorganisasjoner en viktig mulighet til å forsøke å påvirke beslutningene som skal tas. Storskogvedtaket ble behandlet i Stortinget uten at fagkomiteer, fagpersoner eller direkte berørte grupper ble gitt muligheten til å drøfte forslaget og vurdere mulige konsekvenser. Innstillinger til lovvedtak skal ordinært behandles ved to runder i
13 En gammel avtale mellom Norge og Russland gjør det forbudt å krysse grensen til fots. Uten gyldig visum er også offentlig transport ulovlig.
14 UNEs mandat er å behandle klagesaker ved avslag fra UDI. Organet kan opprinnelig ikke styres politisk.
15 Norge har siden høsten 2015 vært i forhandlinger med Russland angående antallet asylsøkere som skal
Stortinget med tre dagers mellomrom. I dette tilfellet ble det avholdt et ekstraordinært møte mandag 16.11 for førstegangsbehandling av vedtaket, før andre behandling foregikk torsdag 19.11 og lovendringene ble sanksjonert av kongen i statsråd fredag 20.11.
19. november 2015 ble regjeringspartiene, støttepartiene Venstre (V) og Kristelig Folkeparti (KrF) og opposisjonspartiene Ap og Senterpartiet enige om et asylforlik på 18 punkter.
Forliket tok for seg forslag til umiddelbare tiltak for å begrense ankomst av mennesker uten beskyttelsesbehov (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015c). Forliket ble fulgt opp med integreringsforliket Et felles løft for god integrering 16. desember (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015e). Den 24. november innførte regjeringen midlertidig grensekontroll (fortsatt gjeldende per desember 2016) (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015d).
16. desember ble Sylvi Listhaug utnevnt til Norges første innvandrings- og integreringsminister. Statsrådsposten ble etablert innenfor Justis- og beredskapsdepartementet. Listhaug overtok arbeidsområder som tidligere var fordelt mellom justis- og beredskapsminister Anders Anundsen, og barne- likestillings- og inkluderingsminister Solveig Horne. Som et ledd i den videre prosessen med asylforliket, sendte Listhaug ut en liste på 40 forslag til innstramminger til høring 29. desember 2015 på vegne av regjeringen. Om alle punktene skulle bli vedtatt ville disse gi Norge Europas strengest asylpolitikk på områder som familiegjenforening og midlertidige tillatelser (Listhaug, 2015). Forslagene akkumulerte i regjeringens forslag til endringer i Utlendingsloven av 5. april 2016, og ble ansett som helt nødvendige innstramminger for å sikre en bærekraftig asylpolitikk (Justis- og beredskapsdepartementet, 2016a). Tre av de som ble ansett for å være de strengeste innstramningstiltakene falt bort under Stortingets votering av forslaget 10. juni 2016. Dette gjaldt forslaget om å forlenge perioden for midlertidig oppholdstillatelse fra tre til fem år før asylsøkere kan få permanent opphold, forslaget om utdanning eller arbeid i tre år, samt kravene til underhold og botid før man kan få familiegjenforening (Justis- og beredskapsdepartementet, 2016a). Til tross for dette fikk regjeringen gjennomslag for den hittil strengest asylpolitikken i Norge
Allerede i desember 2015 var antallet asylsøkere som ankom Norge betydelig redusert. Dette har sammenheng med at det i vinterhalvåret som regel kommer færre individuelle asylsøkere.
Høsten 2015 var derfor et brudd med tidligere tendenser. Norge mottok totalt 31.145
asylsøknader i 2015 (UDI, 2016a). Antallet asylsøknader i 2016 er betydelig redusert (jf.
figur 1). Det totale antallet fra januar til august var på 2.248 søknader (UDI, 2016b). For 2015 i samme periode lå antallet på 8.330 stykker (UDI, 2016a). Normalt vil en forvente en økning utover våren og sommerhalvåret, men antallet asylankomster tok seg ikke opp våren 2016, og lå under gjennomsnittet for vår- og sommerhalvåret sammenlignet med foregående år. Effekten av regjeringens asyl- og innvandringspolitikk er tydelig.
2.4 Oppsummering
Dette kapittelet har tatt for seg denne studiens empiriske bakteppe. Det historiske overblikket viser hvordan innvandring til Norge har vært karakterisert av en jevn økning i antall innvandrere, og økende grad av innvandring fra ikke-europeiske land siden 1967. Antallet asylsøkere til Norge har variert mye, fra 1.500 stykker i 1995 til 17.500 i 2002 (UDI, 2015c).16 Ønsket om en streng asyl- og innvandringspolitikk er ikke nye fenomener, men har vært innslag i både den politiske og den offentlig debatten de siste tiårene. Særlig på det politiske nivå har det vært bred enighet om å føre en streng linje i asylpolitikken. Utviklingen etter at flyktningsituasjonen oppsto i 2015 var således ikke et unntak. Gjennom flere forlik har regjeringspartiene sammen med støttepartiene og deler av opposisjonen vedtatt en rekke tiltak som svar på flyktningsituasjonen. Høsten 2015 var regjeringen særlig opptatt av å begrense ankomstene av asylsøkere til norske grenser. Våren 2016 handlet det i større grad om integreringen av asylsøkere med innvilget oppholdstillatelse.
16 Asylsøkere utgjør kun en liten del av den samlede ikke-nordiske innvandringen. Antallet personer som
3 Teoretisk rammeverk
Hensikten med et teoretisk utgangspunkt er å begrunne antakelser om hvordan saksfelt kan bli rammet inn som sikkerhetsproblemer av politiske aktører, og dermed påvirke politisk handling. I dette kapittelet presenteres sikkerhetiseringsteori som er en sosialkonstruktivistisk tilnærming som søker å definere begrepet om sikkerhet. Sosialkonstruktivisme og studiet av ideer innen samfunnsvitenskap, samt sikkerhet som en sosial konstruksjon vil derfor diskuteres før selve sikkerhetiseringsteorien og dens kriterier presenteres. Jeg avleder hypoteser basert på teoriens egne premisser, og kommer tilbake til alternative forklaringer i avsnitt 7.2. Oppgaven studerer samfunnsmessig sikkerhet, og samfunnet og dets kollektive identitet er det potensielt truede objektet – også kalt referanseobjekt. For å analysere den sosiale konstruksjonen av asylsøkere som en trussel benyttes Huysmans’ (2000) rammeverk.
Huysmans plasserer asylsøkere som en trussel mot samfunnssikkerhet innenfor tre dimensjoner: nasjonal sikkerhet, kulturell identitet og velferdsstaten. Rammeverket er utviklet gjennom en studie av innvandring som en sikkerhetstrussel i europeisk kontekst. De tre diskursbegrepene strukturerer analysen.
3.1 Sosialkonstruktivisme og ideer i samfunnsvitenskap
En samfunnsmessig sikkerhetstrussel forstås i denne oppgaven som den sosiale konstruksjonen av asylsøkere som en trussel mot nasjonal sikkerhet, kulturell identitet eller velferdsstaten. Dette innebærer en studie av meningsdannelse som springer ut av tanken om at virkelighetsoppfatninger ligger til grunn for handling. Sosialkonstruktivisme (heretter omtalt som konstruktivisme) tar utgangspunkt i ideer og identitet når den postulerer at verden vi lever i ikke er gitt, men konstruert gjennom aktørers oppfatning av sine omgivelser (Agius, 2013, s. 88). Aktører og strukturer er gjensidig konstituert ved at aktører skaper den sosiale virkeligheten de lever i, samtidig som de formes av den (Agius, 2013, s. 88). Innen statsvitenskap fikk denne posisjonen et betydelig fotfeste i studiet av internasjonal politikk i løpet av 1990-tallet, oppsummert i Alexander Wendts tese om at anarki er hva statene gjør det til (Wendt, 1992). Som teoretisk utgangspunkt er konstruktivisme imidlertid relevant for alle deler av statsvitenskapen. Som eksempel vil konstruktivister hevde at det norske samfunnet og dets kollektive identitet ikke er noe som eksisterer uavhengig av oss ”der ute”, men at det er utviklet basert på våre ideer om hva det norske samfunnet er. Derfor vil våre handlinger korrespondere med vår forståelse av ideen om samfunnet. Ulike ideer etablerer
ulike fortolkende rammeverk, som igjen påvirker hvilke verdier og preferanser mennesker legger til grunn for prioriteringer (Béland & Cox, 2011, s. 3). Ideene vi har former og styrer vår adferd både når det gjelder verdier vi søker å virkeliggjøre og hvordan vi vil gå frem. Det vil alltid eksistere ”noe” utenfor mening, men meningsdannelse har konsekvenser for det sosiale og materielle og dette ”noe” må derfor spores opp i språket. Dette premisset bygger bro over skillet mellom idealisme og materialisme (Bratberg, 2014, s. 50). Med utgangspunkt i en fysisk virkelighet, filtreres våre oppfatninger om virkeligheten gjennom diskurser.
3.2 Konseptet om sikkerhet
Sikkerhet er og forblir et sentralt politisk spørsmål. Williams (2013, s. 1) sammenligner sikkerhet med et trumfkort i kampen om fordelingen av ressurser, og gir sikkerhet en høy rangering i beslutningsprosesser. Sikkerhet kan ifølge Williams (2013, s. 6–7) forståes på to forskjellige måter: Den første ser sikkerhet som en akkumulering av makt, som en handelsvare. Makt anses som veien til sikkerhet, jo mer makt en aktør kan samle jo mer sikkerhet har aktøren. Den andre forstår sikkerhet som basert på relasjonen mellom ulike aktører. Denne relasjonen kan enten forstås i negative termer (fraværet av en trussel), eller i positive termer (fenomener som gjør ting mulig). Dette skillet er ofte reflektert i ideen om
”frihet fra” og ”frihet til”.
I dag kan en vanskelig si at det eksisterer et begrep som enhetlig fanger opp betydningen av konseptet sikkerhet. Tvert i mot kan en argumentere for at et enhetlig begrep stadig blir vanskeligere å etablere. Frem til omtrent 1980-tallet hersket det konsensus om at militære trusler mot en stats befolkning i et anarkisk internasjonalt system var det eneste legitime studieobjektet i sikkerhetsstudier (Huysmans, 2006, s. 15). I tradisjonelle sikkerhetsstudier blir staten ansett som den sentrale aktøren, og objektet som potensielt er truet. Særlig den realistiske fagtradisjonen fokuserer på makt, trusler og anarki i dens tolkning av konseptet om sikkerhet. Innenfor skolen av sikkerhetsstudier begynte en på 1980-tallet å se begrensningene ved en slik stats-sentrert teori. Sikkerhetsstudiene opplevde en identitetskrise da den bipolare verdensorden som hadde vært en vesentlig og tilsynelatende naturlig del av det internasjonale systemet, ble oppløst i 1989 (Huysmans, 2006, s. 16). Det var spesielt begrensningene i forklaringskraften til militær sikkerhet som syntes løsrevet fra de faktiske truslene som nå eksisterte.
Fokuset på sikkerhet ble derfor utvidet til sikkerhet for mennesker, enten som individer eller kollektivt (Buzan, 1993, s. 2; Wæver, 1995, s. 47). Individers sikkerhet kan påvirkes på en rekke områder, for eksempel gjennom økonomisk velferd, miljøhensyn, kulturell identitet og politiske rettigheter. Utfordringen med å inkorporere en slik tilnærming til sikkerhet er hvordan en skal begrense rammene for hva som skal anses som sikkerhetsspørsmål. Som et alternativ utviklet Johan Galtung og Jan Øberg et sikkerhetsbegrep basert på fire sett av positive mål relatert til menneskers behov, nemlig: overlevelse, utvikling, frihet og identitet (Galtung, 1980; Øberg, 1983, s. 214–215). Dette er et verdiorientert rammeverk som etablerer et moralsk alternativ opp mot en realpolitisk tradisjon. Likevel er Galtung og Øbergs sikkerhetsbegrep senere kritisert for å gå for dypt inn på individnivå og dermed forlate den overordnede sikkerhetsdebatten (Wæver, 1995, s. 48). Sikkerhet på individnivå vil ofte dreie seg om trusler i det offentlige rom, og dermed handle om samfunnsmessig sikkerhet.
Wæver utviklet på 1990-tallet et konstruktivistisk konsept om samfunnsmessig sikkerhet.
Ifølge Wæver (1995, s. 66) handler et samfunn om de ideer og sosiale praksiser som forener visse individer til å utgjøre en sosial gruppe. Et samfunn dreier seg altså om identitet, selvoppfatning av et fellesskap og de individene som identifiserer seg selv som medlemmer av dette fellesskapet (Wæver, 1995, s. 67). Et samfunn er på samme måte som en nasjonalstat innrettet mot overlevelse. Der nasjonalstaten fokuserer på trusler mot statens suverenitet, vil et samfunn heller fokusere på gruppeidentitet og selvoppfatningen av et fellesskap.17 Wæver (1995) definerer samfunnsmessig sikkerhet som samfunnets evne til å vedvare i sin essensielle karakter under endrede forhold. Mer konkret dreier det seg om situasjoner hvor samfunnet oppfatter en trussel mot ens identitet, hvor frykten ligger i at et samfunn som mister sin identitet ikke lenger vil kunne bestå (Wæver, 1995, s. 67). Hvilke grupper som utgjør et slikt samfunn empirisk vil variere over tid og sted, men for dagens europeiske stater er det naturlig å anse nasjonen som en slik enhet (Buzan mfl., 1998, s. 119–120). Sikkerhet er i denne forstand en ontologisk nødvendighet som en stats identitet avhenger av. Beskyttelse av nasjonen, altså identiteten, mot en ekstern ”annerledeshet” er derfor nært koblet til avgrensningen mot intern ”annerledeshet”. Campell uttrykker det slik:
17 I sitt bidrag understreker Wæver relevansen av konseptet om samfunnsmessig sikkerhet for samfunn som ikke omsluttes av en nasjonalstat. Likevel har teorien blitt utviklet med basis i en nasjonalstat. Videre er det spesielt samfunn innenfor nasjonalstater som er sensitive for grenseoverskridende migrasjon. Det vil derfor være fruktbart å bruke dette konseptet i norsk kontekst da det eksisterer en viss avgrenset kjerne innenfor samfunnet.
