TittelUndertittelSerietittelNy tjenestepensjon i kommunal sektor?

(1)

Tittel

Undertittel

Serietittel Ny tjenestepensjon i kommunal sektor?

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

www.fafo.no

Fafo-rapport 2017:10 ISBN 978-82-324-0367-7 ISSN 0801-6143

Bestillingsnr. 20618

Geir Veland, Jon M. Hippe, Pål Lillevold, Dag Svege og Hans Gunnar Vøien

Omlegging fra en brutto tjenestepensjonsordning til en påslagsmodell vil endre innretningen av offentlig tjenestepensjon grunnleggende. I denne rapporten analyseres kjønns- og

likestillingseffekter ved omlegging til en påslagsmodell. Det gjøres ved å studere endringer i yrkeskarrieren til lærere, sykepleiere og ansatte i kommunesektoren for øvrig. Dernest beregnes pensjonsnivåer ved ulike uttaksaldre for disse tre gruppene, både for kvinner og menn.

Analysen viser at mange vil komme godt ut ved 67 år, også kvinner, ved omlegging til en påslagsmodell. En mulighet for å komme dårligere ut oppstår imidlertid ved forutsetning om pensjonsuttak ved 62 år og ved særaldersgrense på 65 år. Dette gjelder både menn og kvinner. I den grad kvinner i større grad enn menn vil ønske å gå av tidlig, kan det gi en særlig kjønnforskjell.

Selv om mange vil komme bedre ut av en omlegging, er det likevel et spørsmål hvordan man vil forholde seg til at en liten gruppe kommer dårligere ut. Denne utfordringen gjelder ikke bare kvinner i offentlig sektor, den gjelder også mennene.

Ny tjenestepensjon i kommunal sektor?

En analyse av kjønns- og likestillingseffekter

ved overgang til en påslagsmodell

(2)

(3)

Geir Veland, Jon M. Hippe, Pål Lillevold, Dag Svege og Hans Gunnar Vøien

Ny tjenestepensjon i kommunal sektor?

En analyse av kjønns- og likestillingseffekter ved overgang til en påslagsmodell

Fafo-rapport 2017:10

(4)

ISBN 978-82-324-0367-7 ISSN 2387-6859

(5)

Innhold

Forord ... 5

Sammendrag ... 6

English abstract ... 18

1 Innledning... 19

1.1 To nye påslagsmodeller i offentlig sektor ... 19

1.2 Rapportens oppbygging ... 21

2 Perspektiv, data og metode ... 22

2.1 Likestillings- og kjønnsperspektiv ... 22

2.2 Datagrunnlag ... 24

2.3 Metodeløsning ... 25

3 Påslagsmodell og dagens offentlige tjenestepensjon i et kjønnsperspektiv ... 31

3.1 Innledning ... 31

3.2 Hovedtrekk ved bruttomodellen og påslagsmodellen ... 31

3.3 Pensjonsmodellene i et kjønns- og likestillingsperspektiv ... 35

3.4 Hvordan kan vi analysere likestillings- og kjønnsdimensjonen? ... 40

4 Kommunal sektor: menns og kvinners yrkeskarrierer over tid ... 41

4.2 Litt om tallstørrelser ... 44

4.3 Estimerte opptjeningstider ved gjeldende pensjonsalder ... 44

4.4 Opptjeningstid ved at alle jobber til 67 (65) år ... 53

4.5 Inntektsutvikling ... 54

4.6 Tidligpensjonering ... 56

5 Pensjonsvirkninger av ny påslagsmodell for kvinner og menn – noen forklaringer ... 57

5.2 Noen presiseringer ... 58

5.3 Forklaring av figurer ... 58

6 Pensjonsberegninger for lærere ... 60

6.1 Pensjonsnivå av estimert opptjeningstid ... 60

6.2 Pensjonsnivå når alle jobber til 67 år og 65 år ... 67

(6)

7 Pensjonsberegning for sykepleiere ... 72

7.1 Pensjonsnivåer ved estimert tjenestetid ... 72

7.2 Pensjonsnivå når alle jobber til 67 år og til 65 år ... 78

8 Fellesordningen (kommunesektoren for øvrig) ... 81

8.1 Pensjonsnivåer ved estimert tjenestetid ... 81

8.2 Pensjonsnivå når alle jobber til 67 år og 65 år ... 86

9 Pensjonsnivå: Kjønnsfordeling i bunn og illustrasjoner av pensjonsdrivere ... 90

9.1 Pensjonsnivåer i bunn av fordelingen ... 90

9.2 Illustrasjon av pensjonsdriverne ... 92

10 Konklusjon ... 97

10.1 Kjønnsperspektivet ... 98

Referanser ... 100

Vedlegg 1 Livsvarig totalpensjon evaluert ved 70 år ... 102

(7)

Forord

Pensjonskontoret utlyste et forskningsprosjekt for å analysere kvinners yrkesdeltakelse og kjønns- og likestillingsperspektivet ved overgang til en påslagsmodell for tjenestepensjon i kommunesektoren. Fafo og aktuarfirmaet Lillevold & Partners vant oppdraget, og denne rapporten er sluttleveransen fra arbeidet. Som utgangspunkt for analysen har vi benyttet Arbeids- og sosialdepartementets (ASD) rapport fra desember 2015. Her be- skrives en såkalt påslagsmodell for offentlig tjenestepensjon sammen med en AFP- ordning som har trekk fra AFP i privat sektor. Dette er ikke nødvendigvis det som til slutt vil bli den faktiske løsningen, men det er et nyttig utgangspunkt for å gjøre analyser. For å sammenligne med dagens ordning har vi benyttet oss av nåværende pensjons- regelverk for de årskull der det er relevant, og antatt hvordan en fortsatt brutto ytelsesbasert tjenestepensjonsordning og AFP vil kunne se ut for yngre årskull. Det er ikke et avklart regelverk for en bruttoordning med ny folketrygd for yngre årskull. Vi sammenligner derfor med en tenkt framtidig situasjon.

Vi har valgt å analysere virkningene av en full overgang til en ny modell. Dette gjør vi for å få fram systemeffekten av et skifte av modell, det vil si hvordan systemet prinsipielt fungerer når det er fullt implementert. I realiteten vil det bli overgangsordninger som reduserer eller tar bort noen av virkningene, særlig for de eldre årskullene. Analysen er derfor ikke et forsøk på å estimere presist hvilken pensjon like årskull vil få, men å analysere en tenkt full overgang til en ny påslagsmodell i et kjønnsperspektiv.

Pensjonsreglene i seg selv forskjellsbehandler ikke menn og kvinner. Men ulike yrkesliv for menn og kvinner kan gi forskjellig pensjon. Vi analyserer derfor resultatet av regelverkets møte med ulike yrkeskarrierer i form av pensjonsutbetalinger i ny ordning sammenlignet med gammel ordning. Dermed er det gammel ordning som definerer utgangspunktet for analysen. Man kan ha ulike syn på om de gamle reglene er gode. Be- regningene som vises her av kjønnsvariasjoner, er ikke et fasitsvar, men må gjøres til gjenstand for en normativ eller politisk vurdering av ønskelige kjennetegn ved gammel og ny ordning. Og selv om kvinner i gjennomsnitt kommer bedre eller dårligere ut enn menn, kan det være mange som vil legge vekt på at mindre grupper vinner eller taper.

Dette er med andre ord ikke en problemstilling som gir grunnlag for enkle konklusjoner som utvetydig kan besvares med ja eller nei for alle som påvirkes av en omlegging. Am- bisjonen i denne rapporten er å bidra med et empirisk grunnlag for denne drøftingen og de vurderinger partene må gjøre.

En særskilt takk til KLP og SPK for tilgang til data. Det er helt avgjørende for at vi har kunnet gjøre denne analysen. Takk til Pensjonskontoret for nyttige innspill og for- ståelse for at disse analysene ble både komplisert og mer omfattende enn først tenkt.

Oslo, mai 2017

Geir Veland, Jon M. Hippe, Pål Lillevold, Dag Svege og Hans Gunnar Vøien

(8)

Sammendrag

Fafo og Aktuarfirmaet Lillevold & Partners har analysert kvinners yrkesdeltakelse og kjønns- og likestillingsperspektivet ved overgang til en påslagsmodell for tjenestepensjon og ny AFP i kommunesektoren. Utgangspunktet for analysen har vært Arbeids- og So- sialdepartementets (ASD) rapport fra desember 2015.

I vår rapport beregner vi for et utvalg av årskull samlede pensjonsytelser, og vi analyserer om kvinner kommer bedre eller dårligere ut i en eventuell ny påslagsmodell og ny AFP enn de ytelser som en videreføring av dagens bruttomodell og AFP ville gitt. Vi beregner også om det blir større eller mindre forskjell mellom menns og kvinners pensjon.

Påslagsmodellen representerer en grunnleggende endring i innretningen av offentlig tjenestepensjon, fra krav om 30 års opptjening ved 67 år for fulle pensjonsrettigheter, til årlig opptjening frikoblet fra folketrygden. I tillegg vil en omlegging bety at man går bort fra sluttlønnsprinsippet og over til et gjennomsnittsprinsipp, med årlig opptjening av en pensjonsrett.

De forskjeller som kan oppstå mellom kvinner og menn i overgangen til en ny på- slagsmodell, kan knyttes til hvordan reglene for beregning av pensjon slår ut for menns og kvinners ulike inntekts- og opptjeningsforhold. Den enkeltes tilpasning i arbeidslivet i løpet av yrkeskarrieren vil variere både mellom kvinner og menn og innenfor begge kjønn. Utslagene ved å gå fra en bruttomodell til en påslagsmodell kan derfor være mange og avhengig av variasjoner i yrkeskarrierer.

Kapittel 2 Perspektiv, data og metode

Som hovedregel er det ingen direkte forskjellsbehandling som sådan mellom kvinner og menn i det eksisterende regelverket, og det er heller ingen grunn til å tro at det vil bli det i et nytt regelverk. Reglene for likepensjon, det vil si krav om like livslange utbetalinger for menn og kvinner, spiller en særlig viktig rolle i regelverket. Dette innebærer i utgangspunktet ulik premie for menn og kvinner ved at det er større innbetalinger, alt annet konstant, for kvinner enn for menn for å sikre like livslange utbetalinger. For å unngå at kvinner framstår som dyrere enn menn i arbeidsmarkedet, utjevnes dette med gjennomsnittspremier i dagens ordning. Det gjøres for eksempel i KLPs fellesordning. I et nytt system kan dette gjøres via de såkalte kjønnsnøytrale delingstallene som omfor- deler pensjonskapital ved overgangen til uttak av pensjon, og systemet med livslang kjønnsnøytral pensjon videreføres dermed.

Selv om regelverket er likt, eller anses for kjønnsnøytralt, kan et i utgangspunkt likt regelverk for menn og kvinner knyttet til opptjening, sluttlønn, deltid eller annet, i møte med systematisk forskjeller i menns og kvinners yrkesliv bidra til ulikheter i resultat, det

(9)

vil si i pensjonsulikheter. Analysene ser derfor på om endring i regelverk gir opphav til større eller mindre forskjeller mellom menns og kvinners pensjon, og også om kvinner isolert kommer dårligere eller bedre ut i en ny ordning. Vi leter med andre ord etter resultatene regelendringen skaper i menns og kvinners beregnede framtidige pensjon.

Vi har fått tilgang til data for tre grupper av arbeidstakere: fellesordningen i KLP, sykepleierordningen administrert av KLP og lærere i SPK, for årskullene 1953, 1963, 1973 og 1983. Disse dataene inneholder informasjon om historisk pensjonsopptjening for hvert enkelt individ i ordningene. Vi har bearbeidet disse dataene og estimert opptjeningstid ved gjeldende pensjonsalder for alle i de tre gruppene (67 år for lærere og i fellesordningen, og 65 år for sykepleiere), samt ved 62 år. Basert på estimert opptjeningstid ved pensjonsalder, beregnes samlet pensjon i prosent av sluttlønn for hvert enkelt individ i videreført gammel ordning og i ny påslagsmodell.

I pensjonsberegningene har vi valgt å sammenligne totalt pensjonsnivå for to alternativer. Det ene er å tenke seg en videreføring av dagens ytelsesbaserte brutto pensjonsordning, men i to varianter, og det andre er en omlegging til en påslagsmodell. Alternativet med en tenkt videreføring av ytelsesbasert brutto pensjonsordning tjener først og fremst som en referanseramme, siden det synes å være en omforent vurdering at det er lite realistisk at slik videreføring vil bli det endelige resultatet. Gjeldende regelverk for offentlig tjenestepensjon har uttømmende bestemmelser om beregning av alderspensjon ved eller etter fylte 67 år til og med, men heller ikke lenger enn, 2020. Med andre ord vil regelverket i sin nåværende struktur slutte å virke fra og med 2021. Vi må ta stilling både til prinsippene for hvordan yngre aldersgruppers tenkte pensjon skal levealderjusteres og til samordningsreglenes utforming i framtiden, herunder både samordningsfordel og deltidsfordel. Siden dette er både usikkert og kan være gjenstand for ulike synspunkter, har vi valgt å legge to måter å beregne en gammel offentlig tjenestepensjon (OfTP) på i framtiden til grunn: en konservativ og en mer radikal. I den konservative varianten legges det til grunn en videreføring av verdien av alle samordningsfordeler i dagens ordning (inkludert deltidsfordel og særtilleggsfordel) og en «snill» variant av levealdersjustering etter forholdstall (der det kun tas hensyn til pensjonisters økte og økende levetid). I den radikale varianten legges det til grunn en «streng» levealdersjustering ved bruk av delingstall (der det tas hensyn til både økt og økende overlevelse fram til pensjonsalder og pensjonisters økte og økende levetid), og at kun den generelle samordningsfordelen i dagens ordning (som gjelder alle) blir videreført.

Kapittel 3 Påslagsmodell og dagens offentlige tjenestepensjon i et kjønnsperspektiv

I dette kapitlet diskuteres kjennetegn ved en påslagsmodell sammenlignet med dagens bruttoordning, og vi konkretiserer hvilke elementer ved en påslagsmodell som kan bidra til å endre hvordan en pensjonsrettighet / beholdning bygges, og hvilken betydning disse har i ny modell for offentlig tjenestepensjon og i en sammenligning av dagens og ny pensjonsmodell, i et kjønns- og likestillingsperspektiv.

Dagens modell for offentlig tjenestepensjon stiller krav til tjenestetid (30 år) for fulle pensjonsytelser («brutto 66 prosent inkludert faktisk alderspensjon fra folketrygden»). I

(10)

påslagsmodellen stilles det ingen slike krav. Pensjonsopptjeningen følger et alleårsprin- sipp i påslagsmodellen, hvor det tjenes opp pensjon årlig basert på opptjeningssats og egen inntekt. Påslagsmodellen er dermed en nettomodell, hvor all tjenestepensjon beregnes uavhengig av pensjonen i folketrygden og kommer som et påslag til folketrygden.

Bruttoordningen har en særegenhet i den forstand at det er lønnen helt på tampen av yrkeskarrieren som legges til grunn i beregningen av tjenestepensjonen (sluttlønnsprin- sippet, hvor det også hører med at tidligere lønn som eventuelt har vært høyere enn på pensjoneringstidspunktet, tas hensyn til), mens påslagsmodellen er en ordning på be- holdningsform ved at det bygges opp årlige kapital- eller pensjonsbeholdninger som legges sammen på uttakstidspunktet og blir fordelt på gjenstående forventet levetid.

Dagens bruttomodell kompenserer fullt ut for manglende opptjening av folketrygd mellom 7,1 G og 12 G. Dette betyr at bruttomodellen isolert sett har stor betydning for de som har høy inntekt opp mot 12 G. Inntektsnivået til en person vil dermed ha betydning i spørsmålet om hvem som vil ha fordeler av en overgang fra dagens bruttomodell til ny påslagsmodell (når man måler virkningen som pensjon i prosent av sluttlønn).

Mens pensjonsnivået i prosent av sluttlønn vil være den samme for alle (gitt full opptjening), vil pensjonsnivået i en påslagsmodell variere i betydelig grad. Det vil være en rekke faktorer som vil avgjøre hvor denne pensjonsprosenten vil ligge, og i praksis vil det være like mange pensjonsnivåer som det er individer i pensjonsordningen.

Om kvinner vinner eller taper ved en overgang til en påslagsmodell, og om kvinner vil komme bedre eller dårligere ut relativt til menn, vil dermed være avhengig av en rekke faktorer knyttet til yrkeskarrierene. Generelt kan vi si at vinnerne ved en overgang vil bli de som har lange yrkeskarrierer og lang opptjeningstid (eller tar ut pensjon sent), har lav til middels inntekt og en flat lønnsutvikling. Taperne kan vi si blir de som har korte yrkeskarrierer og kort opptjeningstid (eller tar ut pensjon tidlig), samt de som har korte yrkeskarrierer med høy sluttlønn. I kapitlet viser vi typeeksempler med ulike yrkeskarrierer for å vise hvordan det slår ut i ny modell sammenlignet med dagens ordning.

I et kjønns- og likestillingsperspektiv reiser en overgang fra dagens bruttoordning til ny påslagsmodell dermed to viktige spørsmål. For det første hvordan yrkeskarrierene har utviklet seg over tid for kvinner og menn (mellom utvalgte årskull), og for det andre hva pensjonsvirkningene av ny påslagsmodell sammenlignet med dagens bruttoordning vil bli, for kvinner over tid og for kvinner sammenlignet med menn (kjønnsperspekti- vet).

Kapittel 4 Kommunal sektor: Menns og kvinners yrkeskarriere over tid Dette kapitlet handler i hovedsak om tjenestetider, eller lengden på yrkeskarrieren om man vil, i kommunal tjenestepensjon. Vi har estimert tjenestetider (og senere pensjonsytelser) for tre grupper: sykepleiere (i KLP), som har særaldersgrense på 65 år, lærere (i SPK) og øvrige ansatte i kommunesektoren (i fellesordningen i KLP).

Vi har valgt ut fire årskull som vi skal estimere tjenestetider (opptjeningstider) for:

1953, 1963, 1973 og 1983. Årskullene representerer både eldre og yngre arbeidstakere, samt aldersgrupper som er i den midtre delen av yrkeskarrieren. Vi har estimert tjenestetider for – og sett om det er forskjeller mellom – kvinner og menn for de ulike årskulle-

(11)

ne og om det er endringer i medlemstiden (yrkeskarrierene) til kvinner og menn over tid, og om forskjellene mellom kjønnene øker eller avtar.

Vi har beregnet median opptjeningstid (dvs. den opptjeningstiden som deler alle i to like store deler: halvparten har lavere opptjeningstid og halvparten har høyere opptjeningstid) for både kvinner og menn. I 1953-kullet er median opptjeningstid 31 år ved 65 år. For begge kjønn estimeres opptjeningstiden til å øke for de påfølgende årskullene, og for 1983 er det anslått en samlet opptjeningstid på vel 36 år for kvinner og vel 33 år for menn. Mellom eldste og yngste årskull øker med andre ord estimert opptjeningstid med henholdsvis vel fem år for kvinner og knappe to år for menn. Det er få mannlige sykepleiere i alle årskullene, og særlig i de to eldste årskullene, noe som betyr at en sammenligning mellom kjønn ikke kan konkluderes.

Det er store variasjoner innenfor alle årskullene blant sykepleierne. Noen har lang opptjeningstid, mens andre har kort opptjeningstid. 64 prosent av alle sykepleierne er beregnet å få en opptjeningstid ved 65 år på 30 år eller mer, noe over 16 prosent vil ha en samlet opptjeningstid på 40 år eller mer, og 36 prosent av sykepleierne vil ha en antatt opptjeningstid som er lavere enn 30 år. Det er en forskjell i estimert opptjeningstid mellom sykepleiere i heltidsstillinger og sykepleiere i deltidsstillinger, og opptjeningstiden er stort sett kortere jo lavere stillingsprosenten er.

Når det gjelder lærerne, som har pensjonsalder 67 år, er median opptjeningstid for kvinner i 1953-kullet estimert til nesten 35 år, mens den er estimert til nesten 37 år for menn. Opptjeningstiden for kvinner født i 1963 blir vel 32 år, det vil si nesten tre år lavere enn 1953-kullet. Reduksjonen for menn er enda større, fra knappe 37 år til nesten 32 år. Opptjeningstiden øker igjen for både 1973-kullet og 1983-kullet, for begge kjønn.

For 1983-kullet estimeres samlet opptjeningstid i SPK ved 67 år til nesten 38 år for kvinner og knappe 35 år for menn. Tallene kan indikere at menn i større grad enn kvinner midlertidig har andre jobber i løpet av yrkeskarrieren.

Også for lærerne er det betydelige variasjoner rundt medianen. 65 prosent av alle læ- rerne har en estimert opptjeningstid ved 67 år på 30 år eller mer. Hver fjerde har 40 år eller høyere opptjeningstid ved 67 år, og 35 prosent har under 30 år. Det er svært få kvinnelige lærere som jobber i stillinger under 50 prosent. Gjennomsnittet er på 92–94 prosent for alle årskullene. Det er svært få menn som har en stillingsprosent under 75 prosent. Ni av ti har en stillingsprosent som er 90 prosent eller høyere. Vi finner ingen systematisk sammenheng mellom opptjeningstid og stillingsstørrelser.

For kommunesektoren for øvrig (fellesordningen) finner vi at median opptjeningstid for kvinner i 1953-kullet er vel 36 år, og for menn nesten tre år høyere ved 67 år. Opp- tjeningstiden er relativt stabil mellom årskullene for menn, og noe økende for kvinner.

Kvinner har, bortsett fra 1953-kullet, litt høyere estimert opptjeningstid ved 67 år enn menn. Som for lærerne har omtrent en fjerdedel av fellesordningens medlemmer en estimert opptjeningstid ved 67 år på 40 år eller mer. Her er også andelen med 30 år eller mer på 65 prosent. En noe høyere andel enn for sykepleiere har en estimert opptjeningstid som er under 20 år.

Omfanget av deltidsstillinger er langt mer omfattende i kommunal sektor enn for læ- rere og sykepleiere. Kun hver femte kvinne i 1953-kullet har en heltidsstilling, og andelen er tilsvarende for 1983-kullet og noe lavere for (og særlig) 1963- og 1973-kullet. I

(12)

overkant av fire av ti kvinner har en gjennomsnittlig stillingsprosent på 90 prosent eller mer (høyest for 1953-kullet og lavest for 1983-kullet). Mellom sju og åtte av alle menn har en gjennomsnittlig stillingsprosent på 90 prosent eller mer, høyest for 1953- og 1973-kullet (henholdsvis 79 prosent og 75 prosent) og lavest for 1983-kullet (vel halvparten). Den høye andelen deltid også for menn for de yngste årskullene, kan forklares med at mange unge starter sine yrkeskarrierer med deltidsjobb.

Opptjeningstiden for kvinner i heltidsstillinger er vel 40 år for 1953-kullet og noe lavere for de andre årskullene. Gjennomgående er opptjeningstiden høyere for kvinner i heltidsstillinger enn kvinner i deltidsstillinger. Også for menn er opptjeningstiden for heltidsstillinger høyere for heltids- enn for deltidsstillinger.

Kapittel 5 Pensjonvirkninger av ny påslagsmodell for kvinner og menn – noen forklaringer

I dette kapitlet redegjør vi for hva pensjonsberegningene går ut på, samt forklarer noen begreper og de figurene som presenteres i de påfølgende kapitlene – lærerne i kapittel 6, sykepleierne i kapittel 7 og fellesordningen i kapittel 8. Dette gjøres for å skape en for- ståelse for hvordan beregningene gjøres og hvordan beregningsresultatene skal forstås, før vi presenterer de faktiske beregningene.

Vi skal beregne samlet pensjon i prosent av sluttlønn for de to variantene av videre- ført brutto tjenestepensjonsordning og ny påslagsmodell med basis i en opptjeningssats på 5 prosent av inntekt (pluss ny AFP). Vi øker også opptjeningssatsen og ser på virkningen av dette.

Kapittel 6 Pensjonsberegninger for lærere

Vi har først beregnet samlet pensjonsnivå i prosent av sluttlønn med opptjeningssats 5 prosent. Vi starter beregningene med en forutsetning om uttak ved 67 år. Beregningene viser først og fremst at levealdersjustering driver pensjonsnivåene nedover når uttaksal- deren er konstant. Dette gjelder alle, også alle kvinner i de ulike årskullene. Dernest, og ikke overraskende, ser vi at den mildere modellen for samordning (der verdien av alle samordningsfordeler videreføres) gir mindre fall. Det mest slående for kvinner er imidlertid at de i «snitt» (median) kommer bedre ut i påslagsmodellen. Vi ser også at fallet er noe lavere enn i de to gamle modellene for yngre årskull med estimert fullt uttak ved 67 år. Den lange opptjeningstiden har her en stor betydning. Videre skjer det relativt lite med forskjellene mellom menn og kvinner ved overgangen til ny modell. Forskjellen mellom kvinner og menn i totalpensjon reduseres for både 1963-kullet, 1973-kullet og særlig 1983-kullet, det vil si kvinnene i disse årskullene øker det forspranget de ville hatt i en videreført gammel bruttoordning. For 1953-kullet er forskjellene små.

Det er betydelig forskjell mellom en videreført gammel bruttoordning levealdersjustert med forholdstall og en videreført ordning levealdersjustert med delingstall. Forskjellen utgjør for de tre yngste årskullene ca. 4 prosentpoeng

Kvinner kommer bedre ut enn menn for årskullene 1973 og 1983, og særlig 1983- kullet, mens menn kommer noe bedre ut for 1953- og 1963-kullet, når vi beregner total-

(13)

pensjonen i prosent av sluttlønn i ny påslagsmodell pluss ny AFP. Hovedinntrykket er at hverken median eller spredningen (forskjellene) viser et klart kjønnsmønster.

På mediannivå finner vi dermed at påslagsmodellen med en opptjeningssats på 5 prosent pluss ny AFP er bedre enn begge variantene med videreført gammel bruttoordning ved uttak 67 år. Forskjellen mellom kjønnene er ganske små på mediannivå. For dem med de aller laveste nivåene kommer kvinner noe dårligere ut enn menn, men dette gjelder ikke for 1983-kullet.

Hvis vi øker opptjeningssatsen fra 5 prosent til 6 prosent, kan vi si generelt at en øk- ning i opptjeningssatsen på 1 prosentpoeng fører til økt samlet pensjon i påslagsmodel- len med om lag 1–2 prosentpoeng på medianen. På medianen framstår påslagsmodellen (inkludert ny AFP) som bedre enn videreført gammel bruttoordning både med 5 prosent og særlig 6 prosent påslag for lærerne.

Vi har også beregnet samlet pensjon gitt at pensjonsuttaket skjer ved 62 år. Dette er en spesiell sammenligning, da man viser nivået ved 62 år i en førtidspensjon (dagens AFP-ordning som ikke er levealdersjustert) med en livslang ytelse fra påslagsmodellen som er levealdersjustert. Det er selvsagt interessant kunnskap, men det bør i denne sammenligningen i tillegg tas hensyn til at pensjonsnivået for eksempel ved 70 år etter fullt uttak ved 62 år vil være et annet. Derfor beregnes også dette.

Median pensjonsnivå er betydelig lavere i påslagsmodellen enn en videreført AFP- modell. Forskjellen mellom gammel AFP og påslag 5 prosent og ny AFP øker naturlig nok jo yngre årskullene er, på grunn av levealdersjusteringen. Mens denne forskjellen er på 6 prosentpoeng for 1953-kullet, er den 9–10 prosentpoeng for 1983-kullet.

Kvinnene kommer noe bedre ut enn menn i gammel AFP for det eldste og det yngste årskullet, og omtrent likt for 1963-kullet. I påslagsmodellen har kvinner marginalt lavere totalpensjon enn menn for de to eldste årskullene, likt for 1973-kullet og en del høyere for 1983-kullet. Hovedinntrykket er ikke først og fremst økende kjønnsforskjel- ler ved en avvikling av en (folketrygdberegnet) AFP ved 62 år. I et kjønnsperspektiv må man likevel tillegge i en slik vurdering at om kvinner vil være mer tilbøyelige til å benytte seg av muligheten til å gå av ved 62 år i årene framover, så vil det her være snakk om en kjønnsspesifikk dimensjon ved en eventuell omlegging. Ved å øke opptjeningssatsen til 6 prosent, reduseres forskjellen mellom videreført gammel AFP og ny påslagsmodell noe, men forskjellen er fortsatt markert. Dette indikerer dermed at opptjeningssatsen i påslagsmodellen må være svært høy for at uttak ved 62 år skal gi en like god pensjon som dagens AFP-ordning gir.

Vi viser livsvarig totalpensjon ved 70 år, gitt at opptjeningen stopper og uttak skjer ved 62 år. Dette innebærer at vi «framskriver» totalpensjonen fra denne alder og beregner hva livsvarig totalpensjonen vil bli ved 70 år. Pensjonene vil etter uttak ved 62 år underreguleres sammenlignet med alminnelig lønnsvekst. Denne underreguleringen vil være større i ny ordning enn i videreført gammel bruttoordning, siden vi antar at uttak av folketrygd og tjenestepensjon skjer ved 67 år i gammel ordning. Dermed vil det være åtte år med underregulering ved uttak ved 62 år i ny ordning, mot tre års underregulering i gammel ordning (fra 67 år). Våre beregninger viser at videreført gammel bruttoordning fortsatt er betydelig bedre enn påslagsmodellen når pensjonen tas ut ved 62 år, og da særlig den milde varianten med bruk av forholdstall og alle samordningsfordeler

(14)

videreført. Når vi evaluerer totalpensjonen ved 70 år, ser vi at forskjellen er særlig stor mellom videreført gammel bruttomodell og påslagsmodellen for 1953-kullet, sammenlignet med forskjellen i totalpensjonen med uttak ved 62 år. Den relative forskjellen mellom den «harde» varianten av videreført bruttoordning og påslagsmodellen reduseres noe med yngre årskull. Det er små forskjeller mellom kvinner og menn.

Samlet viser våre tall for lærerne at påslagsmodellen for det første gir sterke insenti- ver til ikke å ta ut pensjon tidlig, og for det andre at påslagsmodellen først når opp mot videreført gammel bruttoordning ved 67 år når opptjeningsprosenten er 5 prosent. I noen tilfeller vil 6 prosent påslag gi lik eller høyere totalpensjon i ny modell ved 65 år, når vi ser på totalpensjonen evaluert ved 70 år.

Kapittel 7 Pensjonsberegning for sykepleiere

Sykepleiere har særaldersgrense på 65 år. Ved denne alder vil tjenestepensjonen ikke være levealdersjustert og tilsvare brutto 66 prosent av sluttlønn ved full opptjening. Det- te betyr at en særaldersgrense på 65 år og ikke levealdersjustering av bruttopensjonen vil gi en høy ytelse i gammel modell sammenlignet med gammel modell ved 67 år, hvor bruttonivået vil bli levealdersjustert.

Pensjonsberegningene på mediannivå, med en opptjeningssats på 5 prosent i ny på- slagsmodell pluss ny AFP, viser for sykepleierne for det første at resultatene blir grunnleggende forskjellig fra dem vi fant for lærerne, så lenge man forutsetter at en ikke levealdersjustert tjenestepensjonsberegnet ytelse ved 65 år blir videreført, sammenlignet med en ny levealdersjustert påslagsmodell. Man ser rett og slett effekten av å innføre levealdersjustering. For det andre kommer kvinner betydelig dårligere ut i ny påslagsmodell med opptjeningssats på 5 prosent, sammenlignet med en videreført gammel bruttoordning med tjenestepensjonsberegnet ikke-levealdersjustert AFP ved 65 år. For det tredje, hvis man sammenligner kvinner og menn, ser vi at nedgangen i pensjonsnivå er noe større for menn. Forskjellen mellom kvinner og menn i samlet pensjonsnivå er omtrent den samme i gammel ordning som i påslagsmodellen for 1963-kullet, og kvinnene har et forsprang på menn. For 1973-kullet vil menns forsprang i gammel ordning ikke bare være utlignet, men kvinnene vil få noe høyere median pensjonsnivå enn menn ved 65 år. For 1983-kullet er totalpensjonen lik for kvinner og menn etter gammel ordning, mens kvinner får litt over 1 prosentpoeng høyere samlet pensjon enn menn i påslags- modellen. Ser vi på variasjonen i pensjonsnivå for kvinnelige sykepleiere, er den høyere i påslagsmodellen enn i en videreført gammel bruttoordning. Det vil være flere som vil ha et lavere pensjonsnivå i påslagsmodellen enn i dagens modell for de to yngste årskullene, og det er færre som vil ha et pensjonsnivå over medianen.

Når vi sammenligner pensjonsnivå i påslagsmodellen med nivået i videreført dagens bruttoordning, kan det være interessant å merke seg at spredningen er stor for kvinner.

Det vil med andre ord si at variasjonene blant sykepleiere er store. I realiteten vil en overgang til en påslagsmodell med 5–6 prosent påslag ha en klar kjønnseffekt, siden nesten alle sykepleiere er kvinner, og ny ordning er betydelig dårligere enn videreført gammel ordning (men som ikke er levealdersjustert).

(15)

I påslagsmodellen øker totalpensjonen med vel 1,5 prosentpoeng på medianen når opptjeningssatsen økes fra 5 prosent til 6 prosent. Opptjeningssatsen må imidlertid økes betydelig mer for at kvinner og menn skal komme opp mot totalpensjonen i gammel ordning, og høyere og høyere jo yngre årskullene er.

Dersom en sykepleier oppfyller 85-årsregelen, kan han eller hun gå av med samme pensjonsnivå tre år tidligere, det vil si ved 62 år. Det er ikke alle sykepleiere som vil opp- fylle 85-årsregelen i dagens ordning ved 62 år. Vi har derfor hatt som utgangspunkt å vise pensjonsnivå ved videreført gammel AFP-ordning ved 62 år. Median pensjonsnivå også for sykepleiere er betydelig lavere i påslagsmodellen med 5 prosent opptjeningssats og ny AFP, enn en videreført gammel AFP-modell. Nedgangen er betydelig for alle års- kullene, men blir lavere jo yngre årskullene er. Som for lærerne må det til en svært høy opptjeningssats for at en skal komme like godt ut i ny som i gammel videreført AFP- ordning. Forskjellen blir enda sterkere for de som kan gå av med 66 prosent av sluttlønn i pensjon ved 62 år dersom 85-årsregelen oppfylles. Livsvarig totalpensjon evaluert ved 70 år, gitt uttak ved 62 år, er gjennomgående betydelig høyere enn ny påslagsmodell med 5 prosent opptjeningssats.

Kapittel 8 Fellesordningen (kommunesektoren for øvrig)

Pensjonsberegningene på mediannivå for fellesordningen viser for det første at alle kommer dårligere ut på grunn av levealdersjustering. Men, nedgangen er minst i på- slagsmodellen. For det andre at kvinner kommer i alle aldersgruppene bedre ut i ny på- slagsmodell med opptjeningssats på 5 prosent sammenlignet med en videreført gammel bruttoordning. Effekten er størst for de yngste årskullene. For det tredje at kvinnene også kommer bedre ut relativt til menn, både i en sammenligning med en videreført gammel bruttoordning med levealdersjustering med forholdstall og alle samordningsfordeler videreført, og en videreført bruttoordning med levealdersjustering med delingstall og kun generell samordningsfordel som er lik for alle.

Totalpensjon i gammel ordning med ulike justeringsmodeller har betydning for hvor sterk neddriften i pensjon blir. Som for lærerne er forskjellen mellom en videreført bruttoordning med bruk av forholdstall og alle samordningsfordeler, betydelig bedre enn en videreført ordning med bruk av delingstall og kun generell samordningsfordel, men det er ikke slik at kvinner påvirkes sterkere av dette enn menn i våre beregninger, tvert om for de yngste årskullene.

Rundt 80 prosent av årskullet fra 1963 og framover kommer bedre ut med ny på- slagsmodell med 5 prosent påslag og ny AFP både for menn og kvinner. Vi finner også at kvinner kommer noe bedre ut enn menn, og at spredningen er relativt lik mellom kjønnene.

Totalpensjonen i påslagsmodellen øker for de fleste med omtrent 2 prosentpoeng på medianen når opptjeningssatsen øker fra 5 prosent til 6 prosent. Påslagsmodellen blir rett og slett enda bedre sammenlignet med videreført gammel bruttoordning, og kvinner kommer relativt sett bedre ut i påslagsmodellen enn i gammel ordning, bortsett fra 1983-kullet.

(16)

Median pensjonsnivå er også her betydelig lavere i påslagsmodellen enn en videreført AFP-modell ved uttak 62 år. Forskjellen er lavest for 1953-kullet og høyest for begge kjønn for de to yngste årskullene, samt menn i 1963-kullet (en nedgang på 8–10 prosentpoeng). For de tre yngste årskullene øker kvinnene forspranget noe sammenlignet med menn fra gammel til ny ordning. Målt etter totalpensjon i prosent av sluttlønn, så kommer kvinner bedre ut enn menn i ny modell for alle årskullene, og særlig for 1963- kullet, hvor totalpensjonen for kvinner er 5 prosentpoeng høyere enn menns. Etter gammel AFP kommer særlig kvinner i 1953-kullet bedre ut enn menn. For de andre årskullene ligger kvinnene 1–2 prosentpoeng over menn.

Totalpensjonen evaluert ved 70 år, gitt uttak ved 62 år, viser det samme som for læ- rere og sykepleiere, det vil si at også den livsvarige totalpensjonen evaluert ved 70 år er betydelig høyere i videreført gammel bruttoordning, og da særlig den milde varianten (bruk av forholdstall og alle samordningsfordeler).

Kapittel 9 Pensjonsnivå: Kjønnsfordeling i bunn og illustrasjoner av pensjonsdrivere

Analysene i de foregående kapitlene viste at det er stor variasjon rundt mediannivået.

Dette innebærer at selv om grupper som helhet i gjennomsnitt kommer bedre ut, vil det fortsatt være mindre grupper som kommer dårligere ut i ny påslagsmodell sammenlignet med videreført bruttoordning. I dette kapitlet ser vi nærmere på fordelingen i bunnen av fordelingen, det vil si de som har de laveste pensjonsnivåene, og hvordan disse kommer ut i de to variantene av videreført gammel bruttoordning og ny påslagsmodell med 5 prosent opptjeningssats (inkludert ny AFP). Vi bruker 67 år som pensjonsalder for fellesordningen og for lærere, og 65 år for sykepleiere.

Vi stiller først dette spørsmålet: for de 10 prosentene av kvinner som har det laveste pensjonsnivået, hva er totalpensjonen i prosent av sluttlønn og hvor mange prosent av mennene har det samme pensjonsnivået? Et funn for fellesordningen er da at kvinner relativt til menn kommer bedre ut i påslagsmodellen ved at det er en større andel menn med de laveste pensjonsnivåene enn kvinner. Dette ser vi ved at andelen menn som har det samme pensjonsnivået (eller lavere) som de 10 prosentene av kvinnene med det laveste pensjonsnivået, er høyere.

For lærerne finner vi her mindre forskjeller mellom kvinner og menn. Det er en lavere andel menn som har det laveste pensjonsnivået enn de 10 prosentene av kvinnene med de laveste pensjonsnivåene i 1963-kullet. For de andre årskullene er andelen menn noe høyere for de to variantene av videreført bruttoordning, bortsett fra 1983-kullet, der forskjellen er større. Når det gjelder påslagsmodellen er andelene omtrent like, men menn kommer relativt sett noe bedre ut i påslagsmodellen enn med videreført bruttoordning.

Siden det er så få mannlige sykepleiere, skal vi ikke sammenligne mellom kjønn her.

Generelt gjelder det at de laveste pensjonsnivåene faller med årskullene. For fellesordningen faller pensjonsnivået (her for kvinner) med 14 prosentpoeng (videreført mildere variant av bruttomodellen), 16 prosentpoeng (den harde videreførte bruttomodellen) og 11 prosentpoeng (påslag 5 prosent). For lærerne faller nivået med henholdsvis 13 pro-

(17)

sentpoeng, 15 prosentpoeng og 13 prosentpoeng. For sykepleierne er reduksjonen naturlig nok langt mer beskjeden, siden OfTP ikke er levealdersjustert ved 65 år.

I kapittel 9 viser vi også isolerte effekter av viktige pensjonsdrivere. Disse driverne er opptjeningstid, stillingsprosent, sluttlønn versus gjennomsnittslønn og sluttlønnsnivået i seg selv. Et viktig funn er at kvinner – som i størst grad jobber deltid – vil komme dårli- gere ut i påslagsmodellen fordi de jobber deltid, enn i videreført bruttoordning.

Kapittel 10 Konklusjon

Virkningen av en overgang til en ny offentlig tjenestepensjon er komplisert å analysere fordi det er mange tekniske detaljer, det er uklart hvordan en tenkt videreføring av en gammel ordning ville blitt, usikkert hvordan overgangsordninger vil bli utformet, virkninger avhenger av uttaksalder, det er forskjeller i effekt mellom aldersgrupper samtidig som yrkeskarrierer og inntektsforhold endres over tid.

Et hovedfunn i vår analyse er at man ved en forutsetning om 67 års avgangsalder, ser at en påslagsmodell vil kunne gi like mye eller mer i pensjon for svært mange. Man må huske at begge ordninger er levealdersjustert, og at pensjonsnivåene går ned for yngre årskull både i gammel og ny modell.

På den andre siden er pensjonsnivåene i offentlig tjenestepensjon gode ved lavere uttaksalder for mange, ved 62 års avgang med AFP eller ved 65 års avgang på særalders- grense. Anledningen til uttak av pensjon ved 62 år og 65 år i dagens modell, blant annet uten levealdersjustering, er attraktiv for en rekke personer, særlig i eldre årskull. Det ligger dermed et systemproblem i overgangen fra en god førtidspensjonsordning til en alleårsbasert nøytral og levealdersjustert ordning. Et spørsmål som er nært beslektet med denne problemstillingen er retten til særaldersgrenser, som blant annet sykepleierne har.

En overgang for dem med særaldersgrenser og for de som legger stor vekt på å kunne gå av tidlig, er vanskelig uten at noen faktisk kommer dårligere ut. Økes satsene i på- slagsmodellen til 6 prosent, er det fortsatt lavere nivå for mange ved 62 års uttak, mens nivåene på senere uttak stiger sterkt i forhold til den nåværende ordningen.

Selv om store grupper kommer bedre ut, og man i gjennomsnitt kommer like godt eller bedre ut, vil det fortsatt være noen som taper i pensjonsnivå ved en overgang. Det skyldes at det ikke lenger er et felles pensjonsmål for alle, men en lik sparing i prosent av lønn. Dette er en utfordring når ordningen skal endres. Problemet med for lav pen- sjonsdekning kan lettes med høyere påslagssatser og omfattende overgangsordninger. På den andre siden vil da noen kunne komme svært godt ut av slike løsninger. Det følger av den nye modellens utforming.

Et annen viktig konklusjon er at yrkeskarrierene ser ut til å bli lengre for yngre årskull og at det dermed er flere som kommer bedre ut av en overgang til en påslagsmodell. I tillegg er et viktig poeng at yngre årskull vil kunne ha behov for sterkere pensjonsopp- bygging ved å jobbe lenger. Med levealdersjustering faller pensjonsnivået for gitt pensjonsalder, og yngre årskull vil i større grad være avhengig av å jobbe mer for å få en akseptabel pensjon. Dermed er det også et generasjonselement i vurderingen av overgangen.

(18)

I sammenligningen av gammel og ny ordning i et kjønnsperspektiv er den første konklusjonen at likepensjon og kjønnsnøytralitet videreføres fra en gammel til en ny ordning.

Hvis alternativet hadde vært en ren innskuddsordning, som i privat sektor, ville derimot dette poenget vært viktig, fordi det da vil være en betydelig kjønnsforskjell i utbetalt pensjon.

Den andre konklusjon i analysen av disse tre gruppene av kvinner, er at ved forutsetning om høyere uttaksalder (67 år) er det gjennomgående bildet at kvinner ikke kommer dårligere ut over tid i en påslagsordning enn i dagens ordning. Sammenligningen avhenger av hvordan dagens ordning tenkes videreført, men kjønnsperspektivet endres ikke av det.

En tredje konklusjon er at vi heller ikke sammenlignet med menns beregnede pensjoner ser en tendens til at en omlegging vil medføre at kvinner kommer dårligere ut over tid enn menn ved uttaksalder 67 år eller høyere. Årsaken til dette er dels en økning i opptjeningstid blant kvinner, at inntektsutviklingen gjennom livet i disse gruppene er relativt lik blant kvinner og menn. I tillegg kommer at ulike effekter ved overgang fra gammel til ny ordning jevner hverandre ut i et kjønnsperspektiv.

Konklusjonene over bygger på det man kan kalle en gjennomsnittsbetraktning, hvor det synes klart at et til dels ganske stort flertall av kvinner kommer bedre ut og at forskjellen i snitt mellom menn og kvinner ikke øker. Likevel skal man være klar over at noen kommer dårligere ut. Typisk vil så mye som 80 prosent komme bedre ut ved en omlegging. Men, hva med de 20 prosentene som kommer dårligere ut?

En fjerde konklusjon er at det i et kjønnsperspektiv ser ut til å være noe større spredning blant kvinner enn blant menn. Dette bildet er imidlertid ikke helt gjennomgå- ende, og dermed finner vi ikke i våre analyser av de 10 prosentene som kommer dårlige- re ut at det er en overvekt av kvinner i denne gruppa. Dette er kanskje det mest overraskende funnet i våre analyser, og skyldes at vi sammenligner menn og kvinner der de begge er enten lærer, sykepleier eller kommuneansatt for øvrig.

En femte, og særlig viktig, konklusjon fra denne analysen er at bildet av at mange kvinner og menn kommer godt ut, endres når man sammenligner med AFP-uttak ved 62 år og særaldersgrenser for sykepleierne. Ved tidlig uttak endres bildet av gevinst ved overgang. Dette kan regnes på flere måter, men konklusjonen blir likevel at særalders- grensen og tidlig uttak er en særskilt utfordring. Våre beregninger viser at denne problemstillingen gjelder både kvinner og menn. Det skyldes at vi beregner hva som skjer hvis alle menn og kvinner går av ved 62 år eller 65 år. I den grad kvinner i større grad enn menn i framtiden vil være mer tilbøyelige til å gå av tidlig, vil det være en kjønnseffekt av overgangen til en ny påslagsmodell. Så langt har flere kvinner enn menn i disse gruppene gått av tidlig. Vi har ikke data til å fastslå hvordan dette vil utvikle seg over tid. Det kan også være flere kvinner som vil legge økende vekt på å kunne jobbe lenger med god pensjonsuttelling.

Påslagsmodellen presser imidlertid fram en diskusjon om pensjonssystemet i større grad skal stimulere de som vil og kan jobbe lenger med hensyn til pensjon, eller om det fortsatt skal være innebygget kompensatoriske virkninger av andre typer yrkeskarrierer.

Analysene tyder på at kvinners yrkeskarrierer i de gruppene som er analysert her, er i endring, og at dermed relativt flere yngre kvinner vil ønske å hente ut en effekt av å job-

(19)

be lenger. Det vil si at betydningen av den gevinsten som ligger i det nåværende systemet knyttet til å gå av tidlig, kan vurderes ulikt blant kvinner i ulike aldersgrupper.

Samlet kan man si at et kjønnsperspektiv på en omlegging av pensjonssystemet for offentlig ansatte er betinget av en rekke forutsetninger om hvilke aldersgrupper man snakker om, og, ikke minst, av hva man forventer om deres ønske om mulighet for tidlig avgang fra arbeidslivet. Kjønnsdimensjonen er i stor grad å finne her. I tillegg er den store utfordringen å finne i spørsmålet om hvordan man vil forholde seg til at selv om svært mange kvinner kommer bedre ut, er det fortsatt noen som taper. Denne utfordringen er imidlertid ikke forbeholdt bare kvinner i offentlig sektor, den deles med mennene.

(20)

English abstract

Changing from a define benefit to a new occupational pension plan based on yearly accrual, will fundamentally change the pension system in public sector. In this report we analyze gender equality and equality effects that such a change can lead to. This is done by studying the career length of teachers, nurses and other employees in the municipal sectors. We estimate pension levels at different ages of pension withdrawal for these three occupational groups, and for men and women respectively.

The analysis shows that many public sector employees will be better off retiring at the age of 67, also women, under the new system based on yearly accrual. Retiring at the age of 62 and 65 will increase the risk of being worse off financially after retirement for those who have a lower pension age. This applies to both women and men under the new system. If women to a greater extent than men have a desire to retire early, this may create a gender difference in pension payouts.

Even if many will be better off financially after changing the pension system, it is still a question of how to treat the small groups of employees that will be worse off. This challenge applies not only to women but also to men in the public sector.

(21)

1 Innledning

Denne rapporten analyserer kjønns- og likestillingsperspektivet i en eventuell ny på- slagsmodell for tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor. Det gjøres ved å studere endringer i kvinners og menns yrkesdeltakelse og inntektsutvikling og ved å se disse opp mot kjennetegn ved en ny pensjonsmodell. Dernest vil vi sammenligne de beregnede pensjonsytelsene den enkelte kvinne og mann vil få ved en videreføring av dagens bruttoordning, med den uttelling de samme personene vil få i en ny ordning. Vi sammenligner også for utvalgte årskull av offentlig ansatte for å analysere om kvinner kommer bedre eller dårligere ut enn tidligere etter hvert som deres yrkeskarrierer og inntektsforhold endrer seg, og om det blir større eller mindre forskjell mellom menns og kvinners pensjon. Dette analyseres for ulike aldere for uttak av pensjon – fra 62 år til 67 år.

Utgangspunktet for rapporten er en politisk ambisjon om at offentlig tjenestepensjon og offentlig AFP skal legges om. Spørsmålet om omlegging er nært knyttet til pensjonsreformen og innføringen av en ny folketrygd. Opprinnelig var det regjeringens ambisjon å tilpasse de offentlig ansattes pensjonsforhold til ny folketrygd i 2009 da det ble ført forhandlinger om dette. Partene ble imidlertid ikke enige om en slik full omlegging, og tjenestepensjonen ble videreført som en brutto ytelsesordning, nå riktignok med levealdersjustering. Den offentlige AFP-ordningen som en ren førtidspensjon (fra 62-65- 67 år) ble også videreført. Det har lenge vært klart at det vil komme en ny prosess, og sannsynligvis nye forhandlinger, om en videre tilpasning av offentlig tjenestepensjon og AFP til ny folketrygd. Dette henger også sammen med et ønske om å sikre likere pen- sjonsvilkår og innretning av ordningene i offentlig og privat sektor.

Den andre endringsprosessen er nå i gang, og det er etablert en arbeidsgruppe som jobber med grunnlaget for en slik omlegging. I den forbindelse, og nærmest som en start på det som vil bli en lang prosess som ender opp med forhandlinger og/eller senere lovvedtak, la en arbeidsgruppe i Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) i desember 2015 fram en utredning om en ny pensjonsløsning for ansatte i offentlig sektor. Utred- ningen inneholder ikke konkrete forslag til utforming av ny pensjonsmodell, men beskriver, som det heter i rapporten, bare «[…] et mulighetsrom som ny ordning kan utformes innenfor». Utredningen gjennomgår to modeller for ny ordning: en hybridlignende ordning etter mønster av tjenestepensjonsloven fra 2014 og en påslagsmodell.

1.1 To nye påslagsmodeller i offentlig sektor

Departementets rapport legger til grunn at ny modell for offentlig tjenestepensjon skal bygge på en påslagsmodell, og at ny offentlig AFP skal utformes etter mønster fra AFP- ordningen i privat sektor. En ny modell innebærer en frikobling mellom tjenestepensjon

(22)

og folketrygd, og dermed en overgang fra en bruttoordning til en nettoordning. En ny AFP og en ny tjenestepensjon vil bli et rent påslag på folketrygden uten noen løfter eller garantier om et samlet pensjonsnivå. Det er rett og slett derfor det omtales som et på- slag, det vil si et tillegg til folketrygden, og det er egentlig snakk om to påslagsordninger, en for tjenestepensjon og en for AFP.

I privat sektor er dette allerede situasjonen for tjenestepensjonene. Tjenestepensjon er en uavhengig ytelse som kommer som et tillegg til alderspensjonen i folketrygden.

Det gjelder også privat AFP for de som har det. Privat AFP er en ren alderspensjonsordning som har klare likhetstrekk med ny folketrygd.

ASDs beskrivelse av en slik mulig påslagsmodell bygger, ikke overraskende, på de samme hovedprinsippene som i folketrygden og i privat AFP. Privat AFP ble i forbindelse med pensjonsreformen i 2008 lagt om fra en førtidspensjonsordning (62–66 år) til en generell alderspensjonsordning som utgjør et påslag på folketrygden.

Ønsket om å legge om offentlig tjenestepensjon er en politisk ambisjon om å fullføre pensjonsreformen og dermed få like(re) systemer både i offentlig og i privat sektor og på tvers av folketrygd, AFP og tjenestepensjon. Påslagsmodellen så vel som en ny offentlig AFP som ASD beskriver den, er derfor bygget på årlig opptjening (alleårsopptjening) og fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år med tilnærmet fri kombinasjon av arbeid og pensjon uten avkorting.

Påslagsmodellen representerer uten tvil en grunnleggende endring i innretningen av offentlig tjenestepensjon, fra krav om 30 års opptjening ved 67 år for fulle pensjonsrettigheter til årlig opptjening frikoblet fra folketrygden. I tillegg vil en slik omlegging med- føre at man går bort fra bruk av sluttlønn som utgangspunkt for beregning av pensjonsytelsen og over til et gjennomsnittsprinsipp.

Påslagsmodellen er kjønnsnøytral i den forstand at også denne modellen har kjønns- nøytrale opptjeningssatser med like livslange utbetalinger for menn og kvinner ved bruk av kjønnsnøytrale delingstall som i folketrygden. Dette representerer dermed ingen forskjell sammenlignet med dagens bruttoordning. Kjernen i problemstillingen er derfor møtet mellom eventuelle systematiske kjønnsforskjeller i yrkes- og inntekstkarrierer og en ny påslagsmodell, det vil si hvordan nye prinsipper for utmåling av pensjon blir på- virket av kjønnsmessige karriereforskjeller slik at kvinner eller menn kommer systematisk bedre eller dårligere ut målt i pensjonsytelse. De forskjeller som kan oppstå mellom kvinner og menn i overgangen til en ny modell, knyttes dermed til hvordan reglene for beregning av pensjon slår ut for menns og kvinners ulike inntekts- og opptjeningsforhold. Den enkeltes tilpasning i arbeidslivet i løpet av yrkeskarrieren vil variere både mellom kvinner og menn og innenfor hvert kjønn. Noen har lange yrkeskarrierer, andre har korte. Noen jobber i hel stilling i hele yrkeskarrieren, mens andre jobber deltid (av ulike grunner – både frivillige og ufrivillige), og en del veksler mellom jobb i offentlig og privat sektor og så videre. Utslagene ved å gå fra en bruttomodell til en påslagsmodell kan derfor være svært mange avhengig av variasjoner i yrkeskarrierer. Framskrivninger av opptjeningsår i folketrygden (som en indikator for yrkeskarrierelengde) som er gjort av Arbeids- og velferdsdirektoratet og SSB for ulike årskull i forbindelse med departementets utredning, viser de betydelige variasjonene som finnes (ASD 2015).

(23)

1.2 Rapportens oppbygging

I denne rapporten gjøres det en prinsipiell drøfting av hvilke kjennetegn ved en på- slagsmodell som vil kunne ha betydning for pensjonsnivået i et kjønnsperspektiv, og det gjøres en analyse av endringer i kvinners yrkeskarrierer samt en analyse av hvordan på- slagsmodellen vil slå ut pensjonsmessig for kvinner og menn sammenlignet med en vi- dereføring av dagens bruttoordning. I kapittel 2 drøftes perspektiver, metode og data. I kapittel 3 diskuteres hvilke kjennetegn som vil være avgjørende ved en påslagsmodell sammenlignet med dagens bruttoordning, sett i et kjønns- og likestillingsperspektiv.

Denne drøftingen vil være av prinsipiell karakter og inkludere en konkretisering av hvilke elementer ved en ny modell som kan bidra til å endre hvordan en pensjonsrettighet/beholdning bygges opp for henholdsvis menn og kvinner i de to modellene.

I kapittel 4 gjøres det en analyse av hvordan yrkeskarrierene har utviklet seg over tid for kvinner og menn, det vil si mellom de utvalgte årskullene. Analysen vil legge særlig vekt på endringer i tjenestetid, men også omfanget av deltidsstillinger og avbrudd i yrkeskarrieren.

I kapittel 5 gjør vi noen innledende presiseringer og forklaringer som utgangspunkt for analysen av de pensjonsmessige virkningene av ny påslagsmodell sammenlignet med dagens bruttoordning for de samme årskullene. Deretter analyseres dette nærmere, i et kjønns- og likestillingsperspektiv for lærere (kapittel 6), sykepleiere (kapittel 7) og for fellesordningen i kommunesektoren (kapittel 8). I disse kapitlene er problemstillingen hvordan en ny påslagsmodell og ny AFP-ordning vil slå ut for de ulike årskullene, og finner vi noen mønstre når det gjelder hvordan kvinner kommer ut i ny modell? Er det forskjeller mellom ulike uttaksaldere fra 62 år til 67 år? Vi sammenligner samlet pensjon i prosent av sluttlønn, hvor opptjeningssatsene i påslagsmodellen er 5 prosent og 6 prosent av inntekt (med tilleggssats for inntekter over 7,1 G), og vi sammenligner pen- sjonsnivåene med en tenkt videreført bruttoordning i offentlig sektor, men der alderspensjon fra folketrygden beregnes etter gjeldende regler fra 2011. I kapittel 9 ser vi nærmere på variasjonene i ny påslagsmodell, og problemstillingen er her hva som kjen- netegner de som kommer henholdsvis dårligst og best ut. I det avsluttende kapittel 10 oppsummerer vi konklusjonene fra analysene.

(24)

2 Perspektiv, data og metode

Utformingen av offentlig tjenestepensjon er svært komplisert med omfattende regler for beregning av ytelser og samordning av disse med folketrygden, levealdersjustering, egne garantiordninger for visse årskull med videre. Det er derfor viktig å være presis på hvilke forutsetninger og antakelser som ligger til grunn for beregningene. I tillegg er det ikke nødvendigvis åpenbart hva et kjønns- og likestillingsperspektiv er. Vi skal derfor i dette kapitlet først diskutere hva et kjønnsperspektiv på endringer av pensjonsordning kan innebære, dernest hva som er datagrunnlaget for våre analyser, og til sist det metodiske grunnlaget for analysene.

2.1 Likestillings- og kjønnsperspektiv

Et ønske om et likestillings- og kjønnsperspektiv på analysene er oppdragsgivers utgangspunkt for dette prosjektet. Vi vil derfor diskutere hvordan vi har valgt å tilnærme oss en slik analyse av likestillings- og kjønnseffekter i pensjonssammenheng.

Et utgangspunkt kan være å skille mellom likebehandling og resultatlikhet. Som allerede pekt på er det som hovedregel ingen direkte forskjellbehandling mellom kvinner og menn i det eksisterende regelverket, og det er heller ingen grunn til å tro at det vil bli det i et nytt regelverk. Det vil si at overgangen til et regelverk bygget på påslagsprinsipper i seg selv ikke er en grunnleggende endring i et likebehandlingsperspektiv. Men en regule- ring kan sies å være særlig viktig i et kjønnsperspektiv fordi den direkte berører prinsippene for pensjonsutbetaling for menn og kvinner. Dette gjelder reglene for likepensjon, det vil si krav om like livslange utbetalinger for menn og kvinner. Det innebærer i utgangspunktet ulik premie for menn og kvinner ved at det er større innbetalinger, alt annet konstant, for kvinner enn for menn for å sikre like livslange utbetalinger. For å unngå at kvinner framstår som dyrere enn menn i arbeidsmarkedet, utjevnes dette med gjennomsnittspremier i dagens ordning, det gjøres for eksempel i KLPs fellesordning. I et nytt system kan dette gjøres via de såkalte kjønnsnøytrale delingstallene som omfor- deler pensjonskapital ved overgangen til uttak av pensjon. Denne håndteringen av høye- re kostnader for kvinner på grunn av lengre forventet gjennomsnittlig levealder omtales ofte som likepensjon eller kjønnsnøytralitet.

Betydningen av kjønnsnøytral håndtering vises tydeligst hvis man sammenligner med en tradisjonell innskuddsordning i privat sektor hvor det betales like mye i sparing for menn og kvinner, og hvor utbetalingsperioden er fram til 77 år. Med like store pensjonsbeholdninger ved uttak av pensjon vil en kvinne ha en lengre forventet uttaksalder og dermed (i prinsippet) mindre pensjon per år / lengre periode uten pensjon. Likepen-

(25)

sjonsprinsippet i offentlig tjenestepensjon kan i et samfunnsvitenskapelig perspektiv ses som en ulikebehandling for å oppnå resultatlikhet.

Det sentrale i denne diskusjonen er imidlertid å peke på at ved en overgang til en på- slagsmodell videreføres dette elementet i regelverket slik at man kan si at regelverksend- ringen isolert sett er nøytral i et kjønnsperspektiv ved at den viderefører premiebereg- ning/finansiering for menn og kvinner. Eller sagt på en annen måte: En regelverksendring som ville gitt en betydelig svekkelse av kvinners opptjening, foretas ikke. I en rekke tidligere offentlige virksomheter som før hadde offentlig tjenestepensjon (OfTP), har man derimot gått over til innskuddspensjon de senere årene og dermed forlatt en merfinansiering for kvinner.

Selv om regelverket er likt, eller anses for kjønnsnøytralt, kan et i utgangspunktet likt regelverk for menn og kvinner knyttet til opptjening, sluttlønn, deltid eller annet, i møte med systematiske forskjeller i menns og kvinners yrkesliv bidra til ulikheter i resultat. I samfunnsvitenskapen omtales dette som et spørsmål om resultatlikhet ved at et formelt likt regelverk kan gi ulikheter mellom menn og kvinner i pensjon fordi de har systematisk ulike inntekts- og yrkeskarrierer. I et likebehandlingsperspektiv vil ikke resultatet i seg selv være avgjørende, hovedmålet er der lik behandling. Perspektivet finner man igjen i jussens skille mellom direkte og indirekte diskriminering. I indirekte diskriminering kan nøytrale bestemmelser medføre at kvinner kommer dårligere ut enn menn uten at dette er gitt saklig eller lovlig grunn. I denne diskusjonen er vårt poeng ikke å gå inn i noen juridisk diskusjon om diskriminering, men utelukkende å begrunne at det er relevant å studere om kvinner som gruppe systematisk kommer endret ut av en omlegging, eller om kvinner for eksempel er overrepresentert i grupper som kommer dårligere ut.

I analysen skal vi dermed gå et skritt videre fra likebehandlingsspørsmålet og se på om endring i regelverk gir opphav til større eller mindre forskjeller mellom menns og kvinners pensjon, og også om kvinner isolert kommer dårligere ut i en ny ordning. Det gjør vi ved å sammenligne kvinners og menns pensjon i prosent av tidligere inntekt, om dette forholdet endres fra det gamle til det nye systemet, og om kvinners pensjon over tid utvikler seg svakere enn den ellers ville gjort. Vi tar så å si et resultatperspektiv på kjønnsperspektivet i form av avstand mellom menns og kvinners posisjon når vi beregner kvinners framtidige pensjoner.

Oppsummert kan man se likestilling mellom menn og kvinner ut fra et formalper- spektiv og et resultatperspektiv. Formelt videreføres den kjønnsspesifikke reguleringen om likepensjon i det nye regelverket. De andre regelendringene er ikke direkte knyttet til menn eller kvinner som sådan, og vi leter der etter resultatene regelendringen skaper i menns og kvinners beregnede framtidige pensjon.

Dette høres i og for seg enkelt ut, men det inneholder noen prinsipielle valg fordi det gamle systemet definerer hva som er utgangpunktet eller referansepunktet for analysen.

Siden vi tar utgangspunkt i det gamle systemet, er det for eksempel pensjon beregnet i forhold til sluttlønn og ikke i forhold til gjennomsnittsinntekt over livet som blir måle- stokken. Videre har det gamle systemet noen særtrekk, ikke minst 30 års opptjeningstid, som dermed også fungerer som vårt utgangspunkt. Hvis kvinner har kortere opptjeningstid over tid, vil et nytt system bidra til økte forskjeller mellom kjønnene i våre analyser. Likevel kan man mene at overgangen rent prinsipielt er riktig ved at den gir insen-

(26)

tiver til at kvinner jobber lenger, snarere enn å kompensere for kortere yrkeskarrierer.

Man kan dermed si at de beregningene vi vil gjøre i denne rapporten, gir et kjønnsper- spektiv målt som endring i resultatlikhet og ikke et svar på om likestilling fremmes bedre eller dårligere i det nye systemet. Vi kan beregne pensjonsutslag mellom menn og kvinner (kjønnsperspektivet), det vil si om det sammenlignet med det nåværende systemet vil skapes større eller mindre forskjeller mellom menn og kvinner. I et likestillingsperspektiv må det gjøres en normativ eller politisk vurdering i tillegg, for eksempel: Selv om fjerning av en deltidsfordel i det gamle systemet kan gjøre at kjønnsforskjellene i pensjon øker, kan man av andre grunner argumentere for at den bør fjernes, og at man skal tjene opp like mye pensjon på alle inntektsnivåer (som når det er lik opptjening fra førs- te krone og time).

Denne analysen og vurderingene kompliseres ytterligere av to forhold. For det første er det store ulikheter mellom offentlig ansatte kvinner, og de vil dermed komme svært ulikt ut av en slik omlegging, slik at ulike virkninger kan slå hverandre ut. Dermed kan man komme i den situasjon at kvinner i gjennomsnitt ikke kommer vesentlig forskjellig ut enn før sett i forhold til menn. De kjønnsmessige virkningene blir så å si borte i gjennomsnittet fordi noen endringer er negative og noen er positive i et kjønnsperspektiv.

Mindre grupper av kvinner kan imidlertid komme systematisk dårligere ut, og vi vil derfor i analysen legge vekt på å analysere hele fordelingen eller spredningen i utfall. For det andre endrer kvinners yrkeskarrierer seg over tid, og dermed vil virkningene kunne bli ulike for forskjellige årskull av kvinner. Snarere enn én konklusjon for alle kvinner vil konklusjonen kunne være forskjellig avhengig av hvordan yrkesulikheter mellom kvinner og menn utvikler seg over tid.

Ut fra denne drøftingen kan man si at vi har valgt å legge vekt på et kjønnsperspektiv der vi analyserer resultatulikhet. Vi analyserer kvinners pensjonsutvikling i gammel og ny ordning ved ulike uttaksaldere, og vi sammenligner pensjonsnivåer i ny og gammel ordning for kvinner med menn i samme gruppe (for eksempel lærere). Vi gjør dette for ulike årskull for å ta hensyn til endringer i yrkesliv. Dermed legger vi forhåpentligvis også et grunnlag for en debatt om et likestillingsperspektiv på overgang til en påslagsmodell i forlengelsen av denne rapporten.

2.2 Datagrunnlag

Vi har data for tre grupper av individer: fellesordningen i KLP, sykepleierordningen, administrert av KLP, og lærere i Statens Pensjonskasse (SPK), for årskullene 1953, 1963, 1973 og 1983. Disse dataene inneholder informasjon om hvert enkelt individ i ordningene og inkluderer innmeldingsdato i tjenestepensjonsordningen, opptjeningstid per ok- tober 2016 for KLP og til og med 2015 for SPK (men der vi antar at de som var medlem i 2015, også er medlem i 2016), stillingsprosent og inntektsdata. Vi har bearbeidet disse dataene og estimert opptjeningstid ved gjeldende pensjonsalder for alle i de tre gruppene (67 år for lærere og i fellesordningen og 65 år for sykepleiere), samt ved 62 år.

Metodikken bak denne estimeringen av opptjeningstid er redegjort for i kapittel 4.1.

(27)

Basert på estimert opptjeningstid ved pensjonsalder beregnes samlet pensjon i prosent av sluttlønn for hvert enkelt individ i gammel ordning og i ny ordning. I tillegg beregner vi samlet pensjon der vi antar at alle jobber fram til 65 år og 67 år. Forskjellen i forhold til beregning med utgangspunkt i estimert opptjeningstid er også redegjort for i kapittel 4. Metoden i pensjonsberegningene er redegjort for i kapittel 2.3.

Vi mener det vil være rimelig å anta at de individuelle dataene for sykepleiere og lære- re gir (nær) en uttømmende karrierebeskrivelse, og legger dette til grunn i pensjonsberegningene. Konkret betyr dette at vi antar at estimerte opptjeningstider ved pensjonsalder gir et komplett bilde av karrierene til sykepleiere og lærere. Begrunnelsen for dette er det nærmere redegjort for i kapittel 4.1. For fellesordningen er våre data i utgangspunktet ufullstendige i den forstand at fellesordningen representerer alle ansatte i kommunesektoren utenom sykepleiere og lærere. «Problemet» med ufullstendighet i fellesordningen oppstår ved at kommunalt ansatte i langt større grad enn sykepleiere og lærere går inn og ut av ordninger i løpet av yrkeskarrieren (både innen offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor). Våre data inkluderer individer som er medlem i ordningen på dataoverdragelsestidspunktet, og deres opptjeningstid fra innmeldingsdato. Dermed vil våre data ikke ha med opptjeningstid i andre ordninger før innmeldingsdatoen (SPK, kommunale pensjonskasser eller i Oslo Pensjonsforsikring). Vi har valgt å løse dette ved å avgrense til kun å inkludere de som har første innmeldelse ved alder 28 år eller tidligere. Dette betyr at vi har utelatt personer som ble innmeldt ved alder 29 år eller senere.

2.3 Metodeløsning

I beregningene har vi valgt å sammenligne totalt pensjonsnivå for to alternativer.

• Det ene er å tenke seg en videreføring av OfTP som en ytelsesbasert brutto pensjonsordning, men i to varianter.

• Det andre er at OfTP blir lagt om til en påslagsmodell.

For påslagsmodellen tar analysen utgangspunkt i modellen som er beskrevet i en rapport fra Arbeids- og sosialdepartementet fra desember 2015 (ASD 2015). Som nevnt er dette ikke det endelige forslaget til, eller det som faktisk vil bli, en ny offentlig tjenestepensjon.

Modellen som er beskrevet av ASD, er imidlertid et godt utgangspunkt for å kunne beregne virkningene av en eventuell ny tjenestepensjon for offentlig ansatte.

Alternativet med en videreføring av ytelsesbasert brutto pensjonsordning tjener først og fremst som en referanseramme, siden det synes å være en omforent vurdering at det er lite realistisk at slik videreføring vil bli resultatet av de prosesser som nå er i gang. Å konkretisere denne hypotetiske videreføringen kompliseres vesentlig ved at også den løsningen forutsetter endringer i pensjonsregelverket, og det er ingen gitt å forskuttere hva disse regelendringene ville bestått i. Vi må ta stilling både til prinsippene for hvordan yngre aldersgruppers tenkte pensjon skal levealdersjusteres, og til samordningsreglenes utforming i framtiden, både samordningsfordel og deltidsfordel. Siden dette både

(28)

er usikkert og kan være gjenstand for ulike synspunkter, har vi valgt å legge to måter å beregne en gammel OfTP på i framtiden til grunn: en konservativ og en mer radikal.

Levealdersjustering i gammel OfTP

Gjeldende regelverk for offentlig tjenestepensjon har uttømmende bestemmelser om beregning av alderspensjon ved fylte eller etter fylte 67 år til og med 2020. Etter dette tidspunktet vil årskullene som kommer til som nye alderspensjonister ved eller etter fylte 67 år, få bestemt sin alderspensjon fra folketrygden dels ved gammel ytelsesbasert opptjeningsmodell og dels ved ny beholdningsbasert opptjeningsmodell. Lov om samordning er basert på og begrenset til alderspensjon fra folketrygden som i sin helhet er opp- tjent med gammel ytelsesbasert opptjeningsmodell. Med dette vil regelverket i sin nåværende struktur slutte å virke fra og med 2021.

Dette innebærer for det første at det må komme på plass nye regler som skal virke fra og med 2021. Fraværet av operative regler fra 2021 og senere betyr videre at gammel OfTP ikke er kjent på nåværende tidspunkt. I forventning om at regelverket som faktisk skal gjøres gjeldende fra og med 2021, vil være basert på en mer grunnleggende reform, vil gammel OfTP etter 2021 heller aldri bli en kjent størrelse.

Når man skal sammenligne OfTP lagt om til en påslagsmodell med videreføring av gammel OfTP, blir man følgelig henvist til å tenke seg til, eventuelt ha oppfatninger om, hvordan regelverket ville blitt hvis en videreføring likevel var blitt en realitet.

Beskrevet med et lavt presisjonsnivå synes det å være enighet om at pensjonsmodel- len ved en slik tenkt videreføring ville vært «ytelsesbasert 66 prosent brutto tillagt samordningsfordel, og levealdersjustert». Et sentralt forhold i presiseringen som da må foretas, er hva som skal legges i «levealdersjustert».

Levealdersjusteringen har som formål å kostnadsnøytralisere virkningen av økt og økende levetid: Kostnadsøkningen som følger av at alderspensjonen skal utbetales til flere og i flere år, motvirkes ved at den årlige pensjonsytelsen settes lavere enn den ellers ville vært. Slik folketrygdens levealdersjustering er bygget opp, er det her to ulike forhold som kan kostnadsnøytraliseres:

• Det første er effekten av at andelen i et årskull som lever til pensjonsalder, øker fra eldre til yngre årskull; «flere blir pensjonister».

• Det andre er effekten av at gjennomsnittlig levetid som pensjonist øker fra eldre til yngre årskull; «pensjonistene lever lenger».

I valget mellom de to alternativene anvendt på levealdersjustering av tenkt videreført OfTP er det etter vår vurdering ikke mulig å framheve det ene som objektivt sett riktige- re enn det andre. Snarere blir det spørsmål om å ta stilling til hva man mener ville blitt resultatet i en hypotetisk videreføring, og da basert på egne faglige og kanskje også pen- sjonspolitiske vurderinger. Etter vår vurdering kan det argumenteres saklig og faglig for begge alternativer.

For denne rapporten har vi valgt å behandle begge alternativer som mulige. Avgrens- ning til effekten av pensjonistenes økte og økende levetid er det alternativet hvor leveal-