Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning
Oslo 2000
Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune
Utredning fra Oppgavefordelingsutvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. juni 1998.
Avgitt til Kommunal- og regionaldepartementet 3. juli 200
Til meny
Oppgavefordelingsutvalget legger med dette frem sin utredning.
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. juni 1998 for å vurdere opp- gave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene her i landet.
Ved brev av 2. februar 2000 fra daværende kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen ble mandatet utvidet til også å innbefatte en vurdering av antallet forvaltningsnivåer, og forslag til ansvarsfordeling av oppgaver ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Det ble videre bedt om at ut- redningen skulle inneholde en vurdering av antall og størrelser på fylker eller regioner og oppgave- og ansvarsfordelingen ved en eventuell endring i fylkes- inndelingen.
Utvalget avgir med dette sin innstilling.
Oslo, 3. juli 2000 Lars Wilhelmsen Leder Siri Austeng
Kari Dalane Helga Berit Fjell Øyvind Fluge Terje P. Hagen Leif Arne Heløe
Kirsten Huser Leschbrandt Ragndi Mørum
Dagfinn Sundsbø Hallgeir Aalbu Tora Aasland
Anne Nafstad Lyftingsmo Sekretariatsleder Jørund K. Nilsen
Magne Langset
Kapittel 1
Oppnevning, mandat og arbeidsform
1.1 Bakgrunn og oppnevning
Ved kongelig resolusjon av 5. juni 1998 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene her i landet (Oppgavefordelingsutvalget).
Bakgrunnen for utvalget var at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr.
32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen fattet følgende vedtak:
”Stortinget ber regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene.
Stortinget ber om at utvalgets mandat forelegges Stortinget.”
Regjeringen Jaglands oppfølging av vedtaket ble presentert i St.prp. nr. 1 (1997-98) for Kommunal- og arbeidsdepartementet, med utkast til mandat for utvalget. Stortingets administrasjonskomite kommenterte mandatet i Buds- jett-innst. S. nr. 2 (1997-98) punkt 1.2.9:
”Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig i at det er nødvendig å foreta en gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, herunder mellom fylkesmannsembetene og fylkeskommunene.... Flertallet forutsetter at regjeringen følger opp dette arbeidet....”
1.2 Utvalgets sammensetning
– Utvalget fikk følgende sammensetning:
– Administrerende direktør Lars Wilhelmsen, Husbanken (leder) – Fylkesordfører Siri Austeng, Hedmark fylkeskommune
– Cand.sociol Kari Dalane, tidligere avdelingsdirektør i Kommunal- og regionaldepartementet
– Underdirektør Helga Berit Fjell, Finansdepartementet
– Kommunestyrerepresentant Øyvind Fluge, Askøy kommune – Førsteamanuensis Terje P. Hagen, Universitetet i Oslo – Fylkesmann Leif Arne Heløe, Troms fylke
– Ordfører Kirsten Huser Leschbrandt, Mandal kommune
– Underdirektør Ragndi Mørum, Arbeids- og administrasjonsdepartemen- tet
– Fylkestingsrepresentant Dagfinn Sundsbø, Akershus fylkeskommune – Direktør Hallgeir Aalbu, Nordregio, Stockholm
– Fylkesmann Tora Aasland, Rogaland fylke Utvalgssekretærer har vært:
– Prosjektleder Anne Nafstad Lyftingsmo, Kommunal- og regionaldeparte-
mentet
– Prosjektleder Jørund K. Nilsen, Kommunal- og regionaldepartementet – Prosjektleder Magne Langset, Arbeids- og administrasjonsdepartementet
1.3Mandat
Utvalgets opprinnelige mandat forutsatte at utvalgets vurderinger skulle ta utgangspunkt i at det skal være tre forvaltningsnivåer her i landet. Videre var det forutsatt at utvalgets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene.
I desember 1999 vedtok imidlertid Stortinget ved behandlingen av Doku- ment 8:16 (1999-2000) og Innst. S. nr. 62 (1999-2000) å be regjeringen utvide mandatet for utvalget til også å innbefatte en vurdering av antallet forvaltning- snivåer, og forslag til ansvarsfordeling av oppgaver ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Det ble videre bedt om at utvalget skulle vurdere antall og størrelser på fylker eller regioner og oppgave- og ansvarsfordelingen ved en eventuell endring i fylkesinndelingen.
Utvalget mottok brev av 2. februar 2000 fra daværende kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen hvor utvalget ble bedt om å legge en slik utvidelse av mandatet til grunn for sitt arbeid, og i brev av 28. februar 2000 stilte utvalget seg positiv til en slik utvidelse. Utvalgets mandatperiode ble ikke endret som følge av mandatutvidelsen.
Utvidelsen av mandatet medførte at det ikke lenger ble forutsatt at utval- gets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996- 97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene.
Utvalgets reviderte mandat er som følger:
1. Utvalget skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelin- gen som gjelder i dag mellom staten, fylkeskommunene og kommunene.
Utvalget skal redegjøre for endringene i ansvars-, funksjons- og oppgave- fordelingen som er gjennomført etter at fylkeskommunene ble opprettet i sin nåværende form, og for hovedhensyn som er lagt til grunn for de ulike reformene. Utvalget bør gjøre greie for hvilke kommunale, fylkeskommu- nale og statlige oppgaver som ikke har fått vurdert ansvarsplasseringen i løpet av denne perioden.
2. Utvalget skal presentere en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjon- sfordelingen i andre land og peke på viktige endringer som har skjedd gjennom reformprosesser i andre land.
3. Utvalget skal evaluere dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene i forhold til grunn- leggende hovedhensyn som har ligget til grunn for reformarbeidet. Det bør rettes særlig oppmerksomhet mot:
– Erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, herunder effektiviteten og kvaliteten i oppgaveløsningen og virkemåten til demokratiet på fylkesnivå.
– Relasjonene mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen, med vekt på ansvaret for organisering/samhandling mellom de to og
særlig vekt på ansvaret for regionale utviklingsoppgaver.
– Ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom fylkeskommu- nene og kommunene.
4. Utvalget bør søke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom for- valtningsnivåene og drøfte om slike gråsoner kan være opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, problemer for god offentlig tjenesteproduksjon og for løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver. Utvalget bør også drøfte hvilket omfang slike problemer kan ha. Utvalget bør foreslå eventu- elle tiltak som kan virke dempende på disse problemene.
5. Utvalget bes om å vurdere antallet forvaltningsnivåer, og komme med forslag til ansvarsfordeling ved en eventuell reduksjon i antallet forvalt- ningsnivåer. Utredningen må også inneholde en vurdering av antall og størrelser på fylker eller regioner og ansvarsfordelingen/oppgavefordelin- gen ved en eventuell endring av fylkesinndelingen.
6. Utvalgets arbeid skal baseres på forskningsbasert kunnskap om oppgave- fordelingen og forvaltningsnivåenes rolle. På denne bakgrunn skal utval- get gi en samlet vurdering av dagens ansvars-, oppgave- og funksjons- fordeling og gi forslag til eventuelle reformer som kan styrke demokratiet, bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning, gi en mer bruk- ervennlig forvaltning og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.
7. Utvalget skal avslutte arbeidet innen 30. juni 2000.
I kapittel 4 redegjør utvalget for sin tolkning av mandatet og avklarer gjennom det hvordan utvalget har avgrenset seg i forhold til andre sentrale spørsmål i debatten om lokalforvaltningen. Videre gjennomgås i kapittel 4 strukturen i utredningen og utvalgets analyse, og enkelte sentrale begreper, bl.a. oppgave- , ansvars- og funksjonsfordeling drøftes.
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt 16 møter, hvorav 6 har vart i to dager.
Utvalget har vært på studietur til Sverige og Danmark. I Sverige var utval- get til stede på et møte mellom Den parlamentariska regionkommitten og Västra Götalandsregionen og länsstyrelsen i Västra Götaland. Videre hadde utvalget møter med Region Skåne og länsstyrelsen i Skåne. I Danmark hadde utvalget møte med Amtsrådsforeningen og Indenrigsministeriet.
Utvalget har til sine møter invitert forskere og ressurspersoner til å komme med sine synspunkter og innspill.
Utvalgets leder og dets sekretariat har hatt møter med utvalgsleder og sekretariat for henholdsvis Planlovutvalget, Valglovutvalget og Kulturmin- neutvalget. I tillegg har deler av Planlovutvalget deltatt på ett av utvalgets møter.
For å danne seg et best mulig bilde av hvordan dagens ansvars- og opp- gavefordeling fungerer, har utvalget bedt om å få inn synspunkter fra en rekke hold. De instanser som er blitt invitert til å gi sine vurderinger, er departemen- tene, statens utdanningskontorer, fylkeslegene, fylkesmennene, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkeskommunene, et begrenset antall
kommuner, Kommunenes Sentralforbund og et utvalg av organisasjoner som kan sies å representere brukere av det offentlige.
Utvalget har også hatt en referansegruppe for sitt arbeid som har bestått av Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiede- partementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet og Samferdselsdepartementet. Det har i løpet av utvalgets arbeid vært avholdt to møter med referansegruppen og andre berørte departementer. I hovedsak har imidlertid utvalget sett det som mest hensiktsmessig å ha bilateral kontakt med det enkelte departement. I tillegg til at departementene har blitt forespurt om å gi sine vurderinger av hvordan dagens oppgave- og ansvarsfordeling fun- gerer har departementene bistått utvalget med å utarbeide en beskrivelse av den formelle oppgave- og ansvarsdelingen mellom de tre forvaltningsnivåene.
Videre har departementene bidratt med informasjon om endringer i oppgave- fordelingen mellom forvaltningsnivåene etter 1976, samt hatt anledning til å gi merknader og supplerende opplysninger til omtalen av de sektorområder som utvalget har valgt å gå nærmere inn på i kapittel 9.
I utvalgets mandat er det forutsatt at dets arbeid skal baseres på forskn- ingsbasert kunnskap om oppgavefordelingen og forvaltningsnivåenes rolle. I tillegg til å benytte allerede eksisterende forskning og utredning har utvalget fått følgende prosjekter gjennomført:
1. Klausen, Jan Erling og Østtveiten, Helge Strand: Det fylkeskommunale demokrati. Valgdeltakelse, brukermedvirkning og holdninger til det fylkesko- mmunale styringssystemet. Norsk institutt for by- og regionforskning, prosjektrapport 1999:20. Oslo: NIBR
2. Styrt selvstyre? Om samhandling og virkemiddelbruk i forholdet mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren. Statskonsult, rapport 1999:21. Oslo: Statskonsult
3. Bjørnsen, Hild-Marte: Ressursinnsats på ulike forvaltningsnivå. Utgiftsut- viklingen i stat og fylkeskommune i perioden 1987 til 1997. Norsk institutt for by- og regionforskning, prosjektrapport 1999:21. Oslo: NIBR
4. Flo, Yngve: Mellom stat og sjølvstyre. Fylket i norsk styringsverk etter 1945.
Norsk senter for forskning i ledelse, organisasjon og styring, rapport R0003. Bergen: LOS
5. Baldersheim, Harald: Fylkeskommunen som utviklingsaktør: Handling- srom og legitimitet. Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. For- skningsrapport 1/2000
6. Ståhlberg, Krister og Sandberg, Siv: Nordisk regionalförvaltning i förän- dring. Institutet för jämförande nordisk politik och förvaltning. Åbo Aka- demi 2000.
7. Hagen, Terje P.: Ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal admin- istrasjon. Universitetet i Oslo, arbeidsnotat april 2000.
8. Sørensen, Rune J. og Hagen, Terje P.: Statlig styring og ansvarsuklarheter i forholdet mellom statlige myndigheter og fylkeskommunene. Han- delshøyskolen BI, underlagsrapport juni 1999
9. Arbeidsdokument fra Transportøkonomisk institutt: Oppgavefordelingen mellom fylket og kommune og stat på samferdselsområdet. Oslo januar 2000 10. Vinsand, Geir: Nedlegging av fylkeskommunen. Agenda utredning og
utvikling AS, problemnotat mars 2000
Utvalget inviterte 10. april 2000 til et høringsmøte med Kommunenes Sentral- forbund, fylkeskommunene, et begrenset antall kommuner og tre represen- tanter fra hver av de følgende regionale statsetatene; fylkesmennene, fylkesle- gene, statens utdanningskontorer, statens vegkontorer, fylkesarbeidskon- torene og distriktskontorene til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.
Hovedtemaene for møtet var:
– Utvalgets evaluering av fylkeskommunen som selvstendig forvaltning- snivå.
– Alternative modeller for organisering av regionnivået – hvilke hovedmod- eller utvalget utreder og hvilke vurderinger utvalget så langt har gjort av de ulike modellen.
– Utvalgets sektorvise vurdering av dagens oppgave- og ansvarsfordeling – innenfor hvilke sektorer ser utvalget at det er et mulig reformbehov.
Kapittel 2
Sammendrag av utredningen
Generelt
Utredningen er delt i tre hoveddeler. Del II er hoveddelen i utredningen hvor utvalget drøfter grunnleggende verdier og hensyn som bør ligge til grunn for oppgave- og ansvarsdelingen, foretar sin analyse og evaluering, og gir sine til- rådinger. Del III er beskrivende stoff og inneholder en gjennomgang av dagens oppgavefordeling, en omtale av lokal og regional statsforvaltning, en omtale av omfanget av virksomheten i kommunesektoren, en beskrivelse av endringer i oppgavefordelingen etter 1976 og en beskrivelse av oppgave- fordelingen i andre nordiske land. Det er ikke utarbeidet et sammendrag av del III.
Kapittel 4
I kapittel 4 redegjør utvalget for sin tolkning av mandatet. Strukturen i utred- ningen og utvalgets analyse gjennomgås, og enkelte sentrale begreper drøftes. Videre behandles tre problemstillinger – fristilling av offentlig tjenes- teproduksjon, interkommunalt samarbeid og kompetanseforholdet mellom kommunene og fylkeskommunene – som er av generell betydning for utval- gets vurderinger og tilrådinger.
Strukturen i utvalgets analyse: Utvalgets analyse tar utgangspunkt i de grunnleggende verdier og hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for oppgavefordelingen. Disse verdier og hensyn drøftes i kapittel 5, og utvalget formulerer 7 retningslinjer for oppgavefordeling. I kapittel 6 drøfter utvalget de samfunnsmessige utviklingstrekk som det ser som mest avgjørende for en fremtidig fordeling av oppgaver. Fordi det er en nær sammenheng mellom spørsmålet om oppgavefordeling og det generelle styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren, inneholder kapittel 7 en nærmere drøfting av samhandlings- og styringsforholdet. I kapittel 8 evalueres erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. I kapittel 9 evalueres opp- gavefordelingen innenfor den enkelte sektor basert på utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling. På grunnlag av kapitlene 4-9 gir utvalget i kapittel 10 en samlet vurdering av reformbehovet i oppgavefordelingen mellom forvaltning- snivåene. I kapittel 11 drøfter utvalget fire hovedmodeller eller veivalg for organiseringen av det regionale nivå. Hensikten er å få synliggjort og drøftet de egenskaper, fordeler og ulemper som hver av hovedmodellene represen- terer. I kapittel 12 gir utvalget sine tilrådinger, mens man i kapittel 13 gir noen oppsummerende vurderinger av de økonomiske konsekvensene.
Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon: I kapittel 4 drøftes to hoved- former for fristilling: Nye tilknytningsformer for offentlige virksomheter og konkurranseutsetting gjennom anbudskonkurranser. Utvalget ser at fristilling til en viss grad kan moderere ulike rammebetingelsers betydning for oppgave-
fordelingen. Eksempelvis kan betydningen av kommunestørrelse eller nivå for oppgaveplassering nyanseres, fordi selve produksjonen av tjenester skjer i organisasjoner som kan organisere sin virksomhet mer uavhengig av de ram- mebetingelsene som gjelder for forvaltningsorganet som har ansvaret. Utval- get vil imidlertid legge til grunn at spørsmålet om fristilling ikke kan tillegges avgjørende vekt ved vurdering av oppgavefordelingen. Spørsmålet om fristill- ing kan etter utvalgets vurdering først og fremst knyttes til retningslinje 1 for oppgavefordeling som bl.a. skal ivareta hensynet til effektivitet. Effektivitetsh- ensynet er imidlertid bare ett av flere vesentlige hensyn ved vurdering av hvor oppgaver bør plasseres. Utvalgets prinsipielle syn er at muligheten for fristill- ing av tjenesteproduksjon må ses som et gode for den instans som har ansv- aret for tjenesten. Spørsmålet om fristilling skal tas i bruk, bør være en del av handlingsrommet for de ansvarlige myndigheter.
Interkommunalt samarbeid: Utvalget har som utgangspunkt at interkom- munalt samarbeid alltid vil være et supplement til den administrative inndelin- gen som til enhver tid gjelder. Flertallet i utvalget (alle unntatt Leschbrandt) har imidlertid ut fra både prinsipielle og praktiske vurderinger og på bakgrunn av erfaringene man har med interkommunale samarbeid, kommet til at det ikke er ønskelig å legge opp til en oppgavefordeling som forutsetter utstrakt interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferds- messig betydning. De prinsipielle innvendingene er både av demokratisk og styringsmessig art. Interkommunalt samarbeid representerer både en lengre og mer indirekte beslutningsprosess som kan øke avstanden mellom befolkningen og de folkevalgte. I styringssammenheng vektlegges at interko- mmunalt samarbeid kan gi et dårligere grunnlag for økonomisk kontroll og helhetlig politisk prioritering innenfor den kommunale virksomhet.
Etter Leschbrandts vurdering er det ut fra ønsket om å ha ansvaret for offentlige tjenestetilbud så nært brukerne som mulig, langt bedre at ansvaret er plassert på kommunalt/interkommunalt nivå enn på regionalt eller statlig nivå.
Kompetanseforholdet mellom kommunen og fylkeskommunen:Eksistensen av mer enn ett folkevalgt organ under det nasjonale nivået reiser spørsmål av forvaltningsrettslig karakter om kompetansen mellom disse organene. For reformene som ble gjennomført på 1970-tallet var det en forutsetning at den nye fylkeskommunen ikke skulle bli overordnet kommunene. Kommunene og fylkeskommunene skulle være sideordnede politiske og forvaltningsmes- sige enheter. I en vurdering av hvorvidt det regionale nivået bør få overkom- munal myndighet, står man overfor reelle dilemmaer. Behovet for og muligheten til å oppnå en god og planlagt regional utvikling, hvor regionen selv ansvarliggjøres, kan tilsi at overkommunal myndighet tillegges det regio- nale folkevalgte nivå. Tradisjonelt har man imidlertid fryktet at det å gi det regionale folkevalgte nivået overkommunal myndighet kan bidra til å under- grave kommunenes legitimitet og dermed svekke det viktigste og mest sen- trale organ for lokaldemokratiet. Etter utvalgets vurdering er det viktig for vitaliteten og bredden i vårt samlede folkestyre at kommunen bevares og utvikles som et folkevalgt organ med legitimitet og tyngde. Samtidig mener flertallet (alle unntatt Leschbrandt) at evalueringen av fylkesplanleggingen og arealforvaltningen viser at det er behov for å styrke den regionale planleggin-
gen og regionale arealforvaltningen, dersom man skal sikre en god og hel- hetlig samordning og utvikling innenfor regionen og bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk. Flertallet (alle unntatt Fjell og Leschbrandt) mener der- for at det kan være nødvendig å gi det regionale folkevalgte organ myndighet over kommunene på enkelte områder. På hvilke områder og i hvilken form drøftes i forbindelse med evalueringen av enkeltsektorer og i drøftingen av ulike modeller for det regionale nivået. Medlemmet Leschbrandt går inn for å nedlegge fylkeskommunen. For Leschbrandt er det derfor uaktuelt at det regionale politiske nivået skal ha overkommunal status overfor kommunene.
Kapittel 5
I kapittel 5 drøftes grunnleggende verdier og hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for oppgavefordelingen. Videre drøftes formelle og organisa- toriske forhold som oppgavefordelingen vil være betinget av. På bakgrunn av dette formulerer utvalget ett sett av retningslinjer for oppgavefordeling som danner grunnlag for evaluering av dagens oppgavefordeling og er retningsgiv- ende for utvalgets forslag til endringer.
Verdier og hensyn: I forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsniv- åene peker utvalget på tre overordnede hovedhensyn:
– Hensynet til brukerne
– Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse – Hensynet til nasjonale mål
En brukerorientert forvaltning vil innebære at de ulike deler av offentlig for- valtning setter brukernes behov i sentrum for sin aktivitet. Særlig to hensyn er grunnleggende i forhold til oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene;
hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester.
Det lokale selvstyret blir vanligvis grunngitt ut fra de tre verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien er knyttet til friheten til å virkelig- gjøre det lokale fellesskapets interesser. Deltakelsesverdien er knyttet til at de kommunale organer gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem selv. Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på at kommuneinstitusjonene vurderes som særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte, fordi nærheten til innbyggerne sikrer at de er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet, og løs- ninger kan skreddersys til den lokale virkelighet.
Det kan konkretiseres seks hensyn som staten har særlig ansvar for å ivareta, i forhold til organiseringen og styringen av offentlig forvaltning. Disse hensynene er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder, nas- jonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter. Selv om disse hensyn- ene er knyttet til staten, krever ikke dette nødvendigvis statlig gjennomføring av oppgaver.
Retningslinjer: Utvalget har formulert 7 retningslinjer for oppgavefordel- ing. Samlet ivaretar retningslinjene verdiene utvalget har lagt til grunn at opp- gave- og ansvarsdelingen skal fremme. Helhetlige vurderinger av oppgave- fordelingen kan derfor ikke skje med utgangspunkt i en retningslinje, men
gjennom avveining mellom alle (relevante) retningslinjer. Det innebærer at verdiene som retningslinjene er uttrykk for, vil måtte vurderes opp mot hverandre og gis ulik prioritet i konkrete sammenhenger. Utvalgets ret- ningslinjer for oppgavefordeling er:
1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.
2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.
3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.
4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.
5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltning- sorgan.
6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.
7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløs- ningen.
Kapittel 6
Hvordan oppgavefordelingen skal være, for best mulig å støtte opp under de verdier og hensyn som det redegjøres for i kapittel 5, vil være avhengig av de omgivelser forvaltningen skal arbeide i. Omgivelsene, både nasjonalt og inter- nasjonalt, er i rask endring. Usikkerheten om i hvilken retning utviklingen går, kan på mange områder være stor. En vurdering av dagens oppgavefordel- ing og forslag til reformer må likevel så godt som mulig ta hensyn til hva en tror om samfunnsutviklingen fremover. Utvalget har derfor søkt å identifisere og beskrive kort de samfunnsmessige utviklingstrekk eller -trender som det mener vil påvirke og legge føringer for organiseringen av offentlig forvaltning i årene fremover.
Utvalget har ingen presis definisjon av begrepet utviklingstrekk eller – trend. De områder som er trukket frem, kan imidlertid sies å være karakteri- sert av at de bare i begrenset grad kan påvirkes gjennom politiske beslut- ninger, eller de er resultat av politiske endringsprosesser med bred oppslut- ning.
Utviklingstrekk på følgende 12 områder drøftes i kapitlet:
– Demografisk utvikling og offentlig økonomi
– Næringsstruktur, sysselsetting og bosettingsmønster – Utdanning
– Familie-, samlivs- og husholdningsmønstre – Informasjonsteknologi
– Infrastruktur og kommunikasjon
– Internasjonalisering, europeisering og regionalisering – Oppgavenes innhold og forvaltningens kompetanse – Organisering av oppgaveløsningen
– Innbyggernes forventninger og roller – Rettighetssamfunnet
– Krav til informasjon, kvalitet og valgfrihet
Kapittel 7
I kapittel 7 drøftes generelle sider ved styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren, og fokus settes særlig på sider ved den statlige styringen som har betydning for kommunenes og fylkeskommunenes forutsetninger for å løse offentlige oppgaver. I første del av kapitlet drøftes styrings- og samhan- dlingsforholdet på generelt grunnlag, mens regional statsforvaltnings rolle i styringsrelasjonene drøftes nærmere i andre del.
Den tette sammenhengen mellom statens, fylkeskommunenes og kom- munenes ansvar og arbeidsoppgaver skaper behov for samarbeid og felles problemforståelse mellom nivåene, for at oppgaver skal løses best mulig. Part- nerskapsperspektivet legger vekt på at relasjonen mellom staten og kommu- neforvaltningen må baseres på tillit og respekt, og at utviklingen av offentlig forvaltning må skje ved gjensidig tilpasning og læring mellom forvaltningsniv- åene. Utvalget vil understreke at partnerskapsperspektivet bør følges opp i praksis, og at det må få følger for innretningen på og bruken av statlige sty- ringsvirkemidler. En målsetting om å utvikle relasjonene og arbeidsformene mellom stat og kommune i retning av likeverd og partnerskap bryter etter utvalgets vurdering ikke med det formelle utgangspunktet om at det er Stort- inget og regjeringen som trekker opp rammene for kommunal og fylkeskom- munal virksomhet, og at kommuner og fylkeskommuner dermed utøver avle- det forvaltningsmyndighet.
Etter utvalgets oppfatning er den statlige styringen av kommuneforvalt- ningen, og utviklingen av dette styringsforholdet, preget av dobbelthet. På den ene siden har det i løpet av de siste 15-20 år vært iverksatt en rekke reformer som har hatt til hensikt å utvide det kommunale og fylkeskommu- nale handlingsrommet. Nytt inntektssystem, ny kommunal lovgivning og langt større frihet for kommuner og fylkeskommuner til å organisere seg slik de ønsker, har endret rammevilkårene for det lokale selvstyret på en grunn- leggende måte. På den andre siden har intensjonene som disse reformene uttrykker langt på vei blitt undergravd av statlig detaljstyring på de ulike sek- torområder. Særlig kommer dette til uttrykk gjennom utstrakt rettighetslov- givning og standardkrav, og gjennom økt bruk av øremerkede tilskudd til bestemte formål. Motivene for den sterke statlige sektorstyringen kan være flere. Dels kan det være uttrykk for manglende tillit til kommuners og fylkeskommuners evne til å møte endrede vilkår og nye utfordringer på sek- torområder, dels kan det skyldes ønsker om å gjennomføre ”nasjonale kraft- tak” på spesifikke områder, men det kan også være resultat av en kamp og riv- alisering om midler der den sektor som ikke tyr til rettighetsfesting og øre- merking vil bli den tapende part. Uansett motiver blir resultatet at kommu- nenes og fylkeskommunenes handlingsrom for å foreta lokale tilpasninger og prioriteringer svekkes, samtidig som statens styring blir lite helhetlig.
Utvalget er av den oppfatning at sentrale myndigheter bør ha større tillit til at kommuner og fylkeskommuner kan foreta fornuftige prioriteringer og ivareta innbyggernes behov. Etter utvalgets oppfatning er dette også
avgjørende for å sikre effektiv ressursbruk lokalt. Statens bruk av detaljsty- rende virkemidler bør derfor reduseres betraktelig. Når lokal og regional til- pasning av offentlige tjenester er ønskelig må kommuneforvaltningen få det handlingsrom som er nødvendig for å foreta en slik tilpasning.
Lokal og regional statsforvaltning: En hovedbegrunnelse for statlig tilst- edeværelse lokalt og regionalt er behovet for å sikre at nasjonal politikk blir fulgt opp og gjennomført i alle deler av landet. Det dreier seg dels om direkte statlig tjenesteyting, dels om å følge opp at nasjonale mål og standarder blir ivaretatt der oppgaveløsningen er lagt til kommunesektoren og dels om å ivareta nasjonale hensyn som makroøkonomisk styring og rettssikkerhet på lokalt og regionalt nivå.
Fylkesmannen er tildelt en særlig rolle som samordningsmyndighet over- for kommunesektoren. Formålet med denne samordningsrollen er at kommu- nerettet styring i størst mulig grad skal fremstå som konsistent. Oversiktlig, tydelig og samordnet styringsinformasjon som klargjør oppgavene og kom- munesektorens handlingsrom, er etter utvalgets vurdering en viktig forutset- ning for partnerskapet mellom forvaltningsnivåene. Samordning fra fylkes- mannen kan imidlertid bli en direkte konkurrent til kommunesektorens eget samordningsansvar innen sine territorier. Kommunesektoren er gjennom sine politiske organer pålagt å foreta valg og prioriteringer i et helhetlig pers- pektiv, noe som forutsetter utøvelse av politisk skjønn. Det er derfor en krev- ende balansegang å finne hvor grensen går mellom den koordinering av statlig politikk som naturlig hører hjemme hos fylkesmannen og den mer understøttende rollen som bør skje inn mot og på det kommunale selvstyrets premisser.
Kapittel 8
Med grunnlag i forskning og offentlige dokumenter har utvalget i kapittel 8 evaluert erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå.
Vurderingen er gjort med utgangspunkt i tre sentrale perspektiver på fylkeskommunen: Fylkeskommunen som demokratisk arena, fylkeskommu- nen som tjenesteprodusent og fylkeskommunen som regional utviklingsak- tør.
Demokratisk arena: Etter utvalgets vurdering viser evalueringen at det fylkeskommunale demokratiet er satt under betydelig press. Signalene om dette er mange. Valgdeltakelsen er lav og fallende. Spørreundersøkelser viser at folk har et distansert forhold til fylkeskommunen som politisk institusjon.
Det er gjennomgående at fylkeskommunen oppleves som en mindre viktig del av demokratiet enn de andre styringsnivåene, og innbyggerne opplever at fylkespolitikken i forholdsvis liten grad har innvirkning på deres hverdag.
Samtidig er det grunn til å understreke at den direktevalgte fylkeskommunen har åpnet muligheten for bredere og mer direkte politisk deltakelse, og styr- ket folks innflytelse på samfunnsspørsmål som løses på regionalt nivå. I for- hold til situasjonen før 1976 bør det fremheves at kvinnene nå har kommet med i fylkespolitikken for fullt, yngre aldersgrupper er bedre representert, partisammensetningen har blitt bredere og langt mer rettferdig og man har i stor grad fått fylkespolitikere som legger et helhetlig regionalt perspektiv til grunn for sitt arbeid.
Tjenesteprodusent: Fylkeskommunens innsats innenfor tjenesteproduk- sjon er preget av et paradoks. På den ene siden kan det hevdes at den har vært vellykket. Sammen med kommunene har fylkeskommunene bidratt til å bygge opp velferdssamfunnet, og gjort det mulig å kombinere nasjonale satsinger med lokal og regional tilpasning og deltakelse. Fylkeskommunen har løst en rekke oppgaver som har vært sterkt prioritert av sentrale myn- digheter og som har hatt stor positiv betydning for folk flest. På den andre siden er fylkeskommunene utsatt for sterk kritikk for nettopp sin håndtering av sentrale velferdsoppgaver.
Etter utvalgets vurdering eksisterer det også etter en periode med større reformer i spesialisthelsetjenesten betydelige problemer som må løses. Det er store variasjoner i fylkeskommunenes ressursbruk til helsetjenester og visse variasjoner i tjenestetilbudet. Årsaken til forskjellene ligger imidlertid i første rekke i variasjoner i fylkeskommunale inntekter, som i hovedsak bestemmes av staten. Evalueringen viser at det fortsatt er lange ventetider og brutte ven- tetidsgarantier, selv om de siste tallene viser bedring når det gjelder garanti- brudd. Forklaringene på lange ventelister er sammensatte. Fylkeskommu- nene må ta sin del av ansvaret ved at det har vært lavt nivå på investeringer i bygningsmasse og utstyr, og ved manglende oppfølging av sykehusenes effektivitetsutvikling. Staten har imidlertid også et delansvar bl.a. gjennom sin fastsettelse av de fylkeskommunale inntektsrammer. Etter utvalgets vurder- ing gjenstår det betydelige utfordringer knyttet til å utvikle en hensiktsmessig funksjonsfordeling mellom sykehusene. Den raske medisinsk-teknologiske utvikling, kapitalkrevende utstyr, samt større grad av spesialisering vil for- sterke behovet for en hensiktsmessig funksjonsfordeling innen og på tvers av fylkesgrenser. Etter utvalgets vurdering har fylkeskommunalt ansvar for spe- sialisthelsetjenesten bidratt til god kontroll over utgiftsveksten i helsesek- toren. Samlet sett er det utvalgets vurdering at fylkeskommunene har hånd- tert styringen av sykehusene rimelig bra, men at det kan stilles kritiske spørsmål ved nivået på investeringene, funksjonsfordelingen mellom sykehu- sene og fylkeskommunenes oppfølging av sykehusenes effektivitet. Utvalget vil også fremheve at spesialisthelsetjenesten nok er av en slik karakter at opp- gaveløsningen vanskelig vil kunne tilfredsstille de stadig voksende krav og forventninger som stilles fra befolkningen. Det vedvarende presset på res- sursrammene innen sektoren vil representere et problem uansett hvem som er ansvarlig.
Når det gjelder videregående opplæring viser evalueringen at det er van- skelig å trekke en entydig konklusjon om hvor dyktige fylkeskommunene er til å produsere opplæringstjenester effektivt og med høy kvalitet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det samlet sett kan sies at fylkeskommunen har løst sine oppgaver godt. Håndteringen av større reformer som f.eks. Reform 94 har vært vellykket, og brukerundersøkelser tyder på at et stort flertall sier seg fornøyd med det tilbudet som fylkeskommunen gir. Store variasjoner mel- lom fylkene med hensyn til utgifter pr. elev kan imidlertid tyde på at det er potensiale for effektivisering i noen fylker.
Regional utviklingsaktør: Evalueringen tyder på at fylkeskommunen ikke har lykkes så godt som sentral aktør for samfunnsplanlegging og regional utvikling. Årsakene kan være mange. For det første kan det skyldes kommu-
nal motvilje til fylkesplanen som overgripende planleggingsinstrument og frykt for at fylkeskommunen gjennom å ha ansvaret for fylkesplanen får en overordnet rolle. For det andre kan det skyldes at fylkeskommunen ikke har kontroll over beslutninger som er viktige i et regionalt utviklingsperspektiv, som f.eks. innenfor landbruk og miljøvern (fylkesmannen), de viktigste veg- ene (statens vegvesen) eller arealforvaltning (kommunene). For det tredje kan det skyldes at fylkeskommunen gjennom flere reformer på nittitallet har mistet ansvaret for viktige regionalpolitiske virkemidler. De økonomiske virkemidlene rettet mot bedriftene er i dag i hovedsak samlet hos Statens dis- trikts- og næringsutviklingsfond. Summen av dette blir at fylkeskommunen sitter med et betydelig planapparat, men mangler virkemidler for å sette planer ut i livet. Mangelen på ”harde” virkemidler og gjennomføringsansvar bidrar i neste omgang til at fylkeskommunene fort blir usynlige og taper nød- vendig legitimitet og autoritet i arbeidet. Utvalget vil samtidig påpeke at man- glende suksess også til en viss grad skyldes at fylkeskommunene i liten grad har utnyttet det handlingsrommet de faktisk har på dette området.
Oppsummering: I en samlet vurdering av fylkeskommunen synes det rime- lig å hevde at fylkeskommunen ikke har levd opp til de forventningene som var stilt til den for 25 år siden. Etter utvalgets vurdering har imidlertid fylkeskommunen aldri fått anledning til å spille den rollen den var tiltenkt. Det mest markante utslaget er at fylkeskommunen har fått en smalere basis som regionalpolitisk aktør enn det som var intensjonene. Viktige regionale opp- gaver og virkemidler er av ulike hensyn plassert på statlige hender og fylkeskommunen har i stor grad blitt sittende igjen med kritikkutsatte tjenes- teoppgaver underlagt sterk statlig styring. Dette kan ha bidratt til at fylkesko- mmunen ikke har større oppslutning enn den har i dag.
Kapittel 9
I kapittel 9 drøfter utvalget dagens ansvars- og oppgavefordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene innenfor den enkelte sektor.
Utgangspunktet for drøftingen er de verdier, hensyn og retningslinjer for opp- gavefordeling som er beskrevet i kapittel 5, samt de utviklingstrekk for sam- funnsutviklingen som er beskrevet i kapittel 6.
Evalueringen tar utgangspunkt i utvalgets opprinnelige mandat og de forutsetninger som der var lagt til grunn for utvalgets arbeid, jf. omtale i kapit- tel 1. Det innebærer at evalueringen og anbefalingene bygger på forutsetnin- gen om at landet skal ha tre forvaltningsnivåer, og at Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eier- skap og organisering av sykehusene, skal legges til grunn for oppgave- fordelingen innenfor spesialisthelsetjenesten. Alternativet med en organiser- ing med kun to forvaltningsnivåer og spørsmålet om hovedvalg for oppgave- og ansvarsdelingen i spesialisthelsetjenesten vil man komme tilbake til i kapit- tel 11 når de ulike modellene for det regionale nivået drøftes. I lys av drøftin- gen i kapittel 11 og utvalgets tilrådinger for organiseringen av det regionale nivået kan det være behov for å revurdere oppgaveplasseringen for enkelte oppgaver som er omtalt i dette kapitlet. Utvalgets endelige tilrådinger innenfor det enkelte område vil derfor først fremkomme i kapittel 12.
Utvalgets medlem Leschbrandt viser til sin særmerknad i kapittel 12.3.5 hvor det fremgår, at hun mener at en forvaltningsorganisering basert på to for- valtningsnivåer er den løsning som skal velges. Medlemmet Leschbrandt vil understreke at hun ikke stiller seg bak anbefalinger som sier at oppgaver skal legges til et folkevalgt regionalt nivå.
I tillegg til å drøfte dagens ansvars- og oppgavefordeling i forhold til grunn- leggende verdier og hensyn, er utvalget spesielt bedt om å identifisere grå- soner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Med gråsoner menes områder/felter hvor det med dagens ansvars- og oppgavefordeling oppleves som uklart hvem som har ansvaret for at oppgaven blir løst. Utvalget har i tillegg til å identifisere eventuelle gråsoner, også sett det som viktig å vurdere om dagens oppgavefordeling medfører at det gjøres dobbeltarbeid innen for- valtningen. Med dobbeltarbeid menes at samme oppgave blir utført av flere offentlige organ. Dette må ikke forveksles med at flere forvaltningsnivåer arbeider på samme området, men hvor de har ulike oppgaver eller roller å ivareta. Selv om det ikke utføres dobbeltarbeid i den forstand at flere forvalt- ningsnivåer utfører samme oppgave, kan delingen av oppgaver innenfor et område innebære at det bygges opp unødig dobbeltkompetanse i forvaltnin- gen.
Oppgaver innenfor følgende sektorer drøftes i kapittel 9:
– Næringsutvikling – Transport
– Planlegging og arealforvaltning – Miljøvern
– Arbeid, sosial og trygd – Helse og sosial
– Opplæring og kompetanseutvikling – Justissektoren
– Kultur
– Barne- og familieforvaltningen – Innkreving av skatter og avgifter
I kapittel 3 oppsummeres utvalgets tilrådinger innenfor de forskjellige områdene.
Kapittel 10
Utvalget gir i kapittel 10 en samlet vurdering av reformbehovet i ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Evalueringen av fylkeskom- munen som selvstendig forvaltningsnivå i kapittel 8 og evalueringen av de enkelte sektorene i kapittel 9, står helt sentralt for utvalgets oppsummering av reformbehovet. I tillegg gir utvalget i dette kapitlet en samlet vurdering av de reformer i ansvars- og oppgavefordelingen etter 1976 som er beskrevet i kapit- tel 17.
Tilsvarende som i kapittel 9 tar vurderingene i dette kapitlet utgangspunkt i utvalgets opprinnelige mandat. Det vises til nærmere omtale av dette i sam- mendraget av kapittel 9 ovenfor.
Leschbrandt understreker at hennes utgangspunkt er at man bør ha to for- valtningsnivåer. Med det utvidete mandatet vil derfor ikke en oppsummering
av reformbehovet knyttet til en situasjon hvor man har et regionalt forvaltning- snivå gi uttrykk for hennes syn.
Utvalgets samlede oppsummering av reformbehovet er:
1. Det er behov for å gjøre endringer i organiseringen av den offentlige for- valtning på regionalt nivå. Reformbehovet er dels knyttet til organiserin- gen og funksjonsmåten til dagens fylkeskommune, og dels til oppgave- fordelingen mellom det folkevalgte regionnivået og regional statsforvalt- ning.
2. Av hensyn til et levende folkestyre og effektiv utnyttelse av offentlige res- surser er det behov for å begrense statens styring og gi flere handling- salternativer for kommunene og fylkeskommunene innenfor nasjonalt fastsatte rammer.
3. Av hensyn til en klar rolle- og ansvarsdeling og effektiv ressursbruk er det behov for å avgrense regional stats oppgaver til kontroll- og tilsyn, klage- behandling, informasjon om nasjonale målsettinger og veiledning i for- hold til lov- og regelverk.
4. Av hensyn til brukervennlighet, rettssikkerhet, samordnet og effektiv sty- ring av kommunene og mest mulig effektiv bruk av offentlige ressurser er det behov for å knytte fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkes- mannen nærmere sammen.
5. Av hensyn til brukerne og en effektiv utnyttelse av offentlige ressurser er det løpende behov for å arbeide for å redusere gråsoneproblemer mellom 1. og 2. linjetjenestene. Lover og regler etc. vil imidlertid ikke alene kunne sikre helhetlige tilbud og effektiv ressursbruk. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder må ligge hos dem som er ansvarlig for tjenestetilbudet.
6. Av bruker- og effektivitetshensyn mener utvalget at det er et klart behov for å forbedre samarbeidet mellom trygdekontor, sosialkontor og arbeidskontor.
7. Det er behov for å styrke regional planlegging og forsterke den regional- politiske innflytelsen over det regionale utviklingsarbeidet. Det er også behov for bedre kobling av de næringspolitiske virkemidlene opp mot bredt regionalt utviklingsarbeid.
8. Det er behov for en sterkere regionalpolitisk forankring av arealforvalt- ning som er av en regional karakter.
9. Det er behov for en bedre samordning og et større helhetsperspektiv på samferdselsoppgaver på regionalt plan, herunder en bedre samordning i forhold til arealpolitikken.
10. Det er behov for å desentralisere flere miljøvernoppgaver og gi mer myn- dighet til kommunene, samt å samle ansvaret for de regionale miljøver- noppgavene.
11. Utvalget mener det er behov for å endre oppgavefordelingen på enkelte mer avgrensede områder innenfor ansvarsområdene til Barne- og fami- liedepartementet, Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Justisde- partementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Samferd- selsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Hvilke områder dette gjelder fremgår av kapittel 9.
12. Det er behov for endringer i den regionale inndelingen der dagens
fylkesinndeling går på tvers av områder hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og samferdselsstruktur i sammenheng.
Videre er dagens fylkesinndeling ikke tilpasset de regionale samordnings- behov innenfor spesialisthelsetjenesten, som reflekteres i dagens helsere- gioner.
Kapittel 11
I kapittel 11 drøfter utvalget ulike modeller for regional organisering som alternativer til dagens fylkeskommune. Fire modeller drøftes nærmere:
1. Landsdelsmodellen: 5-7 landsdelsregioner, større ansvarsområde og direkte valg til politisk styringsorgan
2. Utviklingsmodellen: 10-15 regioner, styrking av den regionale utvikling- srollen og direkte valg
3. Samarbeidsmodellen: 10-15 regioner, styrking av den regionale utvikling- srollen, overføring av spesialisthelsetjenesten til staten og indirekte valg 4. Tonivå-modellen: Dagens fylkeskommune avvikles og det innføres en for-
valtningsordning basert på to nivåer, stat og kommune.
Modellene er ikke ment som ferdige løsningsforslag, men representerer hver for seg et sett av egenskaper og hensyn som utvalget mener det er viktig å vur- dere i det videre arbeidet med løsninger i forhold til reformbehovet. Sentrale forutsetninger i modellene knyttet til størrelse, oppgaver og valgordning, kan kombineres på andre måter og gi andre varianter. Utvalget tar stilling til konkret utforming i kapittel 12.
Modellene innebærer alle en omfordeling av oppgaver mellom forvalt- ningsnivåene. Det forutsettes imidlertid at det samlede offentlige ansvar ikke endres i forhold til i dag. Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon ses som en mulighet men ikke en forutsetning. Alle modellene tar utgangspunkt i at de kan gjennomføres innenfor hovedelementene av dagens finansieringssystem for kommunesektoren.
Landsdelsmodellen
I landsdelsmodellen beholdes dagens forvaltningsstruktur med tre nivåer, men dagens fylkeskommuner erstattes av langt større regionale enheter.
Landsdelsregionene får et tungt ansvar for offentlige oppgaver som er utviklingsorienterte og for tjenesteytende oppgaver som krever et stort befolkningsunderlag. Landsdelsregionene styres av et regionting utpekt gjen- nom direkte valg.
Med utgangspunkt i landsdeler og dagens helseregioner, forutsetter utvalget en inndeling i 5-7 enheter. Etter utvalgets syn er ikke drøfting av en slik modells egenskaper avhengig av å ta stilling til nøyaktig antall enheter eller hvor grensene skal gå. Det vesentlige vil være at landsdelsregionene vil ha et betydelig større befolknings- og næringsmessig grunnlag enn dagens fylkeskommuner, og at de kan avgrenses slik at innbyggerne har en opplev- else av felles regional identitet. Som en illustrasjon kan nevnes at dagens helseregioner har et befolkningsunderlag som varierer mellom snaut 0,5 mil- lioner og drøyt 1,5 millioner innbyggere.
Landsdelsmodellen skisseres med følgende oppgaver:
– Ansvar for spesialisthelsetjenestene. Det kan innebære at det regionale folkevalgte nivå både eier og finansierer sykehusene, men også et alterna- tiv der landsdelsregionen ivaretar bestiller- og finansieringsansvaret for sykehusene, mens eierskapet legges til staten eller andre, kan være mulig.
– Dagens fylkeskommunale ansvar for barnevern, rusmiddelomsorg og familievern overføres til kommunene. Ansvaret for enkelte spesialiserte tilbud kan legges til landsdelsregionene.
– Ansvar for videregående opplæring.
– Ansvaret for statlige høgskoler overføres til landsdelsregionene.
– I tillegg til dagens fylkeskommunale ansvar innenfor kultur, overtar lands- delsregionene ansvaret for region-, landsdels- og knutepunktinstitusjoner og de tre riksinstitusjonenes ansvar for å formidle et profesjonelt musikk- , danse-, teater- og billedkunsttilbud.
– I tillegg til dagens fylkeskommunale ansvar innen samferdsel, overtar landsdelsregionene riksvegene (ikke stamveger) og bestilleransvaret for lokale og regionale jernbane- og flyruter. Vegkontorene overføres fra staten. Ansvarsdelingen når det gjelder kollektivtransporten i enkelte byo- mråder må vurderes nærmere.
– Regional planlegging får en forpliktende virkning.
– Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen overføres landsdelsregionene.
– Landsdelsregionene overtar ansvaret for bedriftsrettede og til- retteleggende virkemidler fra SNDs distriktskontorer og fylkesmennene, og veiledningsoppgaver fra den ytre fiskeriadministrasjon. SNDs dis- triktskontorer legges ned.
– Landsdelsregionene overtar det ansvar som i dag ivaretas av fylke- sarbeidskontorene og de lokale arbeidskontorene.
Når det gjelder det regionale utviklingsarbeidet vil landsdelsmodellen kunne legge til rette for samkjørt innsats innenfor store områder, bedret samordning av virkemidler og sektorer og forsterkede kompetansemiljøer. Dette vil bl.a.
kunne gi bedre forutsetninger for å møte den internasjonale konkurransen om næringsetablering og -utvikling. På den andre siden kan det reises spørsmål om inndeling i noen få enheter vil kunne fange opp de fundamentale regionale sammenhenger som bør være utgangspunkt for en regional utviklingspoli- tikk. Vil landsdelsregionene i for stor grad måtte omfatte flere konkurrerende bosettings- og næringsmessige tyngdepunkter? Vil avstanden til utviklingsar- beidet på kommunenivå bli for stor? Vil landsdelsregionene bli for store og tungdrevne i forhold til de krav utviklingsarbeid setter? Kan satsing på region- alt handlingsrom for å utnytte regionale fortrinn føre til større forskjeller mel- lom ulike deler av landet?
Landsdelsmodellen vil legge til rette for en mer effektiv organisering av spesialisthelsetjenesten samtidig som man beholder et folkevalgt ansvar på regionalt nivå. Også positive sider vedrørende kostnadskontroll i dagens sys- tem kan beholdes. På den andre siden vil modellen føre til lenger avstand mel- lom 1. og 2. linjetjenestene innenfor helsesektoren.
For enkelte tjenester (videregående opplæring) kan det hevdes at de vil
”falle mellom to stoler” – landsdelsregionen er for stor, kommunen for liten.
I forhold til dagens fylkeskommune, vil landsdelsmodellen bety redusert nærhet mellom velger og folkevalgt. På den andre siden vil landsdelsregionen ha et større ansvar og dermed være av større betydning for velgerne. Dette kan bidra til økt interesse for politikken som utøves på regionalt nivå.
Landsdelsmodellen kan forrykke balansen mellom kommunene og det regionale nivået, og reise spørsmål om region og kommune kan bevares som sidestilte organer. Modellen vil utløse økt behov for interkommunalt samar- beid både om velferdstjenester og om utviklingsoppgaver. Det må antas at landsdelsmodellen vil føre til at spørsmål om en grunnleggende endring i kommuneinndelingen reises med økt styrke.
Selv om landsdelsregionene vil ha samme forvaltningsmessige status som dagens fylkeskommuner, vil de både i kraft av størrelse og økt ansvar innebære en maktforskyvning fra nasjonale til regionale politiske organer.
Dagens regionale statsforvaltning må reorganiseres både fordi oppgaver over- føres til landsdelsregionene og fordi mye vil tale for i størst mulig grad å følge landsdelsinndelingen også for en reorganisert statlig forvaltning. Det vil imid- lertid svekke nærheten mellom regional stat og kommunene.
Landsdelsmodellen bør kunne utløse effektivitetsgevinster innen adminis- trasjon og sentrale styringsorganer. Utgifter til sentraladministrasjon utgjør imidlertid bare 3-4 prosent av fylkeskommunenes totale utgifter. Skal effek- tiviseringspotensialet realiseres, krever det omlokalisering av eksisterende administrasjoner innen både stat og fylkeskommuner.
Utviklingsmodellen
Utviklingsmodellen tar særlig sikte på å styrke det folkevalgte regionale nivås egen evne og mulighet til å fylle den regionale utviklingsrollen. Modellen byg- ger på at det er nødvendig med endringer i fylkesinndelingen for å legge til rette for dette. Utgangspunktet er å finne frem til en inndeling som omfatter regioner hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og samferd- selsstruktur i sammenheng og som i størst mulig grad har naturlige tyn- gdepunkter. Regionale politiske prosesser som er i gang i dag markerer noen av de områder som vil være aktuelle for slike endringer. Slik utvalget ser det, gjelder dette først og fremst i Trøndelag, Agder og det indre Østlandet. Utval- get ser også et klart behov for endringer i hovedstadsområdet. Når det gjelder Vestlandet og Nord-Norge, vil det etter de forutsetninger som ligger til grunn for denne modellen neppe være aktuelt med bare en region i hver landsdel.
Med dette som utgangspunkt, kan det i denne modellen være aktuelt med en inndeling i minimum 10, men ikke mer enn 15 regioner.
Utviklingsmodellen skisseres med direkte valg til et regionting.
Utviklingsmodellen er skissert med følgende oppgaver:
– Ansvar for spesialisthelsetjenestene. Det kan både tenkes en løsning hvor regionen forblir eier av sykehusene og har finansierings-/bestilleransv- aret, og en løsning der staten overtar eierskapet mens regionene beholder finansierings-/bestilleransvaret.
– Dagens fylkeskommunale ansvar for barnevern, rusmiddelomsorg og familievern.
– Ansvar for videregående opplæring.
– Større råderett over økonomiske midler til regionale og lokale kulturtiltak,
og de overtar riksinstitusjonenes ansvar for å formidle et profesjonelt kul- turtilbud.
– I tillegg til dagens fylkeskommunale ansvar innen samferdsel, overtar regionene riksvegene (ikke stamveger) og bestilleransvaret for lokale og regionale jernbaneruter. Vegkontorene overføres fra staten.
– Regional planlegging får en forpliktende virkning.
– Dagens fylkeskommunale ansvar for kulturminnevernet overføres til staten.
– Regionen overtar ansvaret for tilretteleggende virkemidler innen næring- spolitikken fra fylkesmann, kommune og fiskeriadministrasjon. SND beholder ansvar for bedriftsrettede virkemidler, men regionens ansvar for å foreta avveininger mellom regionale og nasjonale føringer, styrkes.
Når det gjelder de regionale utviklingsoppgavene, vil styrken ved utviklings- modellen være at den i større grad enn landsdelsmodellen kan bygge på sam- menhengende regioner uten klart konkurrerende nærings- og bosettingsmes- sige tyngdepunkter. Selv om modellen ikke forutsetter samme grad av oppga- veoverføring fra stat til regionalt nivå som landsdelsmodellen, bør den kunne legge til rette for en mer helhetlig og aktiv utviklingspolitikk.
Større regioner vil kunne gi bedre mulighet for rasjonell arbeidsdeling innen spesialisthelsetjenesten, men modellen vil ikke fjerne behovet for samarbeid innenfor helseregioner, dersom regionene beholder eierskapet til sykehusene. De positive sidene knyttet til kostnadskontroll i et system med regionalt finansieringsansvar av sykehusene kan beholdes. Dersom en innen denne modellen velger en løsning hvor staten overtar eierskapet til sykehu- sene, mens regionene bestiller og finansierer behandlingsaktiviteten, kan en få med seg egenskaper både fra dagens fylkeskommunale modell og en rent statlig løsning. Løsningen innebærer et gjennomført skille mellom bestiller- og utførerrollen innen spesialisthelsetjenestene.
Utviklingsmodellen vil være egnet for et fortsatt regionalt ansvar for videregående opplæring, familievern og 2. linjetjenester innen barnevern og rusmiddelomsorg.
På grunn av færre regioner, vil utviklingsmodellen innebære større avstand mellom velger og folkevalgt, men også et regionalt nivå med større innflytelse enn dagens fylkeskommune. I forhold til landsdelsmodellen vil utviklingsmodellen representere noe større nærhet, men noe mindre beslut- ningskraft. Utviklingsmodellen vil kunne bygge på den fellesskapsfølelse og de regionale identiteter som er utviklet knyttet til de faktiske regionale sam- menhenger som eksisterer i dag. Utviklingsmodellen bør kunne legge til rette for større interesse for politikken på regionalt nivå.
Utviklingsmodellen synes i utgangspunktet ikke å behøve å få store kon- sekvenser for kommunene. Det kan imidlertid tenkes at større regioner enn dagens fylker også i denne modellen kan medføre et utvidet interkommunalt samarbeid om planlegging og næringsutvikling innenfor lokale regioner.
Utviklingsmodellen innebærer en viss overføring av myndighet fra staten til det folkevalgte regionale nivå. Dersom modellen ikke kombineres med statlig eierskap til sykehusene, kan en neppe snakke om en vesentlig forryk- king av dagens balanse. Det vil være naturlig at også regional statsforvaltning
blir organisert etter inndelingen i modellen. Også utviklingsmodellen bør kunne legge til rette for å hente ut visse effektivitetsgevinster i administrasjon av oppgaver på regionalt nivå.
Samarbeidsmodellen
Modellen sikter mot å styrke og rendyrke det folkevalgte regionale nivåets rolle som utviklingsaktør. Som et ledd i en slik strategi forutsettes ansvaret for spesialisthelsetjenesten overført til staten. Når det gjelder størrelse og geografisk inndeling er utgangspunktet for denne modellen det samme som i utviklingsmodellen. Det betyr at det kan være aktuelt med 10 til 15 enheter.
Konsentrasjon om utviklingsoppgavene og overføring av spesialis- thelsetjenestene til staten, gjør det naturlig å vurdere å knytte det regionale politiske nivået nærmere opp til kommunene, slik at det i sterkere grad frem- står som et samarbeidsorgan for kommunene. Utvalget har i forbindelse med denne modellen drøftet ulike sider ved indirekte valgordninger og direkte valg basert på endret valgkretsinndeling. For å rendyrke modellen er den skis- sert med en indirekte valgordning basert på kommunestyrene.
Bortsett fra ansvaret for spesialisthelsetjenesten har utvalget skissert samarbeidsmodellen med det samme ansvar og de samme oppgaver som utviklingsmodellen. Det betyr bl.a. at det folkevalgte regionale nivået beholder dagens fylkeskommunale ansvar for videregående opplæring og for 2. linje sosialtjenester. Dette kunne som et ledd i en rendyrking av utvikling- soppgavene vært lagt til kommunene, men utvalget har valgt ikke å legge det til grunn i modellskissen.
Når det gjelder den regionale utviklingsrollen, vil oppgaver, ansvar og geografisk inndeling gi samme mulighet til å fylle den rollen som i utviklings- modellen. En overføring av spesialisthelsetjenesten til staten vil imidlertid kunne innebære at utviklingsoppgavene kommer sterkere i fokus blant poli- tikere, administrasjon og innbyggere. Det kan legge til rette for større initiativ og gjennomslagskraft i arbeidet. På den annen side vil mulighetene til også å se utviklingen av helsesektoren i en regional utviklingssammenheng bli redu- sert.
Den sterke fokuseringen på kriser og uløste problemer i helsesektoren er en vesentlig årsak til de legitimitetsproblemer dagens fylkeskommuner har.
Overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten kan på den bakgrunn føre til at fylkeskommunens omdømme bedres. På den andre siden vil en overføring av spesialisthelsetjenesten til staten innebære redusert lokal- politisk innflytelse på et viktig samfunnsområde og kan gjøre at det regionale folkevalgte nivået blir enda mer usynlig for innbyggerne. Fordeler og ulemper ved en statliggjøring av spesialisthelsetjenestene er drøftet i forbindelse med tonivå-modellen.
Innføring av en indirekte valgordning vil ha en rekke konsekvenser og egenskaper av både positiv og negativ valør. Når kommunene er direkte rep- resentert i regionens styrende organ, kan de lettere akseptere at det fattes beslutninger som er bindende for kommunene. Velges representantene blant fremtredende kommunepolitikere, kan det bidra til å synliggjøre det regionale nivået blant innbyggerne. Den løpende oppfølgingen av regionpolitikerne kan bli skjerpet ved at de vil stå politisk ansvarlig overfor aktive kommunepolitik-
ere. Det vil bare bli ett lokalvalg. Regionpolitikerne vil ikke stå direkte ans- varlig overfor velgerne gjennom valg. Det kan bli vanskelig å sikre god repre- sentativitet med hensyn til kjønn, alder og partitilknytning. Det kan også bli vanskelig å finne løsninger basert på et helhetlig regionalt perspektiv, fordi den enkelte representant vil være mer opptatt av å fremme egen kommunes interesser.
Tonivå-modellen
Tonivå-modellen innebærer at fylkeskommunen legges ned som eget forvalt- ningsnivå. De oppgavene som fylkeskommunen ivaretar i dag, overføres enten til staten eller til kommunene. Oppgaver som krever kommuneoverskri- dende løsninger må enten ivaretas av staten eller gjennom interkommunalt samarbeid.
For de viktigste av dagens fylkeskommunale oppgaver har utvalget drøftet fordeler og ulemper ved henholdsvis statlig og kommunalt ansvar. Utvalget har deretter skissert ett alternativ for oppgaveplasseringen som grunnlag for sin samlede drøfting av modellen:
Staten tar ansvar for:
– Spesialisthelsetjenesten
– Kollektivtrafikk og deler av fylkesvegene – Kulturminnevernet
– Funksjonsfordelingsinstitusjonene innen kultursektoren – Tilretteleggende virkemidler innen næringspolitikken – Regional planlegging
Kommunene tar ansvar for:
– 2. linje sosialtjenester (barnevern, rusmiddelomsorg mv.) – Deler av fylkesvegene
– Fylkesbibliotekene
– Tilskuddsforvaltningen på kulturområdet – Videregående opplæring
Viktige fordeler ved et statlig ansvar for spesialisthelsetjenesten vil være at det gir større frihet til geografisk organisering og lokalisering etter sektorens egne behov, bidrar til klarere ansvarsforhold ved at samme nivå som setter helsepolitiske mål og økonomiske rammer får ansvar for å fremskaffe tjenest- ene, og gjør det enklere å få til lik tilgjengelighet til sykehustjenester og fritt sykehusvalg. På den annen side vil det medføre tap av lokalpolitisk innflytelse bl.a. når det gjelder lokalisering og funksjonsfordeling, det kan gi dårligere kontroll med utgiftsveksten enn i dag, og det kan medføre lengre avstand mel- lom 1. og 2. linjehelsetjenesten.
Når det gjelder de regionale utviklingsoppgavene, forutsetter modellen stor grad av statlig ansvar. Det vil bidra til å samle ansvaret til ett forvaltning- snivå, men vil med dagens statlige organisering på regionalt nivå likevel innebære en organisatorisk oppsplitting. Den viktigste ulempen vil imidlertid være den manglende demokratiske forankring av en helhetlig regional utviklingspolitikk.
Tonivå-modellen vil medføre økt behov for interkommunalt samarbeid.
De fleste kommuner vil f.eks. være for små til alene å kunne ivareta ansvaret for videregående opplæring og 2. linjetjenester innen sosialsektoren. Dagens kommuneinndeling vil bli satt under sterkere press. Større kommuner kan begrense behovet for interkommunale løsninger, men geografi og boset- tingsstruktur mange steder tilsier at selv med omfattende endringer i kommu- neinndelingen vil det være et stort behov for interkommunalt samarbeid.
Regional statsforvaltning vil få økt ansvar og nye roller. Den vil i langt større grad få ansvar knyttet til produksjon av velferdstjenester og en rolle innenfor samfunnsutvikling som tradisjonelt ikke har vært lagt til administra- tive organer. Det vil være naturlig at den statlige helseforvaltningen blir opp- delt i henhold til helseregionene. Det vil i denne modellen også være naturlig at vegkontorene og SNDs distriktskontorer organiseres i færre og mer funk- sjonelle enheter.
Avvikling av det folkevalgte regionale nivået kan øke oppmerksomheten om kommunen og innebære en vitalisering av kommunedemokratiet. Det vil bl.a. bare bli ett lokalvalg. Det kan også ses som en styrke for lokaldemokratiet at ansvaret for enkelte sentrale velferdstjenester overlates til kommunene, som er det politisk organ som er nærmest innbyggerne. Hovedtyngden av dagens fylkeskommunale oppgaver vil imidlertid bli overført til staten. I så måte representerer modellen en sentralisering av politisk beslutningsmyn- dighet.
En overgang til to forvaltningsnivåer kan i utgangspunktet ses som en administrativ forenkling og effektivisering av offentlig forvaltning. Fylkest- ingsvalgene, de fylkeskommunale politiske styringsorganer og de fylkeskom- munale administrasjoner vil bli avviklet. På den annen side må det bygges opp et statlig administrativt apparat for spesialisthelsetjenestene, og etater som fylkesmannen, vegkontorene og SND vil få nye oppgaver. Også de oppgavene som overføres til kommunene vil kreve administrative ressurser og ved nytt interkommunalt samarbeid må det bygges opp egne interkommunale admin- istrasjoner og styringsorganer.
Kapittel 3
Sammendrag av utvalgets tilrådinger
3.1 Innledning
Utgangspunktet for utvalgets tilrådinger er de verdier og hensyn som bør leg- ges til grunn for oppgavefordelingen (jf. kapittel 5) og viktig utviklingstrender (jf. kapittel 6), holdt opp mot det reformbehov som er oppsummert i kapittel 10.
De ulike verdier og hensyn som skal vektlegges ved vurdering av opp- gave- og ansvarsfordelingen vil ofte kunne være i konflikt med hverandre. Det er derfor grunnleggende for en vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen at det kreves en vurdering av den enkelte oppgave, og ulike verdier og hensyn må veies mot hverandre. Utvalget ser det som sin oppgave å synliggjøre de val- gene en står overfor, og deretter foreta en balansert avveining av de ulike hen- syn. En slik avveining må både baseres på faglige og kunnskapsbaserte vur- deringer og på vurderinger av politisk karakter.
Utvalget finner grunn til å presisere at det ser hvilke oppgaver som legges til den offentlige forvaltningen, som et uttrykk for hvor det er behov for demokratisk styring og kontroll av samfunnsutviklingen. I den sammenheng blir oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren et viktig red- skap for å realisere et reelt fungerende demokrati, bl.a. for å sikre at nødven- dige helhetlige og sektorovergripende prioriteringer og vurderinger gis en folkevalgt forankring.
3.2 Utøvelse av statlig styring
I kapittel 12.2 gir utvalget sine generelle tilrådinger om utøvelse av statlig sty- ring. Tilrådinger i forhold til den enkelte sektor er oppsummert i kapittel 12.3 og 12.4. Dette gjelder også tilrådinger om statlig styring innenfor enkeltsek- torer.
Oppsummert er utvalgets tilrådinger om utøvelse av statlig styring:
1. Innretningen på og bruken av statlige styringsvirkemidler overfor kom- munesektoren må bygge på tillit og respekt mellom forvaltningsnivåene.
2. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler må reduseres betraktelig.
3. Omfanget på rapporteringen fra kommunesektoren må reduseres.
4. Omfanget av statlig kontroll og tilsyn med kommunesektoren bør kunne reduseres uten at dette går utover hensynet til rettssikkerhet. Staten må samordne sine kontroll- og tilsynsoppgaver overfor kommunesektoren bedre, og kommunesektoren må videreutvikle sine internkontrollsyste- mer.
5. Rettssikkerhet tilsier at dagens system basert på særlovsbestemmelser, hvor staten avgjør klagesaker over kommunale vedtak, bør videreføres som hovedregel.
6. Gjeldende klageordninger kan virke fragmenterte og uoversiktlige, og det bør foretas en grunnleggende gjennomgang av systemet for forvaltning- sklager.
7. Regional statsforvaltning bør ha ansvar for å veilede om lov- og regelverk og informere om nasjonale målsettinger. I utgangspunktet bør ikke regional stat ha ansvaret for andre rådgivnings- og veiledningsoppgaver overfor kommunesektoren, eller utviklingsrelaterte oppgaver, som kan utydeliggjøre kommunesektorens ansvar for å utvikle kvaliteten på sine tjenester.
8. Det eventuelle effektivitetstapet som en klar rolle- og ansvarsdeling mel- lom forvaltningsnivåene kan medføre, er en pris utvalget mener man må være villig til å betale for å ivareta rettssikkerhetshensyn.
9. Det er viktig løpende å vurdere kritisk behovet for og effekten av statlige fastsatte rettigheter og standardkrav.
10. Fylkeslegen og statens utdanningskontor bør organisatorisk integreres i fylkesmannsembetet. Utvalgsmedlem Leschbrandt kan ikke se at det er synliggjort gevinster ved å samordne fylkeslegen og statens utdanningsk- ontor med fylkesmannen.
3.3 Organiseringen av det regionale nivået
Som bakgrunn for sine tilrådinger om organiseringen av det regionale nivå, vil utvalget understreke at det ser på kommunen som et grunnleggende element i vårt forvaltningssystem. Det er viktig for å bevare bredden og vitaliteten i vårt samlede folkestyre at kommunen bevares og utvikles som et folkevalgt organ med legitimitet og tyngde.
Det er likevel slik at det er en rekke offentlige oppgaver som klart løses best i et geografisk perspektiv som ligger mellom landet som helhet og den avgrensing som kommunene bør representere. Oppgavene på regionalt nivå kan løses av regional statsforvaltning, et folkevalgt regionalt nivå eller av flere kommuner i samarbeid. Det styrende organet til et folkevalgt regionalt nivå kan enten være valgt gjennom direkte valg eller gjennom indirekte valg i de enkelte kommunestyrer.
Utvalget er ikke i mandatet bedt om å vurdere kommuneinndelingen.
Utvalget vil likevel gi uttrykk for at både en rekke oppgaver som naturlig skal løses på kommunenivå, og en del oppgaver som i dag må løses i et regionalt perspektiv, mange steder i landet kunne blitt bedre ivaretatt ved en endring i kommuneinndelingen. I det videre arbeidet med å forbedre den offentlig sek- tors evne til å ivareta sine sentrale funksjoner, må spørsmålet om kommu- neinndeling stå sentralt. Utvalget ser det som viktig at en finner frem til virke- midler, inklusive gode beslutningsprosesser, som synliggjør de reelle valg en står overfor og som sikrer at forutsatte fordeler ved endringer i kommu- neinndelingen også kommer de til gode som blir berørt av endringene. Utval- get vil imidlertid påpeke at et forpliktende interkommunalt samarbeid kan være et alternativ til kommunesammenslåinger når små kommuner ikke har ressurser eller kompetanse til å løse enkelte oppgaver innenfor det kommu- nale ansvarsområdet.