Rett til å forhandle
Fafo-rapport 243 ISBN 82-7422-208-3
Rett til å forhandle ÅsmundArup Seip
Rett til å forhandle
En studie i statstjenestemennenes forhandlingsrett i Norge og Sverige 1910 – 1965
Åsmund Arup Seip
Doktoravhandling
Rundt 1910 ble kravet om forhandlingsrett reist av statstjenestemenn både i Norge og i Sverige. Inntil da var statstjenestemennenes lønn fastsatt av Stortinget og Riksdagen i det vi kan kalle et system med offentlig politisk lønnsfastsetting. I private arbeidsforhold fikk arbeiderne i økende grad forhandle om lønns- og arbeidsforhold, og slutte tariffavtaler med arbeidsgiverne. Skulle også statsansatte få rett til å forhandle med sin arbeidsgiver om lønn og andre arbeidsforhold?
Det gikk flere tiår før statstjenestemennene i Norge og i Sverige fikk formell rett til å forhandle med sin arbeidsgiver. Det gikk et halvt århundre før de fikk rett til å slutte tariffavtaler knyttet til sine lønns- og arbeidsvilkår i det vi kan kalle et avtalebasert lønnsfastsettingssystem. Hvorfor tok det så lang tid?
Denne avhandlingen behandler fremveksten av et forhandlingssystem for statstjenestemenn i perioden fra 1910 til rundt 1960 i Norge og til 1965 i Sverige. De to landene sammenliknes med sikte på å få frem særtrekk ved det enkelte lands utvikling. Tre problemstillinger står sentralt i fremstillingen.
Det første problemet er knyttet til formingen av statstjenestemennene som gruppe. Hvordan definerte tjenestemennene seg selv som gruppe, og hvordan ble de forsøkt definert og formet av andre? Her spiller
statstjenestemennenes organisering og interessehevding en stor rolle.
Det andre problemet er knyttet til den politiske maktendringen som fant sted da Stortinget og Riksdagen ga fra seg retten til å regulere
statstjenestemennenes lønninger, og regjeringen eller forvaltningen overtok ansvaret som statlig part i lønnsforhandlingene. Hvorfor ga Stortinget og Riksdagen i fra seg makten?
Det tredje og siste problemet er knyttet til den makt som
forhandlingssystemet ga organisasjonene. Ikke alle organisasjonene fikk plass rundt forhandlingsbordet. Hvem var det som fikk forhandle, og hvorfor nettopp disse organisasjonene?
Forskningsstiftelsen Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo
HTTP://www.fafo.no
Åsmund Arup Seip
Rett til å forhandle
En studie i statstjenestemennenes forhandlingsrett i Norge og Sverige 1910 – 1965
Doktoravhandling
Fafo-rapport 243
© Forskningsstiftelsen Fafo 1998 ISBN 82-7422-208-3
Trykk: Centraltrykkeriet A/S
Innhold
Forord ... 9
Innledning ... 11
Problemstilling ... 13
Forskningsfeltet og litteraturen ... 16
Metode og kildegrunnlag ... 24
1910 - 1918 ... 27
Kapittel 1 Forhandlingsrett på dagsordenen ... 29
Kravet om forhandlingsrett blir reist i Norge og Sverige ... 30
Internasjonale erfaringer ... 32
Den danske forhandlingsordningen ... 34
Hva innebar kravet om forhandlinger? ... 35
Statstjenestemenn, en gruppe i vekst ... 36
Staten som arbeidsgiver ... 37
Formell myndighet og lønnsfastsettelse ... 37
Statens tjenestemenn: Ansettelse og rettsstilling ... 39
En alternativ modell: Privat avtalerett, tariffavtaler og streikerett ... 43
Tjenestemennenes organisasjoner og politiske mål ... 48
Kapittel 2 En norsk tjenestemannslov med forhandlingsrett? ... 55
Bestillingsmændenes Forening i Kristiania ... 55
Forhandlingsrettens innhold: Solnørdal-komiteen og forarbeidene til tjenestemannsloven ... 56
Uttalelser fra departementer og embetsverk ... 60
Stortinget vedtar tjenestemannsloven ... 63
Den liberale veien ... 63
Lovens definisjon av en offentlig tjenestemann ... 66
Etableringene av tjenestemannsutvalg ... 70
Debatten i Stortinget: streik eller forhandling? ... 74
Kapittel 3 Forhandlingsretten drøftes i Sverige ... 77
Herr Winbergs motion ... 77
Hva skulle forhandlingsretten innebære? ... 79
Motstanden i svenske embetsverk ... 80
Riksdagen hevder sin myndighet ... 83
Hva var en statstjenestemann? ... 86
Kapittel 4 Første fase 1910-1918: Stridslinjene trekkes opp ... 89
Forskjeller mellom de to landene ... 90
Interesser og krav ... 90
Forvaltningsstrukturens betydning ... 91
Kampen om tjenestemennene ... 93
To syn på staten: Part og høyhetsrett ... 94
1918 - 1925 ... 97
Kapittel 5 Arbeidskonflikter blant tjenestemenn? ... 99
Streiker i staten ... 100
Ny komité utreder tjenestetvister ... 101
Forhandlingsretten ... 102
Streikerett og voldgift ... 106
Organisasjonenes syn ... 109
Opprettelsen av et lønnskontor i Finansdepartementet ... 112
Kapittel 6 Socialstyrelsen utreder i Sverige ... 113
Forslag til en forhandlingsordning ... 113
Embetsverk og organisasjoner: reaksjoner ... 118
Behandling av lønnsspørsmål i lönenämnder ... 121
Hva gjorde den sosialdemokratiske regjeringen? ... 123
Kapittel 7 Andre fase 1918-1925:
Staten og organisasjonene ... 125
Norge og Sverige: tjenestemennene som gruppe ... 126
Statlig styringsrett blir utfordret ... 129
Saksfeltet blir et stridsemne i Sverige ... 129
Voldgift og styringsrett ... 131
Skillelinjer i valg av strategi ... 134
1925 - 1940 ... 137
Kapittel 8 Forhandlingsrettens pris. Sparepolitikk og lønnsavtale i Norge ... 139
«Denne forsamling bøier sig kun for makten» ... 140
Sparepolitikk og lønnsreduksjon ... 140
Sparebevegelsen ... 141
Regjeringens forslag til lønnsreduksjon ... 143
Stortingets avgjørelse ... 147
Forhandling eller rettssak? ... 148
Tjenestemennene satt under press ... 151
Rettssaken ... 154
Stortingets reaksjoner ... 157
Forhandlinger ... 160
Forliket ... 163
Bondepartiet i regjering ... 167
Nye forhandlinger om lønnsreduksjon ... 168
Tjenestemennenes strategi ... 170
Forhandling og brudd ... 173
Lov om forhandlingsrett ... 176
Et statlig forhandlingsorgan ... 181
Opprettelsen av et lønnsdirektorat i Finansdepartementet i 1936 ... 181
Forhandlingssystem på dobbeltspor ... 182
Kapittel 9 Forhandlingsrett under sosialdemokratisk styre i Sverige ... 189
Organisasjonsutviklingen i mellomkrigstiden ... 190
Standpunkter og debatt 1929-1934 ... 192
Tre forslag i Riksdagen ... 193
Partisak eller yrkesinteresser? ... 202
Ny utredning med forslag til forhandlingsordning ... 206
Lovfesting av forhandlingsretten for privatansatte ... 207
Regjeringen foreslår forhandlingsrett for statstjenestemenn ... 210
Politisk eller administrativ forhandlingsmotpart? ... 215
Tvisteløsning ... 216
Nye holdninger ... 219
Sosialdemokratenes politikk i Sverige ... 222
Kapittel 10 Tredje fase 1925-1940: Et rettighetsbasert forhandlingssystem i Norge og Sverige ... 229
1940 - 1965 ... 233
Kapittel 11 Riksdagens abdikasjon i Sverige ... 235
Forhandlingspraksis i Sverige 1936 - 1945 ... 235
1948 års Förhandlingsrättskommitté ... 240
Kollektivavtaler, streik og Riksdagens myndighet ... 242
Organisasjonenes syn ... 245
Den konstitusjonelle dreiningen ... 251
Radikalisering og streikevilje ... 251
Konservative og liberale politikere ... 258
Socialdemokraterna og regjeringens politikk ... 262
Kapittel 12 Mot et avtalebasert forhandlingssystem i Sverige ... 267
Organisasjonene ... 267
Politisk press mot regjeringen ... 269
Ekbloms utredningsforsøk ... 271
Organisasjonenes syn ... 274
Veien mot en ny lov ... 278
Forhandlinger ... 278
Slottsbacksavtalet ... 282
Forfatningsutredning og grunnlovsendring ... 284
Synspunkter på lovforslaget ... 287
Riksdagsbehandling ... 291
Statens forhandlingsorgan ... 297
Sentralisering og organisasjonsmakt ... 302
Kapittel 13 Forhandlingssystem og aktører i Norge ... 305
Forhandlingspraksis i Norge 1937 - 1950 ... 305
Statens lønnskomité av 1946 og lønnsregulativet av 1948 ... 308
Statens forhandlingsorgan ... 315
Et eget Lønnsdepartement ... 316
Organisasjonene ... 317
Landsorganisasjonen ... 318
Akademikerne ... 321
Funksjonærgrupper ... 324
Kapittel 14 Utredning og streiker ... 327
Forhandlingslovkomiteen av 1951 ... 328
Små organisasjoner og store konflikter ... 331
Lærerstreiken i Oslo ... 332
Streik i NRK ... 339
Forhandlingssystem i krise ... 350
Kapittel 15 Etableringen av et nytt forhandlingssystem i Norge ... 355
Offentlig utredning i LOs skygge ... 355
Landsorganisasjonens mål og strategi ... 357
Tjenestetvistkomiteen av 1955: Oppnevning og arbeid ... 361
Tjenestetvistkomiteens innstilling ... 364
Tariffavtaler ... 364
Streikerett ... 366
Mekling og voldgift ... 367
Avgrensing av forhandlingsretten ... 369
Stortingets rolle ... 374
Organisasjonenes syn ... 375
Hovedsammenslutningene ... 375
Enkeltorganisasjoner; «...i sannhet et lite demokratisk system» ... 380
Mot en ny tjenestetvistlov ... 382
Professor Andersens syn ... 384
Organisasjonenes støtte ... 388
Regjeringens forslag til ny lov ... 390
Forhandlingsrett ... 390
Mekling og voldgift ... 391
Streik og lockout ... 393
Staten som part og Stortingets stilling ... 395
Stortingsbehandling ... 397
Juristene om konstitusjonen ... 398
Enigheten... og uenigheten ... 400
Kapittel 16 Fjerde fase 1940-1965: Kampen om makten ... 405
Tariffavtalesystemet i Norge og Sverige ... 405
Habilitetsproblemet ... 409
Statens nye ansikt ... 412
Avslutning ... 415
Kapittel 17 Fra offentlig politikk til tariffavtale ... 417
Fire faser ... 417
Strukturelle endringer ... 419
Gjensyn med Tobissons forklaringer ... 420
Det sosial problemet: formingen av tjenestemennene som sosial gruppe ... 423
Organisasjonsstrukturens betydning ... 423
Kampen om de sosiale gruppene ... 426
Det konstitusjonelle problemet: medbestemmelse versus høyhets- rett ... 431
Kampen for medbestemmelse ... 431
Emnet for forhandlinger – deltakerdemokrati og valgdemokrati møtes 433 Grunnlaget for høyhetsretten svekkes ... 436
Kampen om staten ... 437
Det politiske problemet: medbestemmelse og organisasjonsmakt ... 441
Mot en korporativ stat? ... 441
Vedlegg 1 Biografiske opplysninger ... 449
Vedlegg 2 Lover og utredninger ... 459
Vedlegg 3 Kilder ... 461
Litteraturliste ... 475
Forord
Denne avhandlingen er blitt til mens jeg var ansatt som stipendiat ved Historisk institutt, Universitetet i Oslo. Jeg takker Det historisk-filosofiske fakultet for denne muligheten, og instituttet for en hyggelig arbeidsplass gjennom flere år.
Mange har lest hele eller deler av manuskriptet og gitt kommentarer. En takk til Edgeir Benum, Historisk institutt, Klas Åmark og hans seminar ved Historiska institutionen, Stockholms Universitet, Rolf Torstendal, Alf Johansson, Henning Jakhelln og Jan Messel. De som ikke er nevnt, er ikke glemt. En takk til Fafo for hjelp til å ferdigstille og publisere avhandlingen, til Gunstein Bakke for korrektur- lesing og til Fafos publikasjonsavdeling for arbeidet med manuskriptet.
Arbeidet har tatt tid, og i perioder gitt en arbeidsbyrde som også har belastet andre. En stor takk til Agnes og Jens for utholdenhet og støtte.
Oslo, mai 1997 Åsmund Arup Seip
Innledning
Helt siden 1814 har spørsmålet om statsansattes lønninger skapt debatt. «Slikt Hus har jeg endnu aldrig hørt i Thinget», skrev en stortingsrepresentant etter at Stortin- get våren 1821 hadde debattert statens gasje- og pensjonsvesen.1 Mange så at sta- ten var en spesiell arbeidsgiver. En lensmann fra Nerstrand i Ryfylke2 hadde fått spørsmål om hvordan han, som selv var lønnet av staten, kunne sitte på Stortinget og fastsette egen og andres lønn og inntekt. Kanskje følte han en smule forlegen- het, for han la spørsmålet frem for sine medrepresentanter på Stortinget.3 Stortings- president Falsen viste til det åpenbare i politikken: Som stortingsmenn hadde de alle interesser. «[Saasom] Thinget bestod dels af Borgere og Bønder, dels af Embeds- mænd, saa kunde alle Thingets Medlemmer ansees som Parter eller interesserede i Sagen.»4
Episoden viser oss to ting. For det første var Stortinget et viktig sted der forhandlingene om statsansattes lønn fant sted.5 Det var fellesskapets midler som skulle fordeles, og dem tillå det Stortinget å forvalte. Embets- og tjenestemenn skulle i over hundre år etter 1814 rette mye av sin oppmerksomhet mot Stortinget når de følte at staten krevde mer enn den tilbød. Lønnsaksjoner i ulike former rettet mot Stortinget, var vanlig helt fra 1820-tallet.6 Regjeringens innflytelse over lønnsfast- settelsen ble større utover på 1900-tallet, men først etter 1959 sluttet tjeneste- mennene å rette sine henstillinger til og sitt press mot Stortinget. Da gikk den for- melle retten til å slutte avtaler med tjenestemennene, over til regjeringen.7
1 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 71, note.
2 Orm Hansen Øverland (1783-1877). Gårdbruker og lensmann i Nerstrand fra 1819. Lindstøl 1914.
3 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 71, note.
4 Ibid.
5 Det var selvfølgelig ikke det eneste. Mange av statens embetsmenn hadde inntekter i form av naturalgoder, sportler og særskatter (tiende). Disse inntektene ble ikke direkte påvirket av lønnsreguleringer.
6 Maurseth 1979:233 ff. Departementets kopister søkte i 1820 om gasjetillegg. Ibid. s. 236 f.
Episoden i Stortinget våren 1821 viser også et annet særtrekk ved de statsansattes lønnsforhold: Det var politisk styrt. Også «borgere og bønder» skulle ha rett til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Ved at Stortinget var trukket inn som aktiv part i statens arbeidsgiverskap, ble embets- og tjenestemennenes ansettelsesforhold mer enn et administrativt anliggende. Det ble en politisk sak som alle samfunnets parter skulle råde over i fellesskap.
Dette kunne satt embets- og tjenestemenn i en vanskelig situasjon. Skulle politiske svingninger på Stortinget kunne skape svingninger i lønnen til lensmannen fra Nerstrand? Ja, mente noen, blant andre en kjøpmann fra Drammen.8 Embets- menne var til for statens skyld, ikke omvendt. En embetslønning må kunne settes ned, hevdet Elling Mathias Holst i Stortinget, «naar denne er altfor høi i Forhold til Embedets Vigtighed og Arbeide, eller forandrede Konjunkturer gjøre en saadan Nedsættelse nødvendig».9 Han høstet storm. Embetsmennene forsvarte sin lønn.
Byrden var ikke større for staten enn for embetsmennene, hevdet representanten Landmark. «[Her] var som i enhver tosidet Kontrakt fuldkommen Lighed paa beg- ge Sider i Pligter og Rettigheder.»10 Siden embetsmennene ikke mot sin vilje kunne forflyttes eller avskjediges, fremholdt en annen representant, kunne de heller ikke berøves andre rettigheter.11 Dette synet fikk tilslutning. Embetsmennene satt trygt med sin lønn. Stortinget kunne ikke sette lønnen ned, men det kunne derimot set- te den opp.
Med visse forbehold kan vi si at Stortinget alene rådde over embets- og tjenestemenns lønn på 1800-tallet. I dag strør Stortinget sand på en ferdigforhandlet avtale. Ikke en bokstav eller et komma kan flyttes, skjønt retten til å avvise avtalen har Stortinget beholdt, selv om denne retten ikke har praktisk betydning.12 Fra å være et sentralt organ når staten skulle opptre som arbeidsgiver, med reell kontroll over statens lønnspolitikk, har Stortinget blitt en ubetydelig instans, med en rolle som passiv medkontrahent i et lønnsavtalesystem. De sentrale aktørene i dagens system er tjenestemennenes hovedorganisasjoner og regjeringen. Utviklingen har gått
7 Avtalen skulle likevel ha Stortingets samtykke. Tjenestetvistloven av 1958, § 31.
8 Elling Mathias Holst (1785-1852), kjøpmann på Bragernes fra 1810. Lindstøl 1914.
9 Stortingsforhandlingene, Storthinget 1821 s. 72.
10 Ibid. s. 75.
11 Ibid. s. 77.
12 Jan Debes har hevdet at «de reelle muligheter for Stortinget til å forkaste en inngått avta- le, er praktisk talt borte.» Debes u.å, kap 1:2.
fra et system med offentlig politisk lønnsfastsetting, til et avtalebasert lønns- fastsettingssystem. Over tid er et forhandlingssystem i staten blitt etablert.13 Denne utviklingen trenger en forklaring.
Problemstilling
Spørsmålet om tjenestemennenes forhandlingsrett har ikke vært gjenstand for en egen historisk undersøkelse i Norge.14 Et åpent felt innbyr til oppdagelsesferd. Et av hovedmålene med denne undersøkelsen er å klarlegge hvilke forhold som har hatt betydning for utviklingen av et forhandlingssystem i staten. I dette arbeidet har jeg funnet det nyttig å studere to land. Forhandlingsrett for statstjenestemenn er ikke et norsk særfenomen, vi finner ulike ordninger i andre europeiske land.15 Jeg har derfor valgt å utvide perspektivet fra ett land til to, og forsøkt å studere det samme utviklingsforløpet også i Sverige. Den svenske Riksdagen ga i likhet med det nor- ske Stortinget etter lang tid slipp på sin konstitusjonelle rett til å fastsette stats- tjenestemennenes lønn. Utviklingen fra et offentlig politisk til et avtalebasert lønnsfastsettingssystem fant sted også der. Hvert land vil bli studert som en helhet, med sikte på å få frem kompleksiteten i den historiske utviklingen. Det er et håp at denne tilnærmingen vil gjøre det lettere å se flere sider ved det materialet som blir studert, enn hva en tradisjonell undersøkelse av ett land ville gjøre.
Et spennende felt som ligger i forlengelsen av denne studien, er utviklingen av forhandlingsretten for kommunalt ansatte. Her finnes sterke paralleller til utvik- lingen i staten, og en undersøkelse av dette feltet kunne gitt en utvidet forståelse. Jeg har imidlertid valgt å la det ligge. Det er først og fremst i forholdet til staten og stats- makten at de særskilte politiske og konstitusjonelle problemene ligger. Det er disse jeg har ønsket å få frem. Tre problemstillinger står sentralt.
13 Dorthe Pedersen har valgt en tredeling for å beskrive den tilsvarende utviklingen i Dan- mark. Hun skiller mellom lønnsdannelse i rettsstaten, lønnsdannelse i velferdsstaten og lønns- dannelse i en forhandlingsøkonomi. Pedersen 1993:14 ff.
14 Jan Debes har imidlertid arbeidet med emnet, og det foreligger fra hans hånd et upubli- sert notat. Debes u.å.
15 Engenerell oversiktoverdagens forhandlingssystem innenfor offentlig sektor i en rekke europeiske land er gitt i Olsen (ed.) 1996. AudvarOsutarbeidet i 1955 en oversikt over statstjenestemennenesstillingmedhensyntil forhandlingsrett iulike land. Den er trykt som bilag til Innstilling 1956. Oversikten viser variasjon i de forhandlingssystemene som da var etablert.
Den første er knyttet til fremveksten av den gruppen vi skal undersøke: statstjenes- temennene. Hvem var de? Hvordan definerte de seg selv som gruppe, for eksempel gjennom organisering, og hvordan forsøkte andre aktører å definere og forme stats- tjenestemennene? Vi kan kalle dette det sosiale problemet.
I denne undersøkelsen følger vi tjenestemennene gjennom deres organisa- sjoner. Dette var nye aktørgrupper som dukket opp rundt århundreskiftet. På sam- me måte som andre arbeidstakere bygde statstjenestemennene interesseorganisa- sjoner. Noen var sosiale fora, noen profesjonsorienterte, opptatt av å forsvare faglige kvaliteter og stillingsmonopoler. De fleste var imidlertid regulære arbeidsta- kerorganisasjoner, og tidlig begynte de aller fleste tjenestemannsorganisasjonene å rette sin oppmerksomhet mot arbeidsgiveren og egne interesser i spørsmål om lønn og arbeidsforhold.16 Dette skapte et fundament for utviklingen av et partsforhold mellom tjenestemennenes organisasjoner og staten. Fra 1890 og frem til 1960 etablerte disse organisasjonene seg både i Norge og i Sverige som sentrale represen- tanter for statlige arbeidstakere. De fikk utstrakt innflytelse. På midten av 1950- tallet var rundt 70 % av de statsansatte tjenestemennene i Sverige organisert, i Norge over 80 %.17 Tjenestemennenes organisasjoner fikk makt og innflytelse gjennom for- handlingsretten. De ble en nødvendig brikke i det avtalebaserte lønnsfastsettings- systemet.
I utgangspunktet var dette interesseorganisering. Tjenestemenn med staten som arbeidsgiver fant sammen i et forsøk på å artikulere og forsvare felles interes- ser. For disse tjenestemennene ble kampen for å sikre organisasjonene forhandlings- rett en sentral strategi gjennom hele tidsspennet fra 1910 til 1960. Men de ulike tjenestemannsgruppene satte seg forskjellige mål, og organiserte seg på ulik måte.
Gjennom å analysere argumentasjonen rundt forhandlingsretten kan vi få innsikt i den selvforståelsen som var med på å forme tjenestemennene, og de interessene som styrte deres organisering.
Men også utenforstående var interessert i hvordan tjenestemennene organi- serte seg og drev politikk. Politikerne ville gjennom lovverket øve innflytelse over hvordan samfunnets sosiale grupper ble formet. De ville sette grenser for tjeneste- mennenes makt, og styre organisasjonsutviklingen. Lovverket ble dermed en viktig faktor. Det bidro til å forme både tjenestemennene som sosial gruppe og de orga- nisasjonene og sammenslutningene som statstjenestemennene dannet. Lovgivning var et spørsmål om å forme organisasjonssamfunnets struktur.
16 Det er ofte vanskelig å skille mellom lønnsforhandlinger og forhandlinger om andre arbeidsforhold. I denne sammenhengen er det unødvendig, og jeg vil derfor bruke beteg- nelsen lønnsforhold eller lønns- og arbeidsforhold om hverandre. Der hvor skillet har betyd- ning, vil det fremgå av teksten.
17 Kjellberg 1983:127, tabell 10, og Innstilling 1956, bilag 3 (tallene her er usikre, og 80 % er et anslag).
Den andre sentrale problemstillingen, det konstitusjonelle problemet, er knyttet til den politiske maktendringen som fant sted. Hvorfor ga Stortinget i Norge og Riks- dagen i Sverige fra seg retten til å fastsette statstjenestemennenes lønninger? Spørs- målet om forhandlingsrett for statstjenestemenn belyser en viktig endring av det politiske systemet. Vi kan se denne endringen fra tre sider.
For det første foregikk det en omdefinering av et saksfelt. Spørsmålet om utformingen av tjenestemennenes lønns- og arbeidsvilkår, som hadde vært et politisk anliggende både i Norge og i Sverige, blir i dag sett som et administrativt spørsmål som kan avgjøres i forhandlinger mellom tjenestemennenes organisasjoner og sen- traladministrasjonen eller et sentralt embetsverk. Saksfeltets politiske karakter er svekket. For det andre kan vi registrere en endring av kompetanseområdet for de politiske institusjonene. Med omdefineringen av saksfeltet var det naturlig at ansvaret ble overført fra parlament til regjering eller en underliggende myndighet. En tredje side ved denne endringen er selve beslutningssystemet. I Stortinget og Riksdagen ble statstjenestemennenes lønn fastsatt gjennom en ensidig beslutning etter en åpen politisk diskusjon. Stortinget og Riksdagen rådde suverent. Dette beslutningssys- temet ble erstattet av forhandlinger og tosidig aksept av en avtale. Etter at lønns- fastsettingssystemet ble avtalebasert ble tjenestemennenes organisasjoner vevd inn i beslutningssystemet. I spørsmålet om statstjenestemennenes lønns- og arbeidsvil- kår ble det både i Norge og i Sverige etablert en ny konstitusjonell orden og et nytt syn på staten som samfunnsinstitusjon. I mange sammenhenger står staten som part overfor organisasjoner eller andre former for kollektive aktører. Det spesielle ved tjenestemennenes organisasjoner er at de representerer statsmaktens egen korpus;
tjenestemennene er selv en del av den statlige forvaltningen. Det spørsmålet mange stilte, var: Kan staten være part overfor sine egne tjenestemenn og dermed komme i et motsetningsforhold, så å si, til seg selv? Svaret på dette spørsmålet vil være av- hengig av hvilket syn man har på staten. Hvem er staten; hva skal staten være? Et mål for denne undersøkelsen er å se hvordan synet på staten har blitt endret gjen- nom den kampen tjenestemennenes organisasjoner har ført for å få rett til å forhandle med staten som motpart om lønns- og arbeidsforhold.
Det tredje problemet kan vi kalle det politiske. Overgangen fra offentlig politisk lønnsfastsetting til et system med tariffavtaler innebar at statens tjeneste- menn fikk økt innflytelse over lønnsfastsettingen. Organisasjonene fikk makt. Men ikke alle organisasjoner fikk plass rundt forhandlingsbordet. Utviklingen av et for- handlingssystem innebar også at noen ble skjøvet ut. Vi må derfor stille spørsmålet:
Hvem fikk forhandle? Og hvorfor nettopp disse organisasjonene? En annen måte å formulere det samme spørsmålet på, er å spørre hvordan relasjonen mellom orga- nisasjonene og staten ble konstituert.
Utvelgelsen av organisasjoner som var forhandlingsberettigede, innebar en sentralisering. Den gjorde seg gjeldende ikke bare i forholdet mellom
organisasjonene, men også innad i de enkelte organisasjonene. I dag er det hoved- sammenslutninger av mange mindre organisasjoner og forbund som forhandler i hovedoppgjørene. Lønnskrav og strategivalg må dermed koordineres internt før hovedorganisasjonene presenterer sine krav. Dette samler makt i organisasjons- ledelsen. Det er derfor viktig å undersøke hvilken betydning denne sentraliserings- prosessen har hatt. Det dreier seg om den betydningen det nye forhandlingssystemet fikk for maktforholdene i samfunnet, både relasjonene mellom de statlige organene, regjeringen, forvaltningen og Stortinget eller Riksdagen, og relasjonen mellom de organiserte interessene som er de sentrale aktørene i denne undersøkelsen.
Forskningsfeltet og litteraturen
Vi kan grovt dele den litteraturen som er relevant for vårt emne, i tre: 1) litteratur om statstjenestemenn og deres organisasjoner, 2) spesiell juridisk litteratur om statstjenestemennenes juridiske stilling, generell tjenestemannsrett, forvaltningsrett og arbeidsrett, og 3) arbeidslivsforskning, herunder forskning om inntektsfor- handlinger i privat sektor.
Litteraturen om utviklingen av forhandlingssystemet i staten er sparsom. Et upublisert notat fra Jan Debes viser at emnet har vakt interesse tidligere.18 Debes tar opp sentrale spørsmål som hvordan man historisk skal forstå selve forhandlingskravet og den konsentrasjonen av tjenestemennenes organisasjoner som fant sted. Debes berører også etableringen av statens administrative forhandlingsapparat. Geir Dale ved LOS-senteret i Bergen har gått videre med dette siste temaet i en rapport om statens organisering som arbeidsgiver i perioden 1920-1991.19 I et prosjekt initiert av Forbruker- og administrasjonsdepartementet har inntektsforhandlinger der staten er part, blitt undersøkt. Rune Sørensen og Arild Underdal presenterte i 1992 en rapport om statens rolle i inntektsforhandlinger. Undersøkelsens datamateriale gjelder tiden etter 1970, og rapporten behandler i hovedsak ulike partsroller og spørsmål knyttet til sentralisering og desentralisering av oppgjør i statlig og kommunal sektor. I en li- ten innledning redegjøres det for det historiske grunnlaget for statstjenestemennenes forhandlingsrett. Redegjørelsen er basert på Debes’ notat og offentlige publikasjoner.20 I Sverige har Majvor Sjölund studert statens lønnspolitikk etter 1966.21
18 Debes u.å.
19 Dale 1991.
20 Sørensen og Underdal 1992:22-30.
21 Sjölund 1989.
Vi må til Sverige for å finne en egen fremstilling av statstjenestemennenes forhandlingsrett. Her har statsviteren Lars Tobisson studert emnet i et historisk per- spektiv. Hans studie tar for seg perioden fra 1910 til 1965, men legger hovedvek- ten av den historiske undersøkelsen på tiden etter 1945. Tobisson forklarer den historiske utviklingen dels ved strukturelle endringer, dels ved hva vi kan kalle ide- ologiske. Han trekker frem fem hovedfaktorer.22
For det første peker Tobisson på statstjenestemennenes voksende antall. Han mener at den tallmessige veksten ga tjenestemennenes «krav en ökad tyngd».23 År 1900 var det rundt 90 000 ansatte i staten i Sverige. Knapt 40 000 var militært personell, og av de resterende 50 000 var hovedtyngden ansatt i «kommunikationsverken», det vil si post-, tele- og jernbaneverk.24 I 1970 var tallet på statlig ansatte i Sverige steget til 370 000.25
Ikke bare tallet på statsansatte økte. Det gjorde også tallet på organisasjoner og organisasjonsmedlemmer. Arbeidstakerorganisasjonene i staten vokste i styrke. Som den andre faktoren peker Tobisson på at organisasjonene ga tjenestemennene «allt större resurser, och deras inflytande ökade och breddades til nya områden».26
En tredje faktor var et endret syn på tjenesteforholdet. Forholdet mellom ar- beidstakerne og arbeidsgiveren ble mer upersonlig, ifølge Tobisson. Det «patriarkaliska»
synet på arbeidsgiveren avtok, og statstjenestemennenes følelse av å innta en særstilling ble svakere.27
Den generelle utviklingen på arbeidsmarkedet for øvrig er en fjerde faktor som påskyndet utviklingen av et forhandlingssystem i staten. En forhandlingsordning var etablert i det private, og fremsto som et mulig alternativ også for statsansatte. Tobisson mener «den statlige arbetsgivaren» så forhandlingssystemet i det private som mer hensiktsmessig enn det tradisjonelle statlige lønnsfastsettingssystemet.28
22 Tobisson 1973:258.
23 Ibid.
24 Ibid. s. 24 f.
25 SOU 1990:44:225.
26 Dette gjaldt særlig hovedorganisasjonene. Tobisson mener denne prosessen for alvor skjøt fart og hadde betydning for forhandlingsretten først og fremst mellom 1940 og 1965. Tobisson 1973:259.
27 Ibid.
28 Ibid.:260.
Det er vel rimelig å anta at veksten i antallet statsansatte satte i gang prosesser og handlingsmønstre statsansatte imellom som gjorde det ønskelig å finne andre må- ter å administrere arbeidsgiveransvaret på. Behovet for «ett smidigt system» er den femte og siste forklaringsfaktoren Tobisson trekker frem. Full riksdagsbehandling av lønnsspørsmål «tedde sig allt mera opraktiskt och tungrott», hevder han.29 Han mener kollektivavtale og streikerett ble fremskyndet av «smidighetens och effekti- vitetens interesse».30
Jeg vil i denne fremstillingen delvis bygge på de observasjonene Tobisson har gjort, men på enkelte punkter søke andre forklaringer. Det vil i dag være naturlig å trekke frem andre elementer i tolkningen av materialet og søke andre typer forklaringer på den historiske utviklingen enn hva det var da Tobisson på begynnelsen av 1970- tallet gjorde sin studie. Min undersøkelse av det svenske materialet kan ses som et supplement til Tobissons. I avslutningen vil jeg likevel se nærmere på på hans sentrale forklaringer i lys av de funnene jeg har gjort.
Det finnes en litteraturgruppe som har viet forhandlingsrettsspørsmålet inter- esse både i Norge og Sverige. Det er jubileumsskrifter og historiske fremstillinger av statstjenestemennenes egne organisasjoner. 31 Disse er av vekslende kvalitet, og har oftest et snevert fokus. Ikke desto mindre formidler mange av fremstillingene på en grei måte de ulike organisasjonenes utvikling og interessepolitikk. Forhandlingsrettsspørsmå- let var en naturlig del av denne interessepolitikken. Noen nærmere analyse av den politiske prosessen finner vi imidlertid ikke i disse fremstillingene, kanskje med noen unntak.32
Heller ikke i de historiske fremstillingene om arbeiderbevegelsen er spørsmålet om de statsansattes forhandlingsrett viet særlig plass. I Jörgen Westerståls bok om svensk fagbevegelse berøres de statsansattes stilling bare i liten grad. «En utomstående frågar sig eventuelt vad t. ex. en organisation som järnvägsmannaförbundet kan göra för Statens järnvägars personal mer än att med jämna mellanrum framföra dess syns- punkter inför statsmakterna angåande lönereglementen och dylikt.»33 Westerståhl spør,
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Se for eksempel Amundsen 1952; Blom 1955; Lindqvist (red.) 1954; Eriksen 1951; Fougner 1934; Larsen og Spjeldnæs 1954; Pryser 1949; Skar 1953; StatensJärnvägarsBefälsförbund1955;
Wyller 1970; Østerberg 1958.
32 Bergh 1985 om Det norske Postmannslag og Poståpnernes Landsforbund; Christenesen 1983 om Norsk Lærerlag; Lindblad 1960 om SvenskaKommunalarbetareförbundet; Thue 1986 om Kommunalansattes Fellesorganisasjon. De fleste av disse fremstillingene gjelder imidlertid kommunal sektor eller lærerne, som ikke kom inn under den norske loven om statstjeneste- menn.
33 Westerståhl 1945:157.
men gir ikke utfyllende svar. De statsansattes spesielle stilling i Sverige, berøres ikke.
Gunnar Ouslands store firebindsverk fra samme tid om fagorganisasjonen i Norge, har imidlertid gitt plass også til statstjenestemennene. Men fokus er rettet mot stats- tjenestemennenes lønnskamp. Temaer som deres rettslige stilling, ansettelsestrygghet og forhandlingsrett er helt utelatt.34 Det samme mønsteret finner vi i det nye, store verket om arbeiderbevegelsens historie.35 Trond Bergh behandler i et avsnitt LOs relasjon til statstjenestemennenes organisasjonsbygging i etterkrigstiden.36 Innføringen av en tjenestetvistlovgivning for statsansatte i 1959 er imidlertid ikke behandlet.
Statstjenestemennenes fravær i litteraturen kan ha flere årsaker. Når det gjelder Norge, har trolig fokuseringen på arbeiderbevegelsen i historiske studier av norsk ar- beidsliv spilt en stor rolle. Disse studiene har i sin tilnærming vært dominert av skil- let mellom arbeid og kapital, og det faktum at LO i sin virksomhet og politiske reto- rikk la hovedvekten på forholdet til private arbeidsgivere. I Sverige har derimot deler av arbeidslivsforskningen vært rettet mot studiet av «tjänstemän». Dette har sammen- heng med den organisasjonsutviklingen som har funnet sted i Sverige, der offentlig og privat ansatte funksjonærer er samlet i egne sentralorganisasjoner utenfor LO.
Denne forskningen har imidlertid vært rettet mot funksjonærer som egen gruppe i motsetning til arbeidere, ikke mot skillet mellom offentlig og privat ansettelse. En pioner innenfor denne forskningen var Fritz Croner, som i 1951 publiserte sitt verk Tjänstemannakåren i det moderna samhället.37 I de senere årene har en gruppe ved Universitetet i Stockholm fokusert på ansettelsesformene og de statsansattes spesielle stilling. Men her har mye av oppmerksomheten gått til de lavere lønnsgruppene, lavere tjenestemenn og statsansatte som ble betegnet som «arbetare».38
Innenfor den juridiske litteraturen finner vi også et litt forskjellig mønster i Norge og Sverige. Tjenestemannsretten, det vil si de reglene som bestemmer tjeneste- mennenes ansettelse, avskjedigelse og tjenesteforhold, har ikke i samme grad som i
34 Bind to behandler streiken blant jernbanetjenestemenn i 1920 og lønnskonflikten med staten i 1929. Ousland 1949:2:34 ff, 268 ff. Verken tjenestemannsloven fra 1918 eller lov om forhandlingsrett fra 1933 er behandlet i verket.
35 Arbeiderbevegelsens historie i Norge. I bind 2 og 3 er statstjenestemennene så å si ikke omtalt, bortsett fra Per Maurseths behandling av jernbanestreiken i 1920. Bjørnson 1990 og Maurseth 1987.
36 Bergh 1987:114 f.
37 Croner 1951.
38 Gruppen har vært knyttet til professor Klas Åmarks seminar. En publikasjon herfra er Kvarn- ström m.fl. 1996. Se også Kvarnström 1994.
Sverige blitt utviklet som et eget felt i Norge. Enkelte fremstillinger har forsøkt å behandle tjenestemennenes rettslige stilling i Norge som et eget emne.39 For øvrig er tjenestemennenes rettsstilling behandlet innenfor større disipliner. Vi kan dele disse inn i tre grener. Innenfor strafferetten fantes lovbud som var særlig rettet mot eller søkte å gi beskyttelse for offentlige tjenestemenn. Drøfting av tjenestemenn- enes stilling hadde derfor en særskilt plass innenfor strafferetten.40 En annen gren er forvaltningsretten. Tjenestemennenes naturlige plass i forvaltningen gjorde det nødvendig å behandle deres rettslige stilling i denne sammenhengen.41 Til slutt finner vi emnet behandlet innenfor statsforfatningsrett.42 I tillegg til disse juridiske disi- plinene har den rettslige karakteren av forholdet mellom staten og tjenestemenne- ne vært behandlet i enkeltarbeider, gjerne med utgangspunkt i et lovforberedende arbeid.43 I forbindelse med det tyvende nordiske juristmøtet i 1954 presenterte Finn Hiorthøy en oversikt over og en drøfting av statstjenestemennenes rettsstilling i de nordiske landene.44 Henry Østlid har i en prisoppgave behandlet spørsmålet om avskjedigelse av tjenestemenn i et lengre historisk perspektiv.45
Også i Sverige finner vi for tiden før 1950-tallet tjenestemennenes rettslige stilling behandlet innenfor strafferett og statsforfatningsrett, og innenfor forvaltnings- retten.46 Men noen grundig behandling var ikke blitt emnet til del.47 På 1950-tallet kom Stig Jägerskiölds store tobindsverk Svensk tjänstemannarett.48 Dette var den før- ste større systematiseringen av det som i Sverige skulle bli et grundig behandlet felt.49 Jägerskiöld forsøkte her å analysere de rettsreglene som regulerte tjenestemennenes
39 Fanebust 1987, Debes 1989. Kommenterte utgaver av tjenestetvistloven: Berg og Evje 1959, Dahl 1979.
40 Schweigaard (1844/46) 1882; Kjerschow 1930.
41 Morgenstierne 1912; Castberg 1938; Eckhoff 1982.
42 Aschehoug 1892; Morgenstierne 1927; Andenæs 1986.
43 Os 1956; Stang Lund 1971.
44 Hiorthøy 1954.
45 Østlid 1940.
46 Stjernberg 1938; Agge 1940; Reuterskiöld 1914, 1934; Hermanson 1898 (Finland); Herlitz 1948.
47 Jägerskiöld 1956:7.
48 Jägerskiöld 1956, 1959.
49 Jf. Fanebust 1987:1.
plikter og rettigheter. Dette innebar blant annet et forsøk på en grenseoppgang mel- lom den strafferettslige og den forvaltningsrettslige siden av tjenesteforholdet, eksem- pelvis forholdet mellom strafferett og disiplinærrett.50
Også den generelle arbeidsretten fikk i økende grad relevans for statstjeneste- mennene, skjønt det hele tiden har eksistert eget lovverk for denne gruppen. Etter 1959 i Norge og 1966 i Sverige ble de eksisterende arbeidsrettslige institusjonene som for eksempel arbeidsdomstolene tatt i bruk også for statstjenestemennene.51 Arbeidsretts- lovgivningen som gjaldt for private ansettelsesforhold, utgjorde imidlertid en forstå- elsesramme for arbeidsforholdet generelt som fikk betydning for forståelsen av rela- sjonen mellom staten og dens tjenestemenn. I Norge var Paal Berg og Kristen Andersen foregangsmenn i utviklingen av det juridiske feltet som arbeidsretten ble.52 I Sverige gikk Folke Schmidt og Axel Adlercreutz i bresjen.53 En oversikt over arbeidsretten i Norden er gitt i en publikasjon fra Nordisk Ministerråd i 1990.54
Den juridiske litteraturen både i Norge og i Sverige gir på flere felt oversikt over lover som har regulert forholdet mellom tjenestemennene og staten, og over den rettspraksisen som har vært fulgt. Den juridiske synsmåten som ofte avdekker konflikt- temaer og redegjør for ulike tolkningsforsøk og presiseringer av de juridiske begrepene, etterlater likevel spørsmål hos en mer historisk orientert leser.55 De sosiale og politiske prosessene som formet lovverket, kommer sjelden til uttrykk i denne litteraturen, heller ikke i de tilfellene der jurister selv har tatt del som politiske aktører.56
Enhver tid har sin rettsoppfatning og sin juss. Det er mulig å se denne retts- oppfatningen som en ramme. Innenfor denne blir politiske handlinger oppfattet som legitime og derfor mulige. Våre handlinger begrenses av jussen. En del av politikken består delvis i å arbeide for å endre rettsoppfatningen slik at lovendring blir mulig,
50 Jägerskiöld 1959:472.
51 I Norge ble den offentlige forvaltningen først i 1959 underlagt arbeidervernlovgivningen.
Evju 1990:234.
52 Berg 1936, 1953; Berg og Evje 1959; Andersen 1932, 1955, 1965.
53 Schmidt (1950) 1966; Adlercreutz 1954.
54 Sigeman m.fl. 1990.
55 De svenske sosiologene Furåker og Lindqvist har i studiet av den offentlige sektoren gjort et forsøk på å «knyta ihop» arbeidsretten med endringene i samfunnsstrukturen. Furåker og Lindqvist 1992:10 f.
56 Når det gjelder spørsmålet om tjenestemennenes rettsstilling, kan eksempler være Paal Berg og Kristen Andersen i Norge, og T. A. Reuterskiöld, Stig Jägerskiöld og Folke Schmidt i Sveri- ge.
delvis i å endre loven slik at en ny rettsoppfatning kan dannes. Bevisstheten om rett og galt, lov og ulov, spinner rundt den aksen som lovteksten utgjør. Målet for denne undersøkelsen vil være ikke bare å vise hvordan loven formelt er kommet til og blitt forstått, men hvordan de begrepene og synsmåtene som er lagt ned i loven, har blitt skapt gjennom en politisk prosess.
Det siste feltet innenfor relevant litteratur som skal behandles her, er arbeidslivsforskningen. Rolf Danielsen har i en oversikt over svensk historisk forskning delt feltet i to hovedperspektiver: et strukturperspektiv der studiet av arbeidsprosesser gir inntak til konflikter og et aktørorientert maktperspektiv med fokusering på politiske prosesser.57 Selv om skillelinjene ikke er skarpe, er det i første rekke den siste gruppen som har relevans i denne sammenhengen. Det er i forståelsen av de politiske aktørene, deres handlingsvalg og utformingen av organisasjonene på arbeidsmarkedet at denne forskningen krysser det emnet som er valgt for min studie.
Et stort antall undersøkelser er gjort både i Norge og i Sverige av den faglige og politiske arbeiderbevegelsen.58 En rekke enkeltstudier behandler aspekter ved arbeiderbevegelsens utvikling eller spesielle historiske hendelser.59 I de siste årene har det dukket opp studier av relasjonen mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisa- sjonene. I Sverige har særlig statsvitere og sosiologer forsøkt å beskrive en særskilt svensk utvikling av forholdet mellom staten og partene på arbeidsmarkedet, det som er blitt kalt «den svenska modellen».60 Kjennetegnet ved modellen er først og fremst frie og samordnede forhandlinger mellom sterke arbeidsmarkedsorganisasjoner, der staten ikke, eller bare i liten grad, deltar eller griper inn.61 I Norge har fokus i slike studier vært rettet nettopp mot den statlige reguleringen eller intervensjonen i relasjonen mellom arbeidslivets parter.62 Studier av denne typen åpner for å forstå aktørene på arbeidsmarkedet og i politikken, men bidrar bare i liten grad med direkte innspill til studiet av statstjenestemennene.
Større relevans har arbeidslivsstudier som behandler funksjonærer, eller med det svenske ordet, tjenestemenn, som sosiale kategorier. I Norge er denne funksjonær-
57 Danielsen 1988:88.
58 Westerståhl 1945; Ousland 1949; Arbeiderbevegelsens historie i Norge, 6 bind; Olstad 1991.
Anders L. Johansson gir i en litteraturkommentar eksempler fra svensk forskning. Johansson 1989:15 ff.
59 For eksempel Olsson 1980; Andersson 1990; Seim 1972.
60 Elvander 1988; Johansson 1989; Åmark 1991; Brulin och Nilsson 1991. Begrepet er endatil eksportert, jfr. Den danske Model. Due m.fl. (1993) 1994.
61 Elvander 1988:6.
62 Knutsen 1993, Frøland 1992.
eller «tjenestemannsforskningen» svært beskjeden. Det finnes noen studier av enkelt- organisasjoner eller spesielle tjenestemannsgrupper.63 Utover dette har ikke funksjonærene blitt gjort til studieobjekt i norsk historisk forskning.64 Sosiologer har berørt emnet. Enkelte samfunnsvitenskapelige analyser fra tiden etter 1960 har trukket inn funksjonærgrupper65 Fra begynnelsen av 1960-tallet dukket imidlertid profesjons- forskningen opp.66 Som del av denne forskningen har flere sider av enkelte funksjo- nær- eller tjenestemannsgrupper blitt belyst. Dette gjelder særlig forholdet mellom utdanning og identitetsforming, og stillingsmonopol og organisasjonsbygging.67
Sverige har en noe større litteratur om tjenestemenn, herunder også privat ansatte funksjonærgrupper. Dette er tildels studier av enkeltorganisasjoner. Slike studier har særlig vært konsentrert om den første organisasjonsbyggingen rundt århundre- skiftet.68 Men også i et lengre perspektiv har tjenestemennenes organisasjonsbygging vært studert i Sverige.69 Sentralt i denne forskningen står spørsmålet om hvordan og hvorfor tjenestemennene bygde opp et sterkt sentralisert organisasjonssamarbeid uten- for LO.70 En samlende oversikt over den faglige organiseringen og organisasjons- utviklingen i flere europeiske land er gitt av Anders Kjellberg i en studie fra 1983.71
63 Bjørgum 1978; Thue 1986; Hagemann 1988.
64 Når det gjelder offentlig ansatte, konkluderer Inger Bjørnhaug med at disse bare i liten grad er gjort til tema i historisk forskning. Hun finner imidlertid forskning som omhandler disse gruppene i verkene om sentraladministrasjonens historie, kommunal historie og lokal- historie, herunder byhistorie. Det er imidlertid bare i det første verket at statsansattes stil- ling berøres. Bjørnhaug 1994:150.
65 Fivesdal 1964; Colbjørnsen m.fl. 1982; Lægereid 1982. De samfunnsvitenskapelige studie- ne fra 1970- og 80-årene av ulike funksjonærgrupper kom gjerne innenfor det vi kan kalle levekårsundersøkelser eller i studiet av organisasjonssamfunnet og forholdet mellom orga- nisasjoner og stat.
66 Aubert m.fl. 1960.
67 Bjørgum 1978; Bergh og Hanisch 1984; Nordby 1989; Melby 1990; Seip 1990; Hagemann 1992; Kjølsrød 1992; Torgersen 1994.
68 Westerhult 1969; Öhngren, Bo (red.) 1982; Ericsson 1983; Florin 1987. Tom Ericsson viser blant annet til to egne undersøkelser om Svenska Arméunderbefälskåren 1901-22 og Före- ningen Kvinnor i Statens Tjänst 1904-12. Ericsson 1983:18, note 8.
69 Nilsson 1985; Sandberg 1969.
70 Öhngren (red.) 1982; Wallén 1985, 1989. TCO har gjennom sin arkiv- og museumsvirksom- het stått bak en rekke publikasjoner, deriblant en årbok, om den svenske «tjänstemannarörel- sen». I et lite notat gir Rolf Torstendahl en oversikt over forskning om tjenestemannsgrup- per både internasjonalt og i Sverige. Torstendahl1984.
71 Kjellberg 1983. For Sverige 1890-1940, se Åmark 1986.
Et sveip i den litteraturen som finnes om statstjenestemenn, tjenestemannsrett og arbeidsliv, viser at forskningsfeltet ikke er uttømt. Enkelte områder er bedre dekket enn andre, men få forskere har fokusert på den spesielle stillingen statstjeneste- mennene hadde. Dette gjelder særlig Norge, men også Sverige. Et slikt fokus bringer imidlertid inn en annen part: staten. En historisk undersøkelse av statens tjeneste- menn vil også innebære at lyset faller på staten og statsmaktens utvikling.
Metode og kildegrunnlag
Metodisk har jeg valgt å foreta hva vi kan kalle en aktørstudie i en institusjonell ramme. Aktørene som opptrer, er organisasjoner og partier, politikere og personer som er trukket inn i den politiske prosessen gjennom organisasjonene, offentlig utredningsarbeid eller offentlige oppdrag. Disse aktørene forsøkte å realisere sine mål og virkeliggjøre sitt politiske syn gjennom en sosial og politisk prosess som utspilte seg innenfor institusjonelle rammer som langt på vei lå fast. Konstitusjo- nelle regler, politiske partier og organisasjoner var formet av mennesker og samfunn gjennom tid. Aktørenes handlingsmønster og lojalitet lå forankret i disse institu- sjonene, og var på den måten bundet. Men ikke fullstendig. Historisk endring opp- står når aktørene lykkes i å forandre de institusjonelle rammene, de handlingsmøn- strene og de normene som ordner tilværelsen og skaper kontinuitet. Det dramaet som utspilles i den politiske prosessen handler langt på vei om å endre disse insti- tusjonelle rammene og forståelsen av dem. Dette er ikke enkeltmenns verk. Det er en ideologisk prosess der forståelsesformer, lojalitet og tilhørighet endres over tid, og der aktørenes selvforståelse og definisjon av hverandre er sentral.
Konflikter er nært forbundet med makt. Systemer for konfliktløsning vil fordele makt mellom ulike parter. Endrede institusjonelle forhold vil dermed som oftest innebære endrede maktforhold.
Endringen kan skje over tid, men fortettes ofte i knutepunkter. Slik vil det være når en lov vedtas. Den vil ha en forhistorie, der mye vil ligge skjult for historikeren.
Men i det øyeblikket et krav om en lov stilles eller et lovforslag presenteres, vil aktørene tvinges til å presentere sitt syn og sin forståelse av den historiske situasjonen loven kan bli en del av. Da vil også deler av lovens forhistorie tre frem. Det gamle og det nye blir satt opp mot hverandre, og aktørenes vilje til å slippe fortiden og åpne for nye forståelsesformer vil vise gangen i den historiske endringsprosessen.
Studerer vi utviklingen av et forhandlingssystem i staten i de to landene Norge og Sverige finner vi en parallell utvikling. I begge land fant det sted en overgang fra et
system med ensidig lønnsfastsetting av parlamentet til et system dominert av forhand- linger mellom arbeidstakerorganisasjoner og statens representanter. Avgjørelser i lønns- spørsmål ble løftet ut av de tradisjonelle politiske institusjonene. Likevel kommer ulikheter til syne. Det gjør det interessant å sammenlikne.
I en tradisjonell komparativ analyse er det vanlig å velge ett spesielt forhold som skal undersøkes (avhengig variabel). Dette forholdet, den avhengige variabelen, vil variere for eksempel i ulike land eller områder. Årsakene til variasjonen blir for- søkt forklart ved å velge ut en rekke forskjellige forhold som kan ha påvirket den av- hengige variabelen, og ved å undersøke statistisk hvilken betydning disse har. Slike undersøkelser har sine begrensninger. De krever for det første at fenomenenes årsak forklares gjennom den tradisjonelle relasjonen mellom en avhengig og en uavhengig variabel. For å kunne etablere en rimelig sikkerhet for noen sammenheng mellom variablene trengs mange undersøkelsesobjekter.72 For det andre krever en slik tilnær- ming at forskeren velger ut variabler som er relativt entydige. Skal brutto nasjonal- produkt i ulike land brukes som forklaringsvariabel, er det en forutsetning at tallet som representerer denne størrelsen, har samme betydning og mening i de ulike lan- dene. Dette bringer et stort usikkerhetsmoment inn i undersøkelsen, og gjør at valget av variabler begrenses sterkt.
En annen form for komparativ studie har vi der to eller flere relativt like objekter sammenliknes innenfor en større forståelsesramme med henblikk på å få frem forskjel- ler mellom disse objektene og derved mangfoldet av forklarende variabler. Dette er en genuin historisk komparasjon, og det er en slik sammenlikning som er valgt for denne undersøkelsen. Det spesielle med denne formen for komparasjon er at målet ikke er å finne den eller de variablene som kan forklare begge eller alle objektene, men å få frem et rikt utvalg forklaringsfaktorer. Disse faktorene må så tolkes i lys av den konkrete situasjonen de opptrer i, og i relasjon til andre faktorer. I et historisk utviklingsforløp er det sjelden vi finner bare en årsak til et fenomen. Årsaker kan være sammensatte, og når det dreier seg om menneskenes forhold til samfunnet og forstå- else av samfunnsmessige fenomener, vil det ofte være et vekselspill mellom endring av forestillinger og handlinger som kan skape forklaring. I slike tilfeller kan tilsynela- tende like fenomener ha blitt dannet gjennom forskjellige prosesser. Komparasjonen blir derfor i første rekke et redskap som hjelper forskeren å se sammenhenger, mer enn en fast metode som binder gitte forklaringsvariabler sammen.
Norge og Sverige er to land som ligger hverandre nær i språk og tenkemåte.
Begge land har siden århundreskiftet hatt en demokratisk utvikling der de institusjo- nelle formene ofte har blitt like. Arbeiderbevegelsen har i begge land spilt en domi- nerende rolle, siden 1930-tallet i regjeringsposisjon. En velorganisert og innflytelsesrik
72 Se Rueschemeyer 1984, s. 140.
fagbevegelse har løpt sammen med en høy grad av arbeidstakerorganisering, i Sverige dog høyere enn i Norge.73
Disse likhetene gjør det rimelig å la de to landene være utgangspunkt for en sammenlikning. Likhetene i politisk system og ideologisk hegemoni skaper en ram- me rundt forskningsobjektet som gjør det lettere å se paralleller. Dette øker sikker- heten for at fenomenene som sammenliknes, har en relativt lik karakter. Likevel vil utviklingen i hvert land bli studert som en helhet. Målet med komparasjonen vil der- med ikke være å årsaksforklare, men å få frem like og ulike trekk ved utviklingen i de to landene. Sammenlikningen er en metode for å avsløre mønstre.
Det sentrale kildematerialet har vært offentlige dokumenter knyttet til de ak- tuelle sakenes behandling i Riksdagen eller i Stortinget. Dette materialet gir også kjenn- skap til organisasjonenes synspunkter. Kryssjekking med kilder fra organisasjons- arkivene har vist at de offentlige utredningene og dokumentene fra Stortinget og Riksdagen er et godt kildemateriale. Det har således ikke vært et mål for meg å dekke alle ulike organisasjoners standpunkter, men å trekke opp hovedlinjer og se hvordan standpunktene ble endret hos de aktørene som var sentrale i prosessen. Jeg har måttet begrense tallet på aktører, og jeg har derfor konsentrert meg om de største organisa- sjonene. I hovedsak har jeg fulgt hovedorganisasjonene og deres handlingsmønstre.
Små organisasjoner har fått en plass der de har trådt frem med avvikende meninger eller på annet vis hatt politisk betydning.
I Förvaltningsrättslig tidskrift og i Nordisk Administrativt Tidsskrift har jeg kun- net følge den intellektuelle debatten som fulgte i den politiske debattens kjølvann.
Denne har igjen kunnet spores tilbake til den politiske prosessen.
73 Kjellberg 1983:150 f, tablå 3.
1910 - 1918
Kapittel 1 Forhandlingsrett på dagsordenen
I 1893 sendte Bestillingsmændenes Forening i Kristiania brev til den norske regje- ringen. I brevet ba den regjeringen fremme et lovforslag som kunne sikre «Bestillings- mænd inden Stat og Kommune... mod vilkaarlig Afskedigelse fra sine Stillinger».1 Regjeringen avviste kravet.2 Bestillingsmennene fortsatte likevel å fremme krav om en tjenestemannslov.
Den første henvendelsen fra norske statstjenestemenn til departementet med direkte krav om forhandlingsrett fant sted i 1912. Den kom fra Norges Lokomotiv- personales Forening og De norske Jernbaneforeningers Forbund.3
Også i Sverige kom det krav om forhandlingsrett for statstjenestemenn. I 1911 gikk fire menn i den svenske Riksdagen sammen om å utforme et forslag, en motion. Alle fire var sosialdemokrater og knyttet til LO eller en tjenestemannsor- ganisasjon.4 Carl Winberg var den første som undertegnet motionen, og ble der- for knyttet til hans navn. I Winbergs motion ble det foreslått at Riksdagen skulle be regjeringen utrede og fremme forslag til en «förhandlingsordning» for «tjänstemän och arbetare» i statens embetsverk.5
1 Brev fra Bestillingsmændenes Forening til regjeringen, datert 20. januar 1893. Trykt i St.
dok. nr. 137 (1895).
2 Brev fra departementet til Bestillingsmændenes Forening, 10. juli 1893. Trykt i St. dok. nr.
137 (1895).
3 Indstilling 1912. Om forhandlingsret for jernbaneetatens organisationer. Indstilling fra oppnevnt av Norges Lokomotivpersonales Forening og De norske Jernbaneforeningers For- bund. Trykt i Lokomotivmands Tidende nr 11, 12 og 13, 1912.
4 De fire var Herman Lindqvist (formann i LO), Ernst Söderberg (kasserer i LO), A. Thylander (tillitsvalgt i Sveriges lokmannaförbund) og Carl Winberg (tidligere sekretær i Sveriges Järn- vägsmannaförbund). Motion AK nr. 158 1911 s. 10. Saken ble avvist i første kammer, og Win- berg fremmet i 1912 en ny motion som i hovedsak bygde på 1911-motionen. Motion AK nr.
227 1912.
5 Motion AK nr. 158 1911, s. 3.
De første kravene som ble fremsatt i Norge, var krav om et lovregulert arbeids- forhold. Litt senere dukket kravet om forhandlingsrett opp samtidig i de to nabo- landene. Hvorfor kom kravene om regulering av arbeidsforholdene og forhandlings- rett for offentlig ansatte, og hva innebar de?
Kravet om forhandlingsrett blir reist i Norge og Sverige
Både i Sverige og i Norge ønsket mange statsansatte en regulering av forholdet mellom de statlige arbeidstakerne og staten som arbeidsgiver. Krav ble fremmet, enten fra tjenestemennenes organisasjoner direkte, som i Norge, eller som i Sverige, gjennom organisasjonsombudsmenn og tjenestemenn som selv satt i Riksdagen. I begge land ble de rådende arbeidsforholdene, særlig for de tjenestemennene som ikke var fast ansatt, brukt som argument for en regulering. Før 1900 var ikke tan- ken om forhandlingsrett i staten blitt luftet, i hvert fall ikke offentlig. I utredninger gjort for Riksdagen og det norske Stortinget er det bare trukket frem ett land der lovgivningen før år 1900 regulerte forhandlinger. Det var USA, der den interstatlige jernbanetrafikken skulle beskyttes mot streiker. Her var imidlertid jernbanene private.6 To forutsetninger måtte være til stede før ideen kunne utvikles og bli et reelt politisk krav. For det første måtte et forhandlingssystem etableres, eller i det minste utformes teoretisk. For det andre måtte forestillingen om at dette forhand- lingssystemet kunne anvendes på arbeidsforholdet innenfor det offentlige, finne til- hengere.
Tariffavtaler kom tidlig i bruk i privat virksomhet, og først i håndverksbe- drifter på 1880-tallet.7 De første landsdekkende tariffavtalene som var felles for en hel industrigren, verkstedindustrien, kom i Sverige i 1905 og i Norge i 1907.8 Dis- se varslet en ny holdning fra arbeidsgiversiden. Tariffavtalen ble akseptert som grunnlaget i et sentralisert forhandlingssystem.9 Når Winberg krevde forhandlings- rett for ansatte ved Statens Järnväger, var det forhandlingsordningen ved de private
6 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 10 f.
7 Adlercreutz 1954:286 ff, 366 ff; Åmark 1986:82; Ousland 1949:36 ff.
8 I litteraturen angis oftest 1905 for Sveriges del, jfr. Westerståhl 1945:160 og Åmark 1986:86.
Spørsmålet om hva som skal ses som den første landsomfattende avtalen, avhenger av hvil- ken vekt man legger på avtalens karakter og tilkomst. Typografene fikk opprettet en lands- dekkende kollektivavtale etter voldgift i 1901, men også en avtale fra tobakksindustrien har blitt betegnet av Lindblom som Sveriges første «riksavtal». Jfr. Adlercreutz 1954:328, 340. For Norge, se Andersen 1955:26 og Furre 1991:64 f.
svenske jernbanene han anbefalte brukt som forbilde, «äfven om den såsom allt mänskligt icke är fullkomlig».10
Ideen om forhandlingsrett som et reelt alternativ også for statsansatte, kom til Norge og Sverige fra Danmark. De danske tjenestemennene hadde i 1910 fått forhandlingsrett gjennom en administrativ reglementsbeslutning.11 Ordningen var blitt utformet etter forhandlinger mellom representanter for flere departementer og hovedorganisasjoner for ansatte innenfor jernbane-, post-, telegraf- og tollverk.12 Her var alle grader av tjenestemenn trukket med, også embetsmenn. Det var ikke unaturlig at Winberg året etter fremmet saken i Sveriges Riksdag. I motionen hen- viste han både til forhandlingsordningen i Danmark og til en ordning i Østerrike.13 Men Winberg hadde vært inne på tanken før 1911. Han hadde vært med på å ut- forme en hovedavtale for de private svenske jernbanene som skulle regulere forhand- lingene der. Under dette arbeidet ble det antydet at en liknende avtale kunne ut- arbeides også ved den statlige jernbanen. Men det var neppe mange som så dette som realistisk i 1909.14
I Norge var forhandlingstanken ny og ukjent. Det viser mottakelsen den fikk hos postmennene: «Vi har ingensomhelst grund til at beklage os over mangel paa forhandlingsvillighet hos vore overordnede myndigheter. [...] Vi tror derfor ikke, at der... for tiden er noget almindelig ønske om at søke indført en lignende forhand- lingsret.»15 Elleve måneder senere: «...der [kan] ikke være tvil om, at vi blir nødt til at kræve en forhandlingsret.»16 Tjenestemenn ved jernbanen ventet nok motvilje fra myndighetenes side da de fremmet sitt krav i 1912, «Nyt, som alt dette er...».17
9 I 1912 kom den første juridiske avhandlingen om kollektivavtalen i Sverige. Bak den sto sosialdemokraten og senere statsråd Östen Undén. Undén 1912.
10 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
11 En «fællesbekendtgørelse om reglerne fra finans-, trafik- og indenrigsministeren og et cirkulære fra de [8] anerkendte foreninger, 1 for hver etats embetdsmands- og funktionær- gruppe». Berendsen 1921:167.
12 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 24.
13 Motion AK nr. 158 1911, s. 10.
14 Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 31 f, og bilag 1, s. 69 f.
15 Leder i Posthornet, 15. januar 1911, s. 10. Posthornet var organ for Det norske postmand- slag.
16 Leder i Posthornet, 15. desember 1911, s. 249.
Tanken om en forhandlingsrett i staten spredde seg som en gressbrann i løpet av året 1911.
Leter vi, finner vi også i Norge spor etter forhandlingstanken før 1911. En komité som i 1908 og 1909 arbeidet med spørsmålet om megling og voldgift, Solnørdalkomiteen, kom indirekte inn på spørsmål som hadde relevans for disku- sjonen om forhandlingsrett. Den ble stilt overfor spørsmålet om ikke også offent- lig ansatte skulle kunne komme inn under loven.18 Komiteen ble splittet. Flertallet mente at tjenestemenn som «utøver en offentlig myndighet», ikke i hvert fall ikke på en «hensigtsmæssig» måte, kunne trekkes inn i et lovregulert system der megling og voldgift skulle følge forhandlinger som var gått i stå.
Kravet fra statsansatte om rett til å forhandle og motstanden fra embetsverk og grupper innen politikken skapte fronter. En konflikt seilte opp. Hvorfor ble spørsmålet om forhandlingsrett et problem for statsmaktene? Og hvordan ble pro- blemet forsøkt løst? La oss se på hva som i denne sammenhengen ligger i selve for- handlingsbegrepet, og på hvilken rolle staten spilte som arbeidsgiver rundt århundre- skiftet.
Internasjonale erfaringer
I løpet av det første tiåret av 1900-tallet dukket det opp forhandlingsordninger og voldgiftsdomstoler i en rekke land. Disse ordningene ble i hovedsak opprettet for å sikre arbeidsfred innenfor offentlig kommunikasjon som jernbane, post, telegraf og telefon. En ny selvbevissthet blant de ansatte, og økende vilje til organisering og arbeidskamp, gjorde dette nødvendig.19 Både i USA og i Canada ble offentlig voldgift
17 Indstilling 1912. En indikasjon på at tanken om forhandlingsrett var fremme før 1910 fin- nes hos Amundsen. Han viser til De norske Jernbaneforeningers Forbunds årsmelding for 1908, hvor det refereres til de svenske jernbaneorganisasjonene (trolig ved private jernbaner). Styret i organisasjonen ytrer så ønske om «direkte forhandling» med jernbaneetatens styre, og
«sikter nærmest på en prinsipiell forandring av forbundets virkemåte». Cit. Amundsen 1952:87. Jeg har ikke funnet De norske Jernbaneforeningers Forbunds årsmelding for 1908 ved Arbeiderbevegelsens arkiv i Oslo.
18 Indstilling 1909:45.
19 Jernbanestreik i Holland 1903, i Italia 1904 og 1907, i Ungarn 1903, Frankrike 1910, tele- grafiststreik i USA 1907, politistreik i Lyon 1905 og i Belfast 1907, postbudstreik i Lyon 1899 og 1906, trikke- og elektrisitetsstreik, post og telegrafstreik i Paris i 1909. Jfr. AK 4 TfU:14 1911, s. 20.